Регулирование добычи сланцевого газа как составляющей единой энергетической политики ЕС

Url: http://peakoil.com/publicpolicy/merkel-says-us-shale-gas-might-help-europe-diversify-energy, as of 18 May 2014..

Кроме разнящихся официальных позиций стран-членов, разделились и позиции граждан, местных и региональных властей, зеленых организаций и бизнеса. Согласно Зеленой Книге Комиссии и финальному анализу результатов совещания с заинтересованными игроками Директората по окружающей среде, большинство граждан ЕС (63 %) хотели бы видеть наднациональное регулирование добычи сланцевого газа для обеспечения безопасности людей и их здоровья, а также для борьбы с возможными злоупотреблениями на национальном уровне. Эту позицию поддержали и инвесторы, которые хотели бы работать с общим набором правил для всего единого рынка. За исключением Польши и Словакии, граждане стран-членов выступили против добычи сланцевого газа на территориях своих государств. European Commission DG Environment Presentation of the results of the public consultation "Unconventional fossil fuels (e.g. shale gas) in Europe", 7 June 2013.Несмотря на ответные заявления Комиссии об отсутствии необходимости проводить дополнительные опросы, вызванные в частности вопросами от европарламентариев, Written questions to the Commission from the Parliament, E-008129/13 Monika Flaљнkovб Beтovб (S&D), 8 July 2013; E-008299/13 Konrad Szymaсski (ECR), 10 July 2013. это исследование нельзя назвать репрезентативным. Основной процент участников опроса являлись гражданами Польши. Аргумент о большей заинтересованности граждан этой страны в проблеме не позволяет, однако, экстраполировать результаты исследования на всех граждан ЕС.

Подводя итог, можно сказать, что мнения стран-членов и граждан ЕС по вопросу о сланцевом газе разделились примерно поровну. С одной стороны, общественность, хорошо осведомлена о рисках, связанных с применением новых технологий бурения, также склонна преувеличивать некоторые из них (например, риск увеличения сейсмической активности). В целом складывается впечатление, что граждане отвергают эту технологию и поэтому "зеленые" представители интересов и более экологически настроенные институты ЕС пользуются поддержкой народа, поэтому имеют важный актив легитимности. С другой стороны, во время парламентских дебатов по резолюциям по сланцевому газу двух комитетов Европейского Парламента, некоторые парламентарии говорили о прагматичной позиции граждан Польши и их открытом стремлении видеть добывающие компании на своей земле (ремарки Lena Kolarska-Bobiсska, Tadeusz Cymaсski и др.) CRE 20/11/2012 -  11 Environmental impacts of shale gas and shale oil extraction activities - Industrial, energy and other aspects of shale gas and oil (debate), Tuesday, 20 November 2012 - Strasbourg, URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=CRE&reference=20121120&secondRef=ITEM-011&language=EN&ring=A7-2012-0283..

Учитывая такую разницу во взглядах, нельзя сказать, что стратегия Комиссия по регулированию добычи сланцевого газа в Европе, утвержденная 22 января 2014, была сформулирована именно в таком виде только потому, что большинство заинтересованных субъектов в ЕС поддержали эту позицию. Выбор Комиссии был обусловлен не только позициями отдельных игроков на национальном уровне, но и, доминирующими взглядами на энергетическую безопасность и оценкой "сланцевой революции", как внешнего и внутреннего для ЕС процесса, и ее последствий для ЕС и дебатами на наднациональном уровне.

2.3 Последствия внутренней "сланцевой революции" для ЕС

Последствия внутренней "сланцевой революции" для ЕС можно разделить на две гипотетические ситуации: активная добыча сланцевого газа, с одной стороны, и отказ от добычи либо экономическая несостоятельность добычи, с другой. сланцевый энергетическая политика евросоюз

Если предположить, что стратегия государств-членов ЕС по добыче своих запасов сланцевого газа окажется успешной, то на первый взгляд можно ожидать роста конкурентоспособности промышленности ЕС, создания новых рабочих мест и снижения зависимости от импортных энергоресурсов. Согласно исследованию, проведенному Международной ассоциацией производителей нефти и газа, добыча сланцевого газа в Европе может принести от 1,7 до 3,8 триллионов евро в экономику в период между 2020 и 2050 гг. Исследование также предполагает создание 400-800 тысяч новых рабочих мест в том числе в отраслях, пострадавших от кризиса и даже в области возобновляемых источников энергии. Более того, предполагается резкое снижение импорта газа, что позволит инвестировать освободившиеся средства в экономику ЕС. Наконец, существует возможность того, что сланцевый газ приведет к снижению цен на энергоносители, энергия станет более доступной, в результате чего продукция ЕС станет более конкурентоспособна на мировом рынке Macroeconomic effects of the European shale gas production // Pцyry Management Consulting report to The International Association of Oil and Gas Producers, November 2013, p. 7-9..

Кроме того, некоторые эксперты считают, что добыча собственных сланцевых ресурсов может усилить переговорную позицию ЕС по отношению к основным поставщикам энергии и транзитным государствам. В частности, указывается, что ЕС изменит свою программу "Восточное партнерство", так как его зависимость от линий поставки на постсоветском пространстве снизится. ЕС также сможет занять более критичную позицию по отношению к России Youngs R., Pischikova E. Smart Geostrategy for Eastern Partnership // Carnegie Europe, 14 November, 2013.. Однако, этим прогнозам вряд ли суждено сбыться, так как уровень добычи сланцевого газа ЕС в любом случае будет низким. Согласно исследованию, проведенному по заказу Европейской Комиссии, при самом благоприятном раскладе сланцевый газ сможет составить лишь 10 % от всего газа, потребляемого в ЕС IMPACT ASSESSMENT, Part 1/4 Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: on the exploration and production of hydrocarbons (such as shale gas) using high volume hydraulic fracturing in the EU, 22 January 2014.. Доклад Международного Энергетического Агентства также обращает внимание на то, что позитивные изменения могут проявиться только в долгосрочной перспективе - полномасштабная добыча сланцевого газа начнется не раньше 2020 г. С другой стороны, по мнению экспертов Агентства не разумно отказываться от этих ресурсов, поскольку цены на энергоносители продолжат быстро расти. В подобной ситуации даже небольшие внутренние ресурсы могут существенно поддержать ЕС в условиях глобальной конкуренции Beckman K. "European energy companies risk missing out a tremendous opportunity"// European Energy Review, May 26, 2011..

При втором сценарии развития событий, ЕС в целом откажется от добычи собственных сланцевых ресурсов. Это может произойти из-за отсутствия экономической выгоды, особенностей права собственности в ЕС, негативного отношения граждан к проектам. Препятствием может послужить инициатива ЕС, предполагающая более строгое регулирование выдачи лицензий, проведения бурения, превентивных мер по ограничению негативных последствий для окружающей среды и др., которая может быть поддержана странами-членами. Эксперт центра Карнеги Европа Д. Демпси утверждает, что отказ от сланцевого газа принесет катастрофические последствия для ЕС, в частности она иллюстрирует это утверждение примером Трансатлантического соглашения о партнерстве и инвестициях. По ее мнению, огромная разница в ценах на энергию между ЕС и США приведет к снижению экономической активности в ЕС, оттоку инвестиций, так как при отсутствии барьеров в рамках зоны свободной торговли бизнес предпочтет менее строгое и запутанное законодательство США для своей деятельности. Экономическую мощь ЕС не сможет заменить никакими другими ресурсами и будет оттеснен более мощными игроками - Китаем и США Dempsey J. What U.S. shale gas means for European industry // Carnegie Europe, October 2013..

Нам кажется, что в свете последних исследований подобные радикальные прогнозы являются несколько преувеличенными. Нужно принимать во внимание особенности экономики ЕС. Потенциальное снижение цен на газ не окажет такого сильного влияния на экономику ЕС, как на США из-за ее высокой энергоэффективности - самой высокой в мире. Разумеется, снижение цен скажется на конкурентоспособности секторов, которые потребляют много энергии и испытывают сильное давление со стороны США COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Energy prices and costs report. Accompanying the document COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, AND THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Energy prices and costs in Europe SWD/2014/020 final/2, 21 March 2014.. В целом позитивное влияние добычи сланцевого газа будет ограниченным по нескольким причинам. Как показывает американский опыт, в первые годы добычи происходит взрывной рост общего количества добываемого газа, так добыча идет из наиболее богатых шахт. Кроме того, газ сложно хранить, поэтому после применения технологии гидравлического разрыва пласта, шахту невозможно закрыть, поэтому производителям необходимо продать весь газ, что приводит к снижению цен. Рост числа рабочих мест также происходит преимущественно, на первых стадиях проекта. В долгосрочной перспективе расходы на производство растут, рабочие становятся ненужными, а цены снова увеличиваются. В целом разные исследования по-разному оценивают макроэкономический эффект добычи сланца в Европе.

По версии Комиссии ЕС, макроэкономический эффект будет очень скромным из-за небольших запасов газа, высокой стоимости добычи и зависимости ЕС от долгосрочных контрактов на газ, которые продолжат определять цены на газ; Международное Энергетическое Агентство предсказывает, что при самых благоприятных обстоятельствах цены в Европе могут снизиться на 18 % к 2035г ICF GHK Macroeconomic impacts of shale gas extraction in the EU, Final report prepared for European Commission DG Environment, March 2014..

Что касается разницы в ценах на энергию между ЕС и США, которая, как предсказывают, разрушит европейскую экономику, то многие эксперты отрицают дальнейший рост европейских цен. Цена на энергию в США была ниже, чем в Европе с 1960-х годов; после "сланцевой революции" разница в ценах действительно стала больше чувствоваться, тем не менее после 2012 г. цены в Америке стали снова расти. Согласно прогнозам, разница в ценах между ЕС и США сохранится независимо от успеха европейского сланцевого проекта. Таким образом в долгосрочной перспективе основным преимуществом ЕС над США будет не разработка новых ресурсов, а энергоэффективность. Кроме того, торговля товарами между ЕС и США демонстрирует положительное сальдо для Европы, что является важным показателем конкурентоспособности, и не предполагает катастрофических последствий для экономики ЕС в будущем IMPACT ASSESSMENT, Part 1/4 Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: on the exploration and production of hydrocarbons (such as shale gas) using high volume hydraulic fracturing in the EU, 22 January 2014..

В целом, можно сделать вывод о довольно скромных перспективах "сланцевой революции" в ЕС. Добыча сланцевого газа окажет минимальный эффект на конкурентоспособность, безопасность, уровень зависимости ЕС от импорта энергии. Прогнозы на долгосрочную перспективу слишком неточны, чтобы на них опираться. Объективно дискуссии о добыче сланцевого газа могли бы в принципе не возникнуть, не будь сфера энергетики настолько секьюритизирована и настолько связана с экологической политикой. В документах институтов ЕС, в заявлениях еврочиновников сланцевый газ представляется либо как панацея от всех бед, либо как причина всех бед, которые могут обрушиться на граждан Союза и правительства стран-членов. То есть при выстраивании своего дискурса институты ЕС по большей части опираются на преувеличенную информацию, играют на страхах общества, хотя имеют доступ к проверенным данным. Подобная интерпретация реальности объяснима через изучение составляющих единой энергетической политики ЕС, выработанных европейскими институтами.

2.4 Эволюция энергетической политики ЕС

Энергетическая политика с самого начала была неотъемлемой частью европейского интеграционного проекта. Можно сказать, что сообщество основывалось на вопросах энергетики, так как первые договоры, положивший начало интеграции, учреждали Сообщество Угля и Стали и Евратом. Тем не менее до 70-х годов основные составляющие современной энергетической политики не были разработаны. Импульсом к развитию единой энергетической политики стал нефтяной кризис 1973 г., после которого страны-члены одобрили совместную декларацию по энергетической политике, а также общие принципы по поставкам энергии. Единый Европейский Акт, Маастрихтский и Амстердамские договоры расширили сферу вопросов для будущей общей энергетической политики, рассматривая только безопасность поставок в качестве приоритетного направления. Несмотря на то, что вопросы либерализации рынка, защиты окружающей среды и борьбы с изменениями климата также становились все более важными, они не были отражены в европейском праве в этот период. Тем не менее международный контекст в виде первого доклада Межправительственной Комиссии ООН по изменению климата (1990) и принятие Киотского протокола (1997) заставили Комиссию выступить с инициативами, направленными на борьбу с изменениями климата и усиление энергетической безопасности. На заседании Европейского Совета в октябре 2005 г. была одобрена концепция энергетической политики ЕС. В 2007 г. Комиссией был принят стратегический документ "Энергетическая политика для Европы" Kanellakis М., Martinopoulos G., Zachariadis T. European energy policy-A review // Elsevier Energy Policy 62 (2013), available online 26 August 2013, p.1020-1021., который обозначил три главных вызова европейской энергетической политики: устойчивое развитие, безопасность поставок и конкурентоспособность, то есть свободный рынок. Для борьбы с этими вызовами Комиссия выработала знаменитые цели 20/20/20, которые должны были определять энергетическую политику ЕС до 2020 г. Лиссабонский договор стал первым учредительным договором, в который вошли специальные статьи, посвященные энергетической политике (они рассматриваются подробно выше). До этого момента правовой основой действий Союза в энергетической политике выступали статьи, косвенно относящие к ней: окружающая среда (Ст.175), гармонизация законодательства (Ст. 81-97), трансъевропейские сети (Ст. 154), отношения с внешними акторами и др Ibid..

Главной составляющей единой энергетической политики, на которую опираются остальные политики, проводимые на наднациональном уровне, является безопасность поставок. Первым инцидентом, который открыто показал уязвимость европейских стран в энергетическим плане, стал Суэцкий кризис 1956-57 гг. Возможно он стал основным триггером, который заставил Совет Сообществ принять директиву 68/414/EEC, обязывающую государства-члены иметь запасы нефти достаточные для нормального функционирования на протяжении 65 дней Council Directive68/414/EEC, Imposing an obligation on Member States of the EEC to maintain minimum stocks of crude oil and/or petroleum products. Official Journal L308, 23 December 1968.. За этой директивой в 1972 г. последовали два регламента, согласно которым страны-члены должны были информировать Комиссию о своем импорте углеводородов и об инвестиционных проектах в нефтяном, газовом и электроэнергетическом секторах, в то время как запасы нефти для чрезвычайных ситуациях должны были возрасти до 90 дней Kanellakis М., Martinopoulos G., Zachariadis T. European energy policy-A review, p.1026.. В 70-х гг. также были одобрены дополнительные решения, направленные на предотвращения тяжелых последствий перебоя в поставках: возможность экспорта нефти из одной страны-члена в другую и резкое снижение использования энергии в ситуации кризиса. Подобные меры получили свое развитие позднее. Дополнительные механизмы по обеспечению бесперебойных поставок газа были приняты в 2004 и 2010, когда кроме особых планов, которые разрабатывает каждое государство-член, была создана Координационная группа по газу, призванная облегчить координацию мер по обеспечению поставок Ibid.. Подобная секьюритизация поставок энергоресурсов достигла своего апогея после украинских газовых кризисов 2006 и особенно 2009 гг. Сейчас стратегия обеспечения безопасности поставок в большой мере затрагивает не только соблюдение внутренних европейских правил, но и разработку эффективной внешней энергетической политики.

Другой важной составляющей европейской энергетической политики является либерализация энергетического рынка. Концепция свободного рынка двигала европейскую интеграцию в 80 и 90-ые гг. Общий тренд был распространен на сферу энергетики и вылился в принятии трех энергетических пакетов, направленных на борьбу с несовершенствами рынка, повышение конкуренции, снижение цен и, в конечном счете, обеспечение безопасности поставок.

Третий элемент европейской энергетической политики - это защита окружающей среды и борьба с изменениями климата. В принципе до 2005 г. экологические инициативы Комиссии в основном опирались на требования Киотского процесса. Однако позже Сообщества взяли на себя дополнительные обязательства по сокращению выбросов, развитию альтернативных источников энергии и повышению энергоэфффективности. При этом обязательства по развитию альтернативных источников энергии были приняты даже раньше. Уже в 2001 г. была одобрена директива 2001/77EC, которая установила цель до 2010 г. - 22 % электричества должны генерироваться с использованием альтернативных источников энергии Ibid, p.1021.. Позже для каждого государства-члена были установлены национальные цели. Этот пример активности Комиссии очень представляет особый интерес для данного исследования. В ситуации с альтернативной энергией Комиссия напрямую указала странам-членам на то, какие источники энергии им следует использовать, то есть она вмешалась в то, что позже будет закреплено в Лиссабонском договоре как компетенция государств-членов, под предлогом защиты об окружающей среде и обеспечения энергетической безопасности. Этот факт мог бы стать дополнительным аргументом для акторов, отстаивающих наднациональное регулирование добычи сланцевого газа.

Очевидно, что, по мнению Комиссии, цели экологической политики ЕС способствуют диверсификации источников энергии на территории ЕС, поэтому также отвечают требованиям энергетической безопасности.

Несмотря на кажущуюся гармонию между составляющими энергетической политики ЕС, довольно часто они противоречат друг другу. Например, либерализация рынка может означать ликвидацию национальных монополий, что может отрицательно сказаться на безопасности поставок в будущем; поэтому же принципу добыча сланцевого газа диверсифицирует источники энергии, что увеличивает энергетическую безопасность и создает позитивные предпосылки для дальнейшей либерализации рынка, но одновременно препятствуют достижению экологических целей Союза.

Подобные противоречия заставляют заинтересованных игроков делать приоритетными отдельные направления энергетической политики. Так в ЕС можно выделить акторов, традиционно более ориентированных на энергетическую безопасность (Генеральный Директорат по энергетика Комиссии ЕС, иногда Комитет по промышленности, исследованиям и энергетике Европейского парламента, страны-члены в зависимости от обсуждаемой проблемы, Европейский Совет), на свободный рынок (Комиссия, Суд ЕС, бизнес), на защиту окружающей среды (Парламент, неправительственные организации, граждане ЕС). В следующем разделе мы проанализируем позиции основных заинтересованных акторов относительно добычи сланцевого газа и попытаемся встроить эти позиции в контекст трех составляющих энергетической политики ЕС.

2.5 Дискурсивные коалиции в вопросе регулирования добычи сланцевого газа

Опираясь на теоретическую рамку дискурсивного неоинституционализма мы полагаем, что инструменты, предлагаемые для решение проблемы регулирования добычи сланцевого газа в ЕС, были выбраны различными акторами не случайно. Этот выбор объясняется самой сущностью ЕС, как интеграционного проекта, сложившимся на сегодняшний день институциональным балансом, особыми свойствами энергетической политики ЕС, внешним контекстом и предыдущим опытом акторов. Чтобы проанализировать существующие дискурсы по сланцевой политике, мы разделяем акторов на две условные группы или дискурсивные коалиции. Дискурсивные коалиции представляют собой довольно рыхлые структуры, никак не координирующие свои позиции на официальном уровне и виртуально сотрудничающие только по конкретному узкому вопросу. Для данного анализа подобное разделение будет полезным, поскольку позволяет рассмотреть то, как различные акторы формулируют проблему, какие методы ее решения предлагают, какую стратегию представления и обоснования своей позиции используют и как интерпретируют аргументы оппонентов. Успех или неудача того или иного инструмента будет во многом зависеть от состава подобной дискурсивной коалиции, положения ее членов в современном институциональном балансе, попадания их взглядов в общий идейный поток энергетической политики и более широкого идеологического контекста.

Мы выделяем две дискурсивные коалиции: сторонники "мягкого регулирования" добычи сланцевого газа и сторонники "жесткого регулирования". К первой группе мы относим Генеральный Директорат (ГД) по энергетика Комиссии ЕС, а также некоторых парламентариев Комитета по промышленности, исследованиям и энергетике Европейского парламента. Можно сказать, что первая группа также в целом пользуется поддержкой стран-членов и Европейского Совета.

Вторая коалиция более широкая - к ней примыкают ГД по окружающей среде и климату Комиссии, комитеты Европейского Парламента по окружающей среде, здравоохранению и безопасности питания, по развитию и по петициям. При этом Парламент представляет более консолидированную позицию, чем Комиссия. Похожее видение ситуации со сланцевым газом демонстрировали также Экономический и Социальный Комитет и Комитет Регионов.

Преимуществом первой коалиции является институциональная функция Комиссии в инициирование общественной дискуссии и выработке изначального сценария регулирования. Комиссия может определенным образом формулировать вопросы для дискуссии, что дает ей возможность задать определенный тон дискурсу. В вопросе регулирования сланцевого газа у Комиссии была идейная поддержка Европейского Совета. В феврале 2011 года в своих заключениях Европейский Совет подчеркнул необходимость оценки потенциала Европы в добыче конвенциональных и неконвенциональных углеводородов для обеспечения энергетической безопасности. Сами заключения фокусировались на сфере энергетики и инноваций, как сферах наиболее важных для реализации европейской стратегии Европа 2020 по занятости и росту EUCO 2/1/11 REV 1 European Council Conclusions, 8 February 2011, p.1,3.. Таким образом, Европейский Совет косвенно сделал акцент на то, что для обеспечения роста и конкурентоспособности Европы собственные запасы углеводородов играют особую роль и игнорировать вопрос добычи сланцевого газа нельзя. В 2013 г. Европейский Совет вновь подчеркнул важность неконвенциональных углеводородов для ЕС: "по-прежнему ключевым вопросом остается необходимость усилить диверсификацию европейских энергетических поставок и развивать собственные энергетические ресурсы, чтобы обеспечить безопасность поставок, снизить внешнюю энергетическую зависимость ЕС и стимулировать экономический рост" EUCO 75/1/13 REV 1 European Council Conclusions, 22 May 2013, p.4.. Интересно, что формулировки Комиссии и Европейского совета относительно общей ситуации в энергетической политике Союза почти полностью повторяют друг друга. Европейская Комиссия: "Европейские рынки и граждане требуют энергии, устойчивой, доступной, обеспеченной безопасными и надежными поставками" Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: on the exploration and production of hydrocarbons (such as shale gas) using high volume hydraulic fracturing in the EU, 17 March 2014, p.1.. Европейский Совет: "Энергетическая политика ЕС должна гарантировать безопасность поставок для домашних хозяйств и компаний по доступной, конкурентной цене, безопасным и устойчивым путем" EUCO 75/1/13 REV 1 European Council Conclusions, 22 May 2013, p.1..

Начало дискуссии по сланцевому газу было положено во времена нестабильной экономической ситуации в мире и политической турбулентности Арабской весны, которая стала дополнительным препятствием для диверсификации поставок энергии в ЕС, и на фоне увеличивающегося дискомфорта Европы из-за энергетической зависимости от России. С другой стороны, вопрос сланцевого газа был поднят на фоне "сланцевой революции" в США, которая не могла не вызвать желания повторить успех.

Импульс, поданный Европейским Советом, Комиссия интерпретировала, прежде всего, как предложение к странам-членам обратить внимание на свой энергетический потенциал, ставший доступным благодаря развитию технологий. В соответствии с этой интерпретацией ГД по энергетике Комиссии заказал и представил в ноябре 2011 года исследование, целью которого был анализ применения европейской правовой базы, в том числе экологического права, к будущей добыче сланцевого газа на примере четырех государств-членов - Франции, Германии, Польши и Швеции Final report on unconventional gas in Europe, Philippe & Partners, 11 November 2011, p.5.. Исследование выявило соответствие законодательной базы современной стадии добычи сланцевого газа. То есть юридически было доказано, что добыча сланцевого газа не требует дополнительного регулирования, однако при условии, что страны-члены устранят недостатки переноса европейских актов в национальное законодательство Ibid, p.101-104.. Из этого исследования следует, что на первоначальном этапе "сланцевой революции" в ЕС наднациональные институты ЕС видели свою роль в добыче сланцевого газа как комплементарную, что соответствовало Договору о функционировании ЕС и компетенции стран-членов самостоятельно выбирать национальный набор источников энергии. Возможно, изначально Комиссия рассматривала вопрос регулирования сланцевого газа как чисто технический. Она не отрицала того, что специфические условия добычи сланцевого газа могут потребовать дополнительных законодательных мер, но не предполагала широкого общественного резонанса по этому вопросу и серьезных дебатов на наднациональном уровне. Поэтому форма подачи своей позиции также была очень технократична - доклад экспертов, а позже в декабре 2011 - небольшое руководство по применению директивы по оценке воздействия на окружающую среду (EIA directive) для деятельности по разведке и добыче сланцевого газа European Commission Guidance note on the application of Directive 85/337/EEC to projects related to the exploration and exploitation of unconventional hydrocarbon, 12 December 2011.. В целом весь последующий дискурс Комиссии опирался на предложения, сделанные в исследовании и руководстве: Комиссия уточнила в каких случаях необходимо применять Оценку воздействия на окружающую среду (Environmental Impact Assessment), и подчеркнула, что в проектах, непопадающих по масштабу под эту процедуру важно использовать скрининг (Annex 2, EIA directive), чтобы исключить нанесение вреда окружающей среде. Комиссия также обратила внимание на доступность для граждан информации о работах Ibid..

Такой технический и сдержанный дискурс ГД по энергетике Комиссии с самого начала противопоставлялся более эмоциональному подходу Европарламента. Уже в июне 2011 Генеральный Директорат Парламента по внутренней политике представил исследование о влиянии технологий добычи сланцевого газа и сланцевой нефти на здоровье человека и окружающую среду IP/A/ENVI/ST/2011-07 DIRECTORATE GENERAL FOR INTERNAL POLICIES of the European Parliament Impacts of shale gas and shale oil extraction on the environment and on human health, June 2011. (доклад был заказан Комитетом Парламента по окружающей среде, здравоохранению и безопасности питания). Этот доклад также выступает отправной точкой для последующего дискурса большинства парламентариев и Парламента по проблеме сланцевого газа, хотя в последствии позиции, представленные в исследование, несколько смягчились. В противовес мнению ГД по энергетике Комиссии Парламент выносит прямо противоположное мнение: современных регулятивных норм недостаточно для обеспечения безопасности добычи сланцевого газа, либо они отсутствуют. Парламент говорит о том, что необходимо не только пересмотреть имеющееся наднациональное законодательство, но и разработать единую комплексную директиву, которая бы покрывала все аспекты, связанные с разработкой и коммерческой добычей сланцевого газа. Кроме того, Парламент продолжает свой традиционный дискурс представительного института и настаивает на большем вовлечении граждан и региональных властей в принятие решений на основе обязательного раскрытия информации об использованных при гидравлическом взрыве химических веществах. Парламент также привлекает внимание к экологическим рискам использования химических веществ, к выбросам метана, которые неизбежны при использовании технологий добычи сланца, а также к незначительности запасов сланцевого газа в Европе, делая вывод о несоизмеримости реальных угроз и лишь потенциальных приобретений от добычи неконвенциональных углеводородов. Еще одним аргументом против становится угроза отвлечения внимания от инвестирования в реальные инструменты сокращения энергетической зависимости Европы - энергоэффективность и альтернативные источники энергии. Американский опыт применения технологий добычи сланца в докладе представляется как отрицательный, так как приводятся данные о нарушениях экологических норм и желании граждан США предотвратить загрязнение окружающей среды.

Основным выводом Парламента в данном докладе становится завуалированный призыв к запрету использования химических веществ при бурении - "В то время, когда устойчивость является ключом к будущей экономической деятельности, мы сомневаемся, должны ли мы разрешить введение токсичных химических веществ под землю или запретить подобные методы, как ограничивающие или исключающее любое последующее использование зараженной породы и к тому же недостаточно изученные" Ibid, p. 9-11, 72-73..

Подобный двойной подход к одной и той же проблеме свойственен представленным акторам. Если рассмотреть представленные дискурсы с позиции интертекстуальности, то становится ясно, что одни и те же аргументы использовались не раз при противостоянии "интересы рынка, интересы безопасности", отстаиваемые неэкологическим директоратами Комиссии, и "интересы современных и будущих поколений, интересы окружающей среды", представляемые Парламентом. В данном случае особый интерес представляет тот факт, что позиция Комиссия приблизилась к позиции Парламента при последующих обсуждениях и под влиянием внутренних дискуссий между ГД по энергетике, окружающей среде и климату. Несмотря на это финальная (на сегодняшний день) рекомендация Комиссии по основным принципам разведки и добычи сланцевого газа с использованием технологии гидравлического взрыва лишь поверхностно соответствует принятому дискурсу Парламента Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: on the exploration and production of hydrocarbons (such as shale gas) using high volume hydraulic fracturing in the EU, 17 March 2014.. Принимая во внимания и подробно останавливаясь на всех беспокойствах коалиции "жесткого регулирования", Комиссия принимает решение, которое больше соответствует не микроуровню дискуссий о сланцевом газе, а скорее среднему и высшему уровню тренда всей энергетической политики ЕС, и институциональному балансу и балансу распределения компетенций между странами-членами и наднациональным уровнем соответственно.

После первоначального обмена позициями по сланцевому газу, институты и страны-члены стали проявлять гораздо большую активность в проведении исследований и публичном обосновании своих позиций. В частности, ГД по климату и окружающей среде Комиссии представили исследования в своей области специализации: "Потенциальное влияние добычи сланцевого газа на климат" AEA "Climate impact of potential shale gas production in the EU", Final Report prepared for EU Commission DG Climate Action, 30 July 2012. и "Идентификация потенциальных рисков для окружающей среды и здоровья человека, вызванных добычей в Европе углеводородов с использованием технологии гидравлического взрыва" AEA Support to the identification of potential risks for the environment and human health arising from hydrocarbons operations involving hydraulic fracturing in Europe, prepared for European Commission DG Environment 10 August 2012.. Оба исследования хотя и совпадают дискурсивно с изначальной позицией Парламента, меньше, чем другие направлены на завоевание доминирующих позиций в дискуссии - они скорее представляют собой научные исследования и попытку представить наиболее объективную информацию.

При последующих дебатах дискурс Парламента очень четко разделился на дискурс Комитета по промышленности, научным исследованиям и энергетике и Комитета по окружающей среде, здравоохранению и безопасности питания, чья позиция также поддерживалась Комитетом по развитию. Два дискурса четко вытекают из двух резолюций Парламента и соответствующих комитетов: резолюция по промышленным, энергетическим и другим аспектам сланцевого газа и нефти и резолюция по влиянию добычи сланцевого газа и нефти на окружающую среду.

Первая резолюция представляет собой довольно рациональный подход к проблеме и выдвигает несколько важных аргументов в развитие дискурса "мягкого регулирования". Одним из главных аргументов парламентариев стала апелляция к первичным и вторичным правовым источникам, а также программным документам ЕС. Например, Ст. 194 Договора о функционирование ЕС закрепляет право стран-членов на самостоятельное определение своего набора источников энергии; Стратегия 2020 секьюритизирует энергетический вопрос в Европе, тем самым придавая поиску решений по нему приоритетный уровень, а также предлагает странам-членам обратить внимание на диверсификацию источников энергии; Дорожная карта по энергетике 2050 рассматривает газ как переходный и необходимый источник энергии. Кроме того, в резолюции представлены отсылки к действующим правовым актам, которые регулируют сферу добычи полезных ископаемых и гарантируют бережное отношение к окружающей среде. Подобный подход подчеркивает, что добыча сланцевого газа соответствует уже существующим стратегиям и правилам ЕС, и усомниться в них значит усомниться в общепринятых взглядах на политику ЕС. Этот аргумент использовался и во время парламентских дебатах по поводу обеих резолюций. Аргументы парламентариев, сомневающихся в принципах уже принятых стратегий, не добавляли легитимности институтам ЕС и силы дискурсивным коалициям. Преимуществом резолюции Комитета промышленности и энергетики также является взвешенность их позиции и научный подход к имеющимся данным о запасах сланцевого газа и экономической выгоде, на которую можно рассчитывать при имеющемся уровне развития технологий, об успехах добычи сланцевого газа в США и влиянии американской сланцевой революции на европейский газовый рынок. По своей сути резолюция отвечает двум основным принципам энергетической политики - безопасность поставок и свободный энергетический рынок. Согласно логике этой резолюции, дополнительные собственные ресурсы помогут обеспечить конкуренцию на рынке, что снизит цены на энергоносители для граждан и бизнеса и, в конечном счете, приведет к повышению конкурентоспособности европейской промышленности. Кроме того, использование газа поможет снизить выбросы углекислого газа за счет сокращения более грязных источников энергии, а также добавит привлекательности возобновляемым источникам энергии, которые станут рассматриваться как более стабильные за счет "подстраховывающего" эффекта газа. Рыночная направленность резолюции также заключается в подчеркивании важности выработки четкой регулятивной рамки для привлечения инвестиций и предотвращения перекосов функционирования рынка, обеспечения справедливой конкуренции и тех инновациях, которые может принести новая отрасль промышленности.

Сбалансированность этой резолюции достигается упоминанием необходимости использования лучших практик в этой отрасли, а также обязанностях бизнеса и властей предоставлять правдивую информацию об опасностях проектов гражданам. 4.P7_TA(2012)0444 European Parliament resolution of 21 November 2012 on industrial, energy and other aspects of shale gas and oil (2011/2309(INI)).Таким образом стратегия доминирования этого дискурса основывается на обращению к принципу субсидиарности в смысле эксплуатации традиционного нежелания государств делегировать дополнительные компетеннции в энергетической политике на наднациональный уровень; выгодам, которые могут получить как государства, так и граждане благодаря снижению зависимости от внешних поставок при неблагоприятном внешнеполитическом контексте и высоких ценах на энергию, благодаря инвестициям в экономику, новым технологиям и дополнительным рабочим местам. Общность дискурса Комитета промышленности и энергетики с дискурсом ГД по энергетике Комиссии доказывается упоминанием основного документа этого Директората в тексте резолюции. Парламентарии обращают внимание, что исследование Комиссии о применении европейской правовой практики к будущей добыче сланцевого газа доказало, что существующая регуляторная база адекватна вызовам новой деятельности, хотя в будущем и может потребовать некоторых незначительных доработок.

Дискурс резолюции Комитета по окружающей среде, здравоохранению и безопасности питания кардинально отличается от дискурса "мягкого регулирования". Во-первых, сама позиция субъектов коммуникации выглядит гораздо менее определенно, субъективно, а сам документ производит впечатление менее продуманной общей позиции. Основным отличием второй резолюции является радикальность взглядов парламентариев и абсолютное доминирование оценочных, критических единиц в тексте над нейтральным сообщением имеющихся фактов. К подобным критическим выражениям можно отнести "противоречивость развития сланцевого газа в ЕС", "технологии использовались всего лишь одно десятилетие", "недостаточно данных", "потенциальные риски для здоровья людей", "мораторий, полный запрет" и др P7_TA(2012)0443 European Parliament resolution of 21 November 2012 on the environmental impacts of shale gas and shale oil extraction activities (2011/2308(INI)), p. 3-4.. В целом парламентарии в этой резолюции склонны рассматривать новую технологию как опасную, разрушающую окружающую среду, загрязняющую воздух и воду, производящую токсичные отходы, дополнительные выбросы метана. Не совсем логичным для этой резолюции видится рассмотрение вопроса применения сланцевых технологий в развивающихся странах, несмотря на то, что дискуссия явно ограничивается европейскими рамками, а также нечеткая позиция по снижению выбросов углекислого газа - на первых страницах субъекты дискурса видят потенциал для снижения выбросов при условии использования сланцевых ресурсов, далее приводится обратное утверждение; или сначала резолюция выражает свое согласие с позицией ГД по энергетике Комиссии о соответствии существующей регуляторной рамки вызовам новых технологий добычи природных ресурсов, а затем предлагает Комиссии выступить с инициативой новых регуляторных актов, чтобы достичь соответствия практики правовым актам. Если рассматривать резолюцию детально, то становится понятно, что несмотря на довольно эмоциональный тон, текст документа опирается на более широкий набор исследований, чем резолюция Комитета по промышленности и энергетике. Например, приводятся данные о постепенном снижении экономической выгоды от добычи сланцевого газа в США, которые разрушают миф о постоянно растущем разрыве цен на энергию в Европе и Америке, и потенциально ставят под сомнение преимущества добычи сланцевого газа над другими стратегиями энергетической политики ЕС; кроме того, рассматривается правильность оценки выбросов метана, как менее разрушительных для климата, чем выбросы от угля. Резолюция правильно отмечает то, что оценка вреда должна производиться в долгосрочной перспективе, а не ограничиваться гипотетическими данными за несколько лет. Эти факты в последствии будут использованы Комиссией в финальных документах по Оценке воздействия сланцевого газа января 2014 года. Эти и другие научные факты могли быть существенным преимуществом дискурсивной стратегии "жесткого регулирования", однако они теряются на общем фоне обилия технической информации по проблеме, предложениям по изменению конкретных директив и регламентов. В последствии во время парламентских дебатов позиция этой дискурсивной коалиции остается непонятой до конца и упрощается. Например, депутат К. Жимански называет сторонников этой резолюции фанатами возобновляемых источников энергии, неспособных видеть преимущества газа и отворачивающихся от возможности обеспечить безопасность поставок и конкурентные цены на рынке. А раздел резолюции, посвященный международным аспектам использования новых технологий добычи сланцевого газа, вероятнее всего пролоббированный Комитетом по развитию, откровенно высмеивается депутатом Environmental impacts of shale gas and shale oil extraction activities - Industrial, energy and other aspects of shale gas and oil (debate), 20 November 2013.

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=CRE&reference=20121120&secondRef=ITEM-011&language=EN&ring=A7-2012-0283.. Подобная интерпретация идет вразрез с выступлением рапортера по данной резолюции Богуслава Соника на парламентских дебатах. В своей речи он отметил основные преимущества резолюции: баланс между требованием строгих экологических стандартов для применения технологий гидравлического разрыва и горизонтального бурения, с одной стороны, и предоставление шанса этой технологии в ЕС, с другой. Вопреки дальнейшей интерпретации дискурса Комитета, Б. Соник выражал надежду, что сланцевый газ сможет усилить энергетическую безопасность ЕС и помочь достичь цели Сообщества по снижению выбросов в атмосферу Ibid.. Таким образом главный посыл его речи "сланцевый газ может и должен добываться в Европе" остался незамеченным сторонниками более мягкого подхода к регулированию.

Интересно отметить тот факт, что обе резолюции были однозначно приняты Парламентом, что позволяет говорить об общем консенсусе по вопросу сланцевого газа в этом институте. Резолюция Комитета по промышленности и энергетике была принята 492 голосами (против выступили 129 депутатов), резолюция Комитета по окружающей среде, здравоохранению и безопасности питания - 562 голосами (против выступили 86 депутатов). С другой стороны, поправки, предлагающие запретить предоставление новых разрешение на операционную деятельность по добыче сланца на европейском уровне, были отклонены 391 голосами против 262 "Shale gas: member states need robust rules on fracking, say MEPs", press release, 20121116IPR55711, European Parliament plenary session, 2012.. Такое разделение голосов говорит о большей склонности Парламента, чем Комиссии видеть общеевропейскую составляющую добычи сланцевого газа. Так как Учредительные договоры явно говорят о государственной компетенции выбора источников энергии, наднациональное регулирование могло бы быть возможным только с опорой на Ст. 191 и 192 ДФЕС, а именно на положениях о принципе предосторожности и превентивности, а также возможности принятия решения, которые существенно повлияют на выбор стран-членов определенных источников энергии, используя специальную законодательную процедуру при единогласном голосовании в Совете Договор о Функционировании Европейского Союза.. Готовность более чем трети депутатов прибегнуть к подобным жестким мерам экологического регулирования, еще раз иллюстрирует "зеленый" дискурс Парламента, его ориентацию на третью составляющую энергетической политики - устойчивое развитие в противовес секьюритизированному и рыночному подходу Комиссии.

Подобная идеологизированная позиция Парламента не подтверждается только докладом Комитета по петициям, который исследуют петиции, поданные гражданами и связанные с их недовольством активностью энергетических компаний в деле добычи сланцевого газа. В докладе Комитета можно явно проследить контраст между эмоциональным тоном петиций, согласно которым, правовые акты ЕС, регулирующие добычу сланцевого газа, содержат множество пробелов, возможностей для злоупотребления, исключений, также как свобода усмотрения государств по некоторым рамочным директивам называется слишком широкой, и сбалансированным объективным анализом специалистов. Комитет отмечает недостатки законодательства ЕС и недостаточную вовлеченность граждан в процесс принятия решений, но при этом он использует выверенные юридические доказательства, ссылается на Учредительные договоры и, впервые, в документах по сланцевому газу подобного рода, упоминает Ст. 11 Договора о Европейском Союзе, согласно которой у институтов ЕС есть прямая обязанность консультироваться с гражданами и принимать во внимание их мнения DG for Internal Policies Workshop on shale gas in the EU: its impact on the environment and the energy policy, from the perspective of petitions received, for European Parliament's Committee on Petitions, October 2012..

Однако позиция Комитета по петициям выглядит несколько обособленно по сравнению с другими документами Парламента, прямо или косвенно связанные с регулированием добычи сланцевого газа. Например, совместный доклад Комитета по окружающей среде, здравоохранению и безопасности питания и Комитета по промышленности, исследованиям и энергетике от 27 января 2014, посвященный Рамочной программе 2030 по энергетике и климатуA7-0047/2014 Report on a 2030 framework for climate and energy policies (2013/2135(INI)), Committee on the Environment, Public Health and Food Safety, Committee on Industry, Research and Energy, 27 January 2014., демонстрирует цельность и последовательность дискурса Парламента. Во всем документе подчеркивается приверженность Парламента экологическим обязательствам, взятым на себя ЕС и странами-членами. В качестве индикаторов такой позиции выступают ссылки на участие институтов ЕС в формировании и поддержании международного режима защиты окружающей среды Ibid, p.5 For example, P7_TA(2013)0344 Resolution of the European Parliament of 23 October 2013 on the climate change conference in Warsaw, Poland or the Joint report by the Commission and the International Labor Organization entitled "Towards a greener economy: the social dimensions".. В этом документе Комитеты Парламента также подтверждают нашу гипотезу о "зеленом" видении Парламентом энергетической безопасности Ibid, p.7 "whereas energy saving and energy efficiency are the fastest and cheapest routes to addressing issues such as energy security, external dependence, high prices and environmental concerns" or need for job creation and economic recovery; p.10 "whereas, on account of the limited availability of domestic resources, an ambitious EU transition to renewable energy is the only way to guarantee a secure energy supply at affordable prices in the future. p.24 "Stresses the need to ensure the energy security and eventual self-sufficiency of the EU, to be achieved primarily by promoting energy efficiency and savings and renewable energy, which will, together with other alternative sources of energy, reduce import dependence".. При этом Парламент отмечает незавершенность энергетической и экологической политик ЕС, недоработки Комиссии ЕС в постановке целей снижения выбросов, целей увеличения веса возобновляемых источников энергии в европейском энергетическом балансе и создания более энергоэффективной экономики. В частности, Парламент настаивает на принудительном установлении задач в этой сфере для каждого государства-члена, чем в очередной раз противопоставляет свою позицию более рыночно ориентированной и секьюритизированной позиции Комиссии. Интересно, что относительно неконвенциональных углеводородов, как одном из способов декарбонизации экономики к 2050 году, Парламент упоминает лишь косвенно, несмотря на то, что другие источники энергии так или иначе рассматриваются в документе: доклад настаивает на исследовании выбросов метана в атмосферу и его влиянии на глобальное потепление. Как известно, выбросы метана - одно из опасных последствий применения современных технологий добычи сланцевого газа Ibid, p.20.. Относительно применения технологии гидравлического взрыва в Европе, Парламент оставляет свое мнение неизменным, а именно призывает Комиссию выработать дополнительную регуляторную рамку для добычи сланцевого газа, сделать обязательным оценку воздействия на окружающую среду и ужесточить меры по мониторингу химических веществ, применяемых при бурении Ibid, p.25.. Подобное построение дискурса - умалчивание самой возможности частичного обеспечения энергетической безопасности за счет добычи сланцевого газа и заострение внимания лишь на проблемных узлах - показывает тактическое использование дискурса для отстаивание своей позиции и представления нерелевантности позиции оппонента. При этом Парламент не отрицает абсолютно все альтернативы экологически чистым источникам энергии; признается важность газа в качестве поддерживающего источника энергии, транзитного топлива, но перспективы газа видятся не в добыче других видов углеводородов, а в пересмотре старых газовых контрактов, использовании потенциала рынка сжиженного газа и усилении внешней составляющей европейской энергетической политики Ibid, p.26..