Ответственность власти в России

Зависимость правительства Французской Республики от законодательного органа привела к появлению так называемого периода сосуществования (разделенного правления). Период сосуществования возникает, когда Президент и большинство в Парламенте принадлежат к разным политическим группировкам, а, следовательно, Правительство становится оппозиционно настроенное по отношению к Президенту. В этот период Президент без поддержки Правительства имеет весьма ограниченный круг прерогатив и становится политически относительно слабой фигурой при сильной власти Правительства и Парламента.

Возможно, ли такое произойти в России? Скорее нет, чем, да и на это есть свои резкие основания. Во-первых, это отсутствие у Правительства России таких полномочий, которые есть у французского Правительства (такого как, право контрасигнатуры актов Президента). Если даже допустить, что Президент Российской Федерации из компромиссных соображений назначит Премьер-министром Правительства кандидата от думского большинства, то последний обязан будет проводить политику Президента, или уйти в отставку. Во-вторых, что является более важным, это фактически отсутствует ответственность Правительства перед Думой. Невозможность Государственной Думы оказывать влияние на Правительство и Президента и, наоборот, возможность роспуска Думы Президентом приводят к тому, что законодательная власть в России оказывается в подчиненном положении по отношению к исполнительной и разделение властей существенно нарушается.

2.3 Ответственность Федерального Собрания Российской Федерации

Не менее сложно решается вопрос и об ответственности представительного органа, в частности палат Федерального Собрания Российской Федерации. Для современного состояния российского парламентаризма характерен отказ от императивного мандата и вместе с ним и от отзыва депутата по инициативе избирателей. Поэтому существует, по мнению исследователей, только одна из форм правовой ответственности законодательного органа как роспуск Государственной Думы.

Рассмотрим случаи, при которых президент может распустить Государственную Думу. Первый случай связан с формированием Правительства Российской Федерации (ч.4 ст. 111). Суть заключается в том, что Президент, когда формирует Правительство, обязан вносить кандидатуру председателя Правительства на рассмотрение и утверждения в Государственную Думу, которая может и отвергнуть этого кандидата. После этого президент через неделю должен внести на рассмотрении новую или отвергнутую (что не противоречит конституции) кандидатуру. Вся процедура ограничивается тремя разами внесения кандидатур, после этого, если Государственная Дума не приняла кандидатуру Председателя Правительства, она распускается Президентом и назначаются новые выборы (ч.4 ст. 111). Здесь особо хотелось подчеркнуть, что Президент сам выбирает кандидатуры и ставит Государственную Думу перед фактом выбора, согласится с кандидатурой президента или быть распущенной. При этом президент обязан выполнить своего рода ритуал ? три раза предложить кандидатуру председателя Правительства, и если Дума не согласится с его мнением, распустить нижнею палату парламента и легитимировать власть будущего премьер-министра.

В данном случае так же следует заметить, что президент «обязан» распустить Государственную Думу, а не «может» распустить, что делает процедуру обязанностью, а не правом. В конституции, правда, нечего не говорится о сроках роспуска, как к статье 117, но не трудно предположить, что решение о назначении премьер-министра правительства и роспуск Государственной Думы должны быть приняты одновременно. Президент не может назначить Председателя Правительства и отложить роспуск Думы на неопределенный срок.

Ограничение на роспуск Государственной Думы, которое содержится в ч.3 ст.109 Конституции, а именно невозможность роспуска в течение года после ее избрания, распространяется только на роспуск по основаниям ст.117. Таким образом, получается, что по основанию ст.111 Государственная Дума может быть распущена сразу же после своего избрания. Но такая возможность роспуска парламента президентом есть не везде, так например «президент Франции не может распустить Национальное собрание в течении года, после его избрания не по каким основаниям».

Из всего этого следует, что президент при назначении нового председателя Правительства, может воспользоваться в корыстных целях такой процедурой, для достижения своих целей. Для этого ему необходимо будет предложить заведомо неприемлемые и некомпетентные кандидатуры, которые Государственная Дума будет отклонять, если конечно думское большинство не ставит себе цель добиться своего роспуска. После того как президент такой процедурой добьется права роспуска, он может поставить нужного ему человека, не обязательно того, чью кандидатуру отклоняла Дума, на пост председателя правительства и распустить Государственную Думу.

Статья 111 Конституции Российской Федерации не имеет аналогов ни в парламентских, ни в смешанных республиках. Нечто подобное правда есть в статье 63 Конституции ФРГ, в которой закреплено право президента предлагать кандидатуру федерального канцлера Бундестагу, но парламент может выбрать и другого кандидата, если захочет.

Если даже Бундестаг после повторного голосования абсолютным большинством не избрал канцлера, то не факт, что президент ФРГ распустит парламент. В этой ситуации президент ФРГ может распустить Бундестаг, либо назначить Федеральным Канцлером того кандидата, который набрал относительное большинство голосов. Таким образом, получается, что роль президента в назначении канцлера вторична по сравнению с Бундестагом.

Что же касается процедуры, которая содержится в статье 111 Конституции РФ, то она четко ставит зависимость Государственной Думы от Президента. Поэтому очень трудно представить, что депутаты пойдут на трех кратное отклонение кандидатуры премьер-министра, если только они уверены, что смогут избираться повторно.

Кроме выше приведенной процедуры роспуска нижней палаты парламента, она может быть распущена по статье 117 Конституции РФ, которая предусматривает роспуск Государственной Думы в связи с выражением недоверия Правительству. Часть 3 статьи 117 закрепляет право Государственной Думы выражать недоверии Правительству, которое президент может принять и отправить в отставку правительство или не принять. Если президент не отправляет правительство в отставку, то Государственная Дума в течение трех месяцев может выразить повторное недоверие правительству. В этом случаи президент будет обязан отправить в отставку правительство или распустить Думу.

Но такая возможность представленная президенту по роспуску Государственной Думы весьма неудобна, так как процедура занимает много времени, да и необходима инициатива самой Думы. Однако статья хороша для президента тем, что он в конечном праве решает отправить в отставку правительство или нет. Для сравнения: во Франции, где форма правления очень похожа на российскую, досрочный роспуск парламента, последствием которого стало выражение порицания Правительству будет, выражаться во вручение Президенту Республики заявления об отставке Правительства.

Более проще президенту распустить Государственную Думу по части 4 статьи 117 Конституции, в которой говорится о постановке Председателем Правительства вопроса о доверии Правительству перед Государственной Думой. «Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов».

Именно к этой процедуре президент может прибегать когда ему угодно, ведь премьер-министр зависим от президента. Депутатам нечего не остается в таком случае, как выразить доверие правительству, или подписать себе приговор о роспуске. При такой ситуации Президент практически всегда выигрывает.

Роспуск нижней палаты парламента в связи с выражением недоверия или отказом в доверии правительству имеет смысл лишь в том случае, если вновь избранная нижняя палата избирает нового главу правительства. В России же Председателя Правительства назначает Президент - причем независимо от воли или даже против воли думского большинства. Следовательно, ч.4 ст. 117 содержит конституционно-правовой нонсенс: Председатель Правительства, который не нуждается в поддержке думского большинства, ставит вопрос о доверии, и в случае отказа в доверии Президент распускает Думу. Роспуск Думы не должен быть последствием отказа в доверии, в котором не нуждаются.

Возьмем для сравнения ст.68 Основного Закона ФРГ, предусматривающую внешне схожую ситуацию. Федеральный канцлер, не имевший или утративший поддержку абсолютного большинства в Бундестаге, сталкивающийся с противодействием Бундестага правительственной политике, может поставить вопрос о доверии правительству. Если в доверии отказано, то последствия будут зависеть от решения Канцлером вопроса, нуждается ли он в доверии Бундестага. Если он считает, что без этого деятельность правительства невозможна, то он обращается к Президенту с предложением распустить Бундестаг, имея в виду, что после выборов Бундестага будет избран новый Федеральный канцлер. Причем в течение двадцати одного дня с момента отказа в доверии Бундестаг может избрать нового Канцлера, и тогда роспуск уже не требуется. Если же Канцлер решит остаться на своем посту без поддержки парламентского большинства, тогда он не сможет просить Президента о роспуске Бундестага. Итак, либо роспуск парламента (нижней палаты) с последующей сменой главы правительства (и даже смена правительства при сохранении парламента), либо сохранение правительства, но при этом и сохранение парламента. Это естественные конституционно-правовые последствия отказа в доверии (или выражения недоверия) правительству.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не может быть распущен, ни при каких обстоятельствах. Он не несет никакой законодательно закрепленной ответственности перед обществом. Зато в значительной мере усилены гарантии депутатской неприкосновенности. В соответствии со статьей 98 Конституции члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течении всего срока их полномочий. Причем здесь вопрос касается неприкосновенности в более широком смысле, а не в отношении действий связанных с их профессиональной деятельностью. В то время как Федеральным Законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрена неприкосновенность на действия связанные непосредственно с исполнением депутатских полномочий: высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия в соответствии со статусом депутата. Причем в соответствии с Законом неприкосновенность сохраняет действие и по истечению срока депутатских полномочий.

Не возражая в принципе против возможности и необходимости существования подобной правовой нормы, представляется необходимым все таки обратить внимание на два ее существенных недостатка. Во-первых, несоответствие норм Конституции, а именно статье 98, которая строго ограничивает время действия депутатской неприкосновенности сроками созыва палат парламента и, следовательно, не допускает в этой части ее толкования Федеральным Законом. Во-вторых, представляется, что под «иные действия, соответствующие статусу депутата» можно подвести такое их количество, что потребуется введение дополнительных критериев для решения вопросов их правомерности. Основанием для подобного предположения могут служить следующие факты. Государственная дума в период своей деятельности с 1993-1994 годы не дала ни одного согласия на возбуждение дела против своих депутатов. В данном случае абсолютно четко можно наблюдать явную безответственность федерального представительного органа государственной власти.

То есть, получается следующая ситуация: говоря о балансе ответственности федеральных государственных органов, входящих в разные ветви власти, в лице представителей населения, соответствующей территории, принимает какие-либо меры в отношении деятельности органов исполнительной власти, сталкивается с опасностью своего существования, что определенным образом препятствует реализации данной меры. И в то же время сами представители народа пользуются больше привилегиями и гарантиями, нежели несут реальную ответственность своей деятельности, то же самое можно сказать и об органах исполнительной власти. Когда гарантии их прав и неприкосновенности в некоторых случаях не только не позволяют им контролировать друг друга в правильности принятия решения, но и препятствует вмешательству общественных институтов. Все это свидетельствует о несовершенстве существующего законодательства.

Среди многих проблем государственного строительства в современных условиях не остается без внимания и требует глубокого исследования проблема эффективности функционирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Сегодня в условиях сложного социально-экономического положения страны особую значимость приобретает умение не только выявить и обозначить основные направления развития, но и умело применить механизмы взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, которые имеют важное значение для российского государства. Разработка вопросов ответственности властей субъектов Федерации имеет не меньшее значение по сравнению с федеральными и также требует их практического изучения.

3. Формы ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации

3.1 Конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица субъекта РФ

В науке существует несколько подходов к пониманию конституционно-правовой ответственности. Н.М. Колосова определяет ее как необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами. И.Н. Барциц понимает ответственность органов государственной власти субъектов РФ как последствие нарушения федеральной дисциплины и ненадлежащего осуществления публичной власти. Он различает политическую ответственность, которую несут руководители субъектов РФ за качество осуществления ими управления соответствующими субъектами РФ, государственными органами последних, и конституционную ответственность, которую несут должностные лица субъекта РФ за выполнение требований Конституции РФ, федерального законодательства, актов Президента РФ и Правительства РФ, Конституционного Суда РФ. С.И. Некрасов предлагает выделять только политическую (конституционно-политическую) ответственность субъектов конституционно-правовых отношений. Применительно к высшим должностным лицам субъектов РФ следует говорить исключительно о конституционно-правовой ответственности. Политическая составляющая может влиять на аргументацию выбора поведения субъектом конституционно-правовых отношений, которая может привести к наступлению конституционно-правовой ответственности. В то же время мотивы (политические или иные), которыми руководствуется субъект при избрании способа поведения, приводят к нарушению конституционных предписаний, что и является основанием привлечения к конституционно-правовой ответственности. С учетом действующих порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ с участием Президента РФ и законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также существующих мер воздействия на высшее должностное лицо субъекта РФ, наступление политической ответственности вряд ли возможно, так как, во-первых, указанные субъекты не связаны политическими правами, обязанностями, целями, программами; во-вторых, установлены правовые основания наступления ответственности (утрата доверия, нарушение Конституции РФ); в-третьих, политическая ответственность не носит репрессивного характера и не ущемляет специального правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ. В этой связи представляется справедливым мнение Н.М. Колосовой о том, что основанием конституционно-правовой ответственности для высших должностных лиц субъектов РФ является нарушение ими своих конституционных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу определенной причины.

После принятия в 1999 году Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который определил общие принципы статуса глав субъектов и законодательных органов власти субъектов РФ, потребность в законодательной легализации института ответственности органов государственной власти субъектов РФ стала очевидной, так как это краеугольный камень устройства системы власти, как Федерации, так и ее субъектов. И отсутствие норм об ответственности в федеральном законе, регулировавшем основы статуса органов власти субъектов РФ, несомненно, было существенным пробелом законодательного регулирования, превратившим федеративное устройство России, по сути, в конфедеративное, так как всевластие глав ряда субъектов РФ грубо попирало закрепленные в Конституции РФ федеративные принципы организации российского государства.

В 2000 году Федеральным законом от 29 июня 2000 г. №160 - ФЗ, внесшим изменения и дополнения в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», была введена ответственность высших должностных лиц всех субъектов РФ перед федеральными органами государственной власти, которая уже не была названа дисциплинарной.

Согласно статье 29 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Президент РФ в случае уклонения главы субъекта РФ от отмены изданного им нормативного акта, приостановленного Президентом РФ, или обращения в соответствующий суд либо в случае издания нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, при условии, что эти противоречия установлены в судебном решении и в течение двух месяцев решение суда оставалось неисполненным, вправе вынести письменное предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ. Если же в течение 30 дней с момента вынесения предупреждения глава субъекта РФ не примет мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения, то Президент РФ вправе отрешить это должностное лицо от занимаемой должности.

Очередной этап в реформировании института конституционно-правовой ответственности глав субъектов РФ связан с изменением способа избрания (назначения на должность) главы субъекта. Федеральным законом от 11 декабря 2004 года №159 - ФЗ были ликвидированы прямые выборы главы субъекта РФ и введена уникальная система, которую трудно однозначно отнести к выборам или назначению, а именно: глава субъекта РФ избирается законодательным органом субъекта из числа кандидатур, предложенных Президентом РФ (реальной альтернативности не существует, так как Президентом вносится всего одна кандидатура). Причем в случае отклонения кандидатур, которые предложил Президент РФ, законодательный орган может быть распущен Президентом. Думается, что этот выборно-назначенческий симбиоз по своим правовым последствиям все-таки следует относить к назначению с минимальными элементами выборности.

Согласно п.2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в случае:

1. Издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца.

2. Установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституций (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

3. Ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей.

Идентичные положения по выражению недоверия высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) содержаться и в конституциях (уставах) субъектов РФ (например, в Кемеровской области ст. 21.).

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) принимается 2/3 голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее 1/3 от установленного числа депутатов. В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта принимается 2/3 голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе 1/3 от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ.

При этом если введенная Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» процедура предусматривала, что решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта влечет за собой обязательную отставку последнего, то в настоящее время законодательный орган уже не является органом, принимающим окончательное решение об отстранении от должности. Решение законодательного органа направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта от должности, и Президент РФ формально не связан с решением законодателей, т.е. вправе отказать им в отстранении от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Так было в 2005 году, когда Совет народных депутатов Алтайского края выразил недоверие губернатору края М. Евдокимову, но Президент РФ не поддержал предъявленные обвинения и не отправил в отставку губернатора.

Процедура отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ по инициативе Президента РФ, по сути, имеет две разновидности, отличающиеся по основаниям и органам, участвующим в установлении конституционных деликтов.

В соответствии с первым вариантом, урегулированным ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) по основаниям, рассмотренным выше. Если в течение месяца со дня вынесения предупреждения указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) от должности.

Согласно статье 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающей иную процедуру, Президент РФ может отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Законом (например, поддержав решение регионального парламента о недоверии высшему должностному лицу).

В числе не устраненных противоречий ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует назвать наличие двух процедур отстранения от должности, различающихся как по основаниям, так и по субъектам и срокам их использования. Кроме того, процедура отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ за принятие незаконных нормативных актов содержит большое число недоработок, затрудняющих ее применение.

Например, одним из оснований отстранения от должности Президентом РФ высшего должностного лица субъекта РФ является издание им акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, если эти противоречия установлены соответствующим судом и не устранены в течение двух месяцев (п.2 ст.29). Далее Президент имеет право вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ, который в течение месяца после этого должен исполнить решение суда. Между тем, как показывает практика, многие правовые акты губернаторов имеют краткосрочный характер (например, запрет вывоза сельхозпродукции в период уборочной или установление сборов за ввоз товаров из другого региона), и за те же три месяца могут быть достигнуты цели, ради которой были приняты такие акты.

Анализ соответствующих норм упомянутого ФЗ показывает, что внесенные в него поправки закрепляют две разноплановых формы ответственности высшего должностного лица субъекта РФ: конституционно-правовую и своеобразную дисциплинарную ответственность, или властно-организационную санкцию. При этом конституционно-правовая ответственность остается фактически на «вторых ролях», так как очевидно, что процедура ее применения требует значительных временных затрат, привлечения судебных органов, а применение властно-организационной санкции практически не налагает на Президента РФ никаких обязанностей по процессуальному оформлению оснований ее использования.

Основанием для отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ по инициативе главы государства названа утрата доверия Президента РФ. Между тем, как отмечает И.И. Конкина, недоверие - это «моральная категория и, следовательно, должна использоваться в праве с большой осторожностью, поскольку является очень субъективной. С ее введением решение вопроса об отстранении от должности единоличным государственным органом может использоваться как мера политического давления для обеспечения принудительного единоначалия».

Практика применения данной нормы началась с отрешения от должности главы Корякского автономного округа Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года за ненадлежащее выполнение обязанностей и плохое обеспечение населения энергоносителями, причем никаких конкретных противоправных действий губернатором не совершалось, что косвенно подтверждает и факт отсутствия уголовного дела в отношении главы субъекта.

Так же следует, и упомянуть такую санкцию, как временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Указанная конституционно-правовая санкция имеет двойственную природу, фактически предваряя применение мер уголовно-правовой ответственности. На основании п.4 ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ, вправе по предложению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Решение о временном отстранении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) от исполнения обязанностей принимается в форме указа. Следует отметить, что данная санкция имеет промежуточный характер и двойственную правовую природу, но, несмотря на это, безусловно, является мерой конституционно-правовой ответственности, так как ущемляет именно конституционно-правой статус должностного лица (приостанавливается осуществление им своих властных полномочий как субъекта конституционно-правовых отношений).

В последующем эту санкцию ответственности потвердел Конституционный суд РФ, который в своем постановлении от 4 апреля 2002 года статьей 12 указал, что «временное отстранение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от исполнения должностных обязанностей в случае предъявления ему обвинения служит правовым средством обеспечения объективности уголовного преследования, а также защиты прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью».

Таким образом, получается, что глава субъекта РФ имеет только конституционно-правовую ответственность перед президентом РФ и представительным (законодательным) органом субъекта РФ. Получается, что принятие закона «О назначении глав субъектов РФ», лишила главу субъекта РФ политической ответственности перед населением субъекта, и сделала главу субъекта РФ полностью подотчетному Президенту РФ.

3.2 Конституционно-правовая ответственность законодательного (представительного) органа субъекта РФ

Ответственность депутатов представительных органов субъектов РФ - тема для разговора очень многообещающая, так как очевидно, что зачастую неэффективная деятельность представительных органов должна нести за собой какие-то последствия, а значит говорить об этом можно много. В то же время отметим, что далеко не всегда ученые или общественные деятели опираются на круг четко очерченных понятий. В ряде случаев можно услышать об ответственности политической, иные публикации сразу берут за основу понятие конституционно-правовой ответственности. Иногда говорится вообще об отсутствии ответственности органов публичной власти. Скорее всего, справедлива точка зрения авторов, которые считают, «что ответственность органов власти, характеризующаяся как конституционно-правовая ответственность, существует в том или ином виде в каждом государстве и Россия здесь не является исключением».

Роспуск высшего законодательного органа власти субъекта РФ еще была закреплена в законе РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Согласно ст. 67 Закона полномочия краевого, областного Совета в случае неоднократного нарушения им Конституции, законов РФ могли быть прекращены досрочно Верховным Советом РФ на основании заключения Конституционного Суда. Правда, уже с декабря 1993 года она не применялась, так как Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации» законоположение о возможности досрочного прекращения полномочий представительного органа было признано недействующим.

До 1999 года роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ по инициативе его высшего должностного лица был предусмотрен не в федеральном законодательстве, а лишь в некоторых конституциях (уставах) субъектов РФ. Например, согласно ст. 107 Конституции Кабардино-Балкарской Республики 1997 года парламент республики может быть распущен Президентом республики в случае неоднократного нарушения им Конституции республики, подтвержденного заключением Конституционного Суда республики, и в случаях, предусмотренных самой Конституцией.

Но, Федеральным законом от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьей 9 уже на федеральном уровне было закреплено, что высшее должностное лицо субъекта РФ может принять решение о роспуске законодательного органа субъекта в случае принятия последним конституции (устава) или иного нормативного акта, противоречащего Конституции РФ и федеральным законам. Однако процедура реализации высшим должностным лицом или иными субъектами довольно длительная: она предусматривает обращение в суд с заявлением о признании актов законодательного органа противоречащими Конституции РФ и федеральным законам и истечении шести месяцев со дня вступления решения суда в силу.

Аналогичная процедура предусматривается и в случае роспуска законодательного органа субъекта РФ с участием Президента РФ и Государственной Думы. Основания роспуска также закреплены в Федеральном законе от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в статье 9 пункта 4, говорится, что основанием роспуска является принятие конституции (устава), закона или иного нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, что подтверждено решением суда, и неисполнение этого решения, вступившего в законную силу, в течение шести месяцев. Вторым решением суда должно было быть установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. После этого Президент РФ должен был вынести предупреждение законодательному органу власти субъекта РФ.

Непонятно, по какой причине еще три месяца фактически отводилось законодательному органу для исполнения предупреждения Президента РФ. И только по прошествии девяти месяцев с момента вступления в силу решения суда Президент РФ мог внести в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа субъекта, а Государственная Дума в течение двух месяцев должна была рассмотреть указанный проект. Очевидно, что факт формального существования в правовом поле в течение длительного времени незаконного правового акта при условии наличия решения суда, вступившего в законную силу, девальвирует положения об исполнимости судебного решения и создает опасность массового нарушения конституционных прав граждан со стороны государственных органов власти субъекта РФ.

В 2004 году процедура применения этой меры ответственности была упрощена. Так, из числа органов, участвующих в применении этой меры ответственности, была исключена Государственная Дума. Все полномочия по реализации указанной меры ответственности сосредоточены исключительно у Президента РФ. Кроме того, сроки реализации роспуска сокращены на два месяца. Но в целом механизм применения этой санкции не претерпел значительных изменений: основания и сроки для выполнения судебных решений и предупреждения Президента РФ остались прежними.

Несмотря на очередное изменение конструкции ответственности высшего законодательного органа субъекта РФ, определенные недостатки, требующие законодательных корректив, могут быть названы. Необходимо, существенно сократить сроки для принятия промежуточных (вынесение предупреждения) и окончательных решений о применении карательных санкций. Так, срок, предусмотренный в Федеральном законе от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» для законодательного органа субъекта РФ, должен составлять не более двух месяцев с момента вступления в законную силу судебного решения. Кроме того, следует унифицировать основания для роспуска, применяемые в случаях использования этой меры ответственности по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ и по решению Президента РФ. Непонятно, почему для роспуска законодательного органа по инициативе высшего должностного лица требуется одно судебное решение, а для роспуска по решению главы государства - два, причем при этом необходимо установить наличие дополнительных обстоятельств, свидетельствующих о неисполнении решения суда.

Следует согласится с точкой зрения М.М. Курманова, который указывает на необходимость совершенствования законодательных норм закрепляющих процедуру роспуска законодательного органа субъекта РФ и предлагает раскрыть содержание термина «препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления», а также определить, с вступлением в силу какого решения суда начинает исчисляться годичный срок давности для привлечения к ответственности законодательного органа субъекта РФ.

Из всего этого можно сделать вывод, что конституционно-правовая ответственность представительных органов субъектов РФ существует и даже очень четко прописана процедура роспуска, но те сроки, которые требуется для проведения процедуры, очень затянуты, что со временем делает эту процедуру негодной. Ведь действительно, сколько было нарушений со стороны законодательных органов субъектов РФ конституции и ФЗ РФ, сколько дел заводилось по процедурам роспуска, и сколько было распущено. Оказывается соотношения от нарушения до роспуска очень огромное, если вообще можно сказать, что хоть бы одно дело прошло всю процедуру. Так что возникает вопрос, существует ли конституционно-правовая ответственность депутатов представительных органов субъектов РФ или нет?

3.3 Политическая ответственность законодательного (представительного) органа субъекта РФ

Политическая ответственность представительных органов субъектов РФ видится в современной России совсем призрачно. Рассуждать на тему, как отвечают депутаты перед своими избирателями, можно долго, однако итог будет один - вероятно, никак. И все же выделим несколько составляющих. «Это принятие решения, несущего в себе заведомо негативные последствия для общества, это принятие решения, никак не меняющего ситуацию, это отсутствие депутатов при обсуждение законопроектов и при голосования по ним, это поведение несоответствующее морально-нравственным требованиям общества».

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусматривает ответственность перед населением законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Законом не закреплен институт отзыва депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, но в нем есть четкое замечание, что кроме ответственности предусмотренным законом, может существовать и другая ответственность, закрепленная в законодательстве субъекта Российской Федерации (статья 26 закона закрепляет «невыполнение или нарушение законодательства субъекта РФ влечет ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов»).

Таким образом, получается, что ответственность конкретного депутата перед населением, за нарушение законодательства, может быть установлена путем закрепления в региональном законодательстве института отзыва депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации. На практике такая процедура установлена в Татарстане, Тюменской, Сахалинской, Иркутской областях и других субъектах РФ. Так, например, в Уставе Тюменской области, статьей 121, закрепляется, что «депутат областной Думы может быть отозван избирателями в случае нарушения закона или систематического уклонения от выполнения депутатских обязанностей, а порядок избрания и отзыва депутатов областной Думы, их правовой статус и неприкосновенность устанавливаются федеральными и областными законами». Процедура же отзыва в уставе не закреплена, что чаще всего наблюдается во всех Уставах, где закреплен институт отзыва депутатов. Не трудно предположить, что процедура отзыва должна быть закреплена в законе субъекта Российской Федерации.

Но такой закон существуют только в одном субъекте РФ, который закрепляет все основания и процедуру привлечения к ответственности посредством отзыва. Таким субъектом является Кемеровская область, где принят и действует закон от 04.10.1999г. №61-ОЗ «О порядке отзыва депутата Совета народных депутатов Кемеровской области». Так, статья 6 этого закона закрепляет, что «депутат может быть отозван при наличии одного или нескольких указанных в статьей оснований: нарушение законодательства Российской Федерации или Кемеровской области; невыполнение депутатских полномочий; совершение действий, порочащих звание депутата; утрата доверия избирателей. Список закрытый, и отзыв по другим основаниям, кроме закрепленных в законе, запрещается». Более подробная процедура и основания отзыва описаны в статьях 7-10 закона, где четко указывается, что именно понимается под нарушением законодательства Российской Федерации и Кемеровской области, невыполнением депутатских полномочий, совершением действий, порочащих звание депутата, утратой доверия избирателей,.

Но не все регионы закрепили на настоящее время институт отзыва депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, как вид политической ответственности. Так в Забайкальском крае нет, не закона по ответственности депутатов по императивному мандату, а так же нет и указания в уставе Забайкальского края.

В целом же можно сказать, что при наличии юридической ответственности законодательных органов субъектов Российской Федерации, ответственность политическая в большинстве случаев выражается только в том, что депутат может быть не избран на следующий срок, что, впрочем, ему возможно уже будет и не надо.

4. Мировой опыт привлечение к ответственности высших должностных лиц

4.1 Пределы ответственности главы государства и парламента

Самоотверженная борьба европейских народов, особенно в последние 3-4 столетия и прежде всего в ХХ веке, породила и усиливала мировую тенденцию повышения ответственности власти перед обществом. Она еще нигде, даже в самих развитых странах, не реализована в той мере, как должно было бы быть. Ибо там превалирует ответственность власти перед частью населения ? наиболее богатыми, влиятельными слоями, а большинство имеет для этого весьма ограниченные возможности: выборы раз в 4-5 лет, редкие референдумы и т.д. Идее ответственной власти предстоит реализоваться в XXI веке, если произойдут решающие сдвиги в социальной активности и организованности народных масс.

Законодательство большинства стран, как с республиканской, так и с монархической формой правления, закрепляет общий принцип ответственности главы государства, однако содержание этого принципа и пределы неответственности применительно к монарху или президенту имеют существенные различия.

Неответственность монарха практически безгранична, и здесь более правильно было бы применять термин «неприкосновенность». При оформлении правового статуса монарха в европейских странах до сих пор используется применявшаяся на протяжении веков конституционная формула, в соответствии с которой священная «особа монарха неприкосновенна, и он не подлежит ответственности»: «Личность Короля неприкосновенна, и он не подлежит ответственности» (ст.56 Конституции Испании); «Личность Короля неприкосновенна; его министры ответственны» (ст.63 Конституции Бельгии); «Король не может быть привлечен к ответственности за свои действия» (Швеции); и т.п. Иными словами, монарх не несет ни политической, ни юридической ответственности за свои действия. Ответственность (политическую) за него будут нести министры, которые, в соответствии с правилом контрассигнатуры, скрепляют своей подписью любой акт, издаваемый монархом.

В отличие от монарха, неответственность президента имеет границы. И это вполне объяснимо. Особа президента, не являющаяся священной, наделяется лишь определенным иммунитетом в силу занимаемой должности. Общий принцип неответственности президента касается, главным образом, лишь его политической неответственности.

Принцип неответственности президента за проводимую им политику, за принимаемые акты, как правило, обеспечивается введением института контрассигнатуры, подобно аналогичному институту в монархиях. Так, в соответствии со ст. 58 Конституции ФРГ для «действенности предписаний и распоряжений Федерального президента необходима их контрассигнация Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром». Более того, требование обязательной предварительной контрассигнации распространяется также и на любые законы, распоряжения, предписания и т.п., передаваемые Федеральному президенту для опубликования (П.29 Регламента Федерального правительства). Президент не несет ответственности ни за принимаемые, ни за подписываемые им акты. Политическая ответственность возложена на правительство, которое несет коллективную ответственность перед парламентом путем выражения последним недоверия Федеральному канцлеру, последствием чего может явиться отставка правительства.

Политическая неответственность президента ФРГ в какой-то мере объяснима незавидной ролью, которая отводится главе государства в парламентарной республике: если президент не наделен какими-либо важными, действительными полномочиями, ни за что не отвечает, то ему и не за что нести ответственность. Но изменяется ли ситуация в странах с иными формами республиканского правления, где президент - одна из главных действующих политических фигур?

Для Франции политическая неответственность президента как главы государства является традиционным институтом, действующим еще со времен III и IV республик. С принятием Конституции 1958 года правовое положение президента Франции кардинальным образом изменилось - лишенный каких-либо действительных полномочий ранее, президент приобрел власть, сравнимую разве что с монархом в полуабсолютной монархии. Вместе с тем, принцип политической неответственности главы государства сохранен, а действие института контрассигнатуры существенно ограничено. Статья 19 Конституции предусматривает общее правило, что акты Президента скрепляются подписью Премьер-министра и в случае необходимости - ответственными министрами, однако эта же статья содержит и ряд исключений - не подвергаются контрассигнированию акты президента по таким важнейшим вопросам, как назначение премьер-министра, роспуск Национального собрания, вынесение законопроекта на референдум, минуя парламент, и др. Но в любом случае, требуют или нет акты главы государства контрассигнирования, политическую ответственность, как и в Германии, будет нести правительство, а не президент.

Принцип политической неответственности главы государства не обязательно предполагает наличие института контрассигнатуры. Так, в США контрассигнация актов, издаваемых главой государства, вообще не предусмотрена.

Мировой практике известны, хоть и крайне редко встречающиеся, исключения из общепринятого правила политической неответственности главы государства. По крайней мере, в отношении двух президентов - австрийского и словацкого - законодательством этих стран предусмотрена такая форма их политической ответственности, как отзыв, причем пример этих двух стран демонстрирует и два различных механизма досрочного отстранения главы государства от должности по политическим мотивам - народным голосованием (референдумом) и парламентом.

Инициатором вопроса о досрочном смещении с должности президента Австрийской Республики выступает нижняя палата парламента - Национальный совет, который большинством в две трети голосов депутатов принимает решение о созыве Федерального собрания (совместного заседания палат) для объявления народного голосования по отзыву президента (решение Национального совета является основанием для приостановления исполнения президентом его обязанностей). Окончательное решение по президенту принимается на референдуме. Если в результате народного голосования предложение о смещении Федерального президента с должности будет отклонено, президент будет считаться переизбранным на новый срок, а Национальный совет - распущенным.

В Словакии вся процедура отзыва президента проходит в парламенте - предложение об отзыве вносится абсолютным большинством голосов всех депутатов, а окончательное решение по отзыву принимается большинством в 3/5.

Поводом для возбуждения вопроса о политической ответственности президента может служить его деятельность, которая, с точки зрения депутатов, направлена на устранение демократического конституционного строя, на ограничение суверенитета или против территориальной целостности страны и т.п. (следует, однако, еще раз оговориться - действия президента в данном случае не связаны с нарушением конкретных норм конституции и других законов).

Едва ли можно однозначно, негативно или позитивно, оценивать институт отзыва президента как формы его политической ответственности. С одной стороны, он дает возможность народу непосредственно или через своих представителей в парламенте избавляться от правителей, в силу некомпетентности или безответственности проводящих противоречащую интересам народа политику. С другой стороны, президент постоянно находится в состоянии угрозы политического шантажа отзывом, а потому не может свободно, без оглядки на парламент, осуществлять свои полномочия, предпочтет не прибегать даже к необходимым для страны, но не популярным в парламентских кругах мерам. Политическая неответственность, как проявление иммунитета высшего должностного лица государства, служит определенной гарантией его независимости в осуществлении принадлежащих ему полномочий, защитой от давления со стороны любых политических сил.

Однако, как ранее уже отмечалось, неответственность президента как главы государства, в отличие от монарха, не безгранична и не имеет ничего общего с неприкосновенностью. Президенту простительны политические ошибки, но не прощаются противоправные деяния, ? политическая неответственность не исключает возможности привлечения его к юридической ответственности за конкретные правонарушения. Институт привлечения президента к ответственности, именуемый чаще всего «импичмент», получил широкое распространение в мире.

Основания и порядок привлечения президента к ответственности предусмотрены конституциями и действующим законодательством конкретной страны и отличаются своеобразием, однако, несмотря на имеющиеся различия, в них выдержан единый концептуальный подход ? президент, в силу особого должностного положения, не может привлекаться к ответственности на общих с иными гражданами основаниях. В связи с этим, подразделение ответственности президента на политическую и юридическую представляется в значительной степени условным - и основания, и процедура, и последствия привлечения главы государства к ответственности за совершенные правонарушения имеют главным образом политическую, а не юридическую окраску.