Организации сферы образования, составляющие инфраструктуру образования и обеспечивающие инфраструктурную поддержку сферы образования;

Организации сферы образования, обеспечивающие выполнение функций федеральных органов управления образованием.

Участие Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющими деятельность в сфере образования, в рамках проводимого анализа рассматривается в следующих основных аспектах: оптимизация сети подведомственных государственных организаций сферы образования (определение принципов и критериев принятия решений о сохранении участия Российской Федерации в управлении организациями сферы образования и сохранении их в федеральной собственности; определение организаций, передаваемых другим уровням государственного или муниципального управления; организаций, подлежащих реструктуризации, разгосударствлению и т.п.); повышение эффективности деятельности государственных организаций сферы образования за счет выбора наиболее целесообразных организационно-правовых форм, методов финансирования, оценки результатов их деятельности.

Необходимо отметить, что предложенная классификация представляет интерес и с точки зрения изучения процессов преобразования организаций сферы образования. В рамках настоящего исследование первоочередное внимание будет уделено организациям, осуществляющим поставку образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования, а также непосредственно организациям, обеспечивающим инфраструктурную поддержку сферы образования, и организациям обеспечивающим выполнение функций федеральных органов управления образованием.

Классификация субъектов сферы науки

Наиболее адекватной основным задачам Концепции участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки (далее по тексту Концепция в сфере науки), заключающимся в существенном повышении эффективности государственной научно-технологической политики, содействии развитию негосударственного сектора науки, формировании нового, отвечающего современному мировому уровню облика национальной инновационной системы, авторам настоящего исследования представляется классификация субъектов научной деятельности, аналогичная предложенной классификации организаций образовательного сектора:

Организации сферы науки, осуществляющие научно-технические исследования и разработки;

Организации сферы науки, составляющие инфраструктуру образования и обеспечивающие инфраструктурную поддержку сферы образования;

Организации сферы науки, обеспечивающие выполнение функций федеральных органов управления образованием.

Под участием Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки, в рамках проводимого анализа понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти, а также академиями наук, имеющими государственный статус, полномочий по управлению государственными организациями и распоряжению их имуществом (акциями) (в т.ч. изменение их организационно-правовых форм и / или разгосударствление указанных организаций) в объеме и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации.

Среди организаций сферы науки, осуществляющих научно-технические исследования и разработки, представляется необходимым выделить ряд подклассов, которые, вероятно, будут иметь принципиальное значение для анализа возможностей введения новых организационно-правовых форм для тех или иных подклассов:

организации сферы науки, осуществляющие фундаментальные научно-технические исследования и разработки;

организации сферы науки, осуществляющие прикладные исследования и разработки по приоритетным направлениям науки;

организации сферы науки, чьи исследования и разработки носят в основном промежуточный характер;

организации сферы науки, исследования и разработки которых имеют специфический, сугубо отраслевой характер.

В настоящее время основными составными элементами государственного сектора образования и науки, классифицированными на статусной основе являются: государственные учреждения высшего профессионального образования, государственные учреждения среднего профессионального образования, государственные учреждения начального профессионального образования, научно-исследовательские организации, государственные учреждения дополнительного образования, федеральные государственные унитарные предприятия и их дочерние предприятия, государственные научные учреждения, акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью с государственным участием в капитале.

Предложенные подходы классификации организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования и науки, могут быть дополнены или изменены, в том случае если необходимость этого будет обоснована в процессе проведения дальнейшего анализа подходов к реорганизации субъектов сферы образования и науки.

Анализ возможностей введения новых организационно-правовых форм в сфере образования и науки будет проводиться в соответствии с заявленным в Концепциях в сфере образования и науки принципом бикритериальной основы принятия решений о необходимости изменения организационно-правовой формы организаций сферы образования и науки: в зависимости от объемов доступных внебюджетных ассигнований, с одной стороны, и соответствия определенным критериям эффективности - с другой.

2. Анализ особенностей, возможностей и ограничений, связанных с введением и функционированием новых организационно-правовых форм организаций сферы образования и науки

Современное положение дел в сфере образования и науки, обусловливающее необходимость реформ

В сфере образования:

Недостаточную гибкость организационной структуры, государственных образовательных стандартов и программ высшего профессионального образования, приводящую сферу образования к неэффективному использованию ресурсов и не позволяющую привести систему образования в соответствие с тенденциями глобального образовательного процесса и требованиями, предъявляемыми как со стороны потребителей образовательных услуг, так и со стороны развивающегося рынка труда.

Отсутствие эффективных механизмов участия работодателей в определении задач и мониторинге результатов деятельности государственных образовательных организаций всех уровней как одного из важнейших факторов повышения инвестиционной привлекательности сферы образования.

Среди прочих проблем сферы образования, отраженных в Концепции в сфере образования лишь косвенным образом, необходимо отметить следующие:

Проблему ответственности государства по не санкционированным им обязательствам бюджетных учреждений, обусловленной тем обстоятельством, что для значительной части организаций сферы образования сохранены возможности принятия ими денежных обязательств с превышением лимита бюджетных средств. Следствием предоставления бюджетным учреждениям права заниматься предпринимательской деятельностью и полученными от нее доходами зачастую является накопление несанкционированной государством кредиторской задолженности, ответственность за погашение которой ложится на бюджет.

Используемый в настоящее время механизм сметного финансирования бюджетных образовательных учреждений является недостаточно эффективным, что обусловлено целым рядом обстоятельств:

низкой эффективностью использования ресурсного потенциала учреждения, в том числе и государственных имущественных комплексов;

недостаточной ориентированностью на результативность деятельности образовательного учреждения, поскольку в рамках сметного финансирования финансируется сам факт существования бюджетного учреждения;

отсутствием мотивации администрации организаций сферы образования, обусловленным крайне низким уровнем ответственности за конечный результат деятельности, следствием чего является отсутствие антизатратных механизмов в образовательных учреждениях, стимулов к сокращению собственных издержек;

отсутствием возможности привлечения высококвалифицированных кадров в сферу образования - следствия невозможности значимого повышения низких зарплат работников бюджетной сферы;

отсутствием механизмов эффективного контроля за работой организаций бюджетной сферы и их сотрудников.

Перечисленными выше недостатками сметного финансирования обусловливается следующий ряд проблем системы образования:

Проблема снижения объемов предоставления и качества государственных (муниципальных) образовательных услуг, обусловленная, в первую очередь, отсутствием механизмов эффективного контроля за работой организаций бюджетной сферы и недостаточной мотивированностью работников организаций, осуществляющих поставку образовательных услуг, и, как следствие, оппортунистическим поведением последних;

Проблема оппортунистического поведения зачастую выражается во взимании организациями бюджетной сферы или их сотрудниками нелегитимных платежей за государственные (муниципальные) услуги, которые должны предоставляться бесплатно;

Существенная дифференциация в финансовом положении бюджетных учреждений, обусловленная тем, что значительная часть бюджетных образовательных организаций оказывается способной получать высокие доходы от неосновной (непрофильной) деятельности, а также от ведения хозяйственной деятельности, не санкционированной государством;

Привычно низкая эффективность использования ресурсного потенциала организаций сферы образования в сочетании с низкой ориентированностью на результат и неэффективностью существующих форм контроля порождает отсутствие стимулов к конкуренции бюджетных организаций с частными организациями в области предоставления услуг, являющихся в соответствии с уставами данных организаций их основной (профильной) деятельностью;.

Недостаточная ориентированность организаций сферы образования на конечный результат и качественные аспекты спроса на образовательные услуги приводит к отсутствию возможности привлечения инвестиций и внедрения новых организационно-управленческих технологий в образовательный сектор.

Среди основных проблем относящихся к сфере науки, необходимо выделить следующие:

Множественность субъектов научно-технической сферы в сочетании с ограниченностью бюджетных ресурсов приводит к распылению финансовых средств и ограничивают возможности по реальному расширенному воспроизводству знаний и коммерциализуемых результатов научно-технической деятельности.

Традиционно высокий уровень естественно-научного и технического образования в сочетании с низким уровнем оплаты труда в фундаментальной науке приводит к внутренней и внешней утечке кадров и недостатку молодых кадров в научно-технической сфере. Значительный объем конкурентоспособных людских интеллектуальных ресурсов не соответствует низкой результативности деятельности государственного сектора науки в целом.

Преимущественно сметное финансирование фундаментальных исследований препятствует повышению результативности деятельности научных организаций, созданию конкурентной среды в науке и создает ориентированность научных организаций на ресурсы, а не результат. Носителями новых знаний и инноваций являются физические лица (и коллективы), а сметная поддержка направлена преимущественно на организации, что обусловливает немотивированность научных сотрудников.

Низкая капитализация и патентная активность научных организаций, ведущих прикладные исследования, в сочетании с несовершенством механизмов управления научными организациями приводят к низкой инвестиционной привлекательности государственного сектора науки.

Отсутствие достаточной взаимосвязи между образовательной и научной деятельностью приводит к соответствующим негативными явлениям как в системе образования, так и в системе науки.

Распыленность по различным федеральным ведомствам ресурсов федерального бюджета на научные исследования и внедрение новых технологий не обеспечивает концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития науки, техники и технологий.

Для преодоления накопившегося в секторах образования и науки широкого круга проблем в целях обеспечения современного качества отечественного образования, выстраивания эффективной образовательной системы с действенной экономикой и управлением, которая будет отвечать запросам современной жизни и потребностям развития личности, общества, государства, а также существенного повышения эффективности государственной научно-технологической политики, содействия развитию негосударственного сектора науки, формирования нового, отвечающего современному мировому уровню облика национальной инновационной системы, необходимо решение следующих задач:

В сфере образования:

обеспечение оптимизации организационной структуры государственного управления образовательными организациями и повышения уровня инвестиционной привлекательности данной сферы;

повышение уровня мотивированности работников сферы образования, в первую очередь - за счет повышения общего уровня оплаты труда;

повышение эффективности использования государственной собственности в образовательной сфере;

формирование оптимальной сети федеральных государственных образовательных организаций, реализующих программы профессионального образования, способной обеспечить современный уровень качества соответствующих образовательных услуг и соответствие требованиям различных групп потребителей образовательных услуг, а также развивающегося рынка труда;

обеспечение эффективного воспроизводства кадрового потенциала системы образования;

разработка экономически эффективных механизмов управления деятельностью федеральных государственных образовательных организаций, в том числе и за счет перехода к программно-целевому принципу бюджетирования;

разработка эффективного механизма мониторинга деятельности федеральных государственных образовательных организаций как основного механизма защиты прав потребителей на рынке образовательных услуг.

В сфере науки:

развитие кадрового потенциала науки, как в части эффективного восполнения и повышения качественного уровня научно-исследовательских кадров, так и в части подготовки квалифицированного административно-управленческого персонала;

совершенствование системы управления государственными научными организациями в соответствии с распределением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

оптимизация организационных и финансовых затрат государства по управлению научными организациями за счет повышения эффективности механизмов финансирования и изменения организационно-правовых форм организаций, осуществляющих деятельность в научно-технической сфере;

повышение бюджетной эффективности использования государственной собственности в научно-технической сфере.

поэтапное реформирование системы управления организациями государственного сектора науки, осуществляющими фундаментальные исследования, в том числе повышение роли конкурсной формы финансирования и создание конкурентной среды в научных организациях и на этой основе повышение объективности в выборе перспективных и приоритетных направлений исследований;

повышение инвестиционной привлекательности сферы науки и создание крупных научно-производственных интегрированных структур, обеспечивающих концентрацию ресурсов государства и бизнеса на прорывных направлениях развития науки и техники;

содействие развитию существующих и созданию недостающих элементов инновационной инфраструктуры (центры трансфера технологий, технопарки, центры коллективного пользования и т.д.);

сохранение, восполнение и повышение эффективности использования уникальной материально-технической базы научных организаций, включая уникальное научно-исследовательское и лабораторно-испытательное оборудование, установки, стенды;

содействие вовлечению в хозяйственный оборот и эффективному использованию результатов научной и научно-технической деятельности.

Очевидно, что каждая из приведенных выше проблем сферы образования и науки, как и каждая из задач, решение которых необходимо для устранения данных проблем, прямо или косвенно связана с решением вопроса о сохранении или изменении организационно-правовых форм субъектов образовательного и научного процессов, открывающего пути для дополнительных финансовых вливаний в отрасль. Значение же последних в современных условиях функционирования отраслей образования и науки трудно переоценить. Другим важнейшим положительным моментом структурных изменений в сфере образования и науки должно стать освобождение государства от группы рисков, связанных с осуществлением бюджетными учреждениями непрофильной предпринимательской деятельности.

Концепция в сфере образования устанавливает следующие возможности изменения организационно-правовых форм организаций сферы образования: организации, осуществляющие деятельность в сфере образования, в установленном законодательством порядке могут быть реорганизованы в форму автономных учреждений или государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций.

Концепция в сфере науки в качестве механизмов преобразования организаций государственного научного сектора, наиболее адекватных специфике отрасли, выделяет следующие:

преобразование государственного учреждения в установленном законодательством порядке в автономную некоммерческую организацию либо фонд;

преобразование государственных унитарных предприятий в открытое акционерное общество со стопроцентным участием государства в капитале.

Помимо представленных опций не следует полностью исключать возможности преобразования организаций научной сферы в государственное автономное учреждение и государственную (муниципальную) автономную некоммерческую организацию, в тех случаях если новые организационно-правовые формы будут адекватны специфике конкретных организаций сферы науки.

Обоснование необходимости изменения организационно-правовых форм организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования и науки

В сложившейся в настоящее время ситуации значительная доля образовательных и научных государственных учреждений получает доходы от осуществления предпринимательской деятельности в размере, фактически освобождающем их от необходимости сметного финансирования, и способно существовать за счет собственных финансовых ресурсов, однако, продолжает получать денежные средства из бюджета. Такое положение является источником важнейшей проблемы бюджетного сектора Российской Федерации, выражающейся в резкой дифференциации финансового положения разного рода категорий бюджетных учреждений, ввиду того, что, вне зависимости от объемов получаемых ими внебюджетных доходов подходы к их сметному финансированию одинаковы.

Поскольку сметное финансирование является в настоящий момент обязательным для всех типов государственных образовательных и научных учреждений, в том числе и тех, объем внебюджетных средств которых позволяет им функционировать в условиях рынка, государство, в силу недостаточности необходимых финансовых средств, лишено возможности повысить финансирование тех бюджетных учреждений, которые в силу разного рода причин не могут выйти на уровень самоокупаемости и объективно нуждаются в финансовой поддержке со стороны государства. Следует, однако, отметить, что в соответствии с сущностью бюджетных учреждений, предоставляющих услуги социального характера, справедливой основой для дифференциации их финансового положения является качество и эффективность оказания данного рода услуг, но ни в коем случае не объем получаемых от осуществления определенных (возможно, непрофильных) видов деятельности средств.

Другой существенной проблемой, непосредственно связанной с активным осуществлением бюджетными учреждениями предпринимательской деятельности, является риск значительного падения качества и снижения объемов предоставляемых ими социальных услуг.

Предоставление бюджетным учреждениям права свободно распоряжаться внебюджетными средствами, которые они получают в результате осуществления предпринимательской деятельности, является причиной того, что в настоящее время бюджетные учреждения в первую очередь заинтересованы именно в предоставлении платных услуг, поскольку это является существенной статьей их доходов, и в гораздо меньшей степени они заинтересованы в повышении качества осуществления ими основного вида деятельности.

Как уже отмечалось выше, механизм сметного финансирования значительной доли бюджетных учреждений представляется весьма неэффективным, ввиду его оторванности от непосредственных результатов деятельности бюджетных учреждений и целого ряда иных причин.

Следует, однако, отметить, что механизм сметного финансирования при всех своих недостатках обладает рядом свойств, которые, с учетом специфики секторов образования и науки, зачастую выступают как основополагающие моменты функционирования системы в целом.

В первую очередь к ним стоит отнести гарантированность получения бюджетной организацией сферы образования и науки средств на осуществление профильной деятельности, что, в свою очередь, является едва ли не единственной финансовой гарантией того, что конкретные социальные услуги вообще будут предоставлены. С учетом того, что в настоящее время социальные функции образования резко меняются, это обстоятельство следует считать весьма существенным фактором политической стабильности. Ведь помимо непосредственно образовательных и социальных функций система образования в современном мире становится все более активным элементом экономической и политической сфер общественной жизни, выступая, в частности, в качестве регулятора нагрузки на рынке труда и снимая часть социального напряжения: лучше быть обучающимся, чем безработным.

Механизм сметного финансирования обладает также «централизующим» свойством, что является чрезвычайно важным обстоятельством при решении вопросов, связанных общеполитической координацией функционирования систем образования и науки. Автономизация организаций сферы образования и науки, очевидно, повлечет за собой формирование квази-рынков, что в свою очередь потребует существенного пересмотра процедуры государственного заказа, связанного с необходимостью предельно четкого целеполагания. В противном случае автономизация вряд ли будет служить существенным стимулом к обратной переориентации субъектов образования и науки на первоочередное и добросовестное выполнение своих непосредственных задач и потере заинтересованности в оказании в первую очередь платных услуг.

Существующая неэффективная система управления, нерациональная структура сети учреждений социальной сферы, неэффективное использование финансовых ресурсов и основных фондов, а также недостаточные темпы реструктуризации учреждений социальной сферы в значительной мере препятствуют полноценной реализации социальных гарантий в части предоставления государственных услуг в области образования и науки.

В качестве действенной альтернативы механизму сметного финансирования может рассматриваться введение нормативного подушевого финансирования организаций высшего профессионального образования, а для сферы науки - переход на программно-целевые и конкурсные формы финансирования, что позволит осуществить переход от содержания учреждений (организаций) отраслей образования и науки за счет средств различного уровня бюджетов к оплате предоставления ими конкретных видов социальных услуг.

Внедрение нового подхода к финансированию, ориентированного, прежде всего, на результативность секторов образования и науки, предполагает, что государство реализует социальные гарантии в рассматриваемой сфере путем предоставления гражданам средств на покупку услуг. На этом принципе базируются государственные именные финансовые обязательства в профессиональном образовании.

Главным действующим субъектом на рынке социальных услуг в таких условиях станет потребитель, которому будет предоставлено право выбора поставщика оплачиваемой социальной услуги. Со своей стороны поставщики услуг будут вынуждены вступить в конкуренцию между собой за право оказывать потребителю услугу, и решающим моментом в данном случае, очевидно, должно стать качество оказываемой услуги.

С другой стороны, повышение качества и увеличение доступности для населения базовых услуг в области образования, а также ориентация на конечного потребителя и повышение качественного уровня выполняемых работ со стороны организаций научной сферы, должны стать основой повышения инвестиционной привлекательности сферы образования и науки. Необходимыми предпосылками повышения инвестиционной привлекательности сферы образования и науки являются также:

создание условий для повышения экономической самостоятельности образовательных и научных учреждений путем увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных и научных организаций;

создание условий для снижения инвестиционных рисков вложений в образовательную сферу путем развития общественных институтов управления образовательными учреждениями;

обеспечение большей прозрачности для учредителей процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями;

создание условий для повышения качества управления образовательными учреждениями.

Следует отметить, что существующий механизм финансирования и управления бюджетных учреждений, как и сам статус этих учреждений, не допускающий необходимого уровня хозяйственной самостоятельности бюджетных учреждений и препятствующий развитию конкурентных начал, решить данные задачи не позволяют.

Без изменения статуса бюджетного учреждения представляется невозможным провести модернизацию системы профессионального образования и реформирование научного сектора, поскольку основу этих реформ должна составлять гибкость в оплате конкретных услуг, предоставляемых потребителю, повышение самостоятельности в управлении финансовыми средствами и использования государственного имущества, что несовместимо со сметным финансированием и с субсидиарной ответственностью.

Очевидно, переход на нормативное подушевое финансирование и финансирование, ориентированное на результат, не может совмещаться с принципом сметного финансирования.

Система сметного финансирования не допускает даже относительной хозяйственной самостоятельности бюджетного учреждения. Во-первых, она не предполагает гибкости в выборе способов осуществления деятельности, финансируемой по смете. Во-вторых, неотъемлемой частью сметного финансирования являются нормативы затрат, которые должны позволять сопоставлять объем расходуемых средств с конкретным объемом выполняемых работ или услуг, что само по себе является задачей, разрешимой только при принятии определенных допущений. При этом дифференциация нормативов затрат по организациям недопустима во избежание злоупотреблений, а слишком подробные нормативы в зависимости от характера работ или услуг крайне затрудняют их использование, что, в свою очередь, затрудняет финансирование нестандартных расходов.

Сочетание элементов нормативно-целевого и сметного финансирования может привести к ряду негативных эффектов, в первую очередь, связанных со снижением эффективности методов оплаты за непосредственно предоставленную услугу (по результату) и снижением стимулов к более рациональному использованию ресурсов. Кроме того, будет поддерживаться неравенство условий финансирования внутри бюджетной сети, так как конкуренция между организациями бюджетного сектора возможна только при условии, что нормативы финансовых затрат на оказание единицы определенных услуг одинаковы для всех организаций, действующих в сопоставимых условиях. Принимая во внимание и то обстоятельство, что сметное финансирование распределяется по далеко непрозрачным правилам (обычно - на основании сложившегося в прошлом уровня ассигнований), следует отметить, в данном случае будет существовать опасность того, что организация, действующая менее эффективно, будет пытаться компенсировать недостаток нормативно-подушевого финансирования за счет лоббирования увеличения объемов сметных ассигнований.

Необходимость соблюдения целевого назначения сметных ассигнований исключает возможность перераспределения доходов, поступающих из различных источников, а следовательно, лишает бюджетное учреждение заинтересованности в сокращении тех затрат, которые финансируются по смете. Если, например, расходы на содержание помещений и оплату жилищно-коммунальных услуг финансируются по смете, бюджетное учреждение не будет прилагать усилий по сокращению излишних площадей или экономии на потреблении жилищно-коммунальных услуг. Данное обстоятельство препятствует сокращению государственных расходов на единицу услуг, а следовательно - снижает преимущества конкурентных методов финансирования.

Еще одним недостатком двухканальной системы финансирования является отсутствие возможностей для конкуренции государственных учреждений с аналогичными частными.

Даже при последовательном внедрении нормативно-подушевого принципа финансирования государственных услуг, конкуренция между соответствующими учреждениями государственного сектора будет ограничена тем, что эти учреждения имеют долгосрочные устойчивые связи между собой и, объединившись, могут навязывать государству свои условия. Устранить эту угрозу можно только за счет перехода от административных методов определения финансовых затрат на оказание государственных услуг к рыночным, что может быть осуществлено только путем изменения формы бюджетного учреждения.

Из вышеуказанного следует, что переход к новым механизмам финансирования, ориентированного на конечный результат, невозможен в форме бюджетного учреждения.

Создание новых разновидностей организационно-правовых форм автономного учреждения и государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации будет, в первую очередь, означать возникновение правовых предпосылок для проведения комплексной реформы отраслей сферы образования и науки и создания условий для внедрения в их деятельность современных экономических и финансовых механизмов.

Государственные (муниципальные) учреждения, преобразованные в новые разновидности организационно-правовых форм должны стать основой внедрения для новых механизмов финансирования: перехода от смет на содержание бюджетных учреждений к оплате государством предоставляемых населению услуг. Предполагается, что новый тип организационно-правовых форм будет действовать наряду с существующими на сегодняшний день государственными (муниципальными) учреждениями. Однако в отличие от государственных (муниципальных), они будут пользоваться большей свободой в распоряжении переданным им имуществом и нести большую ответственность по принятым на себя обязательствам, поскольку для преобразованных организаций сферы образования и науки предусматривается отказ от субсидиарной ответственности государства по обязательствам этих организаций социальной сферы.

Преобразование существующих государственных (муниципальных) учреждений в новые разновидности организационно-правовых форм целесообразно производить в индивидуальном порядке путем принятия нормативного правового акта (постановления, распоряжения) Правительства Российской Федерации, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципального образования.

Анализ специфики и возможностей новых организационно-правовых форм в сфере образования и науки

Одной и разновидностей новых организационно-правовой формы, предлагаемых к введению в Концепции в сфере образования является форма автономного учреждения, основанная на праве оперативного управления. Особенности данной организационно-правовой формы определяются законопроектом «Об автономных учреждениях».

Проект Федерального Закона «Об автономных учреждениях» в соответствии с абзацем 1 статьи 1 определяет правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели и порядок формирования и использования их имущества, порядок управления автономными учреждениями, основы их отношений с учредителями и участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам.

В соответствии с абзацем 1 статьи 2 Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование могут создавать автономные учреждения для оказания услуг (выполнения работ) в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства (муниципальных образований) в ограниченной сфере: в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Следует отметить, что автономное учреждение - это не новая организационно-правовая форма, а тип учреждения и оно может быть создано заново или путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.

Автономное учреждение владеет своим имуществом на праве оперативного управления с несколько большим по сравнению с обычным учреждением объемом правомочий по распоряжению имуществом может распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет целевых средств, выделенных собственником только с согласия собственника. Остальным имуществом (включая недвижимое имущество, приобретенное автономным учреждением на доходы от осуществляемой им деятельности), а также доходами от своей деятельности, автономное учреждение распоряжается самостоятельно.

Собственник имущества не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности автономного учреждения.

Автономное учреждение вправе выступать учредителем других юридических лиц и вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал этих юридических лиц или иным образом передавать его другим юридическим лицам в качестве учредителя только с согласия собственника имущества.

Автономное учреждение осуществляет деятельность в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию, деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и (или) иных источников.

Органами управления автономного учреждения являются наблюдательный совет, руководитель автономного учреждения и иные органы, предусмотренные федеральными законами и уставом учреждения. По многим вопросам решения наблюдательного совета носят рекомендательный характер, как для учредителя, так и для исполнительного органа.

По отдельным вопросам, таким как совершение крупных сделок или следок с заинтересованностью, наблюдательный совет принимает решение. Таким образом, присутствие этого коллегиального органа, нисколько не умаляет роли учредителя автономного учреждения, отведенной ему Гражданским кодексом Российской Федерации. Вместе с тем наличие коллегиального органа позволяет более полно обеспечить соблюдение соответствия деятельности автономного учреждения, целям, указанным в его уставе. Это обеспечивается и способом формирования этого органа и кругом вопросов, входящих в его компетенцию.

Следующей разновидностью новой организационно-правовой формы некоммерческой организации является государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация правовое положение, порядок создания, реорганизации и ликвидации, цели и порядок формирования и использования имущества, порядок управления, основы отношений с учредителями и участниками гражданского оборота, ответственность по обязательствам которых определяются проектом Федерального Закона «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях.

Государственную (муниципальную) автономную некоммерческую организацию следует рассматривать как следующий шаг за автономным учреждением.

Данный тип организаций обладает большей свободой в распоряжении переданным ей имуществом и заработанными средствами.

Имущество государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации, в том числе переданное ей учредителем при ее создании, принадлежит ей на праве собственности.

Государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом, она не отвечает по обязательствам своего учредителя, а учредитель не отвечает по обязательствам этой организации.

Государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация имеет право осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному оказанию услуг (выполнению работ), финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета путем предоставления субвенций, субсидий, за счет средств государственных внебюджетных фондов и (или) иных источников. Данная деятельность осуществляется на конкурсной основе в порядке и на условиях, определяемых Правительством Российской Федерации.

Доходы государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в ее самостоятельное распоряжение. Учредитель этой организации не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности организации.

Порядок управления государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организацией, предписываемый вышеуказанным законопроектом, связан с особенностями юридического статуса некоммерческих организаций в целом, а также с тем, что на сегодняшний день многие государственные организации сферы образования и науки являются по сути самоуправляемыми организациями, ввиду чего наряду с единоличным исполнительным органом рассматривается еще один - коллегиальный, формируемый учредителем. В качестве единоличного органа управления законопроект выделяет руководителя государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации.

К числу основных органов управления государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации относится наблюдательный совет, единоличный исполнительный орган и иные органы, предусмотренные Федеральным законом и уставом организации.

Высшим органом государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации является наблюдательный совет.

К компетенции наблюдательного совета относится решение всех вопросов общего руководства деятельностью организации, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции учредителя организации.

Организации данной формы, как и рассмотренной выше формы автономного учреждения, обеспечивают открытый доступ средств массовой информации к целому ряду документов носящих либо правоустанавливающий характер, либо содержащий сведения о состоянии имущества и финансовой деятельности организации.

В качестве основных выводов данного раздела необходимо отметить следующие преимущества новых разновидностей организационно-правовых форм некоммерческих организаций:

оптимизация бюджетных расходов, включающая в себя как снижение расходов на финансирование преобразованных в автономные бюджетных организаций (вплоть до исключения соответствующей статьи расходов), а также перераспределение бюджетных средств в пользу организаций, сохраненных в ведении государства;

ориентацию деятельности на требования, предъявляемые потребителями социальных услуг, непосредственную заинтересованность в оказании услуг необходимого качества и в необходимых объемах;

более высокую (по сравнению с бюджетными организациями) степень самостоятельности новых разновидностей некоммерческих организаций, их ответственность по собственным обязательствам, развитие организационно-академических свобод субъектов сферы образования и науки;

контроль собственника за распоряжением недвижимым имуществом организации;

обязанность организации по выполнению заказов собственника, связанных с оказанием социальных услуг установленного качества, и гарантированное получение бюджетных средств в качестве оплаты за оказание услуги для автономных учреждений и право исполнения заказа учредителя на конкурсной основе для формы государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации.

возможности по предоставления платных услуг, привлечению внебюджетных источников финансирования и относительно более свободное распоряжение полученными средствами (как бюджетными, так и внебюджетными);

прозрачность деятельности (публичная отчетность);

возможность участия представителей общественности и потребителей услуг в управлении организацией (наблюдательный совет).

Преобразование учреждений в новую разновидность организационно-правовых форм в виде автономного учреждения и государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации позволит:

создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов. Как уже отмечалось выше, повышение степени самостоятельности учреждений неизбежно приведет и к повышению степени ответственности преобразованных организаций за результаты собственной деятельности, в частности, к ответственности по собственным обязательствам. Действие квази-рыночных механизмов, возникающих при автономизации бюджетных учреждений, поставит последних перед необходимостью более рационального использования ограниченных ресурсов;

повысить инвестиционную привлекательность отраслей социальной сферы и расширить спектр источников финансирования текущей деятельности этих организаций. Повышение эффективности использования преобразованными организациями собственных ресурсов, повышение качества управления, ориентация на потребителя в совокупности с возможностью оказания платных услуг опять же создают рыночную нишу в функционировании «экс-бюджетных» учреждений, открывая возможности для получения доходов путем осуществления предпринимательской деятельности.

Результатом станет повышение качества предоставляемых населению социальных услуг, возрастание общего научного потенциала, гибкость в проведении государственной бюджетной политики в отрасли образования и науки с учетом их специфики.

Следует, однако, отметить, что обозначенная выше «оптимистическая» позиция, выглядящая незыблемой в теоретическом плане, не может считаться основанием для проведения повсеместной реорганизации субъектов сферы образования и науки, обладая целым рядом практических недостатков. Остановимся лишь на некоторых из них:

Во-первых, теоретический рост инвестиционной привлекательности сферы образования и науки вероятен, что, однако, не означает неизбежности притока инвестиций в данный сектор (в особенности, при учете российской специфики инвестирования - помимо нефтегазовой отрасли, значительные средства инвестируются, как правило, в краткосрочные проекты; недостаточно развит рынок венчурного инвестирования и др.). В таких условиях представляется весьма затруднительным ответить на вопрос о том, будет ли приток инвестиций в сферу образования и науки достаточным для функционирования последней в новых реалиях.

Другим важнейшим обстоятельством, обусловливающим возможную неэффективность предполагаемых преобразований, является тот факт, что введение новых организационно-правовых форм в сфере образования и науки непосредственно связано с развитием таких явлений как государственные именные финансовые обязательства и кредитование, субсидирование и иные виды поддержки обучающихся, дискуссии о эффективности которых (в особенности в качестве инструментов обеспечения равенства в доступности к образованию) до сих пор не завершены. Развитие же кредитования обучающихся в принципе находится под вопросом в связи с уже обозначенной спецификой отечественного инвестирования.

В-третьих, весьма неоднозначным представляется и то, что получившие автономию бюджетные учреждения будут в первую очередь ориентированы на повышение качества предоставляемых услуг по профильным видам деятельности. В данном случае многое, как уже отмечалось выше, зависит от формализации процедуры государственного заказа на выполнение работ и оказание услуг, а также от склонности сотрудников преобразованной организации к оппортунистическому поведению. В том случае если существует возможность формального выполнения заказа, качественный уровень выполнения работ и предоставления услуг скорее упадет по сравнению с ситуацией прямого административного контроля, поскольку подобные условия позволяют автономной организации сфокусировать внимание на предоставлении платных услуг.

Указанный перечень проблем, связанных с автономизацией бюджетных учреждений, очевидно, не является исчерпывающим, более детальный анализ представлен в конце настоящего раздела, а также в разделе, посвященном изучению рисков, связанных с реформированием сектора образования и науки.

Подход к структуризации процессов преобразования субъектов сферы образования и науки в зависимости от исходной организационно-правовой формы и выполняемых социальных функций

Целью преобразования части бюджетных учреждений является расширение их хозяйственной самостоятельности, ответственности за результаты их деятельности. Указанные изменения должны заключаться в исключении реорганизуемых бюджетных учреждений из числа субъектов бюджетного права и построении отношений с ними государства на гражданско-правовых началах.

Как уже отмечалось выше, организации, осуществляющие деятельность в сфере образования, в установленном законодательством порядке могут быть реорганизованы в форму автономных учреждений или государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций.

Создание автономного учреждения и государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации в результате преобразования должно носить индивидуальный характер и допускаться по инициативе либо с согласия реорганизуемого учреждения. Форма учреждения может быть сохранена для тех организаций, деятельность которых адекватна данной форме.