Ответственность власти в России

Размещено на http://allbest.ru

Министерство образования и науки РФ

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Забайкальский государственный университет»

Исторический факультет

Кафедра политологии

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Специальность 030201.65 Политология

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЛАСТИ В РОССИИ

Исполнитель: студент 5 курса

Исторического факультета

953 группы

Алексеева Ксения Руслановна

Научный руководитель:

доцент кафедры политологии

Дроботушенко Евгений Викторович

Чита, 2015 г.



Оглавление

Введение

1. Теоретические аспекты исследования проблемы ответственности государственной власти

1.1 Проблема определения понятия ответственности органов государственной власти

1.2 Основные различия конституционно-правовой и политической ответственности

2. Формы ответственности высших органов государственной власти Российской Федерации

2.1 Ответственность Президента Российской Федерации

2.2 Ответственность правительства Российской Федерации

2.3 Ответственность Федерального Собрания Российской Федерации

3. Формы ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации

3.1 Конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица субъекта РФ

3.2 Конституционно-правовая ответственность законодательного (представительного) органа субъекта РФ

3.3 Политическая ответственность законодательного (представительного) органа субъекта РФ

4. Мировой опыт привлечение к ответственности высших должностных лиц

4.1 Пределы ответственности главы государства и парламента

4.2 Институт парламентской ответственности правительства

Заключение

Библиография



Введение

Проблема ответственности такая же древняя, как само человечество. Ответственность государства перед обществом, с точки зрения осуществления власти, укрепления страны и обеспечения благополучия граждан привлекала пристальное внимание еще древних философов. В античной Греции, прежде всего в трудах Платона, обсуждается вопрос о том, в какой степени человек несет ответственность за сознательный и добровольный выбор поступка. У Аристотеля это связано с незнанием или знанием человеком закона, осуществляемого им непроизвольных и произвольных действий.

В XX веке люди, народы, государства более всего страдали от безумной политики, злонамеренных и несостоятельных политиков, произвола и безответственности власти. Особенно в России, где ущерб стране и народу от властного произвола нарастал скачкообразно. В ХХI существенно ничего не изменилось. Нынешняя власть оценивается большинством граждан как самая безответственная, обманная, разорительная. Людей мучает вопрос, как обуздать власть, заставить ее считаться с интересами большинства, сделать подотчетной обществу и законам. Власть ? это те люди, от которых в основном зависит качество нашей жизни, а порой и сама жизнь. Сказанное обусловливает актуальность исследования политической ответственности высших эшелонов власти, которые взаимозависимы с региональными властями и это взаимодействие является существенным фактором эффективности государственного управления в целом и реализации активной социальной политики как важнейшего фактора становления России социальным государством.

Многие говорят и пишут об ответственности граждан, но практически не затрагивают ответственность органов государственной власти и должностных лиц. Хотя в действительности, эта тема очень актуальна в наше время, когда коррупция и превышение полномочий людей наделенной государственной властью становятся уже обыденным делом.

В любом демократическом государстве важную роль в деле поддержания на всей территории государства режима законности играет институт ответственности органов государственной власти. И хотя название этого института еще спорно (законодательно его название не закреплено, и ученые не пришли к единому мнению), именно он позволяет дать оценку действиям органов государственной власти, воспрепятствовать им злоупотреблять властью и безнаказанно нарушать законы.

Народ нашей страны в соответствии с Конституцией является единственным источником власти, а поэтому он вправе осуществлять контроль над деятельностью этой власти, которая в свою очередь должна нести ответственность перед обществом. Властью выполняются важные функции по управлению страной, и их осуществление немыслимо без ответственности, ведь именно эта категория определяет эффективность деятельности власти.

Политическая модернизация подразумевает национальную интеграцию, то есть становление наряду с региональными традиционными, этническими, политическим авторитетами единых общенациональных, общероссийских авторитетов, не последнее место среди которых занимает авторитет ответственной за свои действия и решения власти.

По заявлениям и высказываниям первых должностных лиц государства (президента, министров, депутатов), развитие демократии и построение гражданского общества в России - это один из главных приоритетов власти. Однако эти заявления плохо сочетаются с существующей политико-экономической практикой. Власть широко регламентирует лишь те свои действия, которые позитивно воспринимаются большинством граждан, и минимизируют информацию о тех, которые могут быть восприняты неоднозначно и требуют серьезной разъяснительной работы. Иными словами, если в России и строится гражданское общество, то без участия этого общества. Это является еще одной из особенностей российской демократии - неуклонное снижение градуса доверия общества к государству.

Успешное развитие демократии и ее институтов невозможно без массовой поддержки, устойчивость которой достигается в свою очередь, лишь при освоении массовыми слоями общества соответствующих политическим институтами и политическое участие.

Не зря существует мнение, что идее ответственности власти предстоит реализоваться в XXI веке при условии, если произойдут решительные сдвиги в социальной активности и организованности народных масс.

Актуальность темы работы заключается в том, что последнее время ответственность органов государственной власти в России становится чем-то несбыточным и далеким, а органы государственной власти Российской Федерации не спешат такую ответственность устанавливать. Между тем такого рода институт должен существовать в любом демократическом государстве, которое объявило себя правовым. Современная российская государственность нуждается в необходимости детальной проработке механизмов ответственности властей всех уровней, и прежде всего, это разработка законов, которые могли бы содействовать более тесной связи региональных интересов с федеральными и пресекали бы недопустимые формы, средства и способы властвования.

Проблема ответственности власти разрабатывалась многими мыслителями как в чисто умозрительном плане, так и в рамках различных общественных дисциплин. Философы пытались выразить соотношение свободы и необходимости действий человека со времен античного мира. Идея об ответственности как необходимого атрибута успешного и справедливого княжения на Руси встречается в трактате Иллариона, Киевского митрополита, датируемого XI веком. В европейской политической мысли подходы к проблеме ответственности встречаются в трудах Дж. Локка, Т. Гоббса, Д. Юма, Дж. Ст. Милль, М. Вебером, К. Маркса, М. Альберт, Д. Борманн, Р.Д. Дафт, М. Кастельс, П. Друкер, Г. Ленк, М.Х. Мескон, Д. Смитбург, Г. Саймон, Ф. Тейлор, В. Томпсон, Ф. Хедоури, Р. Фредерманн и др.

В России этой проблеме уделяется мало внимания, но изучению общих понятий ответственности, оснований ее применения и видов санкций посвящены работы ряда ученых - И. Барцица, Н.С. Малеина, М. Краснова, Э.А. Уткин и др. Однако в большенстве работ ответственность рассматривается с юридической точки зрения, как ответственность должностных лиц за нарушения закона, превышение или злоупотребления властью и причинения их действиями убытка.

В середине 90-х годов такими исследователями как Колосовой Н.М., Витруком Н.В., Шоном Д.Т. сделана попытка изучить, выделить и обосновать как самостоятельный вид ответственности - конституционную ответственность. Здесь хотелось бы отметить, что проблема все еще до конца не изучена и остается достаточное количество спорных и нерешенных вопросов.

Не меньшая неопределенность и малая степень изученности политической ответственности органов государственной власти. Среди авторов, которые данную тему рассматривают более полно, на мой взгляд, необходимо отметить доктора политических наук Агапонова А.К., который на протяжении ряда лет исследует проблемы содержания и реализации политической ответственности в государственном и муниципальном управлении, проводит социологические опросы по вопросам ответственности власти в регионах.

Процессы демократизации и трансформации современного российского общества привели к появлению новых теоретических и прикладных исследований феномена ответственности. При этом определенное внимание некоторых исследователей привлекает ответственность органов власти непосредственно перед обществом. В связи с этим отметим работы Савина В.Н., Дмитриева Ю.А., Измайлова Ф.Ш., Морозова Л. В своих работах они рассматривают и пытаются обосновать возможность контроля над деятельностью органов государственной власти со стороны народа, как единственного источника этой власти.

Проблема эффективности и функционировании ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящены работы Сучилина А.С., Стоякиной И.С., Филатова А., Чирикова А.Е. Но следует отметить, что практически все работы посвящены исключительно проблеме конституционно-правовой, не желе политической ответственности.

Так же следует упомянуть и исследователей, которые занимались институтом ответственности в мировой практике и изучали ее разновидности в разных странах. Этим занимались Серебренников В.В., Шишкина Н.Э., Зифкак С., Митусов Ю. и др.

Объект исследования - институт ответственности органов государственной власти, как один из составляющих политического процесса.

Предмет исследования - процесс реализации ответственности власти, как один из факторов, влияющих на эффективность ее деятельности.

Цель работы - проанализировать институт ответственности органов государственной власти в России и в мировой практике.

Задачами работы являются:

1.Определить круг понятий, на основе которых наукой объясняется содержание политической и юридической ответственности органов государственной власти.

2.Сравнить и выявить критерии различия политической и юридической (конституционно-правовой) ответственности.

3.Выявить институт ответственности в законодательстве Российской Федерации и проанализировать ее эффективность в реализации ответственности органов государственной власти в России.

4.Проанализировать эффективность реализации ответственности в зарубежных странах, на основе их законодательства.

5.Разработка рекомендаций по повышению уровня ответственности власти в России.

Методология включает систему аналитических методов и приемов исследования и оценки всей совокупности имеющегося материала. Основным методом исследования является многомерный подход, включающий современные методологии анализа открытых неравновесных и нелинейных систем, структуралистский, диалектический, структурно-функциональный, системный, неоинституциональный анализ рационального выбора, а также эволюционный, сравнительный.

Использование всех методов в комплексе позволяет выявить особенности реализации ответственности органов государственной власти в Российской Федерации и в мировой практике.

Данная работа состоит из введения, четырех глав, заключения и библиографии. В первой главе рассмотрены проблемы определения видов ответственности, а так же основные различия политической и конституционно-правовой ответственности. Вторая глава раскрывает особенности и сложности реализации ответственности в высших эшелонах государственной власти на практике, основанных на анализе Конституции Российской Федерации. Третья глава посвящена особенностям и сложностью реализации ответственности государственных органов субъектов Российской Федерации, основанных на анализе Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а так же Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации. Четвертая глава посвящена реализации ответственности власти в зарубежных странах с развитой демократией, основанной на анализе Конституций и законов этих стран. И в заключении на анализе всего материала будут выведены практические рекомендации по повышению ответственности в России.

Теоретическая значимость работы заключается в детальной разработанности института ответственности высших должностных лиц и органов государственной власти, а так же органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Практическая значимость работы заключается в рекомендациях по повышению ответственности власти в законодательстве Российской Федерации.

политический президент парламентский демократия



1. Теоретические аспекты исследования проблемы ответственности государственной власти

1.1 Проблема определения понятия ответственности органов государственной власти

Нынешняя власть оценивается обществом как безответная, обманная, разорительная. Ответственность власти имеет много выражений. Это эффективное руководство страной, обеспечивающее её движение вперёд в экономической, социальной, духовно-нравственной, культурно-образовательной, информационно-технической и других сферах деятельности; это выполнение на деле провозглашенных обещаний и программ, регулярный отчёт о своей деятельности и не менее важно наличие в стране общественных механизмов спроса с власти за возможных вред, который она может сознательно или несознательно нанести людям, государству.

В целом, говоря об ответственности, следует отметить, что даже в определении понятий у исследователей нет единого мнения. Философы делают акцент на долг одного лица перед другим. В самом общем виде ответственность представляет собой отношения, обеспечивающие интересы и свободы взаимосвязанных сторон и гарантированные обществом и государством.

Одним из самых удачных считается определение ответственности как способности предвидеть человеком результаты своей деятельности и определять их исходя из того, какой вред или пользу она принесёт обществу.

Не менее остро стоит проблема в определении вида ответственности. В теории исследователями выделяют различные её виды, которые имеют неоднозначную трактовку. Поэтому существуют определенные сложности в определении вида ответственности в деятельности органов государственной власти за то или иное действие в процессе выполнения ими своих обязанностей.

Вообще понятие ответственности её содержание, нормы, принципы реализации наиболее полно определены в сфере права. Поэтому в настоящее время в период формирования правового государства в России как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права - юридической ответственности. Вопросы юридической ответственности разрабатываются как в литературе, освещенной отдельным специальным отраслям права, так и в источниках, затрагивающих вопросы общей теории права. На сегодня проделана значительная работа по исследованию этой проблемы, но остаётся ещё много нерешенных вопросов. Относительно данной проблемы имеются различные мнения.

Так Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. определяют юридическую ответственность как меру государственного принуждения, основанную на общественном и юридическом осуждении поведении правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничении личного или имущественного порядка.

Витрук Н.В. юридическую ответственность выделял как важнейший институт любой правовой системы - это ответственность на основе права и законодательства государства, в процессе реализации законов и в соответствии с законами государства.

Явич А.С. подчёркивал, что юридическая ответственность это разновидность социальной ответственности. Её специальный характер отражается в том, что она связана с государственным принуждением.

Отсюда юридическая ответственность в литературе трактуется неоднозначно. Одни авторы представляют её в виде охранительного правоотношения, возникающего между нарушителем и государственным органом, другие сводят её только к разновидности санкций. Юридическая ответственность обладает не только своими специфическими признаками, принципами, но и элементами структуры. Принципиально структура всех видов юридической ответственности едина. Но содержание каждого из элементов в том или ином виде юридической ответственности свое: этим, прежде всего и различаются между собой её виды.

Однако на сегодняшний день к списку традиционных видов юридической ответственности - уголовной, гражданско-правовой, административной, дисциплинарной - добавляются новые виды. Так, еще в 90-е годы В.В. Петров выделял эколого-правовую ответственность и в настоящее время идет активная разработка принципов и признаков нового вида юридической ответственности - экологической.

Для нас же наибольший интерес представляет такой вид ответственности как конституционная, которая отдельными учеными выделяется в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. И в то же время этот вид ответственности еще слабо изучен: круг органов и должностных лиц, на которые она распространяется, основания, меры, и процедуры её применения требуют детального и тщательного анализа. Понятие и содержание конституционной ответственности до сих пор остается дискуссионным, однако имеет большое практическое значение.

Конституционная ответственность по форме её реализации иногда схожа с политической ответственностью по субъектам, основаниям её наступления и неблагоприятным последствиям. Например, роспуск правительства может быть мерой как политической ответственности, когда правительство уходит в отставку с целью разрешить сложившийся политический кризис, так и мерой конституционной, когда это происходит в результате ненадлежащего исполнения своих конституционных обязанностей. Поэтому, отстранение от должности может быть как санкцией политической ответственности, так и конституционной, что вызывает определенные сложности в их разграничении. При этом сложно согласится с мнением Колосовой, которая считает, что основанием конституционно-правовой ответственности для должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только, лишения политической поддержки в силу той или иной причины. Автором четко разделены основания привлечения к конституционной и политической ответственности. И, говоря о последней, подчеркивая то, что лицо может лишиться политической поддержки, то есть она связана с непосредственным отрешением субъекта управления от власти.

Говоря о политической ответственности, отметим, что существует несколько определений данного понятия и разные авторы оценивают её по-разному. Например, Краснов М.А. под политической ответственностью понимает ответственность органов государственной власти и должностных лиц перед народом, населением соответствующей территории за несоответствие их деятельности мандату доверия, выражающееся в их неспособности вырабатывать и осуществлять политику, принимать решения с максимальной пользой для блага людей.

Так же Краснов М.А. в ряде своих работ, выступая за формирование, и развитие института политической ответственности выделяет, что субъекты ответственности несут её перед основным источником публичной власти - народом, который в соответствии с Конституцией России является таковым, а потому он имеет все основания осуществлять контроль над деятельностью этой власти. И власть в свою очередь должна нести ответственность перед каждым гражданином и обществом за сохранение единства и территориальной целостности Российской Федерации, соблюдение прав и свобод человека, исполнение законно определенных целей, норм и положений, направленных на повышение материального и культурного уровня населения.

Но другие исследователи как Н.Ю. Беляева, А.А. Галкин, В.Н. Савин под политической ответственностью понимают ответственность за ненадлежащее осуществление публичной политики. Смысл публичной политики заключается в том, чтобы расширять и поддерживать участие самого общества в политическом процессе, стимулировать поиск и решение общественных проблем. Власть и общество рассматриваются здесь как одно целое, их интересы и цели едины и нарушение этого единства может привести к нарушению баланса, так как общество является своего рода рецептором на действия властей. Оно постоянно реагирует на происходящие политические процессы и власти, в соответствии с этим могут координировать свою деятельность.

Во всех случаях санкцией политической ответственности выборных лиц органов государственной власти перед населением является выражение недоверия этим должностным лицам при проведении выборов и референдумов, при условии, если последнее предусмотрено действующим Федеральным Законом или законодательством субъекта Российской Федерации.

Политическая ответственность представляет собой политический контроль над органами власти со стороны общества, который осуществляется, прежде всего, различными политическими партиями, движениями и главным образом политической оппозицией. Народ на выборах, выражая свою политическую волю, так же осуществляет контроль за «управленцами». Но, как считает Краснов, «подключая» народ к сфере функционирования публичной власти, необходимо осознать, что существуют сферы, где такое подключение может оказаться неэффективным, либо опасным для правовых основ государственности. Таким образом, в науке ставится проблема то, что является приоритетной ценностью общества в процессе реализации ответственности: стабильность или «справедливость».

Опасность заключается в том, что, во-первых, охрана правопорядка одна из главных функций государства. Её важность обусловлена тем, что без соблюдения правовых норм исчезает и само государство как организация общества, институт, предотвращающий хаос и гибель социума. При этом не стоит доказывать, что правопорядок разрушается во много раз сильнее, когда закон нарушается самими государственными органами. Во-вторых, поскольку разговор идет о нарушении правовых норм, и оценить это могут только юридически квалифицированные люди. Поэтому следует определенно сказать, что за «нарушение закона органы государственной власти должны отвечать перед государством, а не перед народом и населением».

Итак, можно сказать, что политическая ответственность подразумевает осознание зависимости политического лидера, субъекта властных отношений от государства, гражданского общества, политических организаций за осуществление политического курса, выполнение предвыборных программ, обещаний перед электоратом, не уклонное следование в своей деятельности конституционным положениям и политико-правовым нормам. За каждое отступление, от которых следует наказание связанное либо с отрешением от должности, либо применение различного рода санкций ( таких как штраф, запрет на определенный период времени заниматься профессиональной деятельностью и так далее) в зависимости от масштаба правонарушения. Именно в контексте данного определения на протяжении всей работы будет рассмотрено понятие политической ответственности, как отражение состояния политических отношений субъекта и объекта политического управления.

Говоря о политической и юридической ответственности, Морозова Л. В одной из своих работ обозначает проблему зависимости первой от уровня юридической ответственности, обеспечиваемой субъектом политического процесса - государства: «Формирование правового государства в переходе от тоталитаризма к развитому гражданскому обществу, свободной демократии обуславливает повышение правовой ответственности государства и его органов в общественной и государственной жизни». Тем самым подчеркивается значение юридической ответственности в реализации ответственности политической.

Именно ответственность властей как Федерации, так и субъектов Федерации выступает обязательным условием утверждения в России институтов правового государства и народовластия.

Реализация политической ответственности - правовое и нравственное поведение руководителя органа управления находящегося на выборной должности - обеспечивается посредством освобождение от должности или применением других санкций, предусмотренных нормами сферы управленческих отношений.

Анализируя состояние политической и тесно с ней связанной юридической ответственности, следует сказать, что они обладают общими чертами. Различие, может быть, состоит только в том, что политическая ответственность имеет также юридический аспект.

В теории глубоко рассматривается проблема взаимосвязи видов ответственности за то или иное действие. Однако среди исследователей все еще нет единства мнений, и очень часто одно и то же событие трактуется в разных аспектах. В связи с этим возникает проблема, в определении: какую все-таки, ответственность должны нести органы власти?

Итак, как было обозначено выше, политическая ответственность это осознание зависимости субъекта властных отношений от государства, гражданского общества за осуществление выбранного политического курса и неуклонное следование в своей деятельности политико-правовым нормам и конституционным положениям за каждое отступление от которых влечет применение различного рода санкций. Исходя из данного определения, можно вывести критерии необходимые для анализа политической ответственности: во-первых, это осознание зависимости субъекта политики и контроля над его деятельностью со стороны общества и государства, во-вторых, какое-либо правонарушение, совершенное лицом в ходе исполнения своих обязанностей, в-третьих, наказание в зависимости от степени тяжести проступка.

1.2 Основные различия конституционно-правовой и политической ответственности

Общепризнанно, что наряду с конституционно-правовой ответственностью существуют и иные ее виды ответственности, и в частности, политическая. Главным проявлений политической ответственности является отказ в поддержке избирателей на следующих выборах, находящихся у власти депутатов, президента и т.д.

Но существует и другая форма политической ответственности, которая имеет вполне четкое нормативно-правовое оформление, а это значит, она может быть исследуема с позиций права. Например, в странах с парламентской формой правления при отклонении правительства от «курса партии», парламентское большинство законодательного органа может вынести вотум недоверия правительству, и глава государства может отправить правительство в отставку или распустить нижнюю палату парламента. Такая ситуация характерна не только для парламентских стран. Например, во Франции Президент может в любое время распустить нижнюю палату парламента, склоняясь при этом лишь на собственном усмотрении. Конституции и законы некоторых государств устанавливают даже возможность отзыва президента парламентом и избирателями, которые его избрали. Очевидно, что основания в таких случаях для принятия серьезных решений лежат преимущественно во влиянии политики, а значит это политическая ответственность, имеющая нормативно-правовую оболочку в виде положений конституций и законов.

Но некоторые исследователи считают, что установление в законах и конституциях подобных мер воздействия на органы государственной власти, означает существование не политической, а конституционной ответственности: «Возможность применения некоторых таких последствий в российской юридической литературе традиционно характеризуется как политическая ответственность, но так как она регламентируется правовыми нормами, ее якобы следует считать конституционно-правовой ответственностью». Подход такой справедливо критикуется. Если признать, что конституционная ответственность - есть ответственность юридическая, то возможность определенного субъекта нести наказание, может быть осуществлено только тогда, когда для этого есть все основания, зафиксированные в нормативно-правовых актах. Причем таким основанием должно является совершение правонарушения. В рассмотренном случае - это конституционное правонарушение или по терминологии Лучина В.О. ? конституционный деликт.

Таким образом, в вышеприведенных случаях ответственность президента, парламента и правительства может наступить в связи с какими-то обстоятельствами. Но, чаще всего ответственность наступает не за конституционное правонарушение, а за моральный или политический проступок, или вообще за политическую стратегию, и, наиболее важным, здесь является то, что не формальное основание заранее прямо нигде не устанавливается («В случае выражения вотума недоверия...). Следовательно, указанные субъекты несут ответственность не в связи с конституционным правонарушением, а это значит применение юридической ответственностью таких мер, как: отзыв президента избирателями или парламентом, роспуск президентом нижней палаты парламента, отправление в отставку правительства в связи с вотумом недоверия правительству, - считать нельзя. Стоит согласиться с Алебастровой И.А., что подобные «применяемые негативные последствия, которые соответствуют нормам конституционного права при отсутствии правонарушения, более корректно было бы именовать мерами конституционно-правового принуждения, не относящимися к мерам конституционно-правовой ответственности». Такой подход помогает избегать подобных проблем, о которых говорит С. Авакьян: «Государственная Дума, трижды не давшая согласие Президенту РФ на кандидатуру Председателя Правительства РФ, распускается им. За что? Что она нарушила? Дважды выразив недоверия Правительству в строгом смысле ст. 117 Конституции РФ, она опять выносит приговор себе...». Еще раз стоит поддержать мнение И.А. Алебастровой, что «не стоит смущаться тем обстоятельством, что некоторые из мер (отставка правительства, роспуск парламента, отзыв депутата избирателями) характеризуются в литературе, а иногда и в законодательстве как проявления политической ответственности. В данном случае речь идет именно о политической ответственности, т.е. о нарушении правил политической игры».

И действительно если посмотреть, что такие меры, как отправление правительства (отдельных министров) в отставку, роспуск парламента часто используется достаточно произвольно, лишь руководствуясь правилами политической процесса. Но, все еще зависит и от системы организации, взаимодействия высших органов государственной власти (президентская или смешанная республика, парламентская монархия или республика). Если в президентской республике президент может по своему усмотрению сместить с поста подотчетного ему министра, то трудно утверждать, что такое смещение было связано с нарушения министром конституции или законов. Связано это с тем, что президент в президентской республике несет ответственность за осуществление исполнительной власти в государстве и поэтому должен иметь механизм влияния на министров, такой как отстранение от занимаемой должности по своему усмотрению. Тем более такой механизм должен быть и в странах с парламентской формой правления. Правительство в таких государствах формируется большинством в парламенте и поэтому может быть отправлено в отставку (по решению президента) в любой момент, когда парламент выразит вотум недоверия или откажет в доверии. Так же и роспуск нижней палаты парламента может быть и не связан с нарушением ей Конституции, например принятием закона противоречащего норманн Конституции.

Следовательно, подобные меры как: отзыв президента парламентом или населением, отправление в отставку монархом или президентом правительства, роспуск нижней палаты парламента,- являются мерами политической, а не конституционной ответственности.

Но мировая практика показывает, что в конституциях государств закрепляются, и другие случаи применения принудительных мер в отношении органов государственной власти и иных субъектов. Так, например конституционно-правовая ответственность может быть выражена в отрешение от должности, лишение гражданства, отзыв должностного лица в связи с совершенным правонарушением, ограничение гражданина в политических правах, запрет политической партии и т.д. Но очень важное отличие такой ответственности от политической ответственности состоит в том, что они всегда закрепляются конкретным «деликтным» основанием применения таких мер.

Но одного «деликтного» основания не достаточно для проведения различия между конституционно-правовой и политической ответственностью. Ведь нередко одни и те же меры конституционного принуждения могут использоваться как санкции конституционно-правовой ответственности, так и в качестве мер политической ответственности.

Из этого следует, что надо выделить еще один элемент конституционно-правовой ответственности, который бы четко проводил различия между политической и конституционной ответственности. Так, например Малеин Н.С. предлагает процессуальный элемент.

И ведь действительно любой вид юридической ответственности предполагает участие органа правосудия, который должен констатировать: было ли совершено правонарушение или нет. Из этого следует, что конституционно-правовая ответственность должна предусматривать процедуру участия органа правосудия на том или ином этапе разбирательства (верховного суда, конституционного суда, специального трибунала и т.д.). Этот суд должен установить было ли совершено конституционное правонарушение субъектом права или нет. Если же участие органа правосудия в процедуре привлечения к конституционной ответственности не предусмотрено, то даже если и имеются «деликтные» основания, все равно это не конституционно-правовая ответственность, а политическая. Это доказывает и мировая практика, и в частности, Словакии и США.

Таким образом, конституционно-правовая ответственность может наступить только при наличии двух обязательных элементов: процессуального (участие судебного органа) и материального («деликтного» основание).

Но нередко высказываются мнения, что «конституционная ответственность может иметь чисто моральные основания. Совершение аморального поступка депутатом или высшим должностным лицом вполне может служить основанием лишения депутатского мандата или снятия с занимаемой должности». Но если даже представить, что конституционно-правовая ответственность может наступить за аморальные проступки, то это правонарушение должен признать орган правосудия, что представляется невозможным, так как не один уважающий себя суд не будет рассматривать вопрос о привлечении к ответственности за аморальный проступок. Ответственность за аморальные поступки также является политической ответственностью в ее широком понимании.

Итак, следует признать, что политическая ответственность (как не юридическая), и конституционно-правовая ответственность (как юридическая), принципиально различны. Главной же умело использовать этих два мощных инструмента ответственности на практике.



2. Формы ответственности высших органов государственной власти Российской Федерации

Проблема ответственности высших должностных лиц в современной России актуальна и имеет большое значение.

За последние годы был принят ряд законодательных актов различных ветвей власти, дающих основание привлечь к ответственности руководителей любого ранга, в том числе и выборных должностных лиц, находящихся на государственной службе. В них речь в основном идет о юридической и государственно-правовой ответственности как меры государственного принуждения. В то время как в советский период вопрос об ответственности органов государственной власти на практике в нашей стране практически не ставился. Поэтому, не говоря уже о политической, институт юридической ответственности органов власти относится к числу недостаточно разработанных в российской правовой науке. Традиционно вторую сводят к таким её видам как административная, гражданская, дисциплинарная и уголовная. В то время как в зарубежной литературе выделяют особый её вид - конституционная ответственность, установленная нормами государственного прав. Важно иметь ввиду, что, не смотря на существование различия видов ответственности всех видов. Однако, по мнению исследователей, сложность её становления состоит в том, что её установление относится к компетенции высших органов самой государственной власти. Практически же речь идет о необходимости установлении ответственности высших органов и должностных лиц в отношении самих же себя. Деликатность подобной ситуации можно проследить на примере Федерального Закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», подробный анализ положений которого будет дан несколько ниже.

Итак, речь идет о проблеме законодательного урегулирования ответственности. О том насколько хорошо в современном законодательстве прописаны понятия, принципы, основания и механизмы ответственности, конечно же, их эффективность реализации на практике. Ответственность за неэффективные, нерациональные, неразумные решения, принимаемые государственными служащими в процессе своей деятельности, которые нарушили закон и повлекли или могут повлечь ущерб интересам общества и государства в целом.

В наименьшей степени механизм юридической и политической ответственности разработан в отношении федеральных органов государственной власти высшего звена: президента, парламента, правительства. Причем каждого из названых органов такой механизм имеет свои особенности и поэтому требует индивидуального рассмотрения.

2.1 Ответственность Президента Российской Федерации

Президент РФ несет ответственность как представитель государства и как личное должностное лицо. Президент может выступать в Конституционном Суде Российской Федерации в качестве ответчика, связанного с ходатайством о признании его акта неконституционным (это было, например, при рассмотрении указов Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина о запрещении коммунистической партии). Если ненормативный акт президента нарушает законные экономические права и интересы юридического или физического лица, то он может быть оспорен в Высшем Арбитражном Суде. Президент может стать ответчиком по гражданскому иску в Верховном Суде Российской Федерации или ином суде общей юрисдикции. Такое было, например, с иском мэра города Владивостока В.И. Черепкова, которое было связано с освобождением его от должности Президентом Российской Федерации указом от 1994г.. Хамовнический межмуниципальный суд признал незаконным указ Президента Российской Федерации, и президент был обязан по решение суда, восстановить В.И. Черепкова в прежней должности. Во всех случаях президент выступает как представитель государства, поэтому он лично не присутствует в суде, а отправляет за себя уполномоченное должностное лицо (это могут быть: руководители Администрации Президента, члены Правительства и др.).

Но кроме ответственности, которую президент несет как представитель государства, он может понести ответственность личную, как должное лицо. В этом случае Президент освобождается от должности досрочно Парламентом, и дело передается в суд как на обычного гражданина Российской Федерации. Тем не менее, сделать это очень сложно и долго, да и привлечь бывшего президента, являющего простым гражданином, становится не возможным в связи с принятым законом от 12 февраля 2001г. «О гарантиях Президента РФ, прекратившего исполнения своих обязанностей, а так же членам его семьи». В законе говорится, что президент, прекративший исполнение своих полномочий по истечению срока пребывания в должности, нетрудоспособности и уходу в отставку (кроме импичмента), не может быть привлечен к административной или уголовной ответственности, задержан, арестован, подвергнут допросу, обыску, личному досмотру. Все это распространяется на занимаемые им служебные и жилые помещения, средства связи, транспортные средства, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку. Так же законом предусмотрено пожизненное денежное довольствие в размере 75% прежнего оклада, медицинское обслуживание ему и членам семьи, государственная охрана, бесплатная правительственная связь, государственная дача, аппарат помощников и т.д.

Как известно, всякая ответственность предполагает наступление неблагоприятных последствий для лиц, совершивших противоправное деяние. Для президента Российской Федерации единственным неблагоприятным последствием согласно статье 93 действующей Конституции является отрешение его от должности на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в совершении особо тяжкого преступления или государственной измене.

Во-первых, что касается данных оснований, маловероятно представляется совершение президентом таких преступлений как разбой, изнасилование, мошенничество и грабеж, совершенные при отягчающих обстоятельствах, которые в статье 93 Конституции РФ обозначаются как «иное тяжкое преступление», а их перечень установлен в качестве таковы Уголовным кодексом Российской Федерации.

Что же касается государственной измены, будет сложно квалифицировать такие действия президента как шпионаж, выдача государственной тайны, либо иное оказание помощи иностранному государству, а также проведение деятельности в ущерб внешней безопасности Российской Федерации.

Во-вторых, процедура вынесения обвинения достаточно сложна и занимает много времени. Так обвинение должно быть подтверждено заключением Верховного суда Российской Федерации о наличии в действиях президента признаков упомянутых преступлений и заключением Конституционного суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение об отрешении президента от должности вторая палата парламента - Совет Федерации, причем это он должен сделать не позднее, чем в трехмесячный срок выдвижения Государственной Думой обвинения против президента.

Так или иначе, но из содержания статьи 93 Основного Закона России не вытекает возможность отрешения президента за правонарушение, непосредственно связанное с исполнением им своих должностных обязанностей. Более того, сейчас наблюдается снижение уровня ответственности президента по сравнению с прежней конституцией РСФСР, которая предусматривала его отрешение от должности в случае нарушения основного Закона, законов федерации и данной им присяги (статья 121-1).

Как уже было сказано, процедура импичмента является достаточно сложной. В ней должны участвовать высшие органы государства, такие как обе палаты парламента, конституционный и верховный суд Российской Федерации. Процесс импичмента может начаться лишь по инициативе 1/3 членов Государственной Думы (150 человек), которые подписывают обращение об импичменте. Затем Государственная Дума создает комиссию, которая готовит проект обвинительного заключения. Он должен быть принят Думой двумя третьими голосов от общего числа депутатов и направлен в Конституционный Суд, который должен дать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После этого документы об импичменте поступают в Совет Федерации, которые рассматриваются, и происходит голосование о принятии решения об отрешении Президента РФ 2/3 голосов. На любой стадии эта процедура импичмента может быть прекращена. На практике процедура импичмента применялась в 1999 году, по отношению к Б.Н. Ельцину, но так и не была завершена. Комиссия Государственной Думы составила проект обвинительного заключения, но число проголосовавших в Думе не достигло 2/3, которые нужны были для продолжения процедуры импичмента. Да и обвинения были очень расплывчаты и недоказуемые (насильственный захват или удержание власти, государственная измена, ослабление обороны и безопасности РФ и др.).

Вообще Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством достаточно слабо проработаны основания и реализация юридической ответственности президента России за неисполнение своих обязанностей гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, и, следовательно, в данном случае мы можем говорить только о политической ответственности главы государства, которая может быть реализована населением по окончанию срока его полномочий.

Следует также отметить, что согласно статье 91 Конституции президент - лицо неприкосновенное. И хотя Основным Законом не раскрывается содержание этого понятия в отношении президента, но по аналогии с институтом депутатской неприкосновенности можно предложить, что под ней понимается ограничение возможности его преследования и совершение в связи с этим необходимых следственных действий. Что определенным образом затрудняет процедуру так называемого «импичмента».

Необходимо отметить еще одну особенность юридической ответственности главы государства. Очевидно, что его отрешение от власти является системой «сдержек и противовесов» в балансе ответственности государственных органов, входящих в разные ветви власти. Но если обратиться к тексту действующей конституции, то не трудно заметить, что такой баланс в положении названых федеральных органов государственной власти отсутствует. В частности речь идет формах парламентского контроля. Согласно части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации Государственная Дума может быть распущена президентом после трехкратного отклонения представленной ей на утверждение кандидатуры Председателя правительства. Если, как считают некоторые исследователи, роспуск Государственной Думы - это есть одна из форм её юридической ответственности, то, следует оговорится, что процесс её реализации достаточно сомнителен и вряд ли реализуем на практике. По сути, не соглашаясь с кандидатурой на пост председателя правительства и отклоняя её три раза подряд, депутаты Государственной Думы ставят в опасность сам факт своего существования.

Похожая ситуация наблюдается и во взаимоотношениях правительства с Думой, когда согласно статье 117 Конституции последняя может выразить недоверие данному органу исполнительной власти и окончательное решение по вопросу об отставке правительства принимает президент, который вправе либо объявить об отставке правительства, либо распустить Думу. Получается ситуация такая, что как только Государственная Дума принимает какие-либо действия оппозиционные по отношению к исполнительной власти она одновременно ставит под сомнение свое существование. А это в свою очередь снижает эффективность взаимодействия властей. Причиной этому, скорее всего, является излишняя жесткость рассматриваемой нормы по отношению к парламенту. Опыт показывает, что в тех государствах, в которых выражение недоверия к правительству не ставит под сомнение само существование парламента, указанная мера применяется на практике. В то время как показывает российская действительность, Государственная Дума ни разу не добилась отставки правительства, хотя попытки в данном направлении предпринимались неоднократно. На самом деле были только попытки, до реализации данного механизма в полном объеме дело не доходило, так как представители законодательной власти не рисковали своим «положением». И в том, что данный механизм остается формальностью и практически никак не действует, является слабостью существующего законодательства и сравнительно низкой его эффективностью.

По сравнению с предыдущей Конституцией правительство непременно уходило в отставку в случае выражения ему недоверия Съездом народных депутатов или Верховным Советом; мог выразить недоверие правительству и президент, но оно влекло уход первого в отставку лишь при согласии на то Верховного Совета. Следовательно, тогда была сильнее ответственности правительства перед представительными органами, чем сейчас. Теперь же центр тяжести в механизме ответственности правительства сместился в сторону президента, когда вся полнота ответственности ложиться на него, но вот только несет ли её президент и перед кем? И можно ли здесь ежегодные отчеты президента перед Федеральным Собранием считать определенной мерой ответственности за свою деятельность перед представителями народа? Как было уже упомянуто выше, любая ответственность влечет за собой какие-то последствия, о которых в данном случае нет смысла говорить. Отметим, что как таковой ответственности нет. Есть только отчет, констатация фактов. Глава государства делает только доклад о своей деятельности, а за ее результат никто не отвечает и никто не спрашивает. Поэтому говорить здесь о том или ином виде ответственности просто нет смысла, также как и говорить об ответственности правительства.

2.2 Ответственность правительства Российской Федерации

Положения статьи 117 в контексте статьи 109 и статьи 111 свидетельствуют о независимости Правительства от Государственной Думы и, более того, о фактическом отсутствии в Российской Федерации института парламентской ответственности.

Между тем, именно институт парламентской ответственности правительства является важным отличием республики со смешанной формой правления от президентской формы правления. Так, например, во Французской Республике президент не может распустить парламент в течение первого года после избрания, а отсюда следует, что если парламент примет резолюцию порицания или не одобрит декларацию или программу правительства, то премьер-министр вмести со всем правительством, должен будет уйти в отставку. Но даже если пройдет год после избрания Национального собрания и Президент распустит нижнюю палату Парламента, из-за не одобрения политики правительства, то вновь избранное Национальное собрание может тоже не одобрит программу Правительства. Президент в этом случаи обязан будет назначить Премьер-министром представителя парламентского большинства. Если он этого не сделает, отставки правительства будут следовать одна за другой. Более того, если Национальное собрание избрано после Президента, то практически не возможно президенту хотя бы как-нибудь повлиять на парламент и утвердить свое правительство. Иначе, распустив законодательный орган после парламентских выборов, глава государства проявит неуважение к воле избирателей, и, несомненно, результаты повторных выборов будут для Президента еще хуже. Такая ситуация была в 1986 и 1993 гг., когда президент Ф.Миттеран не стал распускать правое Национальное собрание, но после своего переизбрания в 1988 года, получив более «свежую» поддержку от народа, прибегнул к данному своему полномочию.

Говоря о России, такого не возможно представить, так как президент может распустить как правительство, так и Государственную Думу в любое время, когда возникнет инцидент, связанный с утверждением правительства и его доверием.

...