Вариант преобразования государственных унитарных предприятий в открытое акционерное общество со стопроцентным участием государства в капитале является целесообразным в тех случаях, когда организация остро нуждается в притоке инвестиций в основную деятельность. Однако непосредственно возрастание финансовых потоков, как правило, будет связано с разгосударствлением имущества вновь образованного открытого акционерного общества путем его приватизации, продажи и т.д.

Частные случаи ограничений, возникающих в связи с автономизацией учреждений

Существуют разнообразные и нередко противоречивые мнения относительно преимуществ создания в рамках государственного сектора автономных организаций. Если не достичь четкого понимания задач и условий автономизации, то такое смешение мнений может привести к тому, что вопрос о форме возобладает над вопросом о функциях.

Факторы, обеспечивающие эффективность деятельности и устойчивость существования автономизированных учреждений, еще недостаточно изучены - многие мероприятия в области автономизации были хорошо обоснованы, но не доказали свою целесообразность, а другие были успешными, но не получили известности. Ниже приведены те области, в которых новые организационно-правовые формы способны оказать потенциально вредное воздействие на государственный сектор в целом:

3. Замораживание политики

Автономные учреждения, в принципе, способны подорвать или привести к искажению общегосударственных целей, создавая группы интересов, вынуждающих правительство формировать определенную (сохранять существующую) политику. Подобная ситуация чревата порождением соперничества между учреждениями и вышестоящим министерством, ответственным за данную область. В условиях дисфункциональной бюрократии, когда процесс автономизации напрямую связан со стремлением преодолеть неэффективность традиционных методов управления, вероятна ситуация, когда учреждения, получившие определенную автономию, становятся способны доминировать в процессе выработки политики в ущерб вышестоящему министерству. Поскольку у учреждений обычно нет формальных прав и полномочий для межучрежденческой координации политики, доминирующее положение группы учреждений может вызвать серьезные проблемы в области внутриправительственной координации политики.

4. Дестабилизация бюджета

Автономномизация бюджетных учреждения способна подорвать согласованность бюджета.

Неконтролируемое создание автономных учреждений может дестабилизировать бюджет тремя путями. Во-первых, это может способствовать бронированию фондов, что подрывает стратегическую способность правительства маневрировать средствами при необходимости и, тем самым, ведет к бюджетной негибкости и перенапряжению финансовой сферы. Во-вторых, это может вести к развитию сценариев, когда правительство будет вынуждено выделять дополнительные ресурсы или столкнуться с нежелательными явлениями, например, забастовкой учителей и т.п. Независимый характер учреждений делает такой сценарий более вероятным, так как центральным учреждениям труднее определить надвигающуюся проблему. В-третьих, неконтролируемое создание учреждений может привести к возникновению условных обязательств правительства в результате заимствований под обеспечение активов или появления другого рода задолженности.

5. Развитие протекции

Излишняя автономность учреждений может, также, способствовать развитию протекции. Неконтролируемая автономизация учреждений может институциализировать протекцию при назначении на должности, в том случае, если учреждение превращается в скрытую вотчину или собственность какой-либо коалиционной группы. Создавая прецедент, это подрывает доверие к порядку оценки и продвижения во всех учреждениях. Автономные учреждения, обладая скрытыми возможностями влияния в определенных сферах, могут развиваться в качестве дополнительного «полигона» удовлетворения амбиций членов фракционных коалиций.

6. Специальные привилегии

Автономные учреждения способны существенным образом деформировать систему стимулов для квалифицированного персонала государственного сектора. Автономные учреждения часто предоставляют исключения из правил, действующих для государственных служащих, предлагая более высокую заработную плату или другие привлекательные выгоды. Неравномерная структура стимулов в рамках государственного сектора затрудняет привлечение компетентных работников в государственный сектор, поскольку работники бюджетной сферы оказываются лишены стимулов к добросовестному выполнению своих обязанностей.

Учитывая то обстоятельство, что значительная часть ограничений, возникающих при изменении организационно-правовых форм образовательных и научных организаций, связана с возникновением потенциальных угроз, носящих, как правило, вероятностный характер, детальное изучение данного типа ограничений проводится в разделе, посвященном анализу и оценке рисков, обусловливаемых структурными изменениями в секторах образования и науки.

7. Анализ возможных последствий и социальных рисков, обусловливаемых структурными изменениями в сфере образования и науки

Реформирование сферы образования и науки создает дополнительные условия для новой волны критики в адрес правительства со стороны общественно-политических структур различного уклона. Наиболее вероятными критическими замечаниями в адрес предполагаемой реформы авторам настоящего исследования представляются следующие:

государство намеренно пытается устраниться от непосредственного управления образованием и без того находящегося в глубоком кризисе, уступая место негативному и противоестественному влиянию Запада. Данное положение, как правило, подкрепляется следующими тезисами: правительство осуществляет отказ от контроля над содержанием образования, вводятся принципы муниципализации и автономии образовательных учреждений, что ведет к разрушению целостности системы образования;

правительство, посредством неявного введения института многоучредительства многоканального финансирования и ваучеризации, создает условия для «ползучей приватизации» системы образования и науки, соответственно, нарушая исконный принцип доступности образования, а также значительно снижая научный потенциал страны;

с другой стороны, вносимые предложения вынуждают правительство неоправданно увеличить бюджет образования, что связано с введением принципа нормативно-подушевого финансирования организаций сферы образования;

в дополнение к предыдущему пункту система образования стремится сохранить и, возможно, даже увеличить свои налоговые льготы.

В качестве основных механизмов управления данной группой рисков следует выделить повышение открытости и гласности процессов преобразования организаций сферы образования и науки в организации новых организационно-правовых форм, внедрение механизмов публичного обсуждения предполагаемых преобразований, а также внедрение процедуры доказательства обоснованности подобного рода регулирующего вмешательства в сферу образования и науки. Доказательство обоснованности регулирующего вмешательства в данном случае может строиться на основе обобщения положительного зарубежного опыта в области регулирования сферы образования и науки, а также на основании пилотирования предлагаемых инноваций на выборке организаций сферы образования и науки.

Корпоративный риск

Под корпоративным риском в настоящем разделе следует понимать риск конфликта интересов управленческих структур различных уровней. Реализация данной группы рисков особенно вероятна в случае передачи части организаций высшего профессионального образования в ведение региональной исполнительной власти.

Региональная администрация, очевидно, будет склонна бороться против ущемления своих властных полномочий и одновременно за повышение ответственности центра по своим обязательствам. Тем самым, вероятна ситуация, в которой региональные органы исполнительной власти попадут в вилку, то есть, возникнет конфликт между интересами непосредственно сферы образования и интересами региональных администраций, например, в вопросе о субвенциях, где под предлогом борьбы за права регионов распоряжаться выделенными средствами значительная часть региональных управленцев встанет на защиту трансфертов.

Дополнительным вопросом, способным вызвать значительные разногласия, может стать введение нормативно-подушевого финансирования в сфере образования и науки.

Весьма вероятно, что в силу своего консерватизма региональное образовательное сообщество в подавляющем большинстве будет высказываться против предложений по реформированию, общественного управления и поддержки инновационных процессов, независимо от содержания предложений. Напряжение внутри системы, во многом обусловленное кризисной финансовой ситуацией, настолько велико, что любое вероятное изменение воспринимается как дополнительное бремя и вызывает однозначно негативную реакцию.

Методика управляющего воздействия на данную группу рисков остается прежней: обеспечение открытости и гласности процессов преобразования организаций сферы образования и науки в организации новых организационно-правовых форм, внедрение механизмов публичного обсуждения предполагаемых преобразований в качестве основных форм управления общественным мнением; внедрение процедуры доказательства обоснованности подобного рода регулирующего вмешательства в сферу образования и науки, а также максимально четкое целеполагание. Использование указанных выше методов существенно повысит информированность адресатов и их восприимчивость к вновь вводимым регуляциям. В целом же, по утверждению экспертов в области государственного регулирования, необходимой в процессе принятия решений по реформированию является ориентация на непосредственных адресатов регулирования, а демонстративная ориентация на внутрисистемные сообщества реформируемого сектора, как правило, занижает общественную значимость реформирования.

Экономический риск

Данный тип риска непосредственно связан с упомянутой в предыдущим пункте необходимостью максимально четкого целеполагания. В том случае если необходимость реформы обусловливается требованиями повышения эффективности функционирования сферы образования и науки, достаточно важным является вопрос, на сколько процентов проведение предполагаемых преобразований способно повысить эффективность функционирование реформируемого сектора. Данный показатель может оцениваться экспертно, на основании построения интегрального индикатора общей эффективности сектора образования, а также на основании пилотирования предполагаемых реформ на выборке образовательных и научных организаций, однако следует подчеркнуть, что формулирование целей реформы является чрезвычайно важным условием на стадии подготовки решений о реформировании сети научных и образовательных организаций.

В дальнейшем необходимо сосредоточиться на изучении социально-экономических рисков, возникающих в сферах образования и науки в связи с изменением организационно-правовых форм организаций, осуществляющих деятельность в данных сферах.

Риски, характерные для сферы образования

Следует отметить, что риск искажения интерпретации предполагаемых инноваций в сфере образования базируется в основном на следующих тезисах:

Правительство стремится резко сократить участие Российской Федерации в управлении государственными сектором образования;

Масштабы сектора образования, находящегося в непосредственном ведении государства, будут существенно сокращены на основе его реструктуризации, передачи значительной части государственных учреждений профессионального образования на региональный уровень управления;

На основании Концепции в сфере образования будет осуществлено преобразование подавляющего большинства государственных образовательных организаций в иные организационно-правовые формы, такие как государственное автономное учреждение, государственная (муниципальная) автономная независимая организация, открытое акционерное общество, что в дальнейшем позволит провести приватизацию государственных образовательных комплексов.

Основные критические моменты указанных тезисов состоят в следующем:

отстранение Российской Федерации от участия в управлении организациями сферы образования приравнивается к отказу государства от обеспечения государственных гарантий доступности и бесплатности образования разных уровней;

снижение степени участия государства в управлении сферой образования только в большей степени усугубит кризис и приведет к интеллектуальному упадку страны, тем самым тезис о достижении современного качества образования, соответствующего потребностям страны и мировым стандартам, становится несостоятельным;

преждевременное преобразование государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования в государственные автономные учреждения, государственные автономные некоммерческие организации повлечет за собой острую нехватку источников финансирования, в связи с чем, во-первых, существенно сократятся возможности получения высшего образования малообеспеченными гражданами, а во-вторых, в рамках автономизации образовательных организаций может произойти перепрофилирование последних, а для некоторой части учебных заведений единственно возможным способом выжить станет их приватизация;

автономизация образовательных учреждений способна повлечь за собой как падение качественного уровня, так и существенную дифференциацию качества образовательных услуг, предоставляемых организациями различных организационно-правовых форм;

Необходимо отметить, что при некоторой оторванности подобного рода критических замечаний от реально предполагаемого пути реформирования российского образования, данные рассуждения не лишены здравого смысла. Процесс анализа и управления рисками, в особенности в таком многоаспектном вопросе как учет социальных рисков при реформировании сферы образования, не дает гарантий исключения различного рода ошибок. И тем более, анализ и учет возможных негативных социальных последствий не способен защитить реформируемую сферу от порождения внутрисистемной паники.

Методы управления группой рисков, связанных с искаженной интерпретацией предполагаемых инноваций в сфере образования в целом сходны с методами управления группой ситуативных временных рисков - повышение открытости и гласности процессов преобразования организаций сферы образования и науки в организации новых организационно-правовых форм, внедрение механизмов публичного обсуждения предполагаемых преобразований. Особо следует отметить необходимость осуществления пилотирования в форме эксперимента на ограниченной выборке учебных заведений, реализуемого на основании желания конкретной организации сферы образования участвовать в эксперименте.

Риск недостаточности финансирования

Риск недостаточности финансирования организаций сектора высшего образования носит многоаспектный характер - в качестве основных вопросов в данной области необходимо выделить:

Недостаточную инвестиционную привлекательность сферы высшего профессионального образования. Введение новых организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, очевидно, открывает дополнительные возможности привлечения инвестиций и внедрения новых технологий в сферу образования, что, однако не может являться гарантией значительного притока внебюджетных средств в данную отрасль. Для повышения инвестиционной привлекательности сферы образования помимо введения принципа автономии (экономической самостоятельности) образовательных учреждений необходимо:

создать необходимые условия для снижения инвестиционных рисков вложений в образовательную сферу путем развития общественных институтов управления образованием;

обеспечить большую прозрачность процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями как одного из важнейших факторов привлечения внебюджетных средств;

создать условия для повышения качества управления образовательными учреждениями и повышения гибкости образовательных структур.

Следствием повышения инвестиционной привлекательности системы образования должно явиться решение проблемы дефицита квалифицированных кадров в системе образования, повышение ее управленческого, а, следовательно, и экономического потенциала, обеспечение полноценного развития ресурсной базы, а также внедрение новых технологий в образовательный процесс.

Нехватку средств федерального бюджета, выделяемых на нужды образования. Решение данной проблемы напрямую связано с переходом к принципу нормативно-целевого финансирования системы образования, а также решением вопроса повышения инвестиционной привлекательности сферы образования в качестве фактора, способного компенсировать нехватку бюджетных средств.

Региональный аспект недостаточности финансирования сферы образования, связанный с возможностью передачи части организаций высшего профессионального образования в ведение региональных исполнительных властей. Основными факторами, оказывающими влияние на обеспеченность образовательных организаций финансовыми ресурсами являются финансово-экономическое положение региона, наличие системы бюджетных трансфертов регионам, носящих субсидиальный или субвенциальный характер, нормативно-правовая база регионов, регулирующая отношения в сфере образования, в частности, в формировании социального заказа на образовательные услуги, наличие и исполнение региональных программ развития образования.

Риск «невыживаемости» образовательных организаций

Данный тип рисков имеет наибольшее значение для тех организаций, которые в результате изменения организационно-правовой формы получат наибольшую автономию, соответственно, организаций, обеспечивающих инфраструктуру сферы образования, преобразованных в форму государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации и бывших унитарных предприятий преобразованных в форму открытого акционерного общества с государственным участием в капитале на уровне блокирующего пакета. Следует отметить что риском, по своей сути обратным риску невыживаемости преобразованных образовательных организаций, является риск возникновения предпосылок для извлечения монопольной прибыли частью преобразованных организаций. Именно этим обусловлен принцип сохранения участия Российской Федерации в капитале вновь образованных открытых акционерных обществ на уровне блокирующего пакета. Для преобразованных организаций, занимающихся непосредственно поставкой образовательных услуг, в качестве страхующей стратегии от риска монополизации отдельных секторов сферы высшего профессионального образования следует рассматривать финансирование в форме государственного заказа, обязательного к исполнению для создаваемых вновь автономных учреждений (именно такая организационно-правовая форма рассматривается как оптимальная для организаций, осуществляющих поставку образовательных услуг).

Непосредственно риск невыживаемости преобразованных и созданных вновь организаций, обеспечивающих инфраструктурную поддержку сферы образования, состоит в том, что некоторая часть из них окажется неспособной выйти на уровень самоокупаемости или же будет не в состоянии конкурировать с организациями, подобными им, что в итоге может привести либо к вырождению части преобразованных образовательных организаций, либо к их перепрофилированию. В случае массовой гибели организаций, осуществляющих инфраструктурную поддержку сферы образования, оставшаяся их часть, вероятно, окажется неспособной полностью удовлетворить спрос на образовательные ресурсы.

Процесс управления данной группой рисков должен, в идеальном случае, носить долгосрочный характер и заключаться, с одной стороны, в планомерном мониторинге удовлетворенности спроса на образовательные ресурсы и, с другой стороны, в отслеживании изменений ситуации с выживаемостью преобразованных и вновь созданных организаций сферы образования до установления равновесия в системе.

Риск падения качества образовательных услуг

Риск падения качества образовательных услуг может быть обусловлен, во-первых, существенным различием в финансовом положении организаций сферы образования, а во-вторых, с присутствием психологического момента, связанного, в первую очередь, с недобросовестным (оппортунистическим) поведением поставщиков образовательных услуг, обусловленным структурными изменениями в секторе высшего профессионального образования. Оппортунистическим поведением в неоинституциональной экономической теории принято называть поведение, нацеленное на преследование собственного интереса и не ограниченное правилами и нормами морали. Оппортунистическое поведение связано, как правило, с использованием обмана и дезинформации. Вполне очевидно, что при получении хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность в сфере образования, права получать вознаграждение за поставку определенного рода услуг, значительно снижаются стимулы к добросовестному исполнению прямых обязанностей по отношению к сфере деятельности в целом. Таким образом, автономизация субъектов сферы образования способна излишне ориентировать последних на те сферы деятельности, которые в большей степени сопряжены с извлечением выгоды. В том случае если предоставление качественных образовательных услуг не будет определяющим фактором благосостояния организаций сферы образования, хозяйствующие субъекты данной отрасли при прочих равных условиях будут предпочитать отклоняться от существующих норм и стандартов качества образования.

К основным методам управления данной группой социальных рисков следует отнести:

разработку качественно новых государственных образовательных стандартов;

создание механизма мониторинга качества образования с унифицированными правилами оценивания как важнейшего фактора защиты интересов потребителей на рынке образовательных услуг. Значительные перспективы в этой области имеет привлечение к процессу оценивания качественного уровня образования непосредственно заинтересованных в высоком уровне подготовки выпускников высших учебных заведений групп граждан - работодателей и профессиональных сообществ.

разработку системы мер пресечения оппортунистического поведения среди поставщиков образовательных услуг.

Риск снижения доступности образования

Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года, принятая в 2001 году, основными целями развития образования в Российской Федерации определила повышение его качества, доступности и эффективности. Проблема снижения доступности качественного высшего образования и вопрос о реорганизации сети образовательных организаций, подведомственных Министерству образования и науки связаны следующим образом.

Автономизация организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования, как уже отмечалось выше, сопряжена с риском недостаточности финансирования, следствием чего, в свою очередь, может стать падение доступности качественного высшего образования для наименее защищенных в социальном плане слоев населения. Другие основные моменты, связанные с доступностью качественного высшего образования состоят в следующем:

вероятное снижение объемов предоставления услуг, связанное с получением большей независимости организациями сферы образования, сосредоточение отдельной части образовательных организаций на наиболее привлекательных в финансовом отношении сферах деятельности;

порождение порочной практики взимания нелегитимных платежей за те виды услуг, которые должны предоставляться бесплатно;

Данный тип рисков может быть характерен, прежде всего, для организаций сферы образования, получивших избыточную (нецелесообразную) автономию в осуществлении хозяйственной деятельности. Одним методом предотвращения явления чрезмерной автономности образовательных организаций должен стать максимально корректный нормативный регламент преобразования организаций сферы образования в организации новых организационно-правовых форм.

Прочие методы обеспечения доступности качественного высшего образования в первую очередь должны быть направлены на выравнивание стартовых возможностей получения высшего образования. В качестве факторов повышения доступности качественного высшего образования могут рассматриваться: расширение системы социальных гарантий, предоставляемых государством, создание механизмов осуществления адресной социальной поддержки обучающихся, разработка механизмов субсидирования и кредитования в качестве основных элементов системы финансовой поддержки студентов высших учебных заведений.

Риск неоднородности качества образовательных услуг

Риск неоднородности качества предоставляемых высшими учебными заведениями образовательных услуг заключается в двух основных моментах:

Различии в финансовом положении организаций сферы образования, обусловленном ограничениями накладываемыми на хозяйственную деятельность образовательных организаций различными организационно-правовыми формами. Влияние данного фактора на уровень дифференциации качества образовательных услуг определяется следующими параметрами:

возможности для привлечения в образовательную организацию дополнительных ресурсов, включая материальные, финансовые, интеллектуальные и др.

наличие необходимых учреждений инфраструктуры, в том числе учебные библиотечные коллекторы, информационные центры, хозяйственные организации и пр.

Региональной дифференциации качества образовательных услуг, для которой помимо различий в финансовом положении значительную роль играют также перечисленные ниже факторы:

нормативно-правовая база регионов, регулирующая отношения в сфере образования, в частности, в формировании социального заказа на образовательные услуги;

наличие региональных программ развития образования, исполнение которых в значительной мере связано с ресурсным обеспечением региона.

В качестве универсального метода управления группой рисков, связанных с дифференциацией качества образовательных услуг, может быть предложен процесс минимизации каждой отдельно взятой угрозы путем прямого воздействия на причину ее возникновения либо воздействия на силу причинно-следственной связи между факторами риска и их прямыми последствиями.

Риски, характерные для сферы науки

Риск искажения интерпретации предполагаемых инноваций для сферы науки в целом схож по своей структуре с риском искажения интерпретации, характерным для сферы науки, однако имеет при этом свои отличительные черты:

Программно-целевое финансирование организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки, прежде всего, ориентированно на конечный результат, что в целом трудно совместимо с характером деятельности данного типа организаций;

Приведенное утверждение, как правило, подкрепляется следующими соображениями:

значительная часть проводимых организациями сферы науки исследований, экспериментов имеют промежуточный характер, являясь при этом неотъемлемой частью как фундаментальных, так и прикладных исследований. Зачастую разработки, созданные именно в результате такого рода исследований имеют значительный инновационный потенциал. Недостаток средств на проведение промежуточных исследований существенно замедлит темпы развития российской науки;

для прикладных исследований, в целом адекватных принципу бюджетирования, ориентированного на результат, зачастую характерна проблема существенного временного лага между завершением экспериментальной части НИОКР и разработкой непосредственно конечного продукта. Сочетание принципа нормативного финансирования и, вероятно, плавающих сроков завершения каждого конкретного проекта представляется весьма затруднительным;

Изменение организационно-правовых форм организаций сферы науки, непосредственно связанное с введением принципа программно-целевого финансирования, может существенно затруднить процессы функционирования организаций сферы образования и науки, обусловить хроническое недофинансирование (средства на нужды науки из внебюджетных источников будут выделяться крайне неохотно, за исключением, возможно, отдельной части прикладных исследований), что в конечном итоге может привести отдельные организации к перепрофилированию.

Изменение организационно-правовых форм организаций и автономизация сферы науки открывает дополнительные возможности для создания конкурентных условий в данной сфере, что, возможно, не является необходимым условием успешного развития и функционирования организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки, поскольку большинство из них вряд ли готово к осуществлению полноценной конкурентной политики.

Вышеперечисленные аргументы необходимо учитывать при формировании государственной политики относительно реорганизации сферы науки, обосновывая значимость предлагаемых преобразований путем внедрения механизмов публичного обсуждения в сферу принятия решений о реорганизации научных учреждений и повышения открытости и гласности процессов преобразования организаций сферы образования и науки в организации новых организационно-правовых форм. В качестве формы доказательства необходимости реорганизации сферы науки целесообразно использовать как положительный зарубежный опыт, так и результаты, полученные на основе изменения организационно-правовых форм отдельных организаций сферы науки, носящих экспериментальный характер.

Риск недостаточности финансирования

Структура анализа риска недостаточности финансирования в сфере науки, в целом, повторяет рассуждения, приводившиеся ранее по отношению к риску недостаточности финансирования в сфере образования. В данном случае также выделяются три основных момента:

Недостаточная инвестиционная привлекательность научной сферы, преодоление которой является одной из ключевых задач реформирования научной сферы, и, в частности, изменения организационно-правовых форм ее хозяйствующих субъектов. В сочетании с указанными инновациями необходимо также решение следующего ряда проблем:

Низкой капитализации и патентной активности научных организаций, ведущих прикладные исследования, приводящих к отсутствию инвестиционной привлекательности государственного сектора науки;

Отсутствия необходимых условий для снижения инвестиционных рисков вложений в научную сферу;

Непрозрачности процессов финансово-хозяйственного управления научными учреждениями как одного из значимых препятствий на пути установлению принципа многоканального финансирования;

Отсутствия условий для повышения качества управления научными организациями как одного из важнейших факторов успешного функционирования организаций в рыночной среде.

Решение проблемы обеспечения инвестиционной привлекательности научной сферы должно послужить развитию кадрового потенциала науки, как в части эффективного восполнения и повышения качественного уровня научно-исследовательских кадров, так и в части подготовки квалифицированного административно-управленческого персонала, а также оптимизации организационных и финансовых затрат государства по управлению научными организациями.

Нехватка средств, получаемых из федерального бюджета. Также как и в соответствующем пункте раздела, относящегося к рискам, характерным для сферы образования, следует отметить, что процесс управления данным типом риска напрямую связан с переходом к принципу нормативно-целевого финансирования научной сферы, а также решением вопроса повышения инвестиционной привлекательности научно-исследовательского процесса в качестве фактора, способного компенсировать нехватку бюджетных средств.

Региональный аспект недостаточности финансирования научной сферы, анализ которого в точности повторяет соответствующий пункт анализа регионального вопроса недостаточности финансирования. Основными факторами, оказывающими влияние на обеспеченность научных организаций финансовыми ресурсами являются финансово-экономическое положение региона, наличие системы бюджетных трансфертов регионам, носящих субсидиальный или субвенциальный характер, нормативно-правовая база регионов, регулирующая отношения в сфере науки, в частности, в формировании социального заказа на НИОКР, возможности патентования и коммерциализации НИОКР, наличие и исполнение региональных программ развития научно-исследовательской деятельности.

Мотивационный риск

Как уже отмечалось выше, современная научная деятельность характеризуется тем, что существенная доля научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок находится на стыке фундаментальной и прикладной науки. Спрос со стороны частного сектора на подобного рода исследования, как правило, чрезвычайно низок либо отсутствует вовсе, а, следовательно, нехватка финансирования, которая может быть обусловлена изменениями организационно-правовой формы научной организации, может быть компенсирована лишь одним путем - при помощи государственного заказа. Легко видеть, что в подобных условиях возникает мотивационный риск, или риск оппортунистического поведения, уже упоминавшийся ранее. С учетом присутствия значительного временного лага между завершением такого промежуточного исследования и откликом на его результаты со стороны прикладной или фундаментальной науки, а также вероятности того, что определенная доля промежуточных разработок может остаться невостребованной, научная организация может недобросовестно подойти как к самому исследованию, так и к инвестированию полученных по государственному контракту средств. Разрешение подобной ситуации представляется весьма проблематичным, поскольку недостаток финансирования НИОКР, носящих промежуточный характер, как было отмечено ранее, может привести к снижению темпов развития отечественной науки, а финансирование подобного рода проектов зачастую может оборачиваться нецелевой растратой государственных средств. Одним из возможных путей решения данной проблемы представляется развитие рынка венчурных инвестиций в Российской Федераций, что, по всей видимости, должно являться целью отдельного исследования.

Риск снижения научного потенциала

Риск снижения научного потенциала является прямым следствием всех вышеперечисленных групп рисков. Порождение панических настроений в научной сфере, обусловленных реализацией угрозы искажения интерпретации предполагаемых к проведению преобразований научной отрасли способно вызвать глубокий системный кризис. Сохранение недостаточной инвестиционной привлекательности научной сферы в сочетании с переходом на программно-целевое финансирование отрасли приведет к хроническому ее недофинансированию, что, как показывает практика, приводит как к внутренней, так и к внешней утечке кадров и недостатку молодых кадров в научно-технической сфере. Значительный объем конкурентоспособных интеллектуальных человеческих ресурсов, как и прежде, будет находиться в несоответствии с низким уровнем оплаты труда и низкой результативностью деятельности государственного сектора науки в целом. Отсутствие мотивации и оппортунистическое поведение субъектов научно-исследовательского процесса - еще один из факторов, способных подорвать научный потенциал, а, следовательно, остановить научно-технический прогресс и породить непреодолимые разрывы в инновационной цепочке развития страны в целом.

Возможные подходы к анализу и оценке рисков и базовые рекомендации по их внедрению

Обеспечение эффективной государственной образовательной и научной политики в Российской Федерации требует выработки адекватного диагностического инструментария и, прежде всего, методов оценки социальных рисков, связанных с функционированием и развитием образовательных как систем в целом, так и преобразованных и сохраненных в ведении государства организаций, осуществляющих деятельность в области науки и образования. Результаты оценки негативных последствий должны стать основой для принятия управленческих решений на различных уровнях системы управления образованием Российской Федерации, являясь инструментом адекватного прогнозирования и минимизации социально-экономических рисков.

Все типы рисков, несмотря на их различную сущностную природу, сферы проявления и возникновения, объединяет то, что методы получения количественных или качественных оценок их характеристик базируются на ограниченном множестве методов обработки исходной информации.

Основным систематическим качественным методом является метод Delphi (Дельфи), с помощью которого на первом этапе аналитики разрабатывают систему переменных для конкретного объекта исследований, а затем, путем привлечения широкого круга экспертов, определяют вес каждой переменной для рассматриваемого объекта. Данный метод представляет собой, прежде всего, качественный подход, позволяющий оценить специфику каждой конкретной ситуации, что в некоторых случаях в действительности может оказаться более важным, чем проведение систематической количественной оценки. Значительным недостатком этого метода является чрезмерная субъективность оценок, вследствие чего многие эксперты оценивают данный подход как «спорадический, основанный на селективном, неконтролируемом восприятии или идеологических и личностных пристрастиях».

Количественные методы оценки социальных рисков, основной проблемой использования которых является выбор факторов, включаемых в модель, и определение их относительного веса.

Среди количественных методов следует отметить:

методы агрегирования статистических данных (базовыми примерами могут служить модели Political System Stability Index, Knudsen's Ecological Approach);

методы имитационного моделирования;

математико-статистические и эконометрические методы обработки информации.

Процесс идентификации, анализа и оценки социально-экономических рисков или ожидаемого ущерба от реализации потенциальных угроз, обусловленных уровнем развития системы образования и науки, предполагает наличие следующих содержательных элементов:

выявление причинно-следственных связей между уровнем развития сферы образования и науки и угрозами личности, обществу и государству, обусловленными этим уровнем;

формирование исчерпывающего перечня угроз личности, обществу и государству, являющихся прямым следствием недостаточных темпов развития системы образования и науки;

определение пространства объектов реализации угроз и классификация социально-экономических рисков по определенным объектам;

определение вероятности реализации угроз, обусловленных недостаточным развитием сферы образования и науки;

определение величины экономического ущерба в результате реализации каждой угрозы;

определение математического ожидания ущерба от реализации угроз, обусловленных недостаточным развитием системы образования и науки;

определение основных элементов, оказывающих влияние на эффективность функционирования и развития системы образования и науки;

определение математического ожидания ущерба от реализации угроз по основным элементам, определяющим эффективное функционирование и развитие системы образования;

определение на основании полученных выводов приоритетных направлений и необходимых объемов финансирования программ развития системы образования.

Интегрирование Министерством образования и науки Российской Федерации методов оценки социально-экономических рисков в процессы принятия решений о необходимости и эффективности регулирования образовательной и научной деятельности должно в первую очередь содействовать повышению эффективности системы регулирования. Внедрение современных методов анализа и оценки рисков позволит своевременно выявлять и предупреждать вероятные негативные последствия и эффекты, порождаемые введением избыточного, нецелесообразного и неэффективного регулирования деятельности организаций, относящихся к сфере образования и науки, что в свою очередь должно способствовать развитию и эффективному функционированию последней.

В заключение следует еще раз отметить, что модернизация образовательного и научно-технического секторов, имеющая целью выстраивание эффективных образовательной и научной систем с действенной экономикой и управлением, внедрение эффективных нормативно-правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования ресурсов и повышение уровня соответствия образовательной и научной сферы требованиям растущей экономики, таит в себе немало скрытых угроз, в том числе и риск подмены социальных задач частными интересами сформировавшихся в результате проведения реформ научных и образовательных монополий. Принимая во внимание кризисное состояние отечественной сферы образования и науки, а также крайне низкий уровень социальной ответственности, характерный для российского общества в целом, следует отметить, что предлагаемая реформа вряд ли может носить кардинальный характер. Значительно более адекватным специфике исследуемых отраслей представляется поэтапный путь реформирования системы образования и науки, основанный результатах серьезных экспериментов по изменению организационно-правовых форм организаций, осуществляющих деятельность в области образования и науки.

8. Разработка системы критериев оценки социально-экономической эффективности деятельности субъектов образования и науки

Значение системы образования в социальном и экономическом развитии общества и повышении благосостояния его граждан трудно переоценить. В современном мире образование становится одним из важнейших факторов, обеспечивающих экономический рост, социальную стабильность, развитие институтов гражданского общества.

Уровень образованности населения, развитость образовательной и научной инфрастуктуры становятся непременным условием формирования общества и экономики, ведущими ресурсами которых выступают новое знание, инновационная деятельность, новые технологии производства.

В России уровень образованности населения является одним из ее наиболее значимых конкурентных преимуществ в мировой экономике. Сохранение и поддержание динамичного развития образовательной сферы должно стать залогом динамичного социального и экономического развития страны, ее перехода от сырьевой модели экономического роста к росту, опирающемуся на развитие современных отраслей, на использование и производство новых технологий.

Многогранность и неоднозначность воздействия образования на общество и индивидуумов находят свое отражение в различных теоретических концепциях.

Теория человеческого капитала рассматривает образование как процесс инвестиций в человека, его знания, умения, навыки, которые позволяют ему получать более высокие доходы на рынке труда. Действительно, многочисленные исследования, проведенные учеными разных стран, начиная со второй половины ХХ-го века, подтверждают, что в целом существует устойчивая прямая зависимость заработков человека от уровня полученного им образования. Работники с более высоким уровнем образования приносят более высокий доход не только себе и своим семьям, но и предприятию, на котором они работают, и обществу, в котором они живут. В этой связи при определенных условиях инвестировать в образование становится экономически выгодным не только отдельным индивидуумам, но и фирмам, и государствам. При этом государство преимущественно инвестирует в общеобразовательную подготовку детей, обеспечивая тем самым базовый минимум стандартного образования, а фирмы, наоборот, как правило, предоставляют возможности обучения, повышения квалификации специалистам, уже имеющим профессиональное образование, но нуждающимся в приобретении дополнительных знаний в тех узких сферах их деятельности, где происходят постоянные изменения. Теория человеческого капитала определяет и границы экономической целесообразности инвестиций в образование. Расходы на образование должны компенсироваться будущими доходами, полученными благодаря данному образованию.

Теория образовательных сигналов утверждает, что образование само по себе не увеличивает способностей и возможностей работников, оно лишь проявляет те способности, которые уже заложены в человеке. То есть, если умственная деятельность, связанная с освоением новых знаний, дается человеку достаточно легко, не требует чрезмерных усилий и сверхвысоких денежных затрат, то, руководствуясь принципом экономической целесообразности, человек будет получать высшее образование. Если же способности к обучению невелики, то затраты, как моральные, так и денежные, на обучение будут настолько высоки, что получать высшее образование станет экономически невыгодным. Поэтому работодатель, подбирая работника на должность, требующую больших умственных усилий, предпочитает взять человека с высшим образованием как имеющего большие способности к такого рода деятельности. Доказательством того, что образовательные сигналы существуют, являются несколько факторов. Во-первых, в объявлениях о найме сотрудников нередко указывается лишь требование о наличии высшего образования без указания профессии или специальности. Во-вторых, согласно статистическим данным, работники, имеющие диплом о высшем образовании, как уже было сказано выше, в целом получают значительно более высокую заработную плату, чем те, кто имеет среднее образование. При этом интересно, что заработки тех, кто почти до самого окончания обучался в высшем учебном заведении, но по каким-то причинам не смог получить диплом (то есть по объему человеческого капитала практически сравнялся с дипломированными выпускниками), значительно ниже, чем у тех, кто имеет диплом и по размеру ближе к заработкам работников со средним образованием. В-третьих, не случайно широкое распространение получила торговля дипломами и сертификатами об образовании - для трудоустройства именно наличие документа, а не знаний нередко имеет решающее значение. Образовательным сигналом для работодателя может служить не только сам факт окончания высшего учебного заведения, но и название вуза, форма обучения (очная, заочная, вечерняя, краткосрочные курсы). Работодатель оценивает потенциал работника по сложившимся в обществе представлениям об уровне интенсивности и трудоемкости обучения.