Педагогические технологий в системе профессионального образования

Большинство ученых основой правового статуса человека и гражданина считают права, свободы и обязанности личности, которые защищены и гарантированы государством. Так, Л.А. Нудненко отмечает, что «ядром конституционного статуса личности в России являются конституционные права, свободы и обязанности. Именно они характеризуют наибольший объем отношений, возникающих между личностью, обществом и Российским государством в различных сферах общественной и государственной жизни». Такой же вывод делает, к примеру, М.В. Саакян, основываясь на том, что «самые важные из прав и обязанностей закреплены в Конституции Российской Федерации, в ее второй главе» Саакян М.В. О понятии и структуре конституционно-правового статуса личности // The Genesis of Genius. 2015. № 4-1. С. 102.. Аналогичной позиции придерживаются Е.С. Бутурлина и А.В. Цагикян, обосновывая ее тем, что помимо того, что данный элемент закреплен в самой значимой, первой, главе Конституции РФ, так ему также отведена и отдельная глава, являющаяся «жесткой» по способу изменения, что представляется немаловажным Цагикян А.В., Бутурлина Е.С. Конституционные права и свободы как элемент конституционно-правового статуса личности в РФ // Научное обеспечение агропромышленного комплекса: Ссб. ст. по материалам 71-й науч.-практ. конф. Краснодар, 12 апреля 2016 г. С. 833..

Следует разделить точку зрения вышеназванных исследователей, поскольку, думается, что самые важные из прав и обязанностей закреплены в главе второй Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина», которая, представляется, может считаться удачной теоретической конструкцией как в силу того, что в ней закреплен принцип неотчуждаемости прав и их принадлежности каждому от рождения, а не принцип дарованности прав человеку и гражданину государством или высшим лицом, так и в связи с тем, что естественной составной частью системы внутригосударственного права признаются общепризнанные принципы и нормы международного права в области прав человека. Следовательно, можно сделать вывод, что основу правового статуса человека и гражданина в России составляют права, свободы и обязанности личности, которые защищены и гарантированы государством. Государство устанавливает два основных положения в отношении свободы: человек может пользоваться предоставленными ему свободами; человек при реализации своих свобод не может выходить за рамки, установленные законом, или злоупотреблять ими Коробанова А.В., Масуфранова Е.А. Конституционно-правовой статус личности в условиях современной России: актуальные проблемы и возможные пути их решения // Права человека: история, теория, практика: сб. науч. ст. Пятой всерос. науч.-практ. конф. Курск: Изд-

во ЗАО «Университетская книга», 2016. С. 103.. Таким образом, сам механизм осуществления человеком своих свобод конституционным законодательством не установлен. Однако думается, что предусмотреть такой механизм нецелесообразно, поскольку государство не может устанавливать порядок, при котором можно осуществлять какую-либо свободу, потому что, по сути, это являлось бы фактическим ограничением этой же свободы.

Помимо вышеупомянутых элементов, в систему правового статуса личности входят и гарантии, ограничивающие права и свободы человека и гражданина. Реальность конституционного статуса личности в обществе и государстве как в целом, так и в виде его отдельных элементов обеспечивается гарантиями. Под юридическими гарантиями следует понимать закрепленные текущим законодательством правовые средства осуществления и охраны прав и свобод человека и гражданина. Однако с точки зрения С.А. Авакьяна, «простого установления гарантий конституционно-правового статуса личности не может быть достаточно для его полного обеспечения» Авакьян С.А. Российский конституционализм: несколько тезисов о неотложных задачах // Юридический мир. 2015. № 2. С. 24.. Требуется также эффективный механизм реализации гарантий конституционно-правового статуса личности, который можно определяется как «совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных средств, направленных на формирование и функционирование системы позитивных условий и факторов, посредством которых обеспечивается воплощение в жизнь юридически закрепленного конституционно-правового статуса личности» Ромазанова Ю.Ю. Понятие, сущность и механизм реализации юридических гарантий обеспечения конституционно-правового статуса личности // Вестник Владимирского государственного университета им. Александра Григорьевича и Николая Григорьевича

Столетовых. Сер.: Юридические науки. 2015. № 1. С. 35. Кроме того, это вытекает и из содержания закрепления различных гарантий основных прав, например, ст. 22 Конституции РФ гласит, что «каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность».

Таким образом, правовой статус личности имеет своеобразное и самостоятельное юридическое звучание и действие, то есть является основой и критерием для нормального функционирования современного государства. Именно государство выступает в качестве основного гаранта обеспечения прав и свобод человека и гражданина, что объясняет его ведущую роль в реализации защитного механизма конституционно-правового статуса личности.

Итак, конституционно-правовой статус личности в Российской Федерации достаточно полно определен в Конституции РФ, однако до сих пор среди ученых существует полемика относительно элементов конституционно-правового статуса, их количества, содержания и т.д.

Наиболее обоснованной следует считать структуру статуса личности, включающую такие элементы, как принципы конституционно-правового положения личности в РФ; гражданство; основные права, свободы и обязанности личности в РФ; гарантии и защита статуса личности. Как представляется, права и свободы личности можно считать основополагающим элементом конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации.

Между тем, сторонам образовательных отношений присущ свой правовой статус. Также следует обратить внимание на то, что правоотношения в сфере СПО регулируются законодательными нормами как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ.

Учитывая сказанное выше, под правовым статусом обучающихся ОО СПО предлагается понимать совокупность прав и свобод, обязанностей, ограничений и ответственности, социальных гарантий, установленных нормами законодательства РФ и законодательства субъектов Федерации в сфере получения СПО. Центральным элементом правового статуса обучающихся ОО СПО выступает конституционное право на СПО, хотя в Конституции РФ о праве на СПО прямо не говорится и, соответственно, в ней не содержится и не раскрывается понятие «право на СПО» (частью 2 ст. 43 Конституции РФ гарантирована общедоступность и бесплатность СПО в государственных либо муниципальных ОО и на предприятиях, тем не менее, возможность получения СПО правом не называется). Законодательство об образовании дефиниции анализируемого права тоже не содержит. Это обстоятельство порождает нечеткость в понимании того, является ли право на СПО конституционным, поскольку оно связано с правом на образование, выступающим, как указывает Конституционный Суд РФ в своем Определении от 15.04.2008 № 274-О-О , одним из основных и неотъемлемых конституционных прав человека. Помимо этого, появляются вопросы и о том, кто обладает правом на СПО и что под этим правом следует понимать.

Важно подчеркнуть, что право на образование закреплено Основным законом декларативно: «Каждый имеет право на образование» (ч. 1 ст. 43). Право на СПО в отличие от права на образование закреплено как гарантия: «гарантируется общедоступность» СПО. На возможность подобной формулировки прав и свобод в Основном законе обоснованно указывает М.В. Баглай, с позиции которого различие формулировок не может являться основанием для отрицания тех либо иных прав и свобод человека и не умаляет их признание, поскольку Конституция РФ имеет прямое действие, а права и свободы провозглашены ею высшей ценностью. Точка зрения М.В. Баглая позволяет утверждать, что право на СПО относится к основным правам человека и гражданина, и обусловлено это необходимостью специального конституционного гарантирования бесплатности и общедоступности СПО.

Нужно отметить, что гарантированная Конституцией РФ бесплатность СПО, до 2013 г. была урегулирована государством не в полной мере. В 1993 г., на момент принятия Конституции РФ, действовал утративший силу к настоящему времени Закон РФ «Об образовании», согласно которому бесплатность СПО гарантировалась лишь гражданам РФ и только на конкурсной основе. Однако Конституция РФ таких ограничений применительно к праву на СПО не содержала. При этом на начало 1990-х гг. политическая ситуация в России была напряженной, а социально-экономическое положение страны -- крайне сложным. Государство не было в состоянии обеспечить в полной мере и всем лицам без исключения возможность получить СПО. В этой связи законотворец не внес изменения в Закон РФ «Об образовании» относительно бесплатности СПО, поскольку Конституцией РФ в ч. 3 ст. 55 была предусмотрена возможность введения подобных ограничительных мер «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Эти ограничения повлекли снижение количества желающих реализовать право на СПО лиц (см. Приложение А). Итогом сложившейся ситуации явились перепроизводство кадров с ВО и одновременная нехватка квалифицированных рабочих, служащих и специалистов среднего звена.

Настоятельная необходимость реформирования всей системы российского образования и приведения отечественного законодательства в соответствие с нормами Конституции РФ выступила одной из причин принятия Закона № 273ФЗ, устранившего ранее существовавшие ограничения относительно бесплатности СПО, а также задавшего направление развития всей системы СПО. Кроме того, данное направление государственной политики было названо Президентом РФ одним из приоритетных.

Применительно к праву на СПО представляется справедливым позиция, согласно которой конституционные права выступают базой для развития других закрепленных в законодательстве прав и обязанностей. В этой связи нужно определиться с понятием конституционного права на СПО, поскольку терминология Конституции имеет ведущее значение, она препятствует возникновению юридических коллизий и разночтению при интерпретации тех либо иных понятий. В силу того, что термины Основного закона, определяющие качество правового регулирования, должны, по справедливому мнению В.Е. Чиркина, восприниматься действующим законодательством и правоприменительной практикой в качестве модели и образца, нужно более детально рассмотреть право на СПО и выявить его связь с правом на образование.

Юридическую конструкцию права на образование, как отмечает И.Ф. Никитина, отличает сложная структурная организация, в основе коей находится выделение соответствующих видов и уровней образования. Исходя из закрепленной в ст. 10 Закона № 273-ФЗ структуры образования, можно сформулировать вывод о том, что право на образование включает в себя права на: а) общее образование, б) профессиональное образование, в) дополнительное образование и г) профессиональное обучение.

При этом, т.к. профобразование дифференцируется на уровни (СПО и ВО ч. 5 ст. 4 Закона № 273-ФЗ), в составе права на профобразование можно выделить право на СПО и право на ВО. Право на СПО, таким образом, является разновидностью права на профобразование и относительно самостоятельным элементом права на образование.

Право на образование, как справедливо отмечает Е.А. Каштанова, является конституционной ценностью Каштанова Е.А. Право на образование в системе конституционных ценностей // Вестн. Санкт-Петерб. ун-та МВД России. 2011. № 4. С. 39; Она же. Конституционное право граждан на профессиональное образование и особенности его реализации в системе МВД России, поскольку человек, его права и свободы признаны Конституцией РФ высшей ценностью (ст. 2). Под правом на образование Д.С. Ивакина понимает «конституционно-правовое средство приобщения человека к знаниям и культуре» Ивакина Д.С. Особенности конституционного права человека и гражданина на образование в Российской Федерации // Право и образование. 2015. № 2. С. 13. Как утверждает Т.Э. Петросян, суть права на образование заключается в возможности получения на недискриминационной основе доступа к образованию определенного содержания, уровня и качества в определенное время и в границах определенной (разумной) территориальной удаленности места получения образования от места жительства.

Право на образование, думается, можно понимать и как свободу, поскольку оно свободно от непомерного вмешательства со стороны российского государства.

Субъектом права на образование выступает каждый человек. Реализация права связана с возможностью использования какого-либо социального блага. Таким благом в отношении права на образование выступает образование.

Образование, по мнению В.В. Спасской, представляет собой «совокупность нематериальных духовных благ (знаний, умений, навыков, «ключевых компетенций» и др.), приобретаемых обучающимся в результате освоения им основных и/или дополнительных образовательных программ» Спасская В.В. Правовое регулирование образовательных отношений: проблемы

теории и практики. 2-е изд. М.: Поматур, 2012. С. 181. При этом в Законе № 273-ФЗ под образованием понимается «единый целенаправленный процесс воспитания и обучения», общественно значимое благо, а также «совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности».

Праву на образование присущ субъективный характер. Оно направлено на развитие личности. Так же следует подчеркнуть гарантированность этого права государством.

Право на образование носит комплексный характер, оно многогранно, состоит из ряда прав на образование того либо иного уровня, вида. Сходными свойствами обладает и право на профобразование, под коим И.В. Тяпкина понимает поведенческие установки, предусмотренные нормами объективного права, закрепляющие юридически значимые возможности человека практической реализации своего права на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях. Приведенное определение представляется дискуссионным. Во-первых, право на профобразование реализуется согласно ст. 31 Закона № 273-ФЗ не только лишь в средних и высших профессиональных учебных заведениях, но и в научных организациях. Во-вторых, в обеспечении реализации права на профобразование могут принимать участие медицинские, спортивные и другие организации, обладающие ресурсами, необходимыми для осуществления различных предусмотренных основными профессиональными образовательными программами видов учебной деятельности (к примеру, проведения производственной и учебной практики). Наконец, реализация права на профобразование нацелена на овладение определенным уровнем знаний, умений, навыков и компетенций, которые способствуют подготовке граждан к выполнению профессиональной деятельности в соответствии с полученной квалификацией.

Учитывая вышеизложенное, а также сформулированное законодателем определение профобразования (п. 12 ч. 1 ст. 2 Закона № 273-ФЗ), под правом на профобразование надлежит понимать возможность приобретать в процессе освоения основных профессиональных образовательных программ знания, умения, навыки и компетенции (определенного уровня и объема) и использовать их для осуществления профессиональной деятельности в определенной сфере, выполнения работ по конкретной профессии или специальности.

В составе права на профобразование, исходя из существующей в России структуры образования, можно выделить право на ВО и право на СПО. Конституция РФ, закрепляя общедоступность и бесплатность СПО, не уточняет, кто имеет право на его получение. Ответ на данный вопрос содержится в ч. 2 ст. 68 Закона № 273-ФЗ: право на СПО имеют, во-первых, лица, получившие образование не ниже среднего общего образования (данное ограничение применяется и к субъектам права на ВО уровней бакалавриат и специалитет), во-вторых, лица, которые получили основное общее образование. Применительно к праву на СПО в качестве блага будет выступать само СПО.

Право на СПО, как и любое субъективное право, характеризуется сложной структурой, состоящей из взаимосвязанных частей (правомочий), в числе которых:

а) Право-поведение, т.е. право совершать определенные поступки, включающее право субъекта на собственные либо с согласия родителей (законных представителей) действия, направленные на принятие юридических решений, на использование полезных свойств объекта права.

В отношении права на СПО молодежь вправе выбирать: обучаться в профессиональной ОО или в ОО ВО, реализующей образовательные программы СПО; обучаться по очной, очно-заочной либо заочной форме обучения; осваивать программы подготовки квалифицированных рабочих, служащих или программы подготовки специалистов среднего звена и т.д. Право-поведение находит активную реализацию и в самом процессе обучения, к примеру, обучающемуся предоставлено право выбора темы выпускной квалификационной работы.

Помимо этого, студент имеет право предложить собственную тематику выпускной работы, обосновав при этом ее целесообразность для практического применения (п. 13 Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам СПО).

б) Право-требование, т.е. право требовать от обязанного лица определенного поведения, включающее право требовать осуществляющих образовательную деятельность лиц реализации в полном объеме образовательных программ, предоставления образования в соответствии с ФГОС, соблюдения прав и свобод обучающихся, создания особых условий для обучения и реализации других гарантий права на СПО, предусмотренных законом.

К примеру, выпускники (или родители либо законные представители несовершеннолетних выпускников) с ограниченными возможностями здоровья правомочны подать письменное заявление о необходимости создания для них специальных условий при проведении государственной итоговой аттестации (п.

28 Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам СПО), а ОО обязана такие условия обеспечить.

в) Право-притязание, позволяющее прибегнуть к государственному принуждению, когда лицом не исполняется своя обязанность, обратиться к должностному лицу компетентного государственного органа за защитой нарушенного права с целью обжалования незаконных, нарушающих права обучающихся действий (либо бездействий).

К примеру, в России имеются случаи обращения в судебный орган за защитой нарушенного права на полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся по образовательным программам СПО по очной форме обучения за счет средств соответствующих бюджетов, а также обучающихся, которые потеряли в период обучения обоих родителей либо единственного родителя.

г) Право-пользование, представляющее собой право лица пользоваться общественным благом, т.е. приобретать и использовать знания, умения и навыки, полученные в процессе обучения. Так, студенты в период обучения имеют возможность проявлять свои способности и принимать участие в национальном чемпионате рабочих профессий «Молодые профессионалы» (WorldSkills Russia представляют собой наиболее масштабные в России соревнования профессионального мастерства по стандартам WorldSkills International; в них соревнуются молодые представители рабочих специальностей; данные соревнования эффективно способствуют профессиональной ориентации молодежи, внедрению лучших международных практик в систему отечественного образования, позитивно влияют на дальнейшую карьеру молодых специалистов), применить полученные знания в процессе прохождения производственной практики. Выпускники, окончив обучение, реализуют правопользование уже на рабочем месте, при этом демонстрируя свои профессиональные компетенции.

Суммируя изложенное, можно сформулировать вывод о том, что сущность права на СПО проявляется в возможности приобретения совокупности знаний, умений, навыков, компетенции и опыта деятельности в процессе освоения программ подготовки квалифицированных рабочих, служащих, программ подготовки специалистов среднего звена, в результате пользования общественно значимым благом в целях профессионального развития человека.

Право на СПО, являющееся центральным элементом комплекса прав граждан в сфере СПО, представляется возможным определить как субъективное право гражданина, имеющего основное общее образование, представляющее собой закрепленную в Основном законе и гарантированную государством возможность получения и использования знаний, умений, навыков и компетенций в целях профессионального развития личности, осуществления профессиональной деятельности в соответствии с указанной в дипломе о СПО квалификацией по той либо иной профессии, специальности квалифицированного рабочего, служащего либо специалиста среднего звена.

Среди элементов правового статуса следует отграничивать права граждан в сфере СПО от прав обучающихся ОО СПО. В последнем случае обучающийся является специальным субъектом, состоящим в образовательных правоотношениях с ОО СПО.

Обучающийся ОО СПО, как и любой гражданин, обладает юридически закрепленным положением личности в обществе, т.е. имеет правовой статус. В этом контексте ст.ст. 34 и 43 Закона № 273-ФЗ регламентируют правовой статус обучающегося, в том числе и в ОО СПО, с позиции законодательства об образовании.

Нормы о правовом статусе обучающегося ОО СПО можно дифференцировать на группы, регламентирующие:

1) академические права обучающихся ОО СПО -- права и обязанности обучающихся ОО СПО, сопутствующие процессам обучения и воспитания;

2) меры социальной поддержки обучающихся ОО СПО -- комплекс мероприятий, который направлен на обеспечение имущественной поддержки отдельных категорий обучающихся со стороны ОО;

3) меры стимулирования обучающихся ОО СПО -- комплекс мероприятий, который направлен на побуждение обучающихся ОО СПО к достижению качественного результата обучения, а также поощрение за наличие данного результата.

Перечень прав обучающихся и мер их социальной поддержки и стимулирования, закрепленный в ст. 34 Закона № 273-ФЗ, в своем подавляющем большинстве конкретизируется в последующих статьях Закона № 273-ФЗ. В этой связи ст. 34 в целом следует охарактеризовать как рамочную, определяющую правовой статус обучающихся, устанавливающую основные гарантии в сфере обучения. Статьей 43 Закона № 273-ФЗ в ч. 1 закреплен перечень основных обязанностей обучающихся, в том числе перед ОО, и меры ответственности за их невыполнение. Данный перечень не является исчерпывающим, поскольку иные обязанности могут быть установлены другими статьями Закона № 273-ФЗ, иными федеральными законами, договором об образовании (при его наличии). Обязанности обучающихся ОО СПО могут быть прописаны в уставе ОО СПО, а также закрепляются локальными актами.

Выводы по 1 главе

Глава 2. Организационно-правовой механизм обеспечения (реализации) правового статуса обучающихся образовательных организаций среднего профессионального образования

2.1 Общая характеристика организационно-правового механизма обеспечения правового статуса обучающихся среднего профессионального образования

Правовой статус ОО СПО обеспечивается организационно-правовым механизмом его реализации. Среди исследователей названного механизма не существует единой точки зрения ни в отношении понятия самого механизма, ни по поводу его элементов. Принимая за основу позицию О.Е. Калпинской Калпинская О.Е. Право на образование и механизм его реализации в системе МВД России: Теоретико-прикладной аспект: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 48, организационно-правовой механизм обеспечения правового статуса обучающихся ОО СПО можно определить как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих нормативных, инструментальных и организационных институтов, посредством коих устанавливаются правила, регламентирующие поведение обучающихся ОО СПО, определяются пути преодоления возникающих в образовательном процессе конфликтных ситуаций, закрепляются меры и процедуры юридической ответственности студентов за неисполнение и нарушение предписаний образовательного законодательства.

Центральным элементом анализируемого механизма, опять же с экстраполяцией на точку зрения О.Е. Калпинской, будет являться сама система СПО. Если принимать за основу позицию Т.Н. Матюшевой Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1999. С. 119., которой и придерживается автор, то ключевыми элементами организационно-правового механизма обеспечения правового статуса обучающихся ОО СПО являются законодательство в сфере СПО и система управления профобразованием. Устанавливая правовые основы образования, Закон № 273-ФЗ формирует в соответствии с предписаниями Конституции РФ и международных договоров РФ нормативную правовую базу для регулирования отношений в сфере образования, в том числе и в сфере СПО на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В Законе № 273-ФЗ определены принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования (ст. 3), а также зафиксированы (ст. 4) цели такого правового регулирования:

- установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования;

- создание условий развития системы образования;

- защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.

Там же (ст. 4 Закона № 273-ФЗ) закреплены и основные задачи правового регулирования отношений в сфере образования:

- обеспечение и защита конституционного права граждан РФ на образование;

- создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования РФ;

- создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования;

- определение правового положения участников отношений в сфере образования;

- создание условий для получения образования в РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства;

- разграничение полномочий в сфере образования между ФОИВ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Устанавливая организационные основы образования, Закон № 273-ФЗ закрепляет порядок управления как отдельной ОО, так и всей образовательной системой (главы 1, 2 и 12 Закона № 273-ФЗ): полномочия в сфере образования ФОИВ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, государственная регламентация образовательной деятельности, лицензирование и государственная аккредитация образовательной деятельности, государственный контроль (надзор) в сфере образования и т.д.

Наконец, установление экономических основ образования в Законе № 273ФЗ осуществляется через предписания, содержащиеся в главе 13

«Экономическая деятельность и финансовое обеспечение в сфере образования». Законодательство об образовании определяет особенности финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования (ст. 99), использование в этих целях контрольных цифр приема на обучение за счет бюджетных ассигнований (ст. 100), устанавливает порядок осуществления образовательной деятельности за счет средств физических лиц и юридических лиц (ст. 101), образовательного кредитования (ст. 104) и т.д.

Управление ОО СПО представляет собой процесс целенаправленного сознательного воздействия руководителя, других органов управления и органов самоуправления ОО СПО на деятельность такой ОО с целью достижения ОО результатов, определенных законодательством об образовании и ее уставом.

Управление ОО СПО выстраивается в соответствии с закрепленными в ст. 3 Закона № 273-ФЗ принципами:

- автономии образовательных организаций (п. 9 ч. 1);

- демократического характера управления образованием, обеспечение прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении ОО; (п. 10 ч. 1).

Существенным элементом механизма правового регулирования управления ОО СПО являются устав и локальные акты, принятые в рамках установленных полномочий самой ОО. В основе управления ОО СПО лежит принцип сочетания принципов единоначалия и коллегиальности. Единоначалие - это такая форма организации управления, при которой во главе организации (ее структурного подразделения) стоит одно лицо, управомоченное принимать юридически обязательные решения. Принцип единоначалия управления реализуется через деятельность руководителя ОО СПО, осуществляющего текущее руководство деятельностью ОО СПО в соответствии с полномочиями, закрепленными в актах законодательства об образовании, иных нормативных правовых актах РФ, субъектов РФ, а также в уставе и локальных нормативных актах самой ОО СПО. Единоначалие порождает возможность оперативного принятия управленческих решений, повышает персональную ответственность за общее состояние дел в ОО Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» / под ред. А.Н. Козырина // СПС «КонсультантПлюс».

Единоначалие в управлении ОО СПО сочетается с принципом коллегиальности, позволяющим при обсуждении стоящих на повестке дня вопросов выявлять и учитывать общественное мнение, аккумулировать знания и коллективный опыт.

В ОО формируются различные коллегиальные органы управления. Коллегиальные органы управления могут быть:

а) обязательными -- создаются в каждой ОО: общее собрание (конференция) работников (работников и обучающихся) ОО, педагогический (ученый) совет;

б) факультативными -- создаются не во всех ОО, их формирование предусматривается, как правило, уставом соответствующей ОО: попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и т.д.

Согласно Закону № 273-ФЗ автономность ОО является одним из принципов государственной политики и правового регулирования в сфере образования (п. 9 ч. 1 ст. 3).

Автономия ОО в качестве принципа, основополагающего начала должна следовать вектору государственной политики в сфере образования и служить критерием ее оценки.Автономия ОО Законом № 273-ФЗ понимается как ее самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансовоэкономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов (ч. 1 ст. 28).

Как следует из приведенного легального определения, автономия означает прежде всего самостоятельность ОО СПО. Самостоятельный статус ОО СПО подчеркивает особый характер их отношений, во-первых, с государством, вовторых, с учредителями. Традиционно автономия ОО рассматривалась как проявление их самостоятельности в отношениях с государством, как гарантия свободы ОО в сфере образования. К настоящему моменту наметилась тенденция к оценке ОО с точки зрения соответствия принципа автономии правилам рыночной экономики. Налицо компромисс между необходимостью сохранения элементов автономии ОО и требованиями подчинения ОО правилам рыночной экономики, иными словами, потребностям собственника. Наличие же в структуре управления ОО СПО фактически целиком автономных, независимых от собственника структур не удовлетворяет потребностям собственника в управлении ОО. В этой связи необходимым мыслится введение новых организационных структур управления ОО, в которых собственник был бы представлен более полно: наблюдательные советы, административные советы.

В оппозиции «автономия ОО и потребности рыночной экономики» публичные власти выступают в статусе учредителя, собственника. А интересы эффективного собственника настоятельно требуют модификации принципа автономии, введения новых механизмов воздействия собственника на деятельность ОО. Думается, что подобный подход существенно упрощает отношения между ОО СПО и собственником, однако он не учитывает предназначения ОО СПО в общественной системе, которые являются в первую очередь некоммерческими организациями, осуществляющими образовательную деятельность. Соответственно, оценивать деятельность ОО СПО с позиции коммерческой успешности было бы некорректным. Редуцирование взаимоотношения публичных собственников и создаваемых ими ОО СПО до экономизма чревато утратой их самостоятельности. Являясь автономными, ОО СПО самостоятельно принимают решения по обозначенным в Законе № 273-ФЗ вопросам. Автономия означает, что ОО СПО обладают самоуправлением в установленных законодательством пределах.

Таким образом, автономия суть не что иное, как право ОО самостоятельно принимать решения по касающимся их деятельности вопросам. Это право реализуется через органы управления ОО СПО.

Собственно, право на самостоятельное управление у ОО СПО возникает уже в силу того, что они обладают статусом юридического лица, т.е. являются самостоятельными субъектами права, а сам этот статус следует рассматривать как одну из гарантий автономии ОО. Но, помимо этого, признание автономии имеет большое значение для признания самостоятельности ОО СПО в системе образования.

Также одним из принципов государственной политики в сфере образования назван демократический характер управления образованием. По мысли законодателя, реализация этого принципа обеспечивается в том числе следующими способами:

1) обеспечение прав педагогических работников;

2) обеспечение прав обучающихся;

3) обеспечение прав родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся.

Кроме названного, указанный принцип специально обеспечивается правом всех перечисленных выше субъектов на участие в управлении ОО СПО. С позиций Закона № 273-ФЗ, в этих целях, а также в целях учета мнения обучающихся, педагогических работников, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся по вопросам управления ОО и при принятии ОО локальных нормативных актов, затрагивающих их права и законные интересы, по инициативе указанных субъектов в ОО:

1) создаются советы обучающихся (в профессиональной ОО -- студенческие советы), советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся или другие органы;

2) действуют профессиональные союзы обучающихся и (или) работников ОО Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный) / Н.В Ласкина, Н.А Новикова, Н.С. Лежнева и др. // СПС «КонсультантПлюс»..

Думается, что вышеобозначенные меры позволяют реально гарантировать реализацию принципа демократического характера управления образованием.

2.2 Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере среднего профессионального образования

К сожалению, оптимизация нормативного материала, регламентирующего СПО на уровне законов об образовании не сопровождается сокращением числа ведомственных актов. Ввиду множественности новелл как системного, так и точечного характера, значительного количества вновь разрабатываемых актов подзаконного характера принимаются подзаконные акты нормативного и ненормативного характера, не только конкретизирующие нормы закона, но и вводящие новые правила, содержание которых никоим образом из закона не вытекает, что позволяет говорить о возможности появления подзаконных актов, дополняющих федеральные законы, что недопустимо.

В настоящее время всеми субъектами РФ проведена работа по приведению регионального законодательства об образовании в соответствие с Законом № 273-ФЗ. В целях обеспечения синхронности регулирования, достижения высокой степени соответствия между новыми нормами федерального уровня и нормами вновь разрабатываемых региональных актов Минобрнауки России были подготовлены методические материалы, направленные письмом Минобрнауки России от 1 апреля 2013 г. № ИР-170/17, в которых содержались рекомендации о том, что работа по приведению актов субъектов РФ и актов ОМС должна быть завершена не позднее 1 января 2014 г.

Между тем ни один субъект Федерации не выполнил прямое указание, содержащееся в п. 2 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», требующее, чтобы после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации были приведены в соответствие с данным Федеральным законом в течение 3-х месяцев. Так как датой принятия федерального закона в силу ст. 2 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции (для Закона № 273-ФЗ -- это 21 декабря 2012 г.), то работа по приведению актов субъектов РФ в сфере образования в соответствие с Законом № 273-ФЗ должна была завершиться к апрелю 2013 г.

Менее 40 (38) субъектов РФ воспользовались рекомендацией (базирующейся на отложенном периоде вступления в силу Закона № 273-ФЗ) о приведении актов в соответствие с Законом № 273-ФЗ до 1 сентября 2013 г. При этом все законы данной группы были приняты в период с 3 июня по 30 августа 2013 г. 18 субъектов завершили работу по приведению регионального законодательства об образовании в соответствие с Федеральным законом об образовании в период с 1 сентября по 31 декабря 2013 г. Более 10 субъектов РФ приняли законы об образовании в период с 1 января по 1 июля 2014 г.

При этом большинство приняли новые законы об образовании согласно рекомендациям Минобрнауки России (либо взамен старых, либо новые акты). При этом так же, как и на федеральном уровне, происходит как скрытая кодификация (вместо нескольких актов принимается один закон), так и сохраняется собственная система законодательства об образовании тех субъектов РФ, где помимо общего закона имеются законы по видам и уровням образования, иным институтам образовательного законодательства.

Наиболее распространенный предмет регулирования -- сфера образования в субъекте РФ (в таком случае наименование акта -- «Об образовании...»). Имеются множественные примеры принятия актов о регулировании отношений в сфере образования или регулировании отдельных отношений в сфере образования. В обоих случаях содержание актов в целом соответствует рекомендованной Минобрнауки России структуре законодательного акта субъекта Российской Федерации в сфере образования.

Имеются случаи принятия актов, касающихся более узких сфер:

- разграничение полномочий в сфере СПО между органами государственной власти субъекта РФ;

- реализация Закона № 273-ФЗ на территории отдельного субъекта РФ.

Наиболее оптимальной, но пока редкой практикой на уровне субъектов РФ является принятие как собственно закона об образовании, так и внесение соответствующих изменений в иные законодательные и подзаконные акты. Это обеспечивает проведение правки не только законодательства об образовании субъекта РФ, но и иных актов, где встречаются образовательные термины и институты.

Наиболее распространенной практикой является принятие на уровне субъекта РФ общего закона об образовании и внесение изменений лишь в какойто один (максимум три) закона субъектов РФ по каким-то институтам системы образования, в числе которых и СПО. Чаще всего это касается нормативов финансирования.

В тех случаях, когда субъекты РФ ограничились внесением изменений в ранее принятые акты, изменения касались:

корректировки употребляемых терминов, устойчивых словосочетаний: «образовательные учреждения» -- на «образовательные организации»; «подготовка, переподготовка и повышение квалификации» -- на «подготовка и дополнительное профессиональное образование»; «учащиеся» -- на «обучающиеся»; юридическое образование» -- на «образование в области юриспруденции»; «Закон Российской Федерации «Об образовании» на Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», «педагогические кадры» -- на «педагогические работники» и др.;

дополнительного регулирования отдельных институтов: правовое регулирование обучения на дому.

Для новых общих законов субъектов РФ, в случае несовпадения их структуры с рекомендуемой Минобрнауки России, характерно значительное количество статей, имеющих не нормативную нагрузку, а преследующих систематизационные, классификационные цели (статья описывает, раскладывает по полочкам какое-либо общее явление, не вводя при этом никаких новых правил).

В большинстве принятых законов субъектов РФ об образовании происходит дифференциация полномочий различных органов государственной власти в сфере образования: помимо полномочий законодательного органа указываются полномочия правительств, губернаторов, уполномоченного исполнительного органа и иных исполнительных органов государственной власти в сфере образования. Весьма редко это сопровождается попыткой соотнести полномочия органа и форму нормативного правового акта. Эта практика позволяет разделить изначально сферу нормативной регуляции и сферу правоприменения.

При разграничении полномочий различных органов государственной власти в сфере образования (включая законодательные органы и систему органов исполнительной государственной власти области в сфере образования) важно обеспечить максимальную дифференциацию полномочий, соотношение с формой акта. Особенно это актуально для законов, непосредственно посвященных разграничению полномочий в сфере образования, в том числе и СПО, на уровне субъектов РФ. По сути, эти и подобные акты можно рассматривать как свод (кодекс) полномочий органов государственной власти в сфере образования.

Следует отметить такую проблему, как передача полномочий в рамках общего закона субъектов РФ об образовании. Если в отношении статей об осуществлении переданных с федерального на региональный уровень полномочий можно отметить правильность их включения, то в отношении статей о передаче полномочий на муниципальный уровень следует признать это негативной практикой. Эти полномочия должны передаваться отдельным законом.

Следует заметить, что регулирование вопросов финансирования, субсидий, установления нормативов в общем законе субъектов РФ об образовании также деформирует их структуру, поскольку появляются методики в виде приложений и другие разделы, которые не характерны для российских законов. В противном случае закон обрастает множеством приложений, трансформирующих (уродующих) структуру акта. Огромное количество приложений, их содержание (финансовое, бюджетное законодательство) и характер предписаний (методики) приводят к тому, что собственно нормы о СПО теряются в массиве норм иной отраслевой принадлежности, традиционная структура закона как акта высшей юридической силы потеряна и в результате -- акт о калькулировании расходов. Изменение назначения общего закона субъекта РФ об образовании, а также деформация его структуры не могут быть оправданы и с учетом того, что в большинстве субъектов РФ есть специальный закон о нормативах обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение образования.

В ряде субъектов РФ приняты общие законы об образовании, имеющие как более развернутую структуру, нежели в модельном законе, так и более узкое содержание. В первом случае это: основные понятия и термины; международная деятельность; организация профессионального обучения; меры государственной поддержки талантливых детей и молодежи; статья о языке образования, отдельное регулирование платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за содержание детей в ОО с наличием интерната, о региональной программе развития образования; функциях и полномочиях учредителя в отношении государственных организаций, осуществляющих образовательную деятельность; о некоторых вопросах обеспечения обучающихся учебниками, учебными пособиями, иной учебной литературой, услугами сурдопереводчиков и тифлосурдопереводчиков; государственной поддержке обучающихся и педагогических работников, проявивших выдающиеся способности; мерах социальной поддержки отдельных категорий студентов и др.

В значительном количестве случаев отсутствует указание на бесплатное питание для обучающихся по программам подготовки квалифицированных рабочих, служащих, нет статей о дополнительных гарантиях по реализации права на СПО и мерах социальной поддержки обучающихся, а также статей, касающихся содействия привлечению педагогических работников в ОО, социальной поддержки педагогических работников. Если имеются отдельные законы в данных областях регулирования, то отход от рекомендованной структуры юридически верен.

В ряде субъектов РФ приняты общие законы, отличающиеся от модельного акта иным подходом к выделению структуры: ориентация на структуру Федерального закона, взятие за основу уровней образования и в результате -- значительное расширение предмета регулирования по сравнению с модельным законом. Однако даже в таких случаях можно сделать вывод о том, что в результате принятия общих региональных законов об образовании нового поколения удалось решить две важные проблемы: дублируемости норм и противоречий между нормами регионального акта и федерального закона.

Для совершенствования дальнейшего правового регулирования отношений в сфере образования в целом и СПО в частности на уровне субъектов РФ необходимо устранить следующие негативные явления:

- отсутствие комплексного, системного приведения региональных актов в сфере образования в соответствие с Законом № 273-ФЗ, объяснимое тем, что значительное количество субъектов РФ не привели свои подзаконные акты в сфере образования в соответствие с Законом № 273-ФЗ. Даже в случае принятия нового Закона об образовании в ряде субъектов РФ не вносятся изменения в профессионального образования, коррекционного образования и т.д.);

- распространяется на уровне субъектов РФ негативная практика соединения в одном акте двух предметов: собственно закона об образовании и закона о внесении изменений в иные акты в связи с принятием закона об образовании.

В новом Закона № 273-ФЗ ряд полномочий субъектов РФ сконцентрирован в одной статье, но в большинстве своем эти полномочия разбросаны по тексту и всего насчитывается более 90 полномочий.

В большинстве принятых законов субъектов РФ об образовании происходит дифференциация полномочий различных органов государственной власти в сфере образования: помимо полномочий законодательного органа, указываются полномочия правительств, губернаторов, уполномоченного исполнительного органа и иных исполнительных органов государственной власти в сфере СПО.

Помимо полномочий органов государственной власти в законах субъектов РФ устанавливаются полномочия и ОМС. Иногда это отсылочные нормы, но иногда и содержательные.

Из содержания ст. 9 Закона № 273-ФЗ следует, что осуществление иных, помимо установленных в ст. 9 полномочий ОМС в сфере образования, возможно лишь в том случае, если эти полномочия указаны Законом № 273-ФЗ. То есть установление образовательных полномочий невозможно ни иными федеральными законами, ни тем более актами субъектов РФ. Лишь в отношении трех субъектов РФ Законом № 273-ФЗ сделаны исключения (в Москве, СанктПетербурге и Севастополе полномочия ОМС внутригородских муниципальных образований в сфере образования, в том числе по закреплению ОО субъектов РФ за конкретными территориями, устанавливаются законами субъектов РФ -- городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя).

Ряд законов субъектов РФ, имея иное (нежели в модельном законе) наименование, в основном сконцентрированы на полномочиях. По сути, эти и государственной власти в сфере образования.

2.3 Пути оптимизации управления организациями среднего профессионального образования

Многочисленность ОО СПО, их равномерное размещение по территории Российской Федерации, относительно малые сроки обучения и его невысокая затратность обусловливают значимость СПО с позиции удовлетворения образовательных потребностей граждан с ограниченными экономическими возможностями.

В нашей стране подавляющее число ОО СПО находятся в ведении государства, и, значит, являются объектом государственного регулирования. Роль государственной политики в области образования для ОО СПО сложно переоценить, поскольку соответствие законодательным предписаниям выступает необходимым условием самого существования ОО СПО.

Вместе с тем, образовательный потенциал ОО СПО нельзя признать высоким. Наблюдается деградация СПО, и это не взирая на острую востребованность реальной экономикой России выпускников ОО именно данного уровня.