Размещено на http://www.allbest.ru/

19

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата философских наук

Проблемы государственного управления в современной России (социально-философский анализ)

Специальность 09.00.11 - социальная философия

Гуськова Татьяна Васильевна

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре гуманитарных наук Московской государственной академии водного транспорта

^{Научный руководитель:}

^{доктор философских наук, доцент}

^{МАКАРЕНКОВ Евгений Викторович}

^{Официальные оппоненты:}

^{доктор философских наук, профессор}

^{ВЛАСОВА Валентина Михайловна}

^{кандидат философских наук, доцент}

^{МУХИН Николай Акимович}

^{Ведущая организация:}

^{кафедра философии, социологии и политологии Московского института радиотехники, электроники и автоматики (Технический университет)}

Защита состоится 20 марта 2009 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.141.12 по философским наукам в Московском государственном техническом университете имени Н.Э. Баумана по адресу: 105005, Москва, Рубцовская наб., дом 2/18, УЛК, ауд. 720.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГТУ имени Н.Э. Баумана.

^{Автореферат разослан 17 февраля 2009 года}

^{Ученый секретарь}

^{диссертационного совета С.А. Власов}

^I. Общая характеристика работы

В настоящее время в элитных кругах и научном сообществе страны идет активное обсуждение доктрин и концепций социально-политического развития Российской Федерации в условиях глобализации и перехода российского социума в информационное состояние. При этом большинство исследователей, специалистов, политиков и чиновников понимают, что обеспечить устойчивое развитие нашей страны возможно только в условиях существенной трансформации всей системы государственного управления. Для достижения этой цели в 2003-2004 годах была начата так называемая административная реформа, которая с некоторыми перерывами продолжается в настоящее время. Имея в виду важность как раз реализации именно этой цели, президент России Д. Медведев предложил внедрить систему инноваций в общественный и государственный процессы.

Вместе с тем, как показывает отечественный исторический опыт, в нашей стране далеко не всегда удается на практике осуществить даже самые благовидные и многообещающие проекты, пожелания и намерения. Причиной этого является не только степень подготовленности государственного аппарата к решению сложных и одновременно инновационных задач социально-политического развития России. Основные причины все же кроются в ментальных особенностях российского социума, властных и корпоративных групп, формировавшихся в течение нескольких столетий. Такое положение также детерминировано имманентно присущему системе государственного управления отрыву от интересов граждан и общественности в целом.

Таким образом, проблемы формирования эффективной системы государственного управления носят не только теоретический, но и прикладной характер, при этом они органично связаны со стабильностью и социальным развитием нашей страны в XXI столетии.

Актуальность обращения автора к исследованию в рамках философской науки основных социально-философских проблем государственного управления в современной России обусловлена целым рядом обстоятельств, среди которых необходимо выделить следующие.

1. В конце ХХ - начале ХIХ века в нашей стране сохраняется прямая зависимость общественного развития от состояния и эффективности системы государственного управления, готовности и способности органов государственной власти выстроить конструктивные взаимоотношения с общественностью и гражданами. Открытость системы государственного управления означает, что целями функционирования государственного аппарата является реализация интересов российских граждан, а также создание условий, при которых граждане и социальные группы имеют возможность реализовывать свои базовые интересы самостоятельно (без вмешательства или участия государственной власти).

2. Исторически сложилось так, что в нашей стране политическая сфера общественной жизни практически никогда не имела приоритетного значения по отношению к государственно-административной власти. До своего логического завершения система администрирования была доведена в советский период, когда политическая власть была сосредоточена у партийного аппарата, а административная власть - у государственного аппарата В этом утверждении автор ориентируется на мнение таких ученых и специалистов, как А. Аузан, М. Восленский, С. Кордонский, С. Сулакшин и др.. В определенной степени эти два вида власти и управления дополняли и контролировали друг друга. Однако с распадом СССР политическое управление, реализуемое КПСС, перестало осуществляться. А государственный аппарат не только остался без контроля со стороны высшей власти, но и фактически утратил не только цели своего развития, но и страны в целом. То есть, советская система государственного управления фактически была разрушена, а новая пока находится в перманентной стадии формирования.

3. В современных условиях информационная сфера все в большей степени становится системообразующим фактором жизни общества и государственного управления. При этом электронные средства массовой информации, Интернет, его сервисы все активнее влияют на качество услуг, предоставляемых органами власти обществу и гражданам. Более того, в деятельности государственного аппарата объективно усиливается роль виртуального сегмента, в который активно включаются все больше и больше людей, групп граждан, различных органов и институтов. Этот сегмент государственного управления должен постоянно развиваться и находиться под политическим контролем со стороны высшей власти нашего государства.

4. Несмотря на позитивные изменения, достигнутые в России в начале ХХI столетия в области национальной безопасности и стабилизации социально-политической ситуации, пока не решена такая проблема государственного управления, как эффективное целеполагание. При этом экономика России продолжает оставаться преимущественно ресурсодобывающей, а промышленное развитие пока не достигло уровня 1990 года. Не до конца сформулированы национальные интересы России, позволяющие эффективно выстроить систему государственного управления по их реализации. В настоящее время на важнейших направлениях деятельности государственной власти пока не выстроена система подготовки и принятия концептуальных документов (доктрина-концепция-политика).

5. В начале ХХI века предпринимаются попытки возродить плановый характер экономического и социального развития России. Один из выбранных путей заключается в повышении эффективности и самостоятельности исполнительной власти (например, в связи с назначением В. Путина Председателем Правительства Российской Федерации), формировании государственных корпораций, выборе государством в качестве основных социально-экономических партнеров субъектов малого и среднего бизнеса.

Степень научной разработанности проблемы

В ходе проведения исследования диссертантом изучены работы по проблемам государственного управления, прежде всего, таких ученых как: Е.М. Альперович, Л.П. Арская, Г.В. Атаманчук, В.Э. Багдасарян, И.М. Бурдянский, О.В. Гаман-Голутвина, А.М. Гинзбург (Наумов), Н.И. Глазунова, Д.П. Зеркин, Ф.Э. Дзержинский, Э.К. Дрезен, Ф.Р. Дунаевский, Г.П. Зинченко, С.Т. Кадымов, А.В. Клименко, А.И. Кравченко, Б.И. Краснов, С.Г. Кордонский, В.М. Манохин, А.Н. Медушевский, М. Мертес, М.М. Молодцов, С.А. Морозов, В.А. Найшуль, М.Ю. Павлютенкова, Ю.М. Плотинский, А.И. Пригожин, А.И. Радченко, В.Ю. Разумовский, В.Б. Слатинов, А.И. Селиванов, В.В. Согрин, А.И. Соловьев, С.С. Сулакшин, И.О. Тюрина, И.М. Филянина, В.Ф. Халипов, Л.И. Якобсон, В.В. Яковлев и ряда других.

Также в диссертации достаточно подробно рассмотрено содержание профильных трудов иностранных специалистов: П.Бурдье, М. Вебера, М. Кастельса, К. Маркса, К. Мейера, У. Сэйра, Ж. Рансьера, Х.Дж. Рейни, Ли Йын Хена, Х. Хофмайстера, К. Шмитта.

В ходе анализа имеющихся научных работ, в которых рассматривается проблематика государственного управления, диссертант выявил несколько акцентов уже состоявшегося исследовательского интереса.

Прежде всего, автор пришел к выводу о том, что приоритетным в научных трудах социально-философского и политологического профиля является исследование взаимоотношений политического и административного управления См.: Горгулов П.Г. Коммуникационная теория безвластия. - М.: Гилея, 2005; Морозов С.А. Политическое управление как социокультурный феномен: Автореф. дис. … докт. филос. наук. - М., 1999; Кадымов С.Т. Проблемы государственного управления в современной России: Автореф. дис. … канд. полит. наук. - М., 1998; Манн К.Дж. Трансформация государственного управления в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. полит. наук. - М., 1999; Павлютенкова М.Ю. Оптимизация политического управления на основе современных информационных технологий: Автореф. дис. … канд. полит. наук. - М., 1999; Разумовский В.Ю. Российское государство как субъект и объект реформирования: историко-политологический анализ основных идеологем: Автореф. дис. … канд. полит. наук. - М., 1999; Соловьев А.И. Как совместить власть и управление в современном государстве // Проблемы современного государственного управления в России: Материалы научного семинара. - М.: Научная книга, 2006. Сулакшин С.С. Власть и управление неразрывны // Проблемы современного государственного управления в России: Материалы научного семинара / Там же; Сукиасян М.А. Власть и управление в России: эволюция институтов государственной власти и систем государственного управления: Автореф. дис. … докт. истор. наук. - М., 1996; Филянина И.М. Политическое управление в России: Автореф. дис. … канд. социол. наук. - СПб., 1997; Яковлев В.В. Трансформация политического режима в России в конце ХХ - начале ХХI века: Дис. … канд. полит. наук. - М., 2004 и др.. Достаточно часто в научных работах изучается многогранная деятельность политических институтов и других (общественных) элементов политической системы российского общества по формированию эффективной системы государственного управления. При этом в основном анализируется роль высшей власти и руководства государства.

Второй акцент в рассмотрении системы государственного управления нашей страны, также достаточно основательно разработанный в отечественной научной мысли, связан с изучением внутренней структуры и функций отечественного государственного управления, его разнообразных административных аспектов См.: Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Харбиевой. - М.: «ИНФРА-М», 2006; Аналитическое обеспечение принятия управленческого решения / Под ред. А.И. Селиванова. - М.: ИПКгосслужбы, 2005; Арская Л.П. Япония: наука и искусство управления. - М.: О-во «Знание» Российской Федерации, 1992; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Дело, 1997; Глазунова Н.И. Система государственного управления. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002; Зинченко Г.П. Социология управления. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2004; Кордонский С.Г. Административные рынки СССР и России. - М.: ОГИ, 2006; Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение стратегического управления, разработки и реализации приоритетных национальных проектов и программ: Труды Третьей Всероссийской научно-практической конференции / Редкол. Ю.С. Пивоваров и др. - М.: ИНИОН РАН, 2007; Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов н/Д: Феникс, 1997; Советская управленческая мысль 20-х годов: Краткий именной справочник / Под ред. Э.Б. Корицкого, Ю.А. Лаврикова, А.М. Омарова. - М.: Экономика, 1990 и др.. В этих работах в приоритетном порядке анализируется деятельность государственного аппарата, тех или иных органов государственной власти (в первую очередь, власти исполнительной), а также рассматриваются сложные взаимоотношения различных государственных органов между собой.

Третий акцент отечественных научных исследований, вявленный автором, связан с рассмотрением современных трансформаций системы государственного управления в нашей стране См.: Иванов Д.В. Виртуализация общества. - СПб.: Петербургское Востоковедение, 2000; Кастельс М. Становление общества сетевых структур // Новая постиндустриальная волна на Западе: Антология / Под ред. В.Л. Иноземцева. - М: Acadеmia, 1999; Кордонский С.Г. Ресурсное государство: Сборник статей. - М.: REGNUM, 2007; Овчаренко А.Н. Социальное управление в информационном обществе: новые подходы // Социально-гуманитарные знания. - 2006. - № 6. - С. 189-203; Оценка качества государственного управления: российские реалии: Материалы научного семинара / Под ред. В.И. Якунина. - М.: Научный эксперт, 2007. - Вып. № 3; Постановка задачи разработки концепции экономической политики России / Под общей ред. С.С. Сулакшина. - М.: Научный эксперт, 2006; Смольков В.Г. Становление и проблемы социального партнерства в России // Социально-гуманитарные знания. - 2005. - № 5; Соловьев А.И. Принятие государственных решений // Власть. - 2005. - № 10 и др.. В этих работах анализируются те или иные аспекты совершенствования системы государственного управления, а также рассматриваются определенные новации и нововведения, появляющиеся в нашей стране и за рубежом, исследуется опыт функционирования системы государственного управления в ряде государств мира.

Однако диссертант при всем этом обратил внимание на тот факт, что в комплексе социально-философские проблемы современной системы государственного управления, складывающейся в Российской Федерации, достаточно редко анализируются методами научного анализа. Кроме того, пока практически не нашла своего научного рассмотрения проблема целеполагания и ценностного выбора в современном государственном управлении в России. Достаточно редко пока учеными и специалистами анализируется трансформация системы государственного управления в нашей стране на основе сетевого принципа.

Исходя из этого, автором сформулированы объект, предмет, цели и задачи исследования.

Объектом исследования является система государственного управления в современной Российской Федерации.

Предмет исследования - проблемы совершенствования системы государственного управления Российской Федерации в начале ХХI столетия.

Цель исследования - осуществить теоретический и институциональный анализ процесса становления современной системы государственного управления в России в начале ХХI века.

Задачи исследования:

1. Уточнить теоретические проблемы диалектики взаимодействия власти и управления в современном социуме, а также представить собственную герменевтику государственного управления как явления и процесса.

2. Рассмотреть особенности и динамику трансформации системы государственного управления России в начале XХI столетия.

3. Проанализировать проблему целеполагания в государственном управлении современной России.

4. Выявить и описать особенности трансформации российского социума и государственного управления на основе сетевого принципа.

5. Проанализировать проблемы участия российской общественности и граждан в государственном управлении в ХХI столетии.

Теоретическую основу диссертации составили работы отечественных и зарубежных исследователей - философов, управленцев, политологов, правоведов, государственных деятелей, специалистов в области научного анализа и социального проектирования, а также материалы дискуссий, научно-практических конференций международного и национального масштабов, многочисленные теоретические труды, авторефераты, тексты диссертаций и публицистические материалы.

Исследование опирается на положения и выводы, категориальный аппарат философии, социологии и политологии. Особое внимание было уделено научному анализу соответствующих положений Конституции Российской Федерации, российского законодательства, посвященных актуальным проблемам развития системы государственного управления в Российской Федерации.

Методологической основой рассмотрения проблем диссертации явились методы системного, структурно-функционального и институционального анализа. Для решения поставленных задач использовались социологические методы, а также методы прогнозирования и моделирования. Кроме этого автором активно использовались текущие материалы нескольких сайтов Интернет.

Эмпирическую базу диссертации составили результаты социально-философских исследований, проведенных как государственными органами и учреждениями, так и профессиональными социологическими центрами (ВЦИОМ, ROMIR Monitoring, Фонд «Общественное мнение», «Левада-центр»), а также средствами массовой информации.

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.

Во введении дается обоснование актуальности темы исследования, характеризуется состояние ее разработанности в научной литературе, формулируются объект, предмет, цель, задачи, научная новизна и положения, выносимые на защиту.

В первой главе - «Государственное управление: теоретические проблемы анализа» анализируется диалектика власти и управления в современном социуме, государственное управление рассматривается в качестве явления и процесса, а также предлагается авторское видение трансформации системы государственного управления России в начале XХI столетия.

Во второй главе - «Современные проблемы государственного управления в российском обществе» рассмотрена проблема целеполагания в государственном управлении современной России, анализируется трансформация общества и государственного управления на основе сетевого принципа и рассматриваются социально-философские проблемы участия российской общественности и граждан в государственном управлении в ХХI столетии.

В заключении формулируются теоретические выводы и практические рекомендации, позволяющие оптимизировать деятельность органов государственной власти, политических партий, экспертного сообщества и общественных организаций по реорганизации и формированию эффективной системы государственного управления в современной Российской Федерации.

II. Научная новизна исследования и обоснование положений, выносимых на защиту

Научная новизна исследования заключается:

· В авторском осмыслении теоретических проблем диалектики взаимодействия власти и управления в современном социуме, а также - государственного управления как явления и процесса.

· В выявлении особенностей трансформации системы государственного управления России в начале XХI столетия.

· В результатах анализа проблемы целеполагания в государственном управлении современной России.

· В выделении особенностей трансформации российского социума и государственного управления на основе сетевого принципа.

· В обобщении опыта участия российской общественности и граждан в государственном управлении в ХХI столетии.

Положения и выводы, выносимые на защиту

1. Теоретическое осмысление государственного управления как явления и процесса

Дефиниции «власть» и «управление» достаточно глубоко и всесторонне исследуется в отечественной и зарубежной науке. При этом диалектика власти и управления такова, что без управления не раскрывается потенциал власти, а без власти не может быть реализовано управление. Однако само по себе только наличие власти еще не позволяет говорить об осуществлении управления; поскольку властью можно обладать, но при этом не управлять.

Считается, что государство всегда представляет собой специфический социальный институт, обладающий своими особенностями в деле производства, продвижения и реализации социально значимых целей. Выступая как институт регулирования общественных процессов, государство действует в разных поведенческих форматах. Однако все акции данного института могут быть представлены как продукты двух особых подсистем такой регулятивной деятельности: властно-политической и собственно-управленческой.

Наличие двух относительно самостоятельных подсистем принятия государственных решений показывает, что в едином процессе целеполагания существуют различные логики выработки ориентиров, особые механизмы согласования интересов, мотивации акторов и свои стратегии выработки позиций, различные альтернативы применения тех или иных ценностей и традиций, норм и стереотипов, правил и технологий действий.

В ходе продолжающейся уже несколько десятилетий теоретической дискуссии в нашей стране в основном выработаны две базовые позиции в вопросе определения диалектики взаимодействия этих двух сфер. При этом одни ученые подтверждают наличие этих двух сфер государственного управления как достаточно самостоятельных, другие предпочитают писать об их органической целостности.

Представители первой группы настаивают на недопустимости вмешательства политики в процессы управления, поскольку даже в кризисных ситуациях госаппарат «никогда не берет на себя всю тяжесть управления». Фактически же в рамках этой позиции политическое и государственное управление достаточно четко разделяются, причем политическое управление по отношению к государственному имеет явно приоритетный характер (иногда специалисты пишут о политическом руководстве, тем самым подчеркивая его направляющую, контролирующую роль высшей власти).

Специалисты, придерживающиеся второй позиции (о соотнесенности власти и государственного управления), полагают, что политика имманентно интегрирована в структуру государственного управления и поэтому должна рассматриваться как органический элемент менеджмента.

В последнее время немало специалистов склоняется к пониманию интегрированной картины государственного управления, настаивая на том, что политико-административное противостояние изжило себя исторически и поэтому необходимо синтезировать технико-организационные аспекты управления с политическими ценностями и механизмами. В рамках этой позиции власть и управление считаются неразрывными, а главной задачей политической власти в современном социуме является целеполагание (формулирование стратегических целей, которые вытекают из самой сущности власти). Это означает, что любая власть обязательно должна формулировать те приоритеты, которые она собирается реализовать. Но реализовывать их должна государственная власть методами управления.

Теоретические расхождения по данному вопросу обозначают не только различное понимание самой природы процесса принятия государственных решений, формирования государственной политики или природы государства как социального института. В значительной степени такие различия предопределяют также характер, содержание и эффективность решения задач практического плана.

Одним из вариантов решения обозначенной выше теоретической проблемы является предложение М. Вебера, касающееся организации и управления на уровне государства. Он считал, что управление - это, во-первых, власть; во-вторых, управление - это служба, администрирование, без которого власть не может реализовать сформулированные политические цели. В немалой степени многие подходы к анализу диалектики власти и управления в современной западной политической науке вытекают именно из этого веберовского понимания (разделение политического и административного). В реалиях же современной российской политической системы соотношение между политическим и административным управлением характеризуется существенной взаимозависимостью и взаимодействием.

В диссертации сделан вывод о том, что государственное управление осуществляется в интересах высшей власти, но одновременно с этим любое управление (в том числе и государственное) не может осуществляться без наличия определенного объема власти. При этом было важно понять сущность отличий политической и государственной власти (то есть, в чем проявляется отличие интересов государственной власти и политической элиты).

Приоритетность интересов политической (высшей) власти органично вытекает из доминирующих позиций господствующих в обществе групп, трансформирующихся в целевые установки государства. Задача же государственной деятельности состоит в обеспечении приоритетного распределения статусов и ресурсов. Это значит, что приоритеты доминирующих на национальной территории социальных групп всегда лежат в основе всей системы принятия государственных решений.

В диссертации подробно рассмотрена сущность «политического».

Поскольку в государстве позиции доминирующих групп организованы в форму политического режима, то именно его практические преференции и становятся главным идейным основанием распределения государственных ресурсов. В рамках приоритетов правящего режима интерпретируется категория «национальные интересы», вырабатываются конкретные цели управленческой деятельности государства, определяющие отношения последнего с гражданскими и иными контрагентами. Именно интересы самосохранения режима становятся основанием для интерпретации руководящих ценностей и для преобразования отношений власти в сугубо управленческие акции. По своему содержанию властно-политический формат решений отражает те цели и акции государства, которые претендуют на фундаментальный для общества характер и обладают правом контролировать ключевые решения.

Государство представляет собой лишь одного из акторов в публичной сфере власти, вынужденного, как и все субъекты и участники, соперничать со своими оппонентами, повышать легитимность решений и испытывать влияние многих из тех проблем, с которыми сталкиваются другие социально-политические субъекты, вынужденные действовать по законам и правилам властной конкуренции. Учитывая масштаб деятельности государства, политическая составляющая чаще всего присутствует в свойственном ему типе решений. Но это еще не свидетельствует о том, что весь процесс целеполагания в государстве можно расценивать как только политический. Поскольку, несмотря на претензии политической власти, она не может всецело господствовать над управляемым ею обществом. То есть, государство способно воспроизводить не только политические, но и иные по характеру публичные и не публичные решения макросоциального или локального характера.

Предметная специфика социально-политической активности государства, как системообразующего для общества центра активности и власти, обусловлена наличием у него асимметричных связей с контрагентами, влияющими на легитимные основания его деятельности. То есть, собственно политическое регулирование государством социальных объектов может осуществляться только на основе применения этим институтом различных стандартов по отношению к тем или иным партнерам и контрагентам. При этом выбор государством базовых приоритетов при таком (иногда, достаточно произвольном) распределении ресурсов и статусов зависит не только, а порой и не столько от его «симпатий» к контрагенту, сколько от силы, ресурсов и позиций последнего.

Характеристикой государства как субъекта принятия решений следует признать синтез этим социальным институтом двух самых широких для себя форматов действий: властвования и управления. При этом первый формат действия связан с упорядочением взаимоотношений элитарных и неэлитарных социальных слоев, поддержанием совместной деятельности людей по распределению власти и обеспечением таких вытекающих из применения власти основополагающих функций, как безопасность населения и обеспечение суверенитета. Формат применения власти непременно связан с насилием, борьбой и распределением господствующих ценностей, использованием средств, обеспечивающих легитимность режима правления, а равно и сохранение определенных групповых приоритетов в деятельности правящей элиты.

Как главный оператор управления, государство функционирует в качестве макросоциального института, деятельность которого направлена на целенаправленное регулирование общественных отношений в интересах всего населения, социума в целом. Тем самым государство ориентировано на решение проблем с точки зрения производства общественных благ, компенсации изъянов рынка, ограничения естественных монополий, компенсации неравенства доходов, преодоления информационного разрыва в обществе и других актуальных социальных проблем. В то же время эти управленческие задачи предполагают преимущественное использование правовых средств, ориентируются на законность и легальные методы взаимодействия, достижение всеобщего согласия, исполнение правил и процедур, юридическую ответственность управляющих.

У ученых и специалистов нет единой трактовки термина «государственное управление». В широком смысле государственное управление понимается как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнь в целях ее упорядочения, сохранения и/или преобразования, как опирающуюся на власть деятельность государственного аппарата по регулированию общественных отношений. При этом объектом государственного управления рассматриваются как общественные дела, так и основные цели самого государственного аппарата (то есть, внутренние по отношению к органам государственной власти цели). В узком смысле государственное управление преимущественно сводится к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций.

Автором сделан вывод о том, что применительно к характеристике государственного управления допустима определенная дихотомия, заключающаяся в двойственности политической и государственной власти. Осуществляющий госуправление орган/структура выполняет одновременно две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений политики и законов, и административную, которая является приложением (реализацией) политики и законов.

В диссертации подробно рассмотрена сущность «административного» на примере теории «административного рынка» (ее авторы С. Кордонский и В. Найшуль), «плюсы» и «минусы» линейной и функциональной моделей управления на примере СССР. Установлено, что преобладание администрирования в государственном управлении характеризует, как правило, тоталитарные либо авторитарные социально-политические системы, а разумное сочетание политического управления с административным скорее присуще демократическим общественно-политическим системам.

Государственное управление состоит как минимум из трех диалектически взаимосвязанных между собой подсистем:

· Управляющей системы, под которой понимается, как правило, государство (как определяющий субъект управления).

· Управляемой системы, которая соответствует общественной системе.

· Системы взаимодействия между государственной властью и обществом.

Система государственного управления делами общества в целом соотносится с политической системой общества, с совокупностью взаимодействующих государственных и общественных органов и организаций, посредством которых принимаются общезначимые государственно-политические решения. Хотя следует признать, что понятие «политическая система» все же более емкое, чем термин «государственное управление», поскольку включает не только тех, кто имеет отношение к процессу принятия важнейших социальных решений, но также формальные и неформальные организации и факторы, влияющие на механизм выявления, постановки проблем, выработки и реализации решений в сфере общественных отношений.

Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на выходе системы, являются управленческие решения и действия. Они могут носить политически общезначимый характер или на выходе появляются властные административные решения (в первую очередь, исполнительных органов власти). Эти решения могут касаться вопросов распределения или перераспределения собственности, государственного имущества, ценностей, ресурсов, укрепления правопорядка и законности, защиты прав и свобод граждан. Как правило, эти решения могут быть оформлены в виде новых правовых нормативных актов (законов, указов, постановлений), инвестиций, ассигнований на конкретные нужды и пр.

При этом важным является выполнение двух базовых требований. Во-первых, управленческие решения должны опережать и предопределять те или иные конкретные управленческие действия. Во-вторых, управляющая система может стабильно функционировать только как открытая система по признаку «вход - выход», когда каждому сигналу, поступающему на вход системы, соответствует отклик, выходной сигнал. При этом адекватность управления возможностям и запросам общества - это одна из закономерностей системы государственного управления. Ее нарушение всегда заметно обществу: управляющая система начинает работать на себя, бюрократия становится недоступной для общественного запроса, власть используется чиновниками для самих себя, а не для людей, а политические решения государственной власти становятся непонятными для большинства граждан.

Как явление и процесс, государственное управление представляет собой довольно разветвленную и взаимосвязанную деятельность различных государственных и общественно-политических акторов по снижению степени неопределенности в обществе и достижению социально значимых целей в конкретном социуме. В современных условиях оно осуществляется за счет передачи сверху вниз (то есть, от власти - к общественности и гражданам) политических установок и их реализации в основном административными методами. государственный управление социум

2. Особенности трансформации системы государственного управления России в начале XХI столетия

На примере становления системы программно-целевого управления в США, ФРГ и Японии выявлены некоторые особенности государственного управления в экономически развитых странах. На рубеже XX-XXI вв. в большинстве ведущих государств мира были проведены масштабные административные реформы, «лейтмотивом» которых выступил постепенный отказ от основополагающих бюрократических принципов государственного управления, что в последствии получило название «антибюрократическая революция». При этом стала проявляться тенденция унификации основных государственных систем и моделей управления, связываемая многими специалистами с отдельными аспектами глобализационных процессов. Образцом для подражания в основном послужил опыт англо-саксонских стран.

После распада СССР в результате разрушения плановой системы хозяйства в нашей стране постепенно стала вырабатываться несколько иная система государственного управления: возрождаются некоторые элементы государственного планирования с целью придания ему комплексного характера (поскольку в настоящее время государственные управленческие решения принимаются в условиях жесткой конкуренции и политического давления) и одновременно развивается рыночная система.

Современная социальная, политическая, экономическая и любая иная системы Российской Федерации (в том числе и система госуправления) уже практически более двадцати лет находятся в переходном состоянии. Это означает, что решение сложных проблем потребовало в нашей стране (еще в период существования СССР) перестройки структурной системы, корректировки отдельных функций, а также замены части элементов.

По мнению президента России, наше государство должно:

· предоставить гражданам правовые гарантии и госзащиту;

· обеспечить принципы справедливости и конкуренции для граждан;

· быть справедливым по отношению к собственным гражданам;

· быть открытым государством.

По мнению главы государства, после 2000 года решалась проблема обеспечения стабильности социума и власти, которую нельзя обеспечить в условиях деградации государственных и общественных институтов. Однако к 2005 году эта политика практически себя исчерпала, поэтому перед системой государственного управления главой государства в полной мере была обозначена проблема поступательного развития нашей страны. В связи с этим главной задачей один уже в 2005 году явилось повышение эффективности госуправления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению. Кроме того, президент поставил задачи развития в стране реальной демократии и федеративных начал, реорганизации налоговых и таможенных органов, либерализации предпринимательского пространства и обеспечения широкого притока частных инвестиций.

Фактически в 2003 году в России началась административная реформа, суть которой заключалась в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. Однако ее первый этап (2003-2004 гг.) был оценен неоднозначно. Даже в октябре 2005 года (после формального окончания административной реформы) Правительство РФ отмечало, что «…сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности». А утверждение «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» позволяет сделать вывод о незавершенности административной реформы до настоящего времени.

Высший орган исполнительной власти нашей страны был неудовлетворен тем, что:

· пока не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты их исполнения;

· не получили развития меры сокращения административных ограничений в предпринимательстве, упорядочения проведения государственных экспертиз и других форм госрегулирования административного характера;

· не разработаны механизмы противодействия коррупции, а также взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом;

· не внедрены механизмы досудебного обжалования решений, действий государственных органов и должностных лиц и многим другим.

Фактически в Российской Федерации ощущается нехватка ряда механизмов деятельности органов исполнительной власти, а качество их функционирования остается довольно низким. Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части этого рейтинга. А по индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2006 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место. В мае 2006 года Всероссийский центр изучения общественного мнения провел исследование, согласно которому 35% россиян одобряли деятельность Правительства Российской Федерации, 49% - не одобряли и 16% - затруднились ответить.

Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Однако еще в советское время практически все социальные функции взяло на себя государство и в итоге практически выключило общество из социального (в том числе и производственного) процесса. Поэтому административная реформа 2003-2004 гг. была в основном нацелена на то, чтобы базовые стратегические функции государства оставить за госаппаратом, а остальные, связанные преимущественно с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством (как в советское, так и в постсоветское время), были возложены на кого-то другого. В 90-е гг. прошлого столетия этим другим политическому руководству государства виделся бизнес (коммерческие структуры). В настоящее время, если взять за основу заявления руководства государства, этим другим могли бы стать институты гражданского общества, как это имеет место в ряде стран мира, и лояльный бизнес.

Однако любые социальные реформы должны начинаться с ценностного выбора, а этого в России в начале XXI столетия не было сделано. Поэтому немало ученых и политиков в нашей стране обосновано предполагали, что административная реформа 2003-2004 годов изначально была обречена на провал.

Политической элите в постсоветский период чрезвычайно трудно было сделать какой-либо ценностный, либо мировоззренческий выбор, при условии, что большинство россиян, как показывают результаты социологических исследований, в первую очередь, ценят исторические события нашего прошлого. По данным ВЦИОМ россияне помнят: строительство Днепрогэса, освоение целины, полеты Чкалова, подвиги героев Великой Отечественной войны и успехи в космосе. Помимо перечисленных, в десятку самых достойных событий советской истории, которыми можно гордиться и сегодня, вошли также полет Юрия Гагарина в космос, запуск первого искусственного спутника Земли, создание атомной и водородной бомбы, строительство БАМа и стахановское движение. Относительно стабильной остается в нашей стране доля тех российских граждан, кто хочет видеть Россию мировой сверхдержавой. Эти настроения только усилились после вооруженного конфликта в Южной Осетии.

Однако эффективность создаваемой системы государственного управления в основном зависит не только (а может быть и не столько) от той или иной абстрактно выбранной отечественной или иностранной схемы/модели государственного управления. В значительной степени определяющими в этом процессе должны являться четко понятые и конкретно сформулированные национальные интересы страны, интересы политической элиты и основополагающие интересы большинства граждан России.

3. Результаты анализа проблемы целеполагания в государственном управлении современной России

Четко сформулированная цель выступает обязательным условием для успешного развития всех институтов общества и государства. Именно заблаговременное императивное определение результата деятельности, который предполагается достичь в конечном итоге, придает процессу развития общества и его политической системы определенность, упорядоченность и целесообразность.

В свою очередь, утрата целеполагания, наличие у лиц, уполномоченных в условиях представительной демократии принимать политические решения, неконкретного и неустойчивого образа (модели) ожидаемого результата развития социума чревато многими негативными социальными последствиями. В частности, можно указать на возможное осложнение (с точки зрения целесообразности) процесса политического руководства общественным развитием, невозможность определения четких критериев и параметров, оценки эффективности и промежуточных результатов ведущихся в обществе преобразований. В итоге будет невозможно проверить правильность предпринимаемых практических шагов и оценить, способствуют ли они достижению конечного результата и что затрудняет поиск конкретных решений в вопросах формирования и реализации той или иной политики. А при отсутствии четких установок относительно конечного результата довольно высока вероятность того, что те или органы государственной власти будут брать на себя несвойственные им функции, при этом сильнее начнут проявляться конъюнктурные, субъективные мотивы, ведомственная разобщенность и ангажированность конкретных лиц.

В настоящее время довольно трудно оценить качество государственного управления в современной России с точки зрения его ориентированности на конечный результат. Ориентированность системы управления на результат предполагает изучение качества организации процессов и комплексность целеполагания, планирования и бюджетирования. Более того, ориентированность системы управления на результат предлагается оценивать по тому, как организован процесс планирования деятельности по использованию механизмов целевых программ в органах исполнительной власти и администрациях субъектов Российской Федерации в целом.

Процесс изучения ориентированности системы управления на результат» предлагается представить следующими этапами:

· Планирование деятельности органов исполнительной власти (в виде сводной анкеты приведено в таблице).

· Планирование регионального развития.

· Планирование деятельности подведомственных организаций.

· Управление региональными программами.

· Управление ведомственными целевыми программами.

· Оценка эффективности бюджетных расходов.

Таблица.

Содержание блока «Планирование деятельности органов исполнительной власти»

1.	В органах исполнительной власти разработана система показателей результативности их деятельности	Во всех органах исполнительной власти
		В ряде органов исполнительной власти
		Нет
2.	В органах исполнительной власти утверждены планы деятельности, содержащие: цели, задачи, показатели результативности, целевые значения показателей результативности	Во всех органах исполнительной власти
		В ряде органов исполнительной власти
		Нет
3.	В органах исполнительной власти закреплена персональная ответственность должностных лиц за решение установленных задач и достижение целевых значений показателей результативности	Во всех органах исполнительной власти
		В ряде органов исполнительной власти
		Нет
4.	Проводится мониторинг показателей (индикаторов) результативности деятельности органов исполнительной власти	Да
		Нет
5.	Финансирование органов исполнительной власти зависит от результатов его деятельности	Во всех органах исполнительной власти
		В ряде органов исполнительной власти
		Нет

Однако этот, достаточно технологический подход к целеполаганию, не удовлетворил диссертанта, поскольку тогда из системы госуправления исключается властно-политическая составляющая, которую достаточно трудно учесть технологически, а без нее вряд ли получится эффективное целеполагание.

Ведь цель государства заключается в создании механизма, позволяющего наиболее оптимальным образом учесть основополагающие интересы всех его граждан, защитить их безопасность и законные права, обеспечить справедливое распределение благ, создать необходимые условия для свободной и эффективной реализации способностей и потребностей людей. Но это, скорее всего, лишь идеальное представление о цели существования и функционирования государства, которое на практике вряд ли выдерживает испытание временем.

Поэтому результатом государственного управления, например, в экономике является эффективность применения ресурсов и труда. У государства есть мощные возможности управлять одновременно и тем, и другим. Так, например, государство в сфере экономики создает мотивы и стимулы для добровольного поведения частных хозяйствующих субъектов, добиваясь согласования их действий с интересами общества в целом и государства, находя их баланс с интересами частного собственника. А процесс создания указанных мотивов и стимулов - и есть процесс управления.

Следовательно, любое целеполагание в системном управлении невозможно без ценностной точки отсчета. Более того, цель потому и называется целью (и побуждает к ее достижению), что позволяет удовлетворить чьи-то интересы. При этом необходимо определить субъекты и объекты управления, сформулировать представление об инструментах, ресурсах и способах управления, сделать выбор и провести инвентаризацию имеющегося инструментария и его возможного дефицита.

Однако в настоящее время ценностные цели в нашей стране в большинстве своем неизвестны, поскольку они носят, как правило, институциональный характер. Более того, цели государственного управления определяются самими социально-политическими институтами или их руководством (а не наоборот, когда институты создаются под уже определенные цели). Тогда становится вполне понятным, что ценностные, высшие цели в нашей стране все еще неотличимы от средств и даже могут подменяться ими.

В работе отмечено противоречие, которое особенно четко стало заметным в последние годы. Ведь если воспринимать без конструктивно-критического анализа официальные заявления руководства государства, а также целого ряда руководителей российских министерств и ведомств, то для пессимизма, особенно в связи с развитием отечественной экономики, в нашей стране просто не должно быть места. Поскольку в официальных докладах отмечаются как большие социальные успехи:

· профицитность бюджета;

· рост ВВП на 5-7% в последние годы;

· третье место в мире по объему накопленных золотовалютных резервов;

· рост инвестиций около 10% в год;

· снижение потребительской инфляции до 9-10% и т.д.

Однако, если эти, явно выборочно подобранные статистические данные, дополнить некоторыми официально как бы неучтенными данными, то можно сделать и несколько иные выводы. Например, из того факта, что население страны продолжает неуклонно уменьшаться, можно сделать вывод о неэффективности системы государственного управления в России. Аналогичный вывод можно сделать и из продолжающегося роста социального и регионального расслоения российского населения. Конечно, можно в качестве причины этого положения назвать и сырьевую ориентацию экономики, но ведь такую цель (получение основных доходов за счет добычи и транспортировки углеводородного сырья) могли поставить только институты государственной власти.

То есть, ценностный выбор (первое звено в цепочке формирования той или иной государственной политики) позволяет сформулировать цели государственного управления или цели развития в рамках данной государственной политики. При этом важно понимать, что только после формирования базовых ценностей и целей можно сформулировать проблемное поле управления, ибо оно релятивно и рефлексивно именно к ценностному выбору. А далее возникают естественные управленческие атрибуты, такие, например, как структура формируемой государственной политики.

С этой точки зрения проанализировано содержание посланий Президента России Федеральному Собранию, начиная с 2000 года. Установлено, что политические документы в нашей стране в большинстве своем не содержат ясных и понятных для системы государственного управления основополагающих целей. Из этого сделано два вывода. Первый: цели государственного управления либо формулируют сами себе органы государственной власти, либо их не формулирует вообще никто. Очень многие эксперты с таким подходом в принципе согласны.

Второй вывод: необходимо искать примеры осмысленного и глубокого целеполагания вне сформировавшейся системы политической и государственной власти, в каких-то иных социальных институтах и организациях (например, среди экспертного сообщества нашей страны или даже в других странах). В первую очередь, в тщательном изучении нуждается иностранный опыт целеполагания как первоначального этапа программно-целевого управления.

...