Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРИДНЕСТРОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМ. Т.Г. ШЕВЧЕНКО

ИНСТИТУТ ИСТОРИИ, ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

КАФЕДРА ПОЛИТОЛОГИИ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ

«Допустить к защите» Заведующий кафедрой политологии и политических процессов профессор И.Н. Галинский

Выпускная квалификационная работа

СОВРЕМЕННЫЙ ЕВРОПЕЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

студентки

Залевской Ю.А.

Научный руководитель

И.Н. Галинский

Тирасполь 2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. СОВРЕМЕННЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ (ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)

1.1 Теория и методология федерализма

1.2 Мировой опыт федерализма

ГЛАВА 2. МОДЕЛИ СОВРЕМЕННОГО ЕВРОПЕЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1 Субсидиарная модель германского федерализма

2.2 Швейцарская конфедерация

2.3 Бельгийская модель федерализма: от сепаратизма к федерализму

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования: Федерализм представляет актуальную проблему, несущую как практическую, так и политическую значимость. Связано это с тем, что он находит все большее распространение в мире. В настоящее время существует 200 суверенных государств, 26 из них являются федерациями. Небольшое количество компенсируется важностью этих государств для современного мира и отдельных регионов, а так же ценностью их политического опыта для обществ, которые строят демократию в условиях многосоставности, наличия глубоких расколов по этническому, региональному, религиозному и другим основаниям.

На сегодняшний день значительная часть стран Европы осуществили идею федерализма. На наших глазах происходит все большая федерализация европейских государств. Наряду с древнейшей европейской федеральной Швейцарией в 1980 году возникла Бельгийская федерация. Выдержала испытанием временем немецкая федерация. Нельзя забывать и о России, где модернизация федеральных отношений непосредственно связана с укреплением вертикали государственной власти.

Объектом исследования являются федеративные системы таких государств как Германия, Швейцария, Бельгия.

Предметом является исследование европейского федерализма Германии, Швейцарии, Бельгии на современном этапе, сравнительный анализ политико-правового опыта этих государств.

Федеральное устройство имеет большие перспективы, ибо оно как правило, позволяет сочетать интересы отдельных народов и территорий с интересами общегосударственными. Вместе с тем, это и должно являться предметом научного исследования, процесс происходит с массой зигзагов и противоречий, и наряду с интеграционными наблюдаются интересы и центробежные, в сторону усиления прав автономий. Даже в устойчивых структурах ряда западноевропейских стран, таких как Великобритания, Бельгия, Испания национальный вопрос ведет к изменению форм государственного устройства. Это отражает сложность и противоречивость исторического процесса. После распада СССР на территории постсоветского пространства происходят сложные процессы становления и обновления федеральных отношений: с трудом дается решение проблем федерального устройства Молдовы и Приднестровья. Эти процессы происходят на фоне усиления интеграции всей Европы. Отсюда и ясно - наша задача - изучить и понять эти сложные и противоречивые хитросплетения действительности.

Методологическую основу исследования составил комплекс политологических методов (институциональный, функциональный, структурно - функциональный, сравнительный, системный), а так же общенаучные методы (диалектический, системно - структурный), и частнонаучные методы (историко - правовой, сравнительно - правовой, формально - юридический, статистический).

Для адекватного понимания современного состояния той или иной федеративной системы требуется исследование ее исторических корней и этапов развития. Иначе говоря, прошлое федерации (оно может быть изначально федеративным или унитарным) в немалой степени определяет ее сегодняшнее состояние и проблемы, а также перспективы развития.

В политической компаративистике сравнительный анализ федеративных систем в целом ориентирован на выявление и изучение условий, обеспечивающих сохранение целостности федеративного государства и его политической системы. По этой причине большое внимание уделяется конкретным формам организации власти, реализации принципа разделения властей по вертикали и горизонтали, режимным характеристикам властных институтов в центрах и субъектах информации, а также механизмам достижения оптимального устройства и равновесия политических институтов, способных обеспечивать согласование в федеративной системе принципов представительности, с одной стороны, и эффективности - с другой. Вместе с тем надо отметить, что институциональный подход в сравнительных исследованиях федеративных систем имеет определенные ограничения: институционально близкие федеративные системы (например, федерации в Латинской Америке пытались воспроизвести федеративную структуру США, но нигде копии не были столь же эффективны, как оригинал) резко различаются по степени социальной, политической, экономической эффективности и тенденциям развития. Поэтому помимо институционального подхода в сравнительном изучении федерализма имеет смысл использовать и другие исследовательские перспективы.

Научная новизна. Данная выпускная квалификационная работа является попыткой научного исследования природы федерализма. Проведена попытка политологического сравнительного анализа федерализма Германии, Швейцарии, Бельгии, выявление их принципиальных особенностей. Так же зарубежный опыт по применению технологий перехода от унитарного к федеративному государству, обеспечение взаимодействия унитаристских и федералистских принципов и институтов в создании т.н. «гибридных» форм государственного устройства.

Целью исследования является сравнительный анализ федерализма в Германии, Швейцарии и Бельгии на современном этапе их политического развития.

Достижение указанных целей предполагает решение ряда задач:

- рассмотреть сущность каждой предложенной модели федерации;

- исследовать особенности политико-правового статуса участников федерации и способы их взаимодействия;

- провести анализ и выявить эффективные институты и механизмы, положительные и отрицательные тенденции развития федераций.

Написание выпускной квалификационной работы сопровождалось использованием широкого круга источников и литературы по исследуемой теме.

Основные источники, которые были использованы при написании данной работы: Конституции Германии, Швейцарии и Бельгии. Теоретической основой для написания данной дипломной работы послужили труды многих исследователей феномена федерализма, среди них такие как Элейзер Д.Дж., Кинг П., Леванский С.А., Чернов А.Б., Намазова А.С. и др. Авторами в научных публикациях проанализированы и раскрыты различные аспекты федерализма трех стран, внесены конструктивные предложения по совершенствованию.

«Сравнительный федерализм» Д. Дж. Элейзера, директора Центра по изучению федерализма Темплского университета и президента-основателя Международной ассоциации центров по исследованию федерализма, послужил основой теоретической части исследования. В его работе прослеживается детальный анализ принципов федеративного государственного устройства и моделей федерализма. Интерес представляет и анализ угроз и вызовов федерализму, среди которых Элейзер называет как политические силы, выступающие с унитаристских позиций, так и силы, ориентированные на фрагментизацию государства.

В статьях Чернова А.Б. «Германская модель федерализма», Намазовой А.С. «Современная Бельгия на пути от унитаризма к федерализму», Леванского А.С. «Германия: федерализм в мононациональном государстве» , затрагивается широкий комплекс проблем, связанных с федерализмом, таких как взаимоотношение центра и регионов, конституционные и парламентские реформы, межнациональные и геополитические аспекты.

Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. СОВРЕМЕННЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ (ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)

1.1 Теория и методология федерализма

Типология государственного устройства определяет важнейшие характеристики государства - его территориально-политическую организацию и распределение полномочий между центром и составными административно - территориальными единицами. Кроме того, он задает общие параметры организации и функционирования политических институтов национального и субнационального уровня. На государственное устройство страны влияют всевозможные факторы политического, экономического, естественно-географического, национально-этнического и исторического характера. Исторически сформировалось три базисные модели государственного устройства - унитарная, конфедеративная и федеративная.

Подавляющее количество современных государств являются унитарными. Однако многие из них во все большей мере используют децентрализацию в управление или отдельные элементы федерализма в собственном устройстве. Федеративный принцип привлекателен и для наднациональных образований. Причины роста популярности федерализма требуют объяснения, начать которое нужно с анализа новейших тенденций развития унитарных государств.

Унитарное государство (лат. unitas - единство) - тип государственного устройства, характеризующийся централизованным управлением административно-территориальными единицами, не имеющими признаков собственной государственности, и неделимостью суверенитета. Образцами унитарных государств принято считать такие страны, как Франция, Скандинавские страны, политико-географическое строение которых исторически основано на существовании единого центра власти. Главный признак унитарного государства - сосредоточение всех внутренних и международных полномочий в руках общенациональной власти. Это целостное образование подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. Им центр по своему усмотрению передает в ведение ряд функций и выделяет необходимые для их реализации ресурсы; местные власти, имеющие статус подчиненных и несамостоятельных, отвечают только за исполнение переданных центром функций.

До появления на карте мира федераций унитарные и конфедеративные государства фактически не разграничивались. Мыслители разделяли государства лишь на суверенные и несуверенные. Федерализм в его современном амплуа, как и любой политический феномен имеет свою историю.

Первый директор Центра по изучению федерализма Темплского университета и президент - основатель Международной ассоциации центров по исследованию федерализма Дэниел Элейзер, австралийский ученый Руфус Дэйвис и другие ученые указывали на происхождение термина (англ. Federalism) от латинского foedus (соглашение). По мнению Элейзера латинское слово foedus совпадало по смыслу с древнееврейским brit, являющимся фундаментальным библейским понятием. Оно означало одновременно и основанное на взаимных обязательств соглашение с Богом, и соглашение между людьми, решившими строить отношения друг с другом на основе договора, или ковенанта, распространяющего нормы соглашения с Богом на гражданскую жизнь. Так же foedus подразумевает и доверие.

Религиозные идеи ковенанта были политизированы в ходе борьбы протестантов за признание и обрели различные институциональные воплощения, например в Швейцарской конфедерации, где и проявляется родословная федерализма.

Теоретическое оформление гражданского и политического ковенанта было осуществлено Иоганном Альтузием (1557-1638), которого считают родоначальником современных теорий федерализма и консоциативности. Он разработал «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа союза или согласия. Считал, что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами - начиная с семьи вплоть до государства.

Федеративное устройство государства не является распространенной формой государственного устройства. Из двухсот государств лишь 24 являются федерациями, то есть государствами, которые включают в себя территориальные образования, обладающие степенью государственно-правовой самостоятельности по отношению к целому государству. Но между ними существуют как значительные сходства, так и существенные различия( исторические, институциональные, политико-культурные). К этому следует и добавит заимствование рядом унитарных государств элементов федерализма, а также изменения, происходящие в рамках национальных моделей федерализма Кинг П. Классификацирование федераций// Полис. 2000. №5. С. 57..

С понятием «федерализма» чаще всего связывают децентрализацию политической и экономической жизни общества и государства, которая выступает в качестве одного из критериев обеспечения свободы личности и демократии. Соответственно возникает вопрос о причинах и условиях развития федеративной формы государственного устройства.

В научной литературе понятие «федерализм» определяется неоднозначно. Например, канадский политолог Уильям Стюарт насчитал около 267 определений термина «федерализм». В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком -- сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106--115..

Сам термин «федерализм» является родовым понятием и включает в себя несколько подвидов. Первый из них -- федерация -- которая представляет собой форму организации государственной власти, главные принципы которой были сформулированы отцами-основателями Соединенных Штатов в Конституции 1787 г.

Федерация предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется полития, а составляющие ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой -- на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом. Полномочия центрального правительства делегируются ему населением всех составляющих политию единиц. Оно имеет прямой выход на граждан страны и верховную власть в сферах, отнесенных к его компетенции. Для роспуска федерации требуется согласие всех или большинства входящих в нее единиц. К классическим современным федерациям можно отнести США, Швейцарию и Канаду.

Второй подвид -- конфедерация -- был общепризнанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устройстве объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свои суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких-то ее членов не требуется согласия остальных -- подобное право фиксируется при заключении изначального конституционного соглашения.

Третий подвид -- федератизм -- предполагает ассиметричные отношения между федерированным государством и более крупной державой, выражающимся в сохранение первыми из них достаточно широкой внутренней автономии при минимальном участии в управлении и указанной державой, и созданной ими федеративной системы.

Четвертый подвид -- ассоциированная государственность -- похожа на федератизм, отличаясь только правом одного из участников данного образования выйти из него или распустить его в одностороннем порядке. Подобного рода взаимоотношения установлены между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии и Маршалловыми островами -- с другой. Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106--115.

Существуют также и квазифедеративные формы государственного устройства, в том числе:

1) унии (например, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);

2) лиги (составляющие - суверенные государства, создающие «эрзац» центрального правительства в виде секретариата, ограниченно координирующего их национальные политик в каких-то узких вопросах. Например, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);

3) кондоминиумы (долевое управление двумя независимыми государствами неким третьим государством или общей территорией. Например, Андорра под совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа (Испания);

4) конституциональная регионализация (например, Италия);

5) конституциональное самоуправление (например, Япония).

По логике автора этой концепции, федерация является такой формой организации государственной власти , которая, во-первых, предполагает учреждение единого центрального (федерального) правительства, наделяемого полномочиями волей всех граждан и в пределах охвата которого формируется полития; во-вторых, предоставляет составляющим ее единицам право на самоуправление и соучастие в общем конституционном управление страной. В силу того, что федерация формируется в результате передачи всеми составляющими политию единицами (а точнее, их населением) части своих «суверенитетов» в пользу федерации, для ее роспуска требуется согласие всех или большинства входящих в нее субъектов.

При характеристике федеративного устройства государств достаточно важным является вопрос о соотношении категорий «федерация» (или «федеративное государство») и «федерализм». Например, Рональд Уоттс предложил различать понятия федерализм, федерация и федеративные политические системы. Федерализм - это нормативное понятие, которое выступает в качестве «идеологии». Федерация и федеративные политические системы - сугубо дескриптивные понятия. К числу федеративных политических систем Уоттс предлагает отнести союзы, конституционные децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, федератизм, ассоциированную государственность, кондоминиумы, лиги, совместные функциональные власти и гибриды.

По мнению В.Е. Чиркина, в отличие от термина «федерация», который характеризует, прежде всего, статическое, организационное, институциональное состояние, термин «федерализм» обозначает более широкое явление, хотя во многих аспектах эти понятия совпадают: «федерация создается путем установления определенных отношений между государством в целом и его составными частями, а федерализм неизбежно включает федеративную организацию государства» Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 2000. С. 6. Л.М. Карапетян также указывает на более широкое содержание понятия «федерализм» по отношению к понятию «федерация». Отмечая производный характер категории «федеративное государство» от категории «федерализм», ученый полагает, что термин «федерализм» включает в себя систему основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, характеризующих организацию и функционирование федеративного государства любой страны и отличающих его от унитарного Карапетян Л.М. Федерализм и права народов: Курс лекций. М., 1999. С. 4..

Таким образом, опираясь на все вышесказанное можно сказать, что общим для приведенных точек зрения является положение о том, что категория «федерализм» по своему содержанию включает в себя категорию «федерация», представляя собой систему принципов, на которых базируется федеративная государственность, совокупность идей о федеративной форме государственного устройства.

Одним из наиболее сложных вопросов при федеративной форме государственного устройства является разграничение компетенции между союзом и его членами. Компетенция как совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в зарубежных федеративных государствах может подразделяться на четыре основных вида:

1) исключительную компетенцию союза;

2) исключительную компетенцию субъекта федерации;

3) совместную (конкурирующую) компетенцию союза и его членов;

4) остаточную компетенцию.

Чтобы федеративная система могла успешно функционировать, вся территория государства должна быть федерализирована. В политиях, где территориям, населенным меньшинствами, предоставляется автономия, а контроль над другими полностью остается в руках центрального правительства, происходит процесс периферизации получивших особые полномочия регионов. Там, где центральное правительство должно осуществлять как центральную, так и местную власть, оно в состоянии не только запугать федерированные регионы, но и задавить их. В любом случае подобная ситуация скорее всего закончится конфликтом, тем более что такие формы выборочной автономизации, как правило, используются для сглаживания этнических противоречий, вне зависимости от всего другого крайне опасных для федерализма. Политология: Хрестоматия // Сост. Б.А. Исаев, А.С. Тургаев, А.Е. Хренов. СПб., 2006. С. 320.

Сравнительные исследования федерализма можно подразделить на 3 основные группы:

1) федерализм в англоязычных странах, в том числе колониальный федерализм, например в Британской империи;

2) федерализм в германоязычных странах, прежде всего в Германии и Швейцарии;

3) федералистские идеологии и проекты, выдвигаемые по большей части философами -- сторонниками утопических федеративных систем.
Компаративистские исследования затрагивают 6 важнейших аспектов федерализма: 1) теорию; 2) институты; 3) конституции, в том числе конституционные законы; 4) основы, т.е. учреждение или организацию федеративных систем; 5) функции, или систему взаимоотношений управленческих структур различных уровней; 6) финансовые вопросы, к примеру, распределение налоговых поступлений и расходов. К этому можно добавить и еще один аспект -- примеры функционирования федеративных систем и проблемы, возникающие при воплощении федеративной организации в жизнь Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106-115..
Известно, что не бывает абсолютно одинаковых федеративных систем; в каждой из них достигнуто свое особое отношение «центр - регионы». В отличие от германоязычных стран, где широта полномочий центральных правительств обычно уравновешивается передачей институтам федерированных единиц функций управления, в англоязычных федеративных системах важнейшие конституционные функции, как правило, осуществляются раздельными для каждого уровня управления институтами.

Распределение компетенции и отношения между федерацией и ее субъектами -- это ключевой вопрос федеративного устройства, поскольку в зависимости от того, как он разрешен, определяется баланс власти в территориальном аспекте. В конституционном праве зарубежных стран существует несколько основных моделей конституционно-правового распределения компетенции. Складываются эти модели из следующих элементов:

-- исключительной федеральной компетенции;

-- исключительной компетенции субъектов федерации;

-- конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;

-- остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно, в зависимости от степени централизованности данной федерации.

С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы, образующие сферу компетенции. Сферы компетенции могут быть следующие:

-- исключительная федеральная, где в принципе только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации;

-- исключительная субъектов федерации, где только их органы, а также органы местного самоуправления могут иметь и осуществлять полномочия власти;

-- совместная -- федерации и ее субъектов, где властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации, включая их органы местного самоуправления. В этой сфере компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов, или федерация издает основополагающее, рамочное регулирование, а ее субъекты -- конкретное), и в таком случае в данной сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить актам федеральным;

-- остаточная, то есть не определенная конституцией; она может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных сфер компетенции.

Вообще, изначально система разграничения компетенции и полномочий между федеральным центром и регионами система «дуалистического федерализма», была установлена Конституцией США. В ее основу было положено жесткое разграничение сфер компетенции Союза и штатов . В научной литературе по проблемам федерализма субсидиарность традиционно рассматривается как один из принципов существующей и функционирующей системы взаимодействия, сдержек и противовесов между различными органами государственной власти.

На современном этапе идея субсидиарности вне рамок гражданского права первоначально рассматривалась лишь применительно к опыту Европейского Союза и имела международно-правовой характер. В. Чиркин отмечает, что впервые официально этот термин был употреблен в заключении Комиссии по Европейскому Союзу в 1975 году. Затем, по предложению Европейского парламента в 1984 году, он стал рассматриваться как один из основных принципов системы Европейского сообщества Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). М. / Отв. ред.Топорнин Б.Н., М. 2001. С. 189.. Таким образом, разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами в федеративном государстве реализуется лишь в том случае, если это соответствующим образом обеспечивается конституционно-правовыми нормами Федерации и ее субъектов, наличием реального разграничения их властных полномочий и деятельностью разноуровневых институтов государственной власти, наделенных легитимными властными полномочиями.

При обобщение всего вышесказанного вырисовываются следующие выводы. Сущностная характеристика федерации - наличие двух легитимных уровней государственного управления. Распределение полномочий сводится к тому, что федеративное государство наделяется ничем не ограниченным внешним суверенитетом и частью внутреннего, а субъект федерации - федерированное государство - обладает только некоторыми атрибутами внутреннего суверенитета. Разграничение компетенций доверено конституционному и договорному урегулированию, в политическом смысле исходящему из реального соотношения сил и возможностей между федерацией как целым и ее участниками.

Каждый субъект федерации располагает своей системой законодательных, исполнительных и судебных органов. Между тем, практика развития этой формы государственного устройства показывает, что федерированные субъекты обычно очень мало различаются между собой и с самой федерацией по институциональным характеристикам.

1.2 Мировой опыт федерализма

Современный федерализм - сложное и многомерное явление, охватывающее все стороны жизнедеятельности общества, имеющие самые различные институциональные воплощения. Федерализм давно стал феноменом мирового значения. Общие показатели, отражающие современные мировые тенденции совершенствования федерализма и формирующие представления об идеальной модели, имеют свои потенциальные возможности и пределы воплощения в каждом государстве с учетом степени развитости политических, экономических, социальных и правовых отношений. Поэтому при наличии общих признаков каждое государство - федерация обладает специфическими чертами, позволяющими судить о принадлежности к определенной модели федерализма. Как форма государственного устройства и управления он утвердился в крупнейших и стабильных государствах мира.

К категории федеративных государств в современном мире можно отнести 25 государств, обладающих различным уровнем развития: высокоразвитые в экономическом и политическом отношении государства -- Соединенные Штаты Америки, Канада, Федеративная Республика Германия, Австралийский Союз, Швейцарская Конфедерация, Австрийская Республика, Королевство Бельгия; государства со средним уровнем развития -- Российская Федерация, Сербия и Черногория (до 2003 г.-- Союзная Республика Югославия), Аргентинская Республика, Федеративная Республика Бразилия, Республика Венесуэла, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Индия, Исламская Республика Пакистан; развивающиеся страны -- Государство Малайзия, Федеративная Республика Нигерия, Объединенная Республика Танзания, Федеративные Штаты Микронезии, Союз Мьянма, Объединенные Арабские Эмираты, Республика Судан, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Федерация Сент-Кристофер и Невис, Федеративная Исламская Республика Коморы.

Девятая часть мира -- федеративные государства, и, что особенно примечательно, треть населения земли -- федеративные государства. Эти государства занимают более 52 % поверхности земли и в них проживает около 40 % мирового населения.

История федерализма и его практика в мире, как правило, развивается как эволюционным, так и во многом революционным методами.

Первые полноценные федерации были созданы с применением только территориального принципа образования, т. е. на основе объединения территорий без учета этнических характеристик народонаселения, хотя в границах этих государств компактно проживали существующие определенные этнические группы (например, в Швейцарии -- итальянское, немецкое, французское население).

К XIX веку лишь в единичных случаях наблюдается влияние национального фактора, который сказался на структуре субъектов федеративных государств. Подходящим сюда примером может служить Канада, где в провинции Квебек проживает франко­язычное население, в отличие от других - англоязычных провинций. Причиной сложившегося положения является не существование каких-либо этнических соображений, а фактор случайности. В данном случае определяющим стал результат колониальных войн - французские колонии были присоединены к британским владениям. Но в ходе дальнейшего развития данной территории сформировавшаяся на таких основах государственная структура Канады лишь обострила национальные проблемы: на сегодня провинция Квебек в условиях подготовки третьего референдума пытается приобрести полную самостоятельность Тихомиров Ю. А. Государство на рубеже столетий /Государство и право. М., 1997. № 2. С. 28..

К XX веку федеративное устройство государства стало рассматриваться как способ разрешения возникающих этнических проблем. Подтверждением этому факту может служить, например, Индия, где в 1956 году в результате реформирования федерации и при создании и разделении штатов использовался этнический фактор. Национальный вопрос учитывался и при создании и реорганизации федерации в Нигерии, федераций в Бельгии и в Эфиопии, а в 1995 году -- в Боснии и Герцеговине.

Свои особенности формирования федераций были в странах Латинской Америки. Отличительной чертой федераций Латинской Америки является то, что «федеративная идея и практика возобладали в период становления национальных государств». Поэтому федерация выступала, прежде всего, «как исторически унаследованная форма административно-территориальной организации государства». И она представляла собой компромиссное решение вопросов государственного устройства, административной централизации и правового положения субъектов федерации.

Мировой опыт не знает примеров преодоления национально-территориального наследия федерализма. В России национальный (этнический) принцип стал одним из важнейших в построении федеративной государственности, хотя он дополняется и территориальным. Первоначально после 1918 г. сложилась в большей степени федерация народов, чем федерация неких государственных образований. В 1918 г. было объявлено, что Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из национальных советских республик. Но это заявление никогда в полной мере не было претворено в жизнь. С одной стороны, наряду с республиками образовывались и другие национально-территориальные единицы (например, трудовые коммуны), а с другой стороны, некоторые из образовавшихся республик были скорее исторически-территориальными образованиями, чем национальными. На протяжение почти 30 лет шла дискуссия о том, какие же автономные образования считать субъектами РСФСР - только республики, или же также автономные области и национальные округа. В конце концов Федеративный договор 1992 г. закрепил статус субъектов РФ за всеми административно-территориальными единицами, как имевшими национальную специфику, так и не имевшие таковой. Но, как бы то ни было, принцип формирования части субъектов РФ по национальному признаку сохраняется и в настоящее время, и отражение его мы видим в положениях Конституции России 1993 г, но и она в силу объективных причин не смогла преодолеть наследие "социалистического федерализма". Во многом, поэтому политика "бюджетного сепаратизма", одностороннего перераспределения ресурсов, собственности и власти в пользу республик, конфедерализации России перешла в другие формы -- договорные отношения. Они открыли третий этап этнополитической дезинтеграции страны, который начался с февраля 1994 года договором "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". С февраля 1994 года по май 1997 года было заключено 27 договоров. Последний из них - договор "О мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской республикой Ичкерия". Таким образом, развитие России шло отнюдь не в русле общемировых тенденций.

В США же, напротив, национальный (этнический) фактор не превратился в один из принципов федерализма и практически не учитывается в практике федеративного строительства, если не принимать во внимание, что исторически Луизина была заселена франкоязычным населением, от которого, впрочем, сохранилась сравнительно небольшая община. В США традиционно считается, что суверенитетом обладают и Союз (федерация) в целом и штаты. Такой подход к суверенитету был обоснован еще Дж. Мэдисоном, который полагал, что суверенитет оказался разделенным между штатами и федерацией. По его мнению, «конституция США создала правительство в том же строгом смысле этого слова, в каком правительства штатов созданы их собственными конституциями. У федерального правительства, как и у правительств штатов, есть законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. Оно, как и правительства штатов установило пределы полномочий органов власти. И если в некоторых случаях юрисдикции федерального правительства и правительств штатов совпадают, а в других - исключают друг друга, то в этом проявляется одна из черт, характеризующих своеобразие существующей системы»

Место и значение федерализма в современном мире определяется не только численностью федеративных государств. Внимание к этим проблемам сегодня обусловлено и многими другими объективными обстоятельствами. Во-первых, нельзя не видеть, что среди федеративных государств многие крупнейшие и влиятельнейшие страны мира -- США, Россия, ФРГ, Индия, Канада, Бразилия, Мексика и др. Составляя всего лишь 13% общего числа стран нашей планеты, федеративные государства охватывают в общей сложности примерно треть населения и половину территории земного шара.

Во-вторых, за последние десятилетия в мире появился ряд таких стран, которые хотя и являются в целом не федеративными, а унитарными государствами, однако содержат в своей политико-территориальной организации немало элементов федерализма. Речь идет о регионалистских государствах или «государствах автономий».

В настоящее время сложилась территориальная автономия двух основных видов.

Первый -- наделение части территории государства более широкими правами, чем другие, принимая во внимание особенности исторического, экономического характера, а также наличие компактно проживающей группы, попадающей под понятие "национальное меньшинство".

Второй -- придание специального статуса территориальным образованиям в рамках всей страны.

В числе стран, где созданы автономии первого вида, можно отметить Великобританию, Францию, Финляндию, Данию, Португалию.

В Финляндии специальный статус предоставлен Аландским островам, в Дании -- Фарерским островам и Гренландии, в Португалии -- островам Азорского архипелага и Мадейре, во Франции -- Корсике, в Великобритании -- Северной Ирландии.

В частности, автономные образования Финляндии и Дании, несмотря на определенные особенности, имеют общие моменты, которые заключаются в порядке их формирования. В этих странах автономные образования были созданы на основании специального закона, в разработке которого принимали участие представители как центра, так и автономий, что дало возможность на начальной стадии согласовать спорные моменты. Следует отметить, что автономии в Финляндии и Дании являются примером создания политико-территориальных единиц с учетом этнического состава населения.

Иные критерии принимались во внимание в Португалии, предоставившей статус автономии островам Азорского архипелага и Мадейре. Особый статус островной части Португалии определяется особенностями географического положения, а также экономическими и социальными условиями жизни населения. При этом институциональным актом автономной области является статут, который вырабатывается Ассамблеей области. Окончательное решение в отношении статута области принимается общенациональным Парламентом.

В-третьих, в мире происходит как распад старых федераций (например, СССР, бывшей Югославии, Чешской и Словацкой Федеративной Республики, и др.), так и возникновение новых. Распад ряда бывших федераций остро и во весь рост поставил вопрос о его причинах. Однако уже в 90-е гг. появились новые федерации -- современная Югославия (1992), Бельгия (1993), Эфиопия (1994) и сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине (1995). Есть все основания полагать, что использование принципа федерализма в политико-территориальном устройстве стран мира в дальнейшем будет расширяться.

В-четвертых, в современной России происходит глубокое реформирование старого федерализма и становление нового, реального федерализма, а во многих других странах СНГ остро стоят вопросы политико-правового статуса различных национально-территориальных и территориальных образований (Абхазии и Южной Осетии в Грузии, Нагорного Карабаха в Азербайджане, Приднестровья в Молдове и др.), решение которых может потребовать использования федерализма или тех или иных его элементов. В самой России на передний план выдвинулась проблема статуса Чечни, которая также вряд ли разрешима сегодня вне рамок федерализма и конфедерализма.

В-пятых, активизация и углубление интеграционных процессов в ряде регионов мира, в том числе в Западной Европе и в Содружестве Независимых Государств, делают реальной перспективу создания на базе Европейского Союза (ЕС) и СНГ сперва конфедеративных, а затем, возможно, и федеративных межгосударственных объединений. Сложность, трудность и противоречивость развития этих процессов, особенно в рамках СНГ, не могут поставить под сомнение их общую направленность.

В-шестых, динамика интернационализации и глобализации в масштабах всего мира все больше повышают актуальность и значимость вопросов общего руководства развитием мировых процессов в целом, что, вероятнее всего, потребует использования конфедеративных и федеративных политических форм. Это связано прежде всего с необходимостью повышения уровня сотрудничества стран мира в совместном решении обостряющихся глобальных проблем современности. Мировой федерализм в той или иной форме может оказаться в перспективе одной из оптимальных межгосударственных форм сочетания тенденций интеграции и дезинтеграции в современном мире, упрочения целостности мира при сохранении суверенности национальных государств.

Состав федеративных государств в современном мире неоднороден и по количеству, и по составу государствообразующих субъектов, и по конституционно-правовым основам, законодательно закрепленным принципам их объединения. Среди субъектов федерации могут быть, например: республики (Российская Федерация), земли (Австрия, Германия), штаты (США, Индия, Мексика) и т. д. При этом наблюдается неоднородность в межсубъектных отношениях, в компетенции, статусности и форме входящих в федерацию субъектов и, следовательно, в уровне их отношений сцентральной властью. Например, республики, края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения составляют Российскую Федерацию; в состав США (наряду со штатами) входят ассоциированные государства, федеральные округа, владения; в Индии имеются 22 штата и 8 союзных территорий, управляемых федеральным правительством; в Бразилии-- 22 штата, 4 территории и федеральный округ; в Венесуэле -- 20 штатов, федеральный округ, 2 территории и владения (более 70 островов); в Аргентине -- 22 провинции и национальные территории; в Пакистане -- 4 провинции, федеральная столичная территория и территория племен. В Малайзии 4 штата, возглавляемые губернаторами, имеют более низкий статус, чем султанаты -- их представители участвуют не во всех заседаниях совета правителей. Колосов В. А. Политическая география: проблемы и методы. Л.: «Наука». 1998. С. 102.

Учет мирового опыта построения федераций (но не слепое копирование определенных моделей) очень важен для стран, начинающих идти по пути развития, а также и совершенствования института федерализма.

ГЛАВА 2. МОДЕЛИ СОВРЕМЕННОГО ЕВРОПЕЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1 Субсидиарная модель германского федерализма

Германский федерализм имеет глубокие исторические корни. Федеративный принцип -- это, пожалуй, наиболее устойчивая черта немецкой государственности на всем протяжении ее развития. Как выразился профессор Регенсбургского университета О.Кимминих, федерализм -- это немецкая судьба Kimminich О. Historische Grundlagen und Entwicklung des Fоdcralismus in Deutschland // Probleme des Federalismus. Tubingen, 1985. S. 15..

На протяжении восьми с половиной веков (до 1806 г.) Германия оставалась раздробленной на десятки, а порой на сотни средних, мелких и мельчайших государств в рамках слабой Священной Римской империи. С 1848 по 1871 г. немецкие государства образовали, как пишет СА.Леванский, «некое подобие конфедерации Леванский С.А. Германия: федерализм в мононациональном государстве // Полис. 1995. № 5. С. 116.. После объединения Германии в 1871 г. «железным канцлером» Бисмарком возникшая кайзеровская империя официально объявила себя «вечным союзом», в который в конечном итоге вошли 25 государств с различным политическим статусом: от королевств до вольных городов, а позже в 1919 году Веймарская конституция существенно изменила принципы прежнего германского федерализма. Бывшие германские государства были провозглашены землями.

После разгрома фашистской Германии и образования двух германских государств -- ФРГ и ГДР развитие государственности в них пошло разными путями. В ГДР восторжествовал унитарный принцип. В ФРГ конституировалось новое федеративное государство. На образование федеративного государства на западе Германии сказались не только традиционализм и давление оккупационных властей США, Англии и Франции, не заинтересованных тогда в создании сильной централизованной Германии.

Уже к 1945 году, в итоге политики оккупационных властей в западной части Германии было создано 11 федеральных земель. Характерной чертой нового территориального деления Германии (впрочем, как и старого) явились большие диспропорции между землями по целому ряду важнейших показателей. Так, по размерам территории земля Бавария крупнее земли Бремен более, чем в 17 раз, а по численности населения Северный Рейн-Вестфалия превосходит ту же землю Бремен в 23 раза Современный буржуазный федерализм. М., 1978. С. 49.. Что не менее важно, деление ФРГ на земли не соответствовало экономическому районированию Западной Германии. Как отмечал западногерманский правовед Ф.Шефер, с самого начала «стартовые шансы» земель были «исключительно неравными» Schafer Fr. Aktuelle Probleme des Federalismus // Verfassung und Ver- fassungswirkiichkeit. Bd. 6. T. 2. Koln, 1972. S. 24..

Произведенное оккупационными властями деление Западной Германии на 11 земель было закреплено в Конституции ФРГ 1949 года. Конституции государств Европы: Т.1 // Под ред.Л.А.Окунькова. М.,2001. С. 565. В 1951 г. Был проведен референдум, по итогам которого на юго-западе ФРГ из трех земель -- Баден, Вюртемберг-Гогенцоллерн и Вюртем-берг-Баден была создана новая земля Баден-Вюртембер Вавилов А.И., Вайль И.М. Современный буржуазный федерализм. М., 1978. С. 61.. В дальнейшем выдвигались различные конкретные планы территориального переустройства страны, но они по различным причинам не были реализованы. Затем в ходе дискуссий о путях развития западногерманского федерализма, проходивших в ФРГ в 1968--1969 гг., ее участники почти единодушно признали, что первостепенное значение для обновления федеральной структуры западногерманского государства имеет не территориальное переустройство, а реорганизация финансовых отношений между федерацией и ее членами.

Но прежде чем рассмотреть разработанный в ФРГ на протяжении длительного времени так называемый институт финансового выравнивания (финансовые взаимоотношения между членами федерации и центральными органами, а также между самими членами федерации) остановимся на вопросе, как поделена власть в ФРГ. Распределение властных функций между центром и составляющими единицами федеральной системы является одной из главных характеристик федерального государства.

В соответствии с Основным законом ФРГ ни центр, ни федеральные земли не являются в отдельности полным сувереном, ни носителем всей полноты власти. Федеративная республика -- это совокупность, взвешенный баланс власти Конституции государств Европы: Т.1 // Под ред. Л.А.Окунькова. М., 2001. С. 565.. политический субсидиарный федерализм швейцарский

Интересы земель на федеральном уровне представляет бундесрат (Совет земель). Уникальной особенностью бундесрата, которому нет аналогов в мировой практике, является то, что при его формировании уже не впервые в германской истории предпочтение отдано не сенаторскому, а, как его называют германские юристы, федерально-консультационому принципу The Example of Federalism in the Federal Republic of Germany: A Reader Konrad-Adenauer Stiftung St. Augustin. 1994. P. 33.. Это означает, что он фактически является парламентом земельных правительств, а не населения федеральных единиц, например, кантонов в Швейцарии или провинций в Австрии. Другая особенность бундесрата состоит а том, что в нем нет партийных группировок, хотя и нельзя отрицать, что партийная политика не траст в нем никакой роли.

В бундесрат входят, включая глав правительств, министры из кабинетов земель (от трех до пяти членов бундесрата от каждой земли, в зависимости от численности ее населения). В формировании федерального законодательства принимают участие не только министры земельных правительств, но и чиновники земельных министерств. Как известно, все свои законопроекты федеральное правительство сначала направляет в бундесрат. По поступлении в бундесрат законопроект поступает на рассмотрение в один из комитетов, членами которого являются министры земельных правительств, а их заместителями -- чиновники министерств. Фактически в заседаниях комитетов бундесрата участвуют земельные чиновники. А затем на базе рекомендаций, разработанных и принятых этими комитетами, происходит обсуждение законопроектов на заседаниях кабинетов правительств земель. Рекомендации бундесрата, отражающие позиции земель касаются, главным образом, административных последствий, которые будет иметь тот или иной закон. По этой причине рекомендации бундесрата, по мнению германского юриста Ф.Шефера, чрезвычайно полезны, поскольку за ними стоит «земельная бюрократия, наиболее опытная в вопросах государственного управления»The Example of Federalism in the Federal Republic of Germany: A Reader Konrad-Adenauer Stiftung St. Augustin. 1994. P. 36.. Соображения, сформулированные чиновниками земельных министерств, представляют особую ценность для всего дальнейшего хода обсуждения законопроекта. К мнению специалистов из министерств земельных правительств внимательно прислушиваются на заседаниях комитетов бундестага, на которых зачитываются их соответствующие рекомендации. Этому механизму участия земель в подготовке принимаемых в конечном итоге бундестагом, законопроектов германские юристы придают серьезное значение.

Кроме того, участие высших земельных чиновников в бундесрате имеет положительное значение в том смысле, что в нем не проявляются крайности и спонтанные действия как бывает иногда в бундестаге. И эта сдержанность является, по мнению германского юриста Б.Фогеля, «одним из основных элементов политической культуры ФРГ».

Если говорить о полномочиях бундесрата, то в ФРГ он получил их значительно больше по сравнению с веймарским рейхсратом. В ряде случаев он имеет право на участие, наряду с бундестагом и правительством, в решении таких важных вопросов как введение в действие закона о чрезвычайном положении, применение федерального принуждения к какой-либо из земель, объявление состояния войны, выдвижение обвинений против федерального президента.

В ФРГ федеральный президент избирается не всеобщим голосованием, как это было в Веймарской республике, а особым собранием, половина состава которого формируется за счет депутатов бундестага, а другая -- из представителей земельных парламентов.

Бундесрат играет заметную роль в Федеральном законодательстве. Он обладает правом законодательной инициативы в отношении бундестага. Федеральное правительство обязано направлять в бундесрат все законопроекты еще до их поступления в бундестаг. После обсуждения бундесрат высказывает свою позицию по законопроектам. На законы, затрагивающие интересы земель (прежде всего вопросы финансовой и налоговой политики, управленческо-административные права земель) бундесрат может наложить вето. Правда, оно не имеет абсолютного характера и абсолютным большинством голосов бундестаг может преодолеть позицию бундесрата. На практике разногласия, как правило, улаживаются в специальном органе -- Объединенном комитете, состоящем на 2/3 из депутатов бундестага и на 1/3 из членов бундесрата. И, если по Конституции в одобрении бундесрата нуждается около 10% федеральных законов, то фактически их доля доходила до 50-60%. Это связано с тем, что около половины решений бундестага так или иначе затрагивают интересы земель.

...