Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Теоретико-правовые основы механизмов взаимодействия локальных сообществ с местной властью
• 1.1 Понятие «локального сообщества» как социальной категории в современной науке и практике
• 1.2 Роль локальных сообществ как участников социального управления в муниципальной системе
• 1.3 Основные условия эффективного взаимодействия локальных сообществ и муниципальной власти
• 1.4 Нормативно-правовые основы реализации взаимодействия локальных сообществ и органов муниципальной власти
• 2. Практические основы взаимодействия муниципальной власти и локальных сообществ
• 2.1 Анализ развития актуальных моделей взаимодействия локальных сообществ с органами муниципальной власти в регионах России в 2008-2012 годах
• 2.2 Ключевые проблемы, возникающие при взаимодействии муниципальных органов и локального сообщества
• 3. Основные направления совершенствования механизма взаимодействия локальных сообществ с местной властью
• 3.1 Зарубежный опыт сотрудничества локальных сообществ с местными органами власти
• 3.2 Рекомендации по совершенствованию механизма взаимодействия локальных сообществ с местной властью
• Заключение
• Библиографический список
• Приложение

Введение

Актуальность темы работы.

Происходящие изменения в социально-экономическом устройстве России с начала 90-х годов ХХ века, обусловившие начавшиеся в нашем государстве процессы реформирования всех систем, затрагивают в том числе систему государственного и муниципального управления. При этом, особую роль начали играть локальные сообщества, являющиеся по своей сути партнёрами в обеспечении эффективного муниципального управления.

Актуальность изучения данной темы обусловлена интересом к механизмам взаимодействия локальных сообществ с местной властью в современных условиях, когда в стране реализуется большое количество государственных программ, федеральных целевых программ, определяющих на долгосрочный период развитие социальной политики и отраслей народного хозяйства, что, непосредственно, отразится на жизни каждого гражданина России. Проблемы становления «гражданского общества в муниципальном образовании, потребности и поведенческие возможности участия» локального сообщества в данном процессе, «а также территориально-общественная форма такого участия задали тему исследования» [52, с.3].

Степень научной разработанности темы.

В настоящее время в отечественной науке можно отметить пристальное внимание к локальным сообществам вообще, и, особенно в той их форме, какой являются соседские сообщества, институционально оформленные в России как ТОСы - территориальные органы самоуправления. В представленной работе, говоря о локальных сообществах, мы будем говорить, и иметь ввиду именно соседские сообщества, которые сегодня оказываются в центре внимания и специалистов-управленцев, и политологов, и социологов, и маркетологов, занимающихся развитием территорий.

Теме локальных сообществ, и, в частности, соседским сообществам, большое внимание уделяется в научных работах О.И. Генисаретского, С.Г. Кордонского, Ю.М. Плюснина, О.Е. Трущенко и др. Вопросам классификации, историческим аспектам, динамике развития, взаимодействию с органами государственной и муниципальной власти, нормативно-правового регулирования свои работы посвятили такие отечественные исследователи как Т.Т. Авдеева, Р.В. Бабун, И.Д. Беляев, В.В. Вагин, В.Л. Глазычев, А.Д. Градовский, Е.Е. Горяченко, Т.И. Заславская, А.В. Иванченко, А.М. Киселева, И.Е. Кокарев, О.Е. Кутафин, В.А. Лапин, Е.П. Малицкая, Н.В. Мальковец, И.В. Мерсиянова, Б.Н. Миронов, И.М. Модель, А.М. Селезнева, А.Д. Хлопин, Г.В. Цветков, Е.С. Шомина и др.

Однако этот опыт ввиду особенности географического расположения регионов Российской Федерации и новизны проблемы для нашей страны, еще достаточно разрознен, проблематика развития локальных сообществ не достаточно изучена, в связи с чем, обобщающих исследований в данной области еще недостаточно. Из значимых диссертационных исследований последних лет, которые были сконцентрированы на изучении деятельности территориального общественного самоуправления, необходимо отметить следующие исследования: И.И. Дроботенко (2010) и М.В. Балашовой (2011) в области политических наук; Д.А. Левчика (2005) в области исторических наук; А.М. Киселевой (2011) в области социологических наук; Г.Г. Петриашвили (2010) и Д.А. Карбушева (2010) в области юридических наук и др. Становление многих соседских сообществ в городах России находится в зачаточном состоянии, или же на первых стадиях своего развития, чем и обусловлена непрерывность процесса изучения данной тематики.

Помимо трудов отмеченных выше авторов, составивших теоретическую базу дипломной работы, следует также отметить зарубежных ученых (D.M. Chavis, E. Durkheim, A. Giddens, J.R. Gusfield, H. Haken, P. Henderson, D.W. McMillan, I. Verceg, W.L. Warner и др.), исследования которых имеют важное значения для данной работы.

Нормативно-правовую базу дипломной работы составили Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное, муниципальное законодательство, затрагивающее основу и различные формы организации местного самоуправления. Отдельную группу источников составили статистические данные, материалы социологических исследований, информационные материалы российских и зарубежных средств массовой информации, специализированных экспертных общественных организаций, научных лабораторий и институтов, органов власти федерального, регионального и муниципального уровней, таких как «Центр прикладных исследований местного самоуправления» (г. Москва), «Проектно-учебная лаборатория муниципального управления НИУ-ВШЭ», «Институт современного развития» (г. Москва), «Европейский клуб экспертов местного самоуправления», «Институт экономики города» (проект «Участие институтов гражданского общества в местном самоуправлении», г. Москва), Всероссийский совет местного самоуправления, Московский общественный научный фонд и др.

Объектом исследования в работе выступают локальные (соседские) сообщества как отдельная социальная категория.

Предмет исследования - актуальные механизмы взаимодействия соседских сообществ с местной властью в Российской Федерации.

Цель дипломного исследования - определение наиболее оптимальных и эффективных механизмов совершенствования взаимодействия соседских сообществ, институционально оформленных в территориальное общественное самоуправление (ТОС), с местной властью.

Поставленная цель работы потребовала решения следующих задач:

1) изучить понятие локального (соседского) сообщества и его роль в муниципальной системе управления;

2) выявить основные условия эффективного взаимодействия соседских сообществ и муниципальной власти;

3) проанализировать актуальные модели взаимодействия соседских сообществ с органами муниципальной власти в регионах России в 2005-2012 гг. на примере средних городов;

4) рассмотреть и провести сравнительный анализ практического опыта взаимодействия соседских сообществ (ТОСов) и местных властей на примере средних городов регионов России;

В ходе проведения исследования использовались методы системного, сравнительного, исторического, статистического, социологического анализа, обобщения, абстрагирования, наблюдения, «кабинетного исследования» (вторичный анализ данных), включенного наблюдения.

Полученные результаты исследования характеризуются следующими элементами научной новизны: в работе проведено изучение современного состояния и актуальных проблем теории и практики взаимодействия соседских сообществ с местной властью в современных условиях (2005-2012 гг.) после принятия законодательных актов о местном самоуправлении, проанализирован опыт ряда средних городов российских регионов по организации взаимодействия ТОС с местными властями (в частности, проведен подробный анализ практики г. Ленинск-Кузнецкий Кемеровской области, г. Биробиджан Еврейской ОА, г. Старая Русса Новгородской области, г. Мытищи Московской области, г. Камышин Волгоградской области, г. Лабинск Краснодарского края ), осуществлено прогнозирование возможных направлений преодоления текущих проблем взаимодействия соседских сообществ с муниципальными органами власти в РФ.

Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы вносят вклад в исследование вопросов развития местного самоуправления в России и могут быть использованы в дальнейшем специалистами муниципальных органов государственной власти в качестве обобщающего аналитического материала для разработки практических рекомендаций по совершенствованию взаимодействия власти и соседских сообществ в условиях отдельных средних городов Российской Федерации.

Структура дипломного исследования построена по проблемно-тематическому признаку и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложения.

1. Теоретико-правовые основы механизмов взаимодействия локальных сообществ с местной властью

Практика все больше свидетельствует, что население, живущее на территории муниципальных образований, объединенное общими целями, задачами и интересами, способно более оперативно и результативно добиваться решения вопросов местного значения, касающихся важнейших проблем жизнеобеспечения граждан. Данное положение объясняет активизацию процессов исследования различных аспектов местного самоуправления в современной науке.

«В настоящее время местное самоуправление в России уже превратилось в один из важнейших элементов государственного устройства. Его становление и активное формирование началось с принятием Конституции РФ в 1993 г.» [28, с.3]. В области местного самоуправления за 20 лет произошли существенные изменения: принята и разработана определенная нормативная база, сформированы и функционируют, хотя еще и со значительными проблемами, органы местного самоуправления. Вместе с тем, до сих пор большинство вопросов функционирования локальных сообществ остаются нерешенными. Эта проблема тесно связана с неоднозначностью понимания термина «локальное сообщество» в современной науке.

Самоорганизация граждан на локальном уровне предусматривает использование таких терминов, как «местное», «соседское», «локальное» сообщества, которые связаны с исследованиями местной жизни и участия жителей в решении местных вопросов. Значительную роль в анализе этих локальных процессов играют зарубежные исследования, в частности, английских ученых, которые данные явления характеризуют с использованием термина «community» (англ. «сообщество»). Как подчеркивается в исследовании Е.С. Шоминой, «российские работы ученых в этой области также в своем большинстве опираются именно на понятие «community» [39,с.268]. При этом понятие «сообщество» в русском языке, так же как и понятие «community» в английском, имеет множество значений. Оно включает такие значения, как: «община», «местное сообщество», «население», «вместе живущие люди»; «местный населённый пункт», «территория проживания общины»; «круг», «сообщество по интересам»; «партнёрство»; «обладание общими правами»; «общество», «общественность», «народ», «граждане»; «сбалансированное сообщество организмов» [60]. Точный перевод английского термина «community» на русский язык отсутствует [39, с.268].

В современной научной литературе этим термином также обозначают социальную группу, которая разделяет некоторую общую среду обитания и некоторые общие интересы. Однако, в свою очередь, известный специалист по проблеме исследования местных и соседских сообществ, эксперт ЮНЕСКО, Г. Андониан высказал предположение, что «термин community происходит от термина «communication» - коммуникация, взаимодействие, ибо именно этот процесс и создает сообщество» [39, с.268].

В настоящее время, локальное сообщество как социальная категория исследуется различными научными дисциплинами, среди которых социология, психология, история, муниципальное управление, статистика, экономика и др. Делая исторический экскурс, нужно заметить, что первенство в проведении научных исследований по проблеме локальных сообществ в современном обществе принадлежит социологам так называемой «Чикагской школы» (Р.Э. Парк, Э.В. Берджесс и др.). Первая волна чикагских исследований пришлась на 1920-е гг. В этот период город понимался как своего рода «лаборатория» для социального исследователя. В рамках подобного взгляда были проведены исследования различных объектов: чикагской прессы, средств массовой информации; преступности; бедности и др. [22, с.109]. Среди классических масштабных исследовательских работ подобного уровня по проблеме локальных сообществ можно также назвать пятитомный научный труд под названием «Янки-Сити» У.Л. Уорнера (1930-1959). Среди социальных ученых, способствовавших формированию концепции изучения сообщества, У.Л. Уорнер (Warner, 1959) называет А.Р. Радклифф-Брауна, Р.Г. Лоуи и Б.Малиновского, а также Дж. Мида, Э. Дюркгейма, Г. Зиммеля и Ж. Пиаже.

Целью исследования «Янки-Сити» было описание социальной системы современного американского сообщества, понимание того, как работает эта система и ее части, выявление и объяснение символов этого сообщества [51, с. 126]. Особенность понятия локального сообщества в контексте вышеназванных исследований состоит в том, что, в отличие от общины (понимаемой, прежде всего, как особый тип связей), локальное сообщество, в данном случае, «не является предметом исследований и в качестве такового не имеет под собой никакой теории» [17, с.28].

В нашей стране к понятию «локального сообщества» также уже многие годы присутствует серьезный научно-исследовательский интерес. Термином «локальная территориальная общность» активно пользовались новосибирские социологи в конце 1980-х - начале 1990-х гг. Важную роль в этих исследованиях сыграли Н.Ф. Наумова [29], Т.И. Заславская [21] и Е.Е. Горяченко [49]. В этот период были проведены масштабные исследования локальных сообществ российскими и европейскими учеными, участвовавшими в программе ЮНЕСКО «Человек и биосфера» по тематике «Восприятие городской среды» под руководством В.Л. Глазычева, О.Н. Яницкого и Т. Деелстры [41]. Теоретические и эмпирические исследования российских ученых А.С. Ахиезера [9], З.А. Грунда [16], Т.М. Дридзе [19], И.А. Халий [35], А.Д. Хлопина [36] и Е.С. Шоминой [37,38,39,40,45,] оказали существенную практическую поддержку развитию зарождающихся в 90-х годах прошлого столетия в нашей стране локальных инициатив и новых организаций жителей, являясь их консультантами и лоббистами.

В целом к настоящему моменту в науке сформировалось несколько подходов к понятию локального сообщества. В их числе структурный подход, имеющий в своей основе три момента: географическая территория, взаимосвязанные экономические институты и собственные органы управления. В таком понимании к локальным сообществам можно отнести и небольшие деревни, и села, и малые, и средние города, а также даже и крупные города. Соседские сообщества, в свою очередь, являются составными частями районов, регионов, областей, государств.

Другая традиция, функциональная. Она возникает в связи с развитием промышленного производства, средств коммуникации (связь, транспортная инфраструктура), когда связи между локальными сообществами становятся более интенсивными. Приверженцы этого подхода рассматривают локальное сообщество как социальную категорию, группировку, в которой определяющим фактором является природа человека. С их точки зрения, локальное сообщество «подразумевает социальные отношения, характеризующиеся высокой степенью доверия, эмоциональной глубиной, высокими моральными устоями, социальной сплоченностью, взаимодействием и продолжительностью во времени» [51, с. 125].

В связи с этим, локальное сообщество в данной дипломной работе понимается в сочетании обеих традиций, структурной и функциональной. Так, «с одной стороны, или со стороны видимых элементов, сообщество - это любой сознательно организованный агрегат, облеченный политической автономией, поддерживающий существование основных социальных институтов. А с точки зрения внутреннего содержания, сообщество - это процесс социального взаимодействия, порождающего интенсивные или экстенсивные отношения и практики взаимозависимости, кооперации, сотрудничества и объединения» [51, с. 125].

Понятие «локального сообщества» отражает, прежде всего, качественные, а не количественные характеристики населенного пункта. Суть же исследований локального сообщества в данной дипломной работе состоит в том, что в качестве объекта исследования выбирается некая социальная единица / единицы, достаточно изолированные географически, и на их примере изучаются социальные институты, процессы, отношения; при этом затрагиваются и смежные проблемы.

Важно понимать и осознавать, что локальные сообщества, которые только лишь с недавнего времени стали рассматриваться «как субъекты местного развития, как важная полноправная часть управления, от состояния и функционирования которой зависит судьба целого - благосостояние и благополучие нации» [24, с.46].

1.2 Роль локальных сообществ как участников социального управления в муниципальной системе

В течение своей жизни каждый человек может состоять в различных локальных сообществах, социальных группах и других территориальных объединениях, регулярно расширяя границы своей жизнедеятельности и социальных контактов. В свою очередь, каждое такое сообщество, как социальная система, встраивается как составляющий компонент в более крупное образование - муниципальную систему, шаг за шагом осуществляя интеграцию членов сообщества на основе реализуемых мероприятий самоуправленческого и самоорганизационного характера.

Муниципальная система трансформируется из муниципального образования и образуется состояниями социального взаимодействия между органами власти и локальными сообществами. Такая система включает в себя две базовые подсистемы: административную (органы местного самоуправления) и общественную (соседские сообщества), которые функционируют в рамках пространственного окружения и временной протяженности, и определяет роль и место каждого в социально-экономическом развитии территории [23, с.184].

Соседские сообщества выступают как специфические участники социального управления, совмещающие интегративные роли управляющего (субъекта) и управляемого (объекта) в муниципальной системе. Социальное поведение локальных сообществ позволяет определять и расширять их потенциал, регулировать степень воздействия на муниципальную систему, налаживать партнерские отношения с административной подсистемой. Поведение локальных сообществ осуществляется в рамках социальных норм, под которыми понимаются правила, законы, процедуры административного регулирования, требования экономических и политических институтов.

Самой разумной стратегией поведения локальных сообществ является такое поведение, при котором минимизируются процессы социальной напряженности [20, с.58]. При этом соседские сообщества «вполне могут ограничить проявление своей поведенческой активности на своем внутреннем территориальном пространстве, не вмешиваясь в процессы управления всей муниципальной территории» [23, с.185].

В рамках муниципальной системы реализуется так называемый социально-поведенческий статус отдельного члена локального сообщества: является ли он элементом административной подсистемы (например, работая муниципальным служащим), осуществляя определенные социальные действия, или же элементом общественной подсистемы (например, как член локального сообщества).

Причиной самоорганизации выступает неравновесность внутренней среды муниципальной системы. Только неравновесная система способна к активности и самоорганизации. К объективному росту объема и качества муниципальных услуг ведет субъективное стремление к пересмотру качественных показателей частной жизни. И, несмотря на то, что активность членов локальных сообществ является способом существования самого сообщества, форма реализации этой активности зависит от социальных условий и от того, как в обществе воспитывается такое поведение его членов, при котором каждый индивид способен проявлять активность, преследуя не только свои личные интересы, но также интересы остальных членов сообщества.

Анализ теоретических источников показывает, что в основе развития самоуправленческой инициативы в России лежит достаточно проблематичный для населения, обремененный множественными ограничениями исторический опыт совместного проживания. Поэтому закономерно, что российское территориальное общественное самоуправление реализуется посредством организации социальных объединений жителей, совместно проживающих внутри определенных локальных территорий и объединенных общими социальными и экономическими интересами.

Для современной российской муниципальной системы можно выделить различные по своей социальной природе виды самоуправления, каждый из которых формирует собственные варианты гражданской активности [49]:

1. Территориальное или соседское.

2. Социально-групповое или коммунитарное.

3. Самоуправление профессиональных сообществ.

4. Гражданское самоуправление.

Защитные механизмы муниципальной системы изначально заложены в каждом ее элементе, который выступает одновременно и как источник возникновения проблем взаимодействия с другими подсистемами, и как регулятор, способствующий их устранению. Роль локальных сообществ в обеспечении устойчивости функционирования муниципальной системы определяется в целом такими обобщающими факторами, как совпадение интересов большинства (членов локальных сообществ) с интересами меньшинства (органов местной власти), осуществляющих непосредственное управление на отдельной территории.

Таким образом, деятельность локального сообщества, его жизнеспособность и функциональность как социальной системы и в то же время элемента муниципальной системы характеризуется выбранным типом поведения и направлениями развития, существующими ресурсными ограничениями, а также внешними ограничениями со стороны муниципальной системы и собственной деятельностью, направленной на решение существующих проблем. Органы местной власти, в свою очередь при планировании локальных мероприятий по взаимодействию с локальными сообществами реализуют различные социально-организационные принципы муниципальной системы, которые должны учитывать реальные потребности и интересы общественного уровня, выявляемых по итогам качественных и количественных исследований. Однако одностороннее планирование подобного взаимодействия, как со стороны локальных сообществ, так и муниципальных властей приводит к тому, что на практике осуществляемые мероприятия недостаточно учитывают действительное состояние и в той, и в другой социальной системе, что в идеале требует реализации данной деятельности как двустороннего и активного процесса. Только в этом случае социальная деятельность локальных сообществ становится действующим инструментом и рычагом, включенным в социально-экономическое развитие муниципальной системы.

1.3 Основные условия эффективного взаимодействия локальных сообществ и муниципальной власти

Успешность системы местного самоуправления в значительной мере зависит от эффективности взаимодействия локального сообщества с муниципальной властью. А это предполагает конструктивный диалог и ориентацию на совместное решение проблем локальных территорий. Такое взаимодействие должно базироваться на заинтересованности с обеих сторон, готовности делиться полезной информацией. Эффективность взаимодействия власти и сообщества предполагает, что граждане не должны являться «объектом» управления, ожидающим помощи со стороны муниципальных органов власти, но равноправными субъектами такого взаимодействия.

К сожалению, «отношение местной власти к вопросу развития общественной активности, которая должна быть основанием для организации деятельности органов местного самоуправления» [31, с.117] не всегда позитивное. Зачастую власть не заинтересована в сотрудничестве, а иногда она эту активность старается «подавить» различными способами: либо контролирует местную общественную активность, удерживая её на безопасном для администрации уровне; либо более хитроумно: «когда какие-то формы общественной активности в начале своего развития подкармливаются и поддерживаются местной властью с целью переориентировать эту активность на иные направления, выгодные кому-то в местной власти» [31, с.117] .

Эффективность взаимодействия обусловлена объективными внутрисистемными и территориальными факторами, в числе которых:

- степень социально-экономической зрелости общества в целом и социума конкретной территории;

- сложившееся соотношение и расстановка социальных групп: классовых, сословных, этнических и т.д., характер их борьбы или сотрудничества;

- духовные, национальные, культурные традиции;

--особенности геополитического положения и исторического развития;

демографического, социально-экономического состояния общества конкретной локальной территории [54].

Ситуация в Российской Федерации на сегодняшний день складывается таким образом, что местные органы находятся в прямой зависимости от решений федеральной власти, а по большей части - от власти регионального уровня. Главным образом, эта зависимость носит экономический характер.

Аналитические исследования показывают, что местное население в регионах во многих случаях считает, что местные органы власти не способны решить вопросы локального значения. Сами же жители муниципальных образований не торопятся принимать активное участие в управлении местными сообществами. Теоретически подавляющее большинство граждан поддерживают саму идею организации местного общественного самоуправления, однако при этом на практике «56-60% россиян не собираются принимать участия в решении местных проблем» [47].

Табл. 1. Причины, по которым жители не хотят участвовать в жизни собственного города/села/поселка

Этот выбор обусловлен тем, что многие люди не верят в то, что они извлекут какую-либо пользу для себя, для жизни своего двора, дома, района и своего города в целом, принимая участие в делах местного самоуправления. Они не считают себя силой, способной внести какие-либо изменения в сложившееся социально-экономическое устройство региона, не понимают возможностей и механизмов взаимодействия с местными органами власти и не имеют успешной практики их организации.

Можно сказать, что эффективности деятельности локальных сообществ на местах и их взаимодействия с местными властями во многом противодействует информационный и методический вакуум. Тем более, что уровень информированности населения о деятельности местных органов власти явно недостаточен. Поэтому властям имеет смысл позаботиться об организации постоянного диалога «власть - население» для доведения объективной информации до граждан и обеспечения обратной связи.

Показательно, что во многих крупных городах готовность граждан участвовать в решении местных проблем, несмотря на имеющиеся ресурсы, сегодня гораздо ниже, чем в целом по стране. В то время как в средних и малых городах эта активность становится все выше, несмотря на порой отсутствие необходимых ресурсов и опыта.

В связи с этим, обращает на себя внимание некоторое противостояние органов местной власти и населения. В ходе опросов удалось выяснить мнение глав муниципальных образований об основных причинах, которые препятствуют активному участию жителей в самоуправлении и самоорганизации [15, с.16].

Табл. 2. Причины, препятствующие участию граждан в самоуправлении

Нужно подчеркнуть, что даже наличие локальных объединений по определенным проблемам на отдельной территории отнюдь не свидетельствует о наличии высокого уровня их самоорганизации и результативного взаимодействия с властью. Это могут быть и институционально не оформленные объединения жителей, ставящих перед собой те или иные задачи, и не являющиеся организацией с позиций системного подхода. Институциональную оформленность данные объединения приобретают при самоорганизации в ТОСы - органы территориального общественного самоуправления. Данные соседские сообщества определяют общие для всех жителей интересы, выражают эти интересы, осуществляют их защиту и реализацию. Именно подобные организации формируют основу, на которой строится система территориального общественного самоуправления в муниципалитетах России.

Стоит обратить внимание, что чёткое оформление организационной основы не даёт права говорить о том, что все ТОСы являются высокофункциональными структурами. ТОС может быть зарегистрировано, но при этом на практике не действовать. И наоборот, многие реально и эффективно действующие соседские сообщества в современных условиях функционирования в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации часто не спешат осуществить институциональное оформление своего объединения в форму ТОС. Кроме того, по оценкам специалистов, сегодня достаточно часто встречаются случаи, когда сильные соседские организации сталкиваются с существенными трудностями при попытке регистрации в ТОС, равно как и с проблемами в своей деятельности [38, с.44].

Таким образом, в современных условиях самоорганизация жителей и создание организаций ТОС может возникнуть на конкретных локальных участках в пространстве муниципальной системы, характеризующихся определёнными особенностями и проблемами. Границы участков, на которых образуются территориальные общины, члены локального сообщества устанавливают сами, учитывая при этом исторические, культурные, социально-экономические, коммунальные и иных признаки целостности данной территории. Впоследствии они могут быть закреплены нормами органов местного самоуправления.

Элементами территориального упорядочения являются микрорайон, жилищный комплекс, село, поселок, улица, квартал, многоквартирный дом и т.д. Система общественного самоуправления включает разные организационные формы. Это могут быть комитеты жилых комплексов, микрорайонов, поселков; квартальные, уличные, дворовые, домовые комитеты (советы); фонды и объединения территориального общественного самоуправления и т.д. [23, с.188].

Так и получается на практике, что локальные сообщества (ТОСы) чаще всего образуются на территориях микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, а в домах и отдельных подъездах избираются уполномоченные выборные лица ТОС - старшие по домам и старшие по подъездам [25, с.212].

Для местной власти, стремящейся к эффективному взаимодействию, важно знать типы и состав соседских сообществ, имеющихся в данном муниципальном образовании, внимательно изучать их интересы, потребности и потенциал, уметь работать с каждым из них, применяя адекватные, в каждом случае индивидуальные механизмы взаимодействия. Сами же соседские сообщества готовы принимать участие в муниципальном управлении и выработке муниципальной политики при условии, что это будет отвечать их социальным интересам. Однако практика свидетельствует, что в России «до сих пор многие субъекты федерации не разработали свои законы о ТОС, многие муниципалитеты не видят в ТОСах своих партнеров и помощников, а воспринимают их как «враждебные структуры», несмотря на колоссальный опыт взаимодействия локальных организаций жителей и органов МСУ» [38, с.45].

Между тем, взаимодействие с локальными сообществами может помочь муниципальной власти выявить возникающие противоречия, вовремя принять меры по устранению причин социальной напряженности, не доводя дело до открытых конфликтов. Всегда существует возможность проанализировать сложившуюся в муниципалитете ситуацию. При правильной организации взаимодействия (совместная разработка и публичное принятии жизненно важных решений, касающихся каждого жителя, формирование бюджета, разработка градостроительных планов, муниципальных социальных целевых программ и др.) соседские сообщества сами могут стать главными инструментами для реализации положений принятых законов, постановлений, решений.

Соседские сообщества зачастую занимаются разработкой таких социально значимых проектов и программ, касающихся развития территории, которыми по тем или иным причинам местные власти не занимаются. Однако активисты сообществ в силу объективных причин часто не имеют четкого представления о нюансах взаимоотношений между всеми участниками политического процесса. Отсутствие знаний и понимания ситуации в муниципалитете приводит к отрицательным результатам: расходуются лишние средства из-за того, что одна и та же работа проводится дважды. В связи с вышеописанной ситуацией, одной из важных функций местной власти является налаживание системы обмена опытом для повышения эффективности общественной работы.

Если администрациям муниципальных образований и локальным сообществам удается увидеть суть проблемы и понять друг друга, то можно отметить следующие дополнительные ресурсы, которые будут способствовать развитию и повышению эффективности взаимодействия общественности и власти [26, с.105]:

Ресурсы органов муниципального управления:

- усовершенствование структуры администраций для эффективного взаимодействия с локальными сообществами;

- постоянная работа с местным сообществом для повышения инновационного потенциала территории;

-создание в структуре управления подразделений, отвечающих за развитие территории;

- внедрение механизмов общественно-государственной экспертизы для публичной оценки социальных проектов и муниципальных программ социального развития;

- определение механизмов ответственности местной власти и передачи ответственности при делегировании некоторых функций локальным сообществам.

Ресурсы локальных сообществ:

- проведение конкурсов, ярмарок, презентаций, выставок, фестивалей, открытие «лабораторий» для разработки социальных проектов, направленных на улучшение жизни населения и развитие территории;

- обсуждение важных стратегических решений, касающихся местных жителей;

- заключение общественных договоров согласия;

- проведение публичных слушаний по результатам деятельности с анализом положительного и отрицательного опыта;

- нормативное и методическое обеспечение при подготовке переговорного процесса с местной властью;

- взаимодействие различных общественных организаций для решения социальных проблем и проблем развития территории;

- оказание различных социальных услуг населению и определение механизмов собственной ответственности.

Ресурсы взаимодействия власти и локальных сообществ:

- участие в совместной разработке законов и нормативно-правовых актов, которые регулируют взаимодействие местной власти и локальных сообществ;

- повышение уровня компетентности представителей системы муниципального управления, общественного сектора с помощью профессиональной переподготовки;

-разработка методик и организация открытой оценки содержания деятельности локальных сообществ;

- организация совместного обучения активистов локальных сообществ, государственных служащих и муниципальных управляющих, в т.ч. организация и проведение круглых столов, муниципальных конференций, деловых игр, семинаров, открытых лекций и т.п.;

- совместная разработка новых видов деятельности локальных сообществ, позволяющих вовлекать в эту деятельность новых участников;

- проведение совместных акций по поддержке различных незащищенных групп;

- проведение общественной экспертизы социальных проектов;

- создание общего информационного поля: создание открытой информационной дискуссионной площадки в сети интернет для обсуждения жителями самых важных проблем муниципального образования; разработка проектов и программ, обсуждение предложений и инициатив со стороны локальных сообществ с проведением голосования;

- работа по распространению опыта, продвижение (PR) совместных действий, подготовка циклов передач на местном телевидении и радио, публикаций в местных изданиях о совместном решении проблем и достигнутых результатах [26, с.105] (желательно указывать на проблемы, которые возникали при обсуждении тех или иных вопросов, в т.ч. предложений, которые по тем или иным причинам были отклонены).

Таким образом, результативное взаимодействие локальных сообществ и органов местной власти в условиях муниципальной системы возможно при широком вовлечении граждан в решение проблем местной жизни, информировании их об опыте и возможностях организации подобной деятельности, эффективных механизмах осуществления, при строгом следовании законодательным положениям, соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов.

1.4 Нормативно-правовые основы реализации взаимодействия локальных сообществ и органов муниципальной власти

Как уже подчеркивалось в работе, для обеспечения эффективного взаимодействия локальных сообществ и местной власти в особой степени необходима соответствующая нормативно-правовая база регулирования подобной деятельности как на федеральном, так и региональных, и муниципальных уровнях.

В Российской Федерации в 1993 году на конституционном уровне были закреплены как институт местного самоуправления и его нормы (ст. 12, 133), так и основополагающие начала его организации и деятельности (ст. 72), определены место и роль местного самоуправления в российском обществе и его государственно-правовой структуре (ст. 12, 130, 131, 132) [1, с.64]. Согласно ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5, с.96] (далее - Закон о местном самоуправлении № 131-ФЗ), где регулирование данного вопроса получило дополнительное развитие.

Нормативно-правовую основу местного самоуправления в России сегодня составляют принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Закон о местном самоуправлении № 131-ФЗ, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ федерального значения, законы и иные акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах, сходах граждан и иные муниципальные акты [52].

Наряду с указанными актами вопросы муниципальной проблематики регулируются на уровне Российской Федерации еще в ряде указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ. В их числе необходимо отметить Указ Президента РФ от 26.10.1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» [3], который определил необходимость активного содействия становлению и развитию местного самоуправления в качестве приоритетного направления государственной деятельности. Вопросы гражданско-правовых отношений в условиях муниципальных образований также в значительной мере урегулированы Гражданским кодексом РФ [2].

По оценкам специалистов (Замотаев, 2009), в общей сложности сегодня существует более 150 федеральных нормативно-правовых актов, содержащих нормы, которые затрагивают вопросы осуществления местного самоуправления. Следует отметить, что среди них есть немало актов, принятых до декабря 1993 года, т.е. исходящих из Концепции местного самоуправления, не соответствующей концепции ныне действующей Конституции России [52].

Процесс формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления продолжается. Можно выделить некоторые объективные обстоятельства, из-за которых процесс этот не идет гладко.

Лишь в 1990 году в отечественное законодательство вошел сам термин «местное самоуправление». Ученых, занимающихся теорией российского муниципального права, явно недостаточно. Зачастую региональные и муниципальные лидеры не понимают принципиально новою концепцию Конституции Российской Федерации о государственном устройстве России, которая кардинально отличается от ранее существовавшей концепции жестко централизованного государства. Имеются проблемы в применении европейского практического и законодательного опыта регулирования вопросов самоуправления, в частности, Европейской хартии местного самоуправления [6], принятой Советом Европы 15.10.1985 г., несмотря на ее ратификацию Россией (11.04.1998 г.) и учет ее основополагающих принципов в Конституции РФ и федеральном законодательстве.

Хартия относит право граждан на участие в управлении государственными делами к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам. Положения Хартии определяют, что это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне, так как наличие имеющих реальную властью органов местного самоуправления, позволяет обеспечить эффективное и, в то же самое время, приближенное к гражданину управление. Однако при применении положений Хартии в процессе совершенствования современного российского законодательства о местном самоуправлении возникают проблемы. В частности, споры возникают из-за несовпадения различных переводов Хартии о трактовке ею местного самоуправления: либо как части государственных дел на определенном уровне управления, либо как круга вопросов местного значения, отделенных от государства.

Действующей сегодня в России нормативно-правовой базой закреплена территориальная основа местного самоуправления как института муниципального права, представляющего собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. В ст. 131 Конституции РФ сказано, что местное самоуправление «осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций» [1,с.57]. Эту норму можно считать территориальной основой местного самоуправления в наиболее общем виде, она также определена более конкретно в статье 10 Федерального закона № 131-ФЗ: «Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения» [5,с.9].

Учитывая, что территориальное общественное самоуправление (ТОС) - это общественные структуры, которые часто институционально оформлены, например, зарегистрированы в организационно-правовой форме некоммерческих организаций, помимо положений № 131-ФЗ к ним применимы общие положения Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [112]. При этом ТОС не могут быть приравнены «исключительно к общественным организациям, так как из определения ТОС в качестве формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, вытекают особая роль и особое значение ТОС. Отсюда налицо дуалистичность территориального общественного самоуправления, наделенного чертами местного самоуправления и чертами общественных объединений», влияющая на законодательное оформление. Еще более сложным понимание сущности ТОС оказывается на практике - со стороны чиновников и самих жителей территориальных образований, также часто приравнивающих ТОС к обычным общественным организациям. От обычной общественной организации ТОС отличает и фактор территориальной локализации.

ТОС - это объединение граждан не на основе членства, это объединение людей на основе совместной работы по решению различных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и других запросов [20, с.94-95].

Существует еще одно противоречие, связанное с приравниванием ТОС к органам местного самоуправления. В комментариях Комитета Государственной Думы ФС РФ по местному самоуправлению подчеркивается необязательный характер организаций ТОС (в отличие от местного самоуправления). Органы ТОС не являются органами местного самоуправления, поэтому Федеральным законом не предусматривается передача им полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления [113]. Однако Федеральный закон о местном самоуправлении № 131-ФЗ одновременно закладывает основы взаимодействия между данными субъектами, определяя возможность механизмов заключения договоров между органами местного самоуправления и ТОС как юридическим лицом (п. 8.3. ст. 27 ФЗ-131 - о передаче на уровень ТОС хозяйственных функций с использованием средств местного бюджета) [20, с.95].

Этим фактически ограничиваются попытки законодательного регулирования общественной деятельности по самоуправлению на местах и их взаимодействия с местными властными органами. Следует подчеркнуть, что ни конституционные, ни федеральные законодательные акты РФ не дают содержания определения ни локального, ни местного, ни соседского сообщества, как института, а также основ его взаимодействия с местными властями.

Однако, несмотря на отсутствие термина «локальное сообщество» и «местное сообщество» в Федеральном законе № 131-ФЗ, его содержание, по мнению исследователей, оказывает влияние на содержание Закона. В исследованиях Д.Б. Сергеева, в частности, отмечается, что «законодатель, игнорируя данный термин, одновременно создал ситуацию, когда существует презумпция его существования при соблюдении требований к территории муниципального образования, установленных в этом Федеральном законе. Очевидно, что правила, которые нужно выполнять при формировании территории муниципального образования, закрепленные в ст. 11 данного акта, направлены на то, чтобы на соответствующем пространстве функционировало полноценное местное сообщество» [73, с.121].

2. Практические основы взаимодействия муниципальной власти и локальных сообществ

Начиная с 1988 года, в России начали получать распространение соседские микрорайонные организации активных жителей под названием организаций «территориального общественного самоуправления» - ТОС.

Концепция ТОС, перед тем как получить современную трактовку в федеральном законодательстве о местном самоуправлении, продолжительное время обсуждалась и экспертами, и муниципальными управленцами. Представления о ТОС были различны: территориальное самоуправление как форма общественной самодеятельности, свободной и полностью независимой от органов власти, ТОС как низовые формы местной власти.

Расцвет ТОС пришелся на середину 1990-х гг., что было связано с «перестроечным» всплеском гражданских инициатив российского населения, ростом демократического сознания россиян и веры в возможные и оперативные преобразования по образцу западных стран. Появление этих новых для России организаций в то же время определялось, с одной стороны, произошедшим кардинальным ухудшением социальных условий в регионах России, обострением жилищных проблем и кризиса данной сферы, трансформацией системы управления городским хозяйством [40, с.77].

К концу первого десятилетия XXI века территориальное общественное самоуправление в России, несмотря на недостаточно активную поддержку муниципальных властей, выросло, охватив достаточно обширную географию: до 100% населения малых городов, до 60-80% населения средних и крупных городов. В целом ТОСы в разных своих формах, по оценкам исследователей, присутствуют сегодня в той или иной степени во всех регионах России. В одних городах ТОСы (и как их варианты - уличные комитеты, квартальные комитеты) обхватывают всю территорию города и в их деятельности участвует большая часть жителей города [60].

В числе субъектов Российской Федерации, где активно ведется работа по развитию ТОС, можно назвать Республику Чувашию, Новгородскую, Тюменскую, Волгоградскую, Рязанскую и Новосибирскую области и др. По данным субъектов Российской Федерации, ТОС в той или иной степени существует в большинстве субъектов РФ. В Краснодарском крае зарегистрировано больше четверти от всех российских ТОС. Максимальное количество ТОС в качестве юридического лица зарегистрировано в субъектах Сибирского федерального округа - 65 %, минимальное - в Центральном федеральном округе. Однако данные несистематизированные цифры не позволяют должным образом определить реальную эффективность этих субъектов самоуправления на практике и реальную вовлеченность в них местных жителей. Несистематичные социологические опросы не дают полной картины, так как бюджет многих из них ограничен, а иногда и полностью отсутствует, и усилия отдельных исследователей-энтузиастов, несмотря на их значимость, физически не позволяют осуществить масштабные опросы мнения в огромных географических широтах нашей страны, «полевые исследования» и обработку данных. Специальных методик, по мнению специалистов, для такой оценки пока фактически не существует, хотя оценка эффективности ТОС, измерение этой эффективности, влияния деятельности ТОС на развитие территории и собственно жителей сегодня крайне важны [39, с.280].

В целом в научной литературе существуют различные подходы к определению оценки эффективности локальных сообществ. Сложность заключается в том, что самоорганизация жителей осуществляется в разнообразных организационных формах (домовые и уличные комитеты, советы микрорайонов, поселков, и др.). Сами же сообщества могут выполнять различные функции. Так, по мнению В.П. Максимова, «показатели оценки эффективности ТОС можно выразить в количественных, натуральных или стоимостных единицах, характеризующих участие жителей в реализации собственных инициатив в вопросах развития своих территорий» [55, с.67].

Проведя анализ различных точек зрения, можно с уверенностью сказать, что эффективность соседских сообществ выражается, прежде всего, в оперативности и адресной помощи, так как проблемы, которые решаются активом ТОС, реально отражают потребности небольших групп, проживающих по-соседству. Это значительно продуктивнее, так как большие слои населения имеют иногда кардинально противоположные потребности и интересы и их значительно труднее согласовать.

В целом развитие локальных сообществ в регионах России сегодня отличается крайней неравномерностью и определяется целым рядом факторов, в ряду которых какой-либо основной фактор, влияющий на их развитие, выделить специалистам пока не удается.