Важно понимать, что факт стремительного роста численности локальных сообществ в первом десятилетии XXI века является не столько отражением реального роста активности граждан по месту жительства (которое, присутствует и демонстрирует положительную динамику), но также и констатацией трудностей, с которыми столкнулись ранее созданные ТОС в ходе введения в действие закона № 131-ФЗ, требующего регистрации уставов ТОС органами местного самоуправления, которые в свою очередь должны были прежде зарегистрировать свои уставы.

В соответствии с действующими законодательными основами конкретизация норм в сфере локальных сообществ осуществляется посредством правовых актов на муниципальном уровне. Однако исследования специалистов показывают, что наибольшее развитие и нормативно-правовое закрепление этот институт на муниципальном уровне получил, в основном, в крупных городах. В муниципальных образованиях локальная правовая поддержка деятельности местных сообществ еще не нашла широкого применения.

Прежде чем приступить к непосредственному анализу взаимодействия локальных сообществ регионов России с муниципальными властями необходимо определить основные модели, формы и методы данного сотрудничества, присутствующие в целом в теории, чтобы затем выявить их представленность на практике. правовой муниципальный власть

Так, в прикладном проекте-исследовании «Муниципальная Россия: образ жизни и образ мыслей», проведенном под руководством Ю.М. Плюснина, С.Г. Кордонского и В.А. Скалона (2009) [27], к немногочисленным формам общественной активности, порождаемым местным обществом (садовые, жилищные, этнокультурные, краеведческие движения и др.), инициируемым органами муниципальной власти сверху, причисляются две стратегии: так называемая «прополка» и «прививка». Первая из них заключается «в контроле и поддержании местной общественной активности на безопасном для администрации уровне из-за широко распространенного мнения, что из общественников вырастают опасные конкуренты». Механизмы воздействия на общественную активность при этом представляют собой «угнетающую ресурсную подпитку» («жертвуются» небольшие финансовые средства) и жесткое ограничение доступа к информационным и материальным ресурсам (возможности информировать население о деятельности общественных движений, получении помещений, оборудования и материалов). Вторая стратегия заключается в том, что организующееся движение населения «подкармливают» и в дальнейшем «прививают», то есть «переориентируют целиком или частично на нужный вид деятельности (обычно это участие в местной политической борьбе, срочное выполнение «государственного заказа»)» [27, с.124].

Между двумя данными стратегиями, пользуясь принципом терминологии исследователей, можно поставить стратегию под названием «симбиоз», предполагающую «взаимовыгодное», прежде всего для властей, социально-экономическое взаимодействие локальных сообществ и местных властей в реализации вопросов самоуправления.

Проведя анализ деятельности различных комитетов территориального общественного самоуправления Е.С. Шомина [60] с определенной долей условности выделяет несколько типичных моделей ТОС, отражающих их уровень взаимодействия с муниципальными властями:

1) ТОС как нижний уровень исполнительной власти. В этом случае, как правило, комитет ТОС получает денежные средства из бюджета муниципального образования. Такой комитет выполняет поручения местной власти и рассматривается властью и жителями как «своя рука» на территории. Комитет отчитывается перед властью и (или) «своей» жилищно-эксплуатационной организацией, представляет интересы местной власти на территории. Часто отдаляется от жителей, которые его избирали. Такая система имеет место во многих муниципальных образованиях.

2) ТОС как нижний уровень представительной власти. Эти ТОС, как правило, получают денежные средства не из бюджета, а скорее от отдельных депутатов. Отчитывается комитет перед избиравшими его жителями. Данные образования выражают и защищают интересы жителей. Часто находятся в конфликте с городской властью.

2) ТОС как нижний уровень представительной власти. Данная модель - одна из самых перспективных, она способствует активному участию жителей в местных делах. Работу существующих общественных организаций (в том числе домкомов и ТСЖ) по развитию микрорайона объединяет и координирует комитет ТОС. Руководители различных общественных организаций (советы ветеранов, женсоветы, молодежные, спортивные, экологические и т.д) входят в Совет ТОС. Прилагая свои усилия на развитие именно этой территории, жители неизбежно становятся активными участниками локального сообщества.

4) ТОС - коалиция общественных, муниципальных и коммерческих организаций, расположенных на территории. Например, в городе Чистополь (Республика Татарстан), относящемуся к числу средних городов, сегодня развивается именно данная практика. Здесь работает очень сильный комитет самоуправления микрорайона «Мельничная площадь». В его состав входят представители местного бизнеса, работающих на территории (магазин, мастерская и т.д.), члены клубов и объединений (Совет домкомов, женсовет, Фонд «Победа», Общество многодетных семей, Клуб предпринимателей, Объединение молодых семей). Все имеют право голоса, а представители входят в Комитет микрорайона.

5) ТОС - инкубатор новых общественных организаций на территории. В этом случае комитет ТОС помогает реализовать различные инициативы и предложения жителей, способствует их объединению и созданию новых общественных организаций под своей «крышей». Примером такой эффективной локальной организации жителей является существующий уже более 12 лет КТОС «Судозаводский» в городе Перми. Он был создан для того, чтобы решить проблему плохой работы городского транспорта. После того, как эта проблема была решена, было принято решение заняться последовательным решением и других вопросов, в частности досуга молодежи и людей преклонного возраста, развитием социально-воспитательной работы по месту жительства. Историко-культурный центр - был одной из первых организаций, которая возникла «под крышей комитета самоуправления», потом появился свой Издательский дом «Пегасик» (издает свой детский журнал), Литературная гостиная, благотворительная столовая, которая была создана совместно с монастырем, расположенным в этом районе, спортивный клуб. Не так давно была создана организация квартиросъемщиков, так как жилищная проблема в районе приобрела особую остроту [60].

В то же время М.В. Балашова, анализируя тип отношений между властью и ТОС, выделяет пограничную модель. Отличительной особенностью этой модели является хорошо налаженная обратная связь с населением, активное поощрение общественных инициатив, усиленное вовлечение жителей в разные проекты и программы по месту жительства, партнерские отношения ТОС с властью, когда каждая из сторон получает выгоды от совместных действий. Взамен ТОСы поддерживают действующую власть или относятся к ней лояльно. Эту модель можно определить как переходную. Присутствие такой модели связано с неоднозначностью муниципальных политик по решению вопроса ТОС (динамика укрупнения / разукрупнения ТОС). Тенденция разукрупнения ТОС, в частности, наблюдается в Белгородской области (образование Советов территорий в границах избирательных округов, в состав которых включены общественники, представители администрации, бизнеса). Эта практика сегодня начинает дублироваться и в других регионах. [10, с.119-124]

По оценкам специалистов, за последние годы в регионах России было разработано и внедрено несколько различных, ранее не существовавших, методов взаимодействия ТОС с местными органами власти. Необходимо отметить, что во многих случаях инициатива по их разработке принадлежит активистам ТОС.

В исследовании А.А. Васильева [48] выделяются пять групп подобных методов, а именно: конкурсные; социально-технологические; организационно-структурные; процедурные; комплексные или комбинированные.

Конкурсные методы реализуются в случае, когда ТОС побеждает в конкурсе, который был организован по специально разработанной заранее схеме. В эту группу входят такие методы, как социальный заказ и грант уровня субъекта РФ, муниципальный заказ и грант; тендер; конкурс социальных проектов или конкурсы для общественных инициатив и др.

К социально-технологическим можно отнести такие методы, когда взаимодействие основано на социальной технологии (ноу-хау), разработанной ТОС самостоятельно (или созданной в России на основе изучения зарубежного опыта), когда она выгодно отличается по качеству результатов и эффективности использования средств от иных технологий, применяющихся государственными и муниципальными структурами. В числе подобных методов - проведение экологических экспертиз и общественных действий по защите окружающей среды в форме судебных исков; разработка специальных моделей социализации и реабилитации, выработка программ общественного развития своих территорий и др.

Организационно-структурные методы реализуются в том случае, если местная власть вместе с ТОС и общественными организациями, которые действуют на той же территории, создает новую организационную структуру ( юридическое лицо). Власть делегирует этой организации часть функций по решению различных социально-значимых задач, а также обеспечивает финансовую поддержку. Таким образом, часть граждан и общественных объединений вовлекаются в решение проблем на свое территории. Примеры реализации такого метода наблюдаются, например, в городе Челябинске и Челябинской области, где создано и действует муниципальное учреждение «Центр общественных объединений» и «Областной центр социального партнерства». К ним можно отнести и ассоциации органов ТОС, продвигающие и отстаивающие интересы ТОС на муниципальном уровне.

Процедурные методы взаимодействия заключаются в том, что местная власть и ТОС определяют правила сотрудничества при решении конкретных задач (не проводя конкурсы, не создавая новые организационные структуры в форме юридических лиц и без создания новых технологий). Формирование таких процедур происходит в процессе совместного обсуждения и затем оформляется в виде специального соглашения, которое действует в течение фиксированного периода.

Комбинированные методы включают в себя, в различных комбинациях, элементы предыдущих методов (фонды развития, ярмарки ТОС, ярмарки социальных проектов, услуг и т.п.) [48].

Теперь, опираясь на информацию из открытых источников (отчеты о деятельности ТОС, публикации прессы, практические обобщающие исследования специалистов), обратим внимание на деятельность ТОС и их взаимодействие с органами местного самоуправления в ряде средних городов России.

Сибирский Федеральный округ

Рассмотрим опыт города Ленинск-Кузнецкий, относящегося к числу средних городов в Кемеровской области (п. 1. прил. 1). Для эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с населением, проживающем в частном секторе города, здесь сегодня как превалирующая форма самоорганизации населения работает 108 уличных комитетов, деятельность которых осуществляется в соответствии с Положением об уличном комитете, утвержденном решением городского Совета народных депутатов в 2002 году. Социальная значимость работы уличных комитетов заключается в доведении до населения информации о важных направлениях работы администрации города; в повышении уровня доверия населения к власти; в представлении интересов жителей соответствующих территорий и защите их прав; в снятии напряжения, возникающего на территориях в результате своевременного решения проблем.

Организациями ежеквартально проводятся семинары для укрепления основ взаимодействия с муниципальными органами, широко освещается собственная деятельность и деятельность администрации города, предоставляется информация о социально-экономическом развитии города (очередной семинар-совещание с председателями уличных комитетов состоялся в администрации городского округа 29.03.2013 г.) [62]. .

Уличные комитеты оказывают помощь городскому Совету народных депутатов, управлению внутренних дел, налоговой инспекции, военному комиссариату, противопожарной инспекции, управлению соцзащиты, предприятиях ЖКХ и другим подразделениям администрации, образовательным и реабилитационным учреждениям города (в профилактике заболеваемости и правонарушений), доводят до населения полученную информацию, поддерживают и осуществляют общественное движение «Служу Кузбассу». Председатели уличных комитетов входят в составы участковых избирательных комиссий, что способствует повышению явки избирателей. Уличные комитеты также осуществляют сбор финансирования на благоустройство территории, оборудование детских площадок.

Муниципальными органами председателям комитетов выплачивается ежеквартальное вознаграждение. При этом разработана система оценки показателей труда, основными критериями которой являются показатели благоустройства: содержание в чистоте прилегающих к домовладениям территорий, отсутствие свалок и зарослей, своевременный вывоз мусора, очистка дорог от снега в зимний период. Дополнительное вознаграждение также выплачивается комитетам ООО «Спецавтохозяйство» - в размере 15% от собранных с жителей средств за вывоз мусора, что стимулирует уличные комитеты на заключение договоров на вывоз ТБИ [12, с.52-54].

В целом модель взаимодействия в городе можно определить как промежуточную - она еще не соответствует диалогу и коалиции общественных, муниципальных и коммерческих усилий, но позитивные шаги в данном направлении присутствуют. В городе еще не развиты конкурсные процедуры взаимодействия (преобладают процедурные методы), присутствует слабая информационная поддержка деятельности локальных сообществ в СМИ, до сих пор не функционирует информационный портал, который бы позволил осуществлять методическую поддержку и обмен опытом.

Северо-Западный Федеральный округ.

Представляется интересным рассмотреть опыт организации ТОС и их взаимодействия с властями в городе Старая Русса Новгородской области (п. 2. прил. 1).

В соответствии с федеральным законодательством и принятым положением о ТОС в Старорусском городском поселении, утвержденном в 2006 году решением Совета депутатов, на основании заявлений инициативных групп граждан о рассмотрении предложений по границам территории создаваемого общественного самоуправления, Советом депутатов принято решение об установлении границ ТОС и выделении 7 микрорайонов.

ТОС в городе еще только развиваются. В 2008 году были сформированы их органы управления. И только в этом году Постановлением администрации города от 11.02.2013 № 34 зарегистрированы Уставы 7 Тосов: «Славяночка», «На Полисти», «Клубная,24», «Городок», «Курортная сторона», «Слобода», «Дубовицы» [63]. В настоящее время в городе работает 85 уличных комитетов, деятельность которых востребована жителями города. Они организуют сходы, рейды, уборку несанкционированных свалок, составляют список одиноких нуждающихся граждан, ведут реестр бесхозных домов, оказывают помощь в организации переписи населения, проведении выборов, оказывают помощь в противопожарном контроле жилого фонда, помощь в разрешении бытовых конфликтов, в благоустройстве, озеленении территорий, заключении договоров на вывоз ТБО, планировании работ по ремонту дорог, охране общественного порядка и т.д. Администрацией города разработано и принято решение «Об утверждении Положения о добровольных формированиях по охране общественного порядка», участникам которого полагается льгота по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц.

Здесь крайне очевидна используемая местными органами стратегия «прививки» в сотрудничестве с локальными сообществами. ТОС находятся на неком промежуточном звене, в пограничном состоянии между выполнением делегированных частично функций исполнительной власти и своих социальных функций, еще не развиты конкурсные методы сотрудничества, не говоря о других прогрессивных технологиях, к деятельности ТОС не привлечены коммерческие структуры [12, с.49-50].

Дальневосточный федеральный округ

В ДФО заслуживает внимания опыт муниципального образования «Город Биробиджан», являющегося средним городом и центром Еврейской автономной области (п. 3. прил. 1). В настоящее время в городе идет развитие нормативно-правовой базы для успешного функционирования ТОС. Для работы с локальным сообществом в мэрии города создано новое структурное - Отдел по работе с органами территориального общественного самоуправления, который, в том числе, должен выполнять координирующую роль в развитии сотрудничества с общественностью (органами ТОС) и другими структурными подразделениями мэрии. Программы, разработанные отделом по работе с ТОС, финансируются мэрией.

Организационно закреплено участие первых лиц (мэр, руководители жилищно-коммунальных служб, руководители ГОВД) в различных социально значимых формах работы с местным сообществом (собрания, совместные заседания, отчеты).

Согласно социологическим опросам, у населения города сегодня отмечается активная общественная позиция, готовность взять на себя общественную ответственность, готовность участвовать в процессе самоуправления. Пик активности создания ТОСов пришелся на 2006-2007 гг. Сейчас в Биробиджане работает 4 Совета микрорайонов, домовые, дворовые, уличные и поселковые комитеты. ТОСов в городе 193. В прошлом году прибавилось 12 ТОСов. Однако у многих ТОСов города присутствует крен в сторону амбициозных (создание школы юного казака, организация экскурсий по городу с большим бюджетом), а не по- настоящему значимых социальных проектов.

Позитивно решаются проблемы: озеленение дворов, строительство детских площадок и оздоровительных комплексов. 12.02.2013 г. прошло традиционное ежегодное собрание активистов территориального общественного самоуправления.

В городе предпринимается попытка реализации модели участия во взаимодействии ТОС и местных властей, при которой ТОС рассматривается как нижний уровень исполнительной власти. В системе взаимодействия преобладают конкурсные методы, так, в частности, ежегодно в городе проводится муниципальный конкурс социально значимых проектов органов территориального общественного самоуправления, призовой фонд которого составляет 90 тысяч рублей. Проводятся конкурсы на лучший двор, лучшую усадьбу и даже лучшую елку[64] .

Центральный федеральный округ

Рассмотрим опыт взаимодействия с местными властями ТОС городского поселения Мытищи Московской области (п. 4. прил. 1), входящего в число средних городов России. Порядок организации и деятельности ТОС в городе регламентирован в содержании Устава городского поселения Мытищи [65] , отдельных нормативно-правовых актов, определяющих данную деятельность не существует.

В настоящее время в городе существует 11 ТОС микрорайонов: «Центральный», «Рупасово», «Тайнинка», «Западная Перловка», «Химик», «Леонидовка», «Челюскинский», «Дружба», «Шараповка», «Солидарное товарищество д. Ховрино». 12.02.2013 г. был зарегистрирован еще один ТОС «Восточная Перловка». Силами активов ТОС проводится большое количество мероприятий: ежегодно проходит смотр-конкурс «Мытищинский двор, улица, усадьба», организуются субботники, ремонтируются детские и спортивные площадки; благоустраиваются дворы и подъезды. Проводятся не только праздники и конкурсы, но также акции милосердия и благотворительности. Для поощрения социально-значимых проектов существует система муниципальных грантов. Надо отметить, что помощь в работе ТОС оказывают коммерческие структуры (в частности, в строительстве различных объектов - детских и спортивных площадок и т.д.). Это позволяет говорить о развитии в городе модели диалога и коалиционного объединения общественных, муниципальных и коммерческих сил.

Председатели ТОС являются членами Общественной палаты Мытищинского муниципального района. Планы развития ТОС активно обсуждаются с представителями администрации города на заседаниях Общественной палаты. Администрация в свою очередь помогает в составлении таких планов.

К предметам ведения ТОС относятся вопросы развития, благоустройства и содержания территории, организации досуга и др. В частности активные члены ТОС «Восточная Перловка» разработали проект сквера по ул. Коллективная. Его можно увидеть на информационном сайте «Восточная Перловка» [69]. Однако многие ТОС, помимо вопросов коммунального обслуживания, по договоренности с муниципальными администрациями берут на себя пограничные функции, с самого начала своей организации, что в ряде случаев приводит к попыткам подмены функций осуществляемых местной властью, чрезмерной нагрузке ТОС.

Местными властями регламентированы полномочия ТОС в части обеспечения, содержания и эксплуатации объектов социально-культурного назначения; разработки и предоставления органам местного самоуправления проектов планов и программ развития соответствующей территории для их дальнейшего использования в составе планов экономического и социального развития.

ТОСы могут быть заказчиками в сфере благоустройства, принимать решения о платных должностях в органах ТОС, участвовать в обсуждении городского бюджета в той части, которая касается данной территории. ТОСы могут контролировать расходование средств из городского бюджета, предназначенных для развития территории, на которой они находятся. На заседаниях Общественной палаты председатели ТОС заслушивают информацию должностных лиц по различным вопросам социально-экономического развития муниципального образования, что превращает ТОС в средства народного контроля.

ТОСы городского поселения Мытищи приняли активное участие в организации просветительской работы с населением по подготовке к строительству прекрасного современного ЭКО-рынка на месте старого ранка.

В сотрудничестве ТОС города с муниципальными властями преобладают конкурсные методы, однако в целом его можно оценить как конструктивное взаимодействие, коалицию общественных, муниципальных и коммерческих сил. Однако, рассматривая опыт регистрации нового ТОС «Восточная Перловка», можно с уверенностью сказать, что муниципальные власти не всегда охотно допускают активных жителей к информации и неохотно регистрируют новые объединения активных соседей. Опыт взаимодействия ТОС с местными властями показывает, что власти не хотят перенести центр тяжести по организации управления жизнью микрорайонов на самих жителей [65].

Южный Федеральный округ

В ЮФО можно, в частности, отметить опыт среднего города Камышина на территории Волгоградской области (п. 5. прил. 1). В начале реформы местного самоуправления в Волгоградской области начали создаваться ТОС. За время своего существования они доказали свою необходимость и эффективность.

Сегодня в городах области в целом насчитывается более 2000 ТОС. В области шесть городских округов, 453 городских и сельских поселений в составе муниципальных районов. Более трехсот ТОС имеют статус юридического лица, что облегчает им решение хозяйственных задач [58].

В Волгоградской области создана трехуровневая система самоуправления: муниципальный район (городской округ) -- поселение - ТОС. Функционирует несколько информационных сайтов информирования и поддержки общественных инициатив территориального самоуправления и обмена опытом в данной области.

Соседские сообщества в рамках волгоградской модели в г.о. Камышин (7 ТОС) сами, по своей инициативе решают актуальные вопросы местного значения. Формируют хозяйственные и финансовые планы, помогают местной администрации, у которой остается больше времени для решения более крупных проблем всей территории. Основные направления деятельности ТОС при этом, как показывает анализ, охватывают вопросы возрождения духовных и культурных традиций, благоустройство, вопросы безопасности (создание гражданских отрядов -- структурных подразделений народных дружин).

Советы ТОС города Камышина, в частности, работают в тесном контакте с представителями муниципальной власти и вносят предложения в органы местного самоуправления по вопросам, затрагивающим интересы жителей. Они организовывают работу с жителями, помогая в вопросах сохранения жилищного фонда, принимают участие в мероприятиях по совершенствованию способов оплаты жилищно-коммунальных услуг, в осенне-зимний период проводят разъяснения, как уменьшить потери тепла, электроэнергии, воды. В рамках деятельности ТОСов в городе Камышине проводятся мероприятия по благоустройству и озеленению территорий. Советы ТОСов организуют и проводят досуговые и культурно-массовые мероприятия, принимают участие в общественной жизни города - в публичных слушаниях, в выборах, в подготовке, сборе и направлении предвыборных наказов от лица жителей ТОС. Кроме того, активисты ТОСов участвуют в городских и областных конкурсах ТОСов, в акции «Чистый город», являются активными участниками форума Интернет-сайта «Голос ТОС Сталинград», обмениваясь опытом с другими городами.

При этом ТОС взяли на себя внедрение системы «коротких шагов», которая заключается в разработке, организации и исполнении малых целевых программ, которая осуществляется в безотлагательном порядке в границах каждого ТОС с применением командных технологий и с крупномасштабным использованием безвозмездности, меценатства и добровольных пожертвований жителей.

ТОСы Камышина по итогам 2012 года стали участниками и победителями областного смотра-конкурса «Лучшее территориальное общественное самоуправление года».

Несмотря на коалиционный характер модели взаимодействия с властями в целом, администрации малых и средних городов еще пока в определенной степени рассматривают ТОС как нижний уровень исполнительной власти, в ряде случаев пытаясь делегировать им излишние задачи и обязанности. Однако при этом ТОСы наделены большой самостоятельностью, что стимулирует дальнейшую социальную активность населения.

Органы местного самоуправления осуществляют организационное и методическое сопровождение деятельности ТОС, реализацию конкурсных методов взаимодействия (конкурсы «Лучшее территориальное общественное самоуправление года» с призовым фондом в 120 млн. руб., «Лучшая местная администрация», смотры-конкурсы за право носить почетные звания Волгоградской области «Образцовый ТОС» и «Лидер ТОС»). Обеспечивается также содействие и сопровождение деятельности партнерства на государственном уровне [66].

В области работает передвижная школа управления «Лидер-инкубатор». Она создана для помощи общественным кадрам территориального общественного самоуправления. В рамках этой школы работают консультационные курсы с выездом на территории малых и средних городов. Специалисты проводят групповые и индивидуальные занятия с руководителями, сотрудниками и активистами местного и территориального общественного самоуправления.

Курсы проводятся также в интерактивной форме, в условиях непосредственного соединения теории и практики. Важным является то, что регулярно проводится мониторинг изменения функционального (социопсихосоматического) портрета лидера в форме субъективной оценки своего состояния (самочувствия), поведения и положения в обществе. По результатам мониторинга и тестирования в оперативном порядке можно внести соответствующие коррективы в содержание консультационного процесса в ходе занятий и управленческого сопровождения.

Средства массовой информации организую мощное информационное сопровождение одновременно с управленческим сопровождением для обеспечения задач деятельности ТОС и местного управления. Большое значение уделяется обмену накопленным опытом.

В качестве поддерживающего механизма также работает еще один сайт - территориального общественного самоуправления Волгоградской области «Голос ТОС Сталинграда» (golostos.ru), портал электронной коммуникации ТОС области между собой и с аналогичными структурами других регионов. Замысел организаторов интернет-площадки - методическое и консалтинговое обслуживание, демонстрация достижений, установление деловых и дружеских отношений, обмен опытом, совместный поиск новых решений, внедрение через сайт технологий дистанционного интерактивного самоуправления.

Таким образом, в масштабах Волгоградской области организация территориального общественного самоуправления носит не локальный, а повсеместный, массовый характер с безусловным сохранением принципов самоорганизации и самоуправления, то есть непосредственного народовластия на местах. При этом методика финансовой поддержки деятельности ТОС из областного бюджета направлена на мотивацию эффективной долговременной работы по всему комплексу проблем среды обитания и образа жизни, исключающая какую-либо уравниловку [66].

Все более активное развитие ТОСы получают сегодня в малых и средних городах Краснодарского края, в частности среднем городе Лабинске (п. 6. прил. 1). На основании Закона «Об организации территориального общественного самоуправления» в городе Лабинске были созданы Советы 6-ти микрорайонов, 44 квартальных и 192 домовых комитета [59].

В 2001 году данные ТОСы получили статус юридического лица. В настоящее время в городе Решением Совета Лабинского городского поселения от 13 октября 2009 г. № 652 утверждена и успешно реализуется целевая программа «Развитие органов местного самоуправления в Лабинском городском поселении на 2010-2012 годы».

Органы ТОС, используя комбинированные методы, во взаимодействии с местными властями выступают здесь в рамках нижнего уровня исполнительной власти:

1) помогают органам местного самоуправления проводить перепись населения, проводить учет скота и птицы, выполнять другие хозяйственные функции;

2) оказывают помощь в проведении смотров-конкурсов на лучшее содержание улиц, домов, придомовых территорий, приусадебных участков, детских игровых и спортивных площадок;

3) оказывают содействие в организации контроля за строительством объектов социально-культурного назначения, правил индивидуальной застройки, которые ведутся на соответствующей территории;

4) поддерживают в надлежащем состоянии уличное адресное хозяйство, участвуют в организации и проведении праздников улиц, населенных пунктов и другой культурно-массовой и спортивной работе;

5) привлекают жителей к работам по благоустройству, озеленению, улучшению санитарного состояния города;

6) принимают участие в мероприятиях, направленных на бережное и экономное расходование населением топлива, тепловой и электроэнергии, газа и воды;

7) оказывают содействие населению в развитии народного творчества, художественной самодеятельности, физической культуры и спорта, содействие учреждениям образования в проведении учета детей школьного и дошкольного возраста, организации воспитательной работы с детьми и подростками по месту жительства, их досуга во внешкольное время;

8) содействуют учреждениям здравоохранения в медицинском обслуживании населения, проведении профилактических и противоэпидемических мероприятий, санитарно-просветительской работы;

9) оказывают содействие органам пожарного надзора за осуществлением мероприятий по обеспечению противопожарной безопасности;

12) оказывают содействие органам социального обеспечения в социальной поддержке и социальном обслуживании социально незащищенных категорий;

13) помогают депутатам организовывать встречи с избирателями, осуществлять прием граждан и вести другую работу в избирательных округах;

14) ведут прием населения, во время которого в пределах своих полномочий рассматривают предложения, заявления, жалобы граждан;

15) выдают характеристики граждан, проживающих на данной территории, в случае если запрос поступил от органов местного самоуправления или правоохранительных органов. Представители ТОС также оказывают помощь жителям области в оформлении кредитов от муниципальных властей на развитие ЛПХ.

Органы местного самоуправления при этом обобщают и распространяют опыт работы органов территориального общественного самоуправления: проводят совещания, семинары с руководителями и членами органов территориального общественного самоуправления, организуют их учебу; оказывают органам территориального общественного самоуправления организационную и методическую помощь[59].

В 2007 году нормативно-правовая база органов ТОС была приведена в соответствие с Федеральным Законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Деятельность органов ТОС осуществляется в соответствии с Целевой программой развития органов территориального общественного самоуправления в Лабинском городском поселении, которая ежегодно принимается на сессии Совета Лабинского городского поселения. Отчётные конференции граждан с участием органов местной власти проходят ежегодно во всех микрорайонах города. На них рассматриваются отчеты председателей микрорайонов, обсуждается информация, полученная от депутатов городского совета и участковых инспекторов [59].

Проанализированные региональные примеры демонстрируют, что важнейшими факторами для проведения эффективной муниципальной политики в сфере ТОС является ее системность и последовательность. Однако системность как раз ввиду ограниченности ресурсов отсутствует в практике средних городов. Несмотря на то, что у многих из проанализированных представителей развиты нормативно-правовые основы сотрудничества (хотя практики в данном случае различаются), проблемными точками остаются вопросы финансирования (в частности, практики компенсации бесплатного проезда и оплаты пользования банями - не выдерживают никакой критики), информационной поддержки деятельности ТОС в СМИ.

Встречается практика формального взаимодействия ТОС с муниципальными властями, что говорит еще о зачаточности организационных основ ТОС во многих средних и малых городах. В то же время практика многих городов позволяет говорить о высоком уровне институционализации участия ТОС в принятии решений на местном уровне.

Нужно отметить, что ТОС еще недостаточно участвуют в межмуниципальном и межрегиональном сотрудничестве, хотя при этом есть и случаи, когда некоторые из них выступают инициаторами подобного сотрудничества. Однако очевидно, что система взаимодействия ТОС с местными властями все же переживает конструктивные изменения по направлению к коалиционным моделям. Многие ТОСы осваивают практику написания проектов и сбора необходимых финансов. Расширяется инфраструктура вокруг ТОС, создаются специальные подразделения в местных администрациях, отвечающих за сотрудничество с локальными сообществами, функционируют городские координационные советы, объединения и конференции. Однако при этом на практике еще во многих городах ТОСы часто находятся в прямой зависимости от органов власти, реализуя нижний уровень исполнительной власти, а совсем не жителей, чьи интересы они должны представлять.

В то же время нельзя не признать, что во многих средних городах России деятельность ТОС превращается в своеобразные самостоятельные проекты. В связи с чем подобный опыт необходимо более углубленно изучать, развивать и проводить его сравнение с другими образцами, что позволит повысить качество деятельности ТОС и качество жизни населения локальных территорий в целом.

2.2 Ключевые проблемы, возникающие при взаимодействии муниципальных органов и локального сообщества

Обращаясь к проблемам взаимодействия локальных сообществ и муниципальных органов власти можно в целом, по мнению исследователей, выделить две основные группы.

Первая из них включает в себя проблемы внутреннего характера и касается непосредственно особенностей практики установившихся взаимоотношений внутри конкретного локального сообщества. В их числе выделяются такие составляющие, как пассивность и недоверие самих участников; отсутствие навыков гражданского и социального сотрудничества; недостаток финансирования; чрезмерный объем работы; стереотипное отношение к власти как безусловной доминирующей вертикали в строящихся отношениях, отсутствие открытости и способности к адаптации и изменениям. Данные проблемы еще более осложняются наличием разнонаправленной деятельности других организаций на территории - муниципальных, частных, общественных, которые не учитывают интересы жителей, в связи с чем, возникает необходимость многостороннего согласования.

В свою очередь, вторая группа проблем относится к разряду внешних, то есть включает в себя взаимоотношения с «внешним миром». Самыми типичными рисками для локального сообщества здесь выступают проблемы законодательного регулирования; отсутствие информированности о своих правах и обязанностях как участников процесса самоуправления и, как следствие, их нарушение; отсутствие признания и понимания со стороны органов местной власти, их инертность [60].

Как показал проведенный вторичный анализ деятельности ряда ТОС в средних городах России, большинство из данных проблем в целом актуально и для данного вида организаций. Для ТОС в средних и малых городах в силу географических масштабов данные риски зачастую приобретают более углубленный и гипертрофированный характер, по сравнению с практикой деятельности ТОС в крупных городах. Это во многом осложняется неготовностью участников ТОС к конструктивному преодолению возникающих проблем, в связи с чем, деятельность многих из них ставится на грань уничтожения.

В ряду серьезных проблем, затрудняющих сотрудничество с муниципальными властями, следует выделить, как показал проведенный анализ, трудности, связанные с учетом и официальной регистрацией ТОС в средних и особенно малых городах регионов России, а также инертностью или неготовностью к сотрудничеству местных властей.

Отсутствие навыков политического диалога и понимания роли и места ТОС в развитии местного самоуправления порождает, по оценкам специалистов, множество активных и пассивных конфликтов на местах между активными лидерами ТОС и органами местного самоуправления.

Анализируя результаты реализации на практике положений ФЗ-131, и экспертное, и муниципальное сообщество склоняется к мнению, что «реформа местного самоуправления в России далеко отошла от своей первоначальной концепции: органы местного самоуправления не являются, как задумывалось, мотором развития гражданской самодеятельности, скорее можно констатировать, что граждане часто видят в органах местного самоуправления противников в решении тех или иных вопросов» [56]. Данный вывод подтверждают многие социологические опросы, проводимые в течение последних лет исследовательскими центрами («Циркон», «Левада-Центр» и др.).

В соответствии с общероссийской практикой территориальное общественное самоуправление как форма самоорганизации граждан сегодня востребована именно в средних и малых городах страны, где оно при этом еще довольно слабо развито, по сравнению с общественной активностью в некоторых крупных городах.

Согласно действующему законодательству, границы ТОС достаточно обширны - от подъезда до района. Однако на практике с точки зрения взаимодействия с муниципалитетом такая норма не совсем понятна в плане механизма реализации, что создает, по мнению экспертов-общественников, анализирующих опыт подобной деятельности в малых и средних городах своего региона, «объективные трудности в процессе организации и становления ТОС. Так, законом четко не определены вопросы местного значения, которые могут быть отнесены к компетенции ТОС; не раскрыт механизм получения органами общественного самоуправления бюджетных средств, хотя законодательно такая основа предоставляется; нет четкого определения организационно-правовой формы ТОС и т.д.» [11, с.60].

Отсутствие необходимой профессиональной компетентности и опыта деятельности часто вызывает ситуацию, когда по неопытности ТОС, в особенности в начале своей деятельности, берутся за любую работу, в том числе и за ту, которую администрация, также попав в новые условия деятельности с введением ФЗ-131, должна делать, но не успевает. Многие ТОС в средних городах (например, города Арзамас и Бор в Нижегородской области), помимо вопросов коммунального обслуживания, по договоренности с муниципальными администрациями брали на себя пограничные функции, касающиеся приема населения по тем или иным общественно значимым вопросам, например: общественные приемные граждан по месту жительства (куда граждане могли подать жалобу); прием документов на предоставление тех или иных мер социальной поддержки и социальных услуг; выявление нуждающихся граждан для предоставления мер социального обслуживания и другие услуги [57]. При этом очень важно, чтобы подобные функции в итоге не превратились в полную подмену функций муниципальных властей.

Несмотря на вышеназванные проблемы, на уровне взаимодействия ТОС и местных властей в средних и малых городах России все же присутствуют многочисленные образцы положительной практики. Происходит изучение и обмен опытом подобной деятельности. Безусловно, он не так активен, как у ТОС крупных городов, характеризуется трудностями, но при этом продолжает свое развитие.

3. Основные направления совершенствования механизма взаимодействия локальных сообществ с местной властью

3.1 Зарубежный опыт сотрудничества локальных сообществ с местными органами власти

Развитие локальной жизни в сообществе считается одним из ключевых признаком зрелости демократического общества как в США, так и в Европе [39, с.273]. Россия в данном случае находится еще достаточно далеко. В настоящее время российским населением еще не осознаны проблемы «улучшения имиджа территории», «повышения ее привлекательности для новых жителей и инвесторов» и т.д., как впрочем, недостаточно осознаются данные положения и муниципальными властями, несмотря на продвижение подобной концептуальной идеи на федеральном уровне. Между тем данные технологии являются широко распространенными и одними из ключевых при привлечении жителей локальных территорий к участию в местном самоуправлении как в странах Западной Европы, так и восточно-европейских странах, в частности, в Венгрии, Словакии и Польше [60]. К пока еще не осознанному блоку вопросов относятся и такие типичные для западных стран идеи, способствующие развитию взаимодействия локальных сообществ и местной власти, как «борьба с бедностью населения и деградацией территорий», «создание новых рабочих мест», «борьба против вселения нежелательных (проблемных) групп жителей», «улучшение взаимодействия населения на отдельной территории».

Между тем, Россия в последние годы все больше приближается к той ситуации, когда в условиях нарастающего социального расслоения населения в регионах могут сформироваться четкие социальные кварталы «бедности» и «богатства», может сформироваться уже привычная для Запада «социальная география», и тогда эти «западные» проблемы могут стать актуальными и для российских муниципалитетов [60] средних и малых городов, которые в силу своих социально-экономических особенностей развития особенно чувствительны к подобным тенденциям. Очевидно, что в подобных условиях речь должна идти не о посткризисных мерах реагирования, как это принято в большинстве случаев в практике России, а о мерах предупреждающего характера, осмыслению ошибок и технологий в данной области, апробированных зарубежными странами.

Вытекающее в западных странах из усиливающейся стратификации общества типичное отношение к «адресу человека» как показателю его социального статуса заставляет тысячи организаций жителей среднего класса направлять свои усилия на «охрану и поддержание» престижности микрорайона и своего квартала. В районах бедности соседские организации самоуправления стремятся объединить усилия жителей, чтобы оздоровить свою среду и улучшить условия проживания. Здесь развитие соседских сообществ направлено не столько на борьбу против «исключения» из сообщества, сколько на борьбу «за включение» в его состав. Подобные процессы, в частности, особенно активно протекают в США. Так, в 2007 году здесь получила старт специальная программа развития соседских сообществ в Чикаго The New Communities Program, в которую вложено фондом Макартуров более 25 млн. долларов [39, с. 273]. Важно подчеркнуть, что такие социальные интервенции осуществляются профессиональными социальными организаторами в рамках масштабных профессиональных структур и систем самоуправления - множественные институты поддержки - от национальных центров, которые разрабатывают стратегии развития соседских сообществ, до соседских центров, которые создают в самих микрорайонах 3[39, с.274].

Значимым этапом международного сотрудничества России в области развития практики организации ТОС и усиления эффективности их взаимодействия с местными властями выступила крупная международная конференция «10 лет развития соседских сообществ в США, Европе и России» (ГУ ВШЭ, 2002 г.). Участие в данном мероприятии приняли многие международные практики из Америки и Восточной Европы, что позволило в конструктивном диалоге выявить близкие позиции и проблемы функционирования ТОС в различных странах. Прежде всего, - разрыв между реальной практикой работы ТОС в условиях локальных территорий и оценкой этой деятельности местным сообществом, особенно властями. Все более активно стали проводиться научно-практические и методические мероприятия, как например, «Социальный форум» в г. Перми (2004 г.), что позволило заложить основы координационной, сетевой основы функционирования ТОС. Однако с 2005 года российская практика развития деятельности ТОС стала затихать. Постепенно исчезали крупные объединяющие структуры и ассоциации, такие как «Народный фонд» [40, с.80-82].

Сегодня, очевидно, что российским ТОС крайне необходимы центры для изучения положительного опыта и механизмов взаимодействия с муниципальными властями, а также новые возможности для изучения подобного опыта, одной из которых, в частности, являются зарубежные стажировки общественных активистов. Такой опыт, в частности, реализуется сегодня, ТОС Кировской и Нижегородской области, которые с 2010 года совместно осуществляют социальные программы активизации населения «Центр активных людей», «Банк времени», в рамках которых проходят совместные тренинги, семинары, форумы, конкурс мини-грантов «Отличное дело», активно реализуется технология ЦАЛ (центра активных людей), проводятся международные стажировки специалистов ТОС в Центрах местной активности в Польше, изучается международный опыт развития деятельности общинных Центров добрососедства (IFS) [13, с.12].

Таким образом, опираясь на зарубежный опыт, можно заключить, что первоочередной задачей органов местного самоуправления сегодня должно стать обеспечение условий, при которых каждый член локального сообщества будет иметь реальную возможность влиять на процесс выработки и принятия решений органами и должностными лицами местного самоуправления.

3.2 Рекомендации по совершенствованию механизма взаимодействия локальных сообществ с местной властью

Межрегиональный обмен и исследование опыта взаимодействия локальных сообществ и муниципальных властей с целью повышения его эффективности может быть запущен, в частности, на основе ежегодно проходящих на всероссийском уровне научно-практических мероприятиях в области самоуправления («круглых столах», конференциях, семинарах), в рамках системы стажировок, а также в рамках деятельности межрегиональных ассоциаций и общественных организаций России, например Всероссийского Совета местного самоуправления, Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, Ассоциации городов Урала и т.д. К национальным условиям может быть адаптирован британский опыт «Программы «маяков», изложенный в исследованиях Д. Джековича [18, с.84]. Данная программа была запущена в 1999 году и продемонстрировала свою эффективность для выявления, поощрения и распространения лучших практик по оказанию муниципальных услуг населению, что позволяет в качестве иерархической надстройки включить в ее состав и аналогичное исследование деятельности локальных сообществ и их участия в данных процессах. «Статус маяка» присуждается тем муниципалитетам (и локальным сообществам), которые демонстрируют четкий план стратегического развития, отличное качество услуг и деятельности, готовность к инновациям в решении конкретных проблем на местном уровне. Программа работает по ежегодному циклу. Каждый год правительственный департамент по работе с местными сообществами и органами власти объявляет перечень проблем, способы решения которых будут рассматриваться на соискание статуса «маяка» в следующем году, все успешно работающие в данных направлениях регионы, города и другие образования приглашаются к участию в конкурсе. Заявки рассматриваются специально созданным независимым Экспертным советом, а победители награждаются статусом «маяка» [18, с.84-85]. Предварительный отбор ведется на местах, в рамках которого каждый из участников высылает материалы собственной лучшей практики в формате «кейс-стади» в муниципальный орган. Затем делегированный представитель защищает заявку перед Советом и проходит блиц-интервью. После составления списка лучших практик эксперты Совета выезжают на места для всестороннего изучения опыта и проверки «состояния здоровья» локальной территории. И только по факту практического подтверждения заявленных результатов оглашается список победителей. Церемония награждения проходит в торжественной обстановке, что способствует дополнительной мотивации и повышению социальной активности участников. Каждый победитель обязуется практически распространять свой опыт и назначает из штата сотрудников администрации, который курирует мероприятия по распространению лучших практик, и в течение «года маяка» выполняет функции контактного лица для других регионов и организаций. Распространение лучших практик реализуется с использованием методики «Последовательного изучения», позволяющей определить для каждого заинтересованного в получении опыта субъекта, на какой стадии он находится и к какому этапу ему необходимо подключиться для позитивной апробации опыта [18, с.84-85].

Проанализированные ранее проблемы в деятельности ТОС и их взаимодействии с муниципальными властями говорят о том, что сегодня, перед участием в подобных масштабных мероприятиях, присутствует и необходимость в организации специальных образовательных программ, курсов повышения квалификации различных форматов для руководителей территориального общественного самоуправления, поскольку именно от них во многом зависит развитие конкретных ТОС как форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Сегодня очевидно, что проведение семинаров и научно-практических мероприятий, хотя многие региональные ассоциации планируют и на ближайшую перспективу придерживаются этой технологии (например, ассоциацией «Совет муниципальных образований Белгородской области» в настоящее время на длительную перспективу (более 3 лет) разработан план системы поддерживающих семинаров [11, с.62], по данной проблеме не всегда удовлетворяет потребность в обучающих ресурсах и их содержании, присутствует серьезная ограниченность во времени. Это не всегда позволяет проводить долговременные тренинги для отработки практического опыта, ограничивает мероприятия отсутствием соответствующего долговременного финансирования.