Германская модель федерализма позволяет объединяться нескольким землям для защиты общих конкретных интересов: существовали и существуют коалиции прибрежных земель, пограничных земель, сельскохозяйственных земель, земель-производителей вина и т.д., что усиливает их позиции на переговорах с центральными властями. Не случайно бундесрат называют в ФРГ "конструктивной палатой" Ройтер К. Бундесрат и федеративное государство. Берлин, 2009. С. 12., в которой тесная общность земель позволяет оказывать влияние на государственную политику с целью защиты собственных специфических интересов, использовать ее для утверждения их определенной независимости в федерации.

У бундесрата есть определенные контролирующие полномочия в отношении федерального правительства, которое обязано постоянно информировать его по вопросам текущей политики, не исключая внешнеполитические и оборонные. А бундесрат, в свою очередь, высказывает свою позицию по этим вопросам.

По мере усиления процессов европейской интеграции также возрастает роль бундесрата. Если в прошлом отношения с ЕС были частью только внешней политики и потому относились к компетенции Федерации, то теперь большая детализация интеграционных процессов требует и большего участия более компетентных и частных вопросах земельных правительств. Ныне федеральное правительство обязано информировать бундесрат обо всех проектах ЕС, в которых могут быть затронуты интересы земель. Естественно, бундесрат высказывает свое мнение по этим проектам. Эти мнения вначале тщательно готовятся в его комитетах, а затем уже утверждаются на пленарных заседаниях и тем самым часто создают основу позиции федерального правительства ни переговорах в Брюсселе. Кроме того, бундесрат имеет право совещательного голоса в ЕС и может выступать в этой организации при обсуждении вопросов, находящихся в компетенции земель. В настоящее время большинство земель Германии имеет собственные представительства в Брюсселе, чтобы лучше проводить свои особые интересы. Объединенная Европа, полагают практически все ее участники, должна быть федеральной «Европой регионов» Геттинг Д., Михаэли В.-Д. Основные элементы демократии. Спб., 2000. С. 58..

В немецкой конституции существуют два важных понятия: исключительная законодательная компетенция и конкурирующая законодательная компетенция. Конституции государств Европы: Т.1 // Под ред. Л.А.Окунькова. М., 2001. С. 565. К исключительной законодательной компетенции относится законотворческая деятельность, охватывающая всю территорию ФРГ и имеющая значение для государства в целом. К таким сферам относятся внешние сношения, оборона, включая защиту гражданского населения, валюта, денежное обращение, чеканка монет, таможенная служба, финансовая монополия, федеральные железные дороги и воздушный транспорт, почта и средства электросвязи, статистика, служащая целям Федерации и ряд других.

В сфере конкурирующей законодательной деятельности Федерация имеет право законодательствовать, когда есть необходимость в федеральном законодательном регулировании. Это может произойти в трех случаях: если отдельные земли не могут эффективно урегулировать какой-либо вопрос законодательным порядком, если урегулирование законами одной земли может нарушить интересы других земель или общества в целом и если этого требует сохранение правового и экономического единства государства, в частности поддержание единообразия жизненных условий за пределами территории одной земли.

Что касается законодательной власти земель, то ни в Конституции ФРГ, ни в конституциях земель не содержится детального списка вопросов, относящихся преимущественно к компетенции земель. Земли законодательствуют в сферах не попадающих под действие исключительной и конкурирующей законодательных компетенций. К ним, как правило, относятся культура, школы и университеты, организация и функционирование органов управления на городском и общинном уровне, землеустройство, водопользование, организация полицейской службы и т.д. Земли в этих вопросах суверенны: ни федерация, ни другие земли не вправе в них вмешиваться. Ройтер К. Бундесрат и федеративное государство. Берлин, 2009. С. 17.

Однако на практике происходит добровольная координация деятельности. Полицейская форма на всей территории страны едина, признан единый стандарт школьного образования, кооперируются общефедеральные, межземельные и региональные телепрограммы и т.д. Координации деятельности земель способствует детвующая в ФРГ система "кооперативного федерализма" (koooperativer Federalismus), которая представляет собой широкую сеть неформального взаимодействия земель на всех уровнях. Систематически проводятся встречи премьеров (около 5 раз в год) и конференции отраслевых министров земель (свыше 10 раз в год). Среди последних наиболее важной и наиболее институализированной является Постоянная конференция министров образования и по делам культов. Она располагает своей собственной штаб-квартирой в Бонне, насчитывает около 150 постоянных сотрудников, возглавляемых генеральным секретарем, и имеет несколько постоянных комитетов.Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 50.

Позиции Федерации сильны тем, что она доминирует в сфере разработки общефедерального законодательства. Однако исполнение федеральных законов -- это область деятельности земель. Каждая земля имеет собственную администрацию, которая и осуществляет функции управления. Федерация может создавать собственные администрации только в очень редких случаях. Возможность прямого вмешательства Федерации в исполнение федеральных законов крайне ограничена. Например, если в рамках принципиальных положений закона существует несколько возможных вариантов его реализации, то центр не может навязывать земле наиболее приемлемый для него вариант.

Правосудие осуществляется и федеральными, и земельными судами, но первые имеют дело только с апелляциями, тогда как вторые занимаются повседневным осуществлением правосудия. Однако юрисдикция земель регулируется по федеральным стандартам, ибо создание судов и подготовка судей происходят по федеральным законам.

Заслуживает серьезного внимания опыт ФРГ в вопросе налогового и бюджетного федерализма, накопленный в этой стране, механизм финансирования субъектов федерации -- земель, весьма разнящихся по своему экономическому и финансовому положению.

Чтобы сгладить экономические диспропорции между землями в ФРГ с первых же дней ее существования стал использоваться институт финансового выравнивания, предусматривавший перераспределение налоговых поступлений, во-первых, между федерацией и землями (вертикальное выравнивание) и, во-вторых, между сильными и слабыми в финансовом отношении землями (горизонтальное выравнивание), Законодательство в этой сфере постоянно развивалось и совершенствовалось.

Как и в других государствах с федеративным устройством, в ФРГ бюджетная система состоит из трех звеньев: федерального бюджета, бюджетов 16 земель и местных бюджетов. Федеральный бюджет является финансовой основой центрального правительства.

ФРГ представляет собой уникальную страну с федеративным устройством, территориальное деление которой, как уже отмечалось, было практически полностью пересмотрено после второй мировой войны. Существенные изменения были внесены в него после объединения страны в 1990 г., когда к «старым» землям добавились 5 «новых». Доминирующей идеей федерального устройства Западной Германии после войны стало создание сильных самостоятельных земель способных противостоять диктату центра, что было своеобразной реакцией на централизацию власти при фашизме.

Германская бюджетная система уникальна. Ее особенность состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов: в личном (на физических лиц), и корпорационном (на юридических лиц) подоходных налогах и в налоге на добавленную стоимость (НДС, косвенные налог на товары и услуги, на практике -- налог на продажу). Богачева О. Бюджетная политика: проблемы России и зарубежный опыт // Мировая экономика и международные отношения. М., 1994. №4. С. 114. Налоги в ФРГ делятся на совместные, федеральные, земельные и общинные.

В бюджетной системе Германии разработан довольно сложный механизм вертикального и горизонтального выравнивания.

В сфере вертикального выравнивания в Германии применяется ряд специальных инструментов, корректирующих несовпадение предстоящих расходов и возможных поступлений финансовых средств.

Более сложной является система горизонтального выравнивания. Здесь также используется целый ряд инструментов и, прежде всего, совместные налоги, направляемые в бюджеты земель.

Обычно при горизонтальном распределении налогов действует территориальный принцип: поступление от налогов принадлежит тем землям, где они собираются. Этот принцип действует в отношении земельных налогов, подоходного и кооперационного налогов.

Острые финансовые потребности испытывают как все новые земли, образовавшиеся на месте ГДР, так и ряд старых в числе которых -- Саар, Бремен и некоторые другие. Традиционными плательщиками выступают Баден-Вюртсмбсрг, Бавария, Северный Рейн-Вестфалия.

Действующая в ФРГ, как в ряде других стран, модель федерализма, которая предусматривает наличие исключительной федеральной компетенции, совместную (конкурирующую) компетенцию Федерации и земель и передачу остаточных полномочий в исключительную компетенцию земель, доказала свою жизнеспособность. Она содействует укреплению Федерации и вместе с тем способствует определенной самостоятельности земель.

Федеральная структура создаст вполне конкретные области самостоятельной жизни в землях. Политика осуществляется не только в далекой столице, но по многим важным направлениям земля, округ и община сами решают, что и каким образом должно быть сделано. Благодаря этому отдельному гражданину проще участвовать в решении политических задач. Политика для него становится ближе и прозрачнее, ее легче контролировать, за ней легче следить.

Кроме того, федерализм, как показал германский опыт, является действенным инструментом, препятствующим излишней концентрации власти в одних руках и служащим для поддержания баланса власти. Наличие различных федеральных центров, где принимаются решения, с одной стороны, и участие земель в формировании воли центральной власти, с другой, делают невозможным концентрацию власти в одних руках, как это было, например, во времена национал-социализма.

Федерализм препятствует образованию монополии власти еще и вследствие того, что победа одной политической партии на выборах в бундестаг совершенно не означает, что она победила хотя бы в большинстве земель. Отсюда возникают варианты различных политических союзов между оппозиционными общенациональными партиями и местными политическими элитами, порой имеющих важное значение для укрепления сил и возможностей оппозиции. Из сказанного выше очевидно, что федеративное государство бесспорно более демократично, чем централизованное.

Несмотря на наличие конфликтов между центром и субъектами федерации (особенно частых по финансовым вопросам) германский федерализм функционирует таким образом, что он обеспечивает сочетание общефедеральных и земельных интересов, межрегиональные отношения не создают угрозы стабильному развитию страны. А действующий в ФРГ механизм финансового выравнивания во многом способствует реализации заложенного в Конституции принципа обеспечения единого уровня жизни на всей территории страны. Германская модель федерализма относится к числу наиболее дееспособных федеративных систем в мире.

Несмотря на успешное в целом функционирование, немецкий федерализм сталкивается с рядом нерешенных проблем, как старых, так и новых. К старым относится, прежде всего, проблема пересмотра границ земель, проведенных без учета тогдашних и тем более современных экономических связей. Разработанные проекты укрупнения земель, как на западе, так и на востоке Германии, как правило, блокируются земельными административными и политическими элитами. Новые объективные процессы в мире -- усложнение экономических, социальных и политических структур современного общества, объективно необходимое усиление регулирующих функций государства и другие -- требуют усиления власти центра и ведут к сокращению автономности земель. Усиливающиеся процессы глобализации экономической, политической и других сфер жизни остро ставят вопрос защиты, как национальных интересов федерации, так и интересов отдельных ее регионов, создания мощных хозяйственных комплексов, которые смогли бы выжить в новых условиях Опыт европейского федерализма. // Под ред. Полякова Е.Ю. М., 2002. С. 186..

Позитивным фактором, способствующим консолидации немецких земель вокруг центра, является то обстоятельство, что ФРГ, за исключением небольшой общины лужицких сербов, является мононациональным государством. ФРГ не характерны какие-либо серьезные противоречия между центром и периферией еще и потому, что крупные города и промышленность достаточно равномерно распределяются по всей территории страны. Немаловажно и то обстоятельство, что Германия располагает плотной сетью коммуникаций. Во многом по этим причинам страну обошла стороной волна различных региональных и этнонациональных движений, столь характерных для многих других стран Западной Европы.

2.2 Швейцарская конфедерация

Швейцария, несомненно, является одним из самых маленьких существующих федеративных государств. Например, Соединенные Штаты в 227 раз больше, чем Швейцария. Численность населения Швейцарии достигает приблизительно 6,3 миллионов. Однако Швейцария разделена на 26 кантонов, каждый из которых является государством с суверенной юрисдикцией. Кантон Аппенцелль Иннерроден насчитывает только 14000 жителей. В нем меньше жителей, чем государственных служащих в городе Цюрихе. Но эти малые демократические государства могут развиваться в современном окружении высоких технологий и сверхдержав, когда экономика требует больших территорий и больших рынков.

Исторически Швейцария как страна возникла на месте традиционной конфедерации старых средневековых государств. Хотя институционально Швейцария стала федеративным государством, она все еще называется Конфедерацией. Причина этой путаницы заключается в особенностях перевода. По-немецки Швейцария называется «Schweizerische Eidgenossenschaft». Немецкое слово «Eidgenossenschaft» не переводится на французский, итальянский или даже английский языки. Это немецкое слово буквально означает, что Швейцария - это страна, основанная на соглашении «присягнувших».

Каждый субъект Швейцарской конфедерации имеет свою конституцию, легислатуру и правительство, однако их права ограничиваются федеральной Конституцией: согласно ст. 3 Конституции, кантоны суверенны в той мере, в которой их суверенитет не ограничен федеральной Конституцией. Принимая во внимание все эти обстоятельства, исследователи указывают, что Швейцария разделена на 26 кантонов, каждый из которых «является государством с суверенной юрисдикцией» Конституции государств Европы: Т.3 // Под ред. Окунькова Л.А. М.,2001. С. 540..

На федеральном уровне автономия кантонов защищается не только Конституцией, но и политической практикой, часто выходящей за существующие правовые рамки, но и в конечном счете получающей институциональное воплощение.

Швейцария является «пестрой» в этнонациональном отношении страной, состоящей из четырех основных этнических групп: немецкая -- 65%; французская -- 18%; итальянская -- 10%; ретороманская -- 1% (представлена швейцарскими романшами). В соответствии с Конституцией все эти группы равноправны и все четыре языка -- государственные (впрочем, романшский -- «ограниченно» государственный, т. е, не все официальные документы публикуются на этом языке). Лингвистический состав населения таков: немецкий (63,7%), французский (19,2%), итальянский (7,6%), романшский (0,6%). В Швейцарии проживают около 1 млн неграждан-иностранцев (порядка 6% населений принадлежат этническим группам, отличным от перечисленных). Католицизм и протестантизм исповедуют примерно равное число швейцарцев (на прочие культы и религии приходится 5% от общего числа жителей страны).

Швейцарский федеративный опыт уникален: он выходит за рамки классического американского или канадского федерализма. Швейцарское федеративное устройство часто характеризуется в понятиях разделенного (или ограниченного) суверенитета. Согласно Конституции, сувереном -- наравне со всем швейцарским народом как единым целым -- выступают и отдельно взятые кантоны. Кантоны суверенны в том, что они являются учредителями самих себя и соучредителями единого государства. Но государство утверждается также всем швейцарским народом как целым, и это целое тоже суверенно. Таким образом, народ Швейцарии и граждане кантонов «делят» суверенитет. В институционально-функциональном плане это отражается в автономных полномочиях как центральной власти, так и властей кантонов.

Кроме работающего в условиях Швейцарии принципа, что каждое кантональное большинство должно считаться с таким же правом локальных (коммунальных или муниципальных) меньшинств, в швейцарской модели имеются и другие институты сохранения единства на федеральном уровне. Федеральная власть оставляет в своей исключительной законодательной компетенции сферы внешней политики и обороны, финансовую систему, гражданское и уголовное право, патентное право, транспорт, почту, социальное страхование, атомную энергетику. Высшей инстанцией, подтверждающей изменения в конституциях кантонов, которые обязаны выполнять федеральные законы, является Федеральное Собрание.

Высший орган исполнительной власти -- Федеральный Совет. Семь его членов избираются на четырехлетний срок на совместной сессии обеих палат Федерального Собрания. При формировании Федерального Совета исключается избрание двух человек из одного кантона. В декабре каждого года Федеральное Собрание выбирает из состава Федерального Совета Федерального президента и его заместителя сроком на один год. Федеральный президент выполняет функцию главы государства, но имеет весьма ограниченные полномочия, будучи «первым среди равных» в Федеральном Совете. Правительство подотчетно Федеральному Собранию, однако последнее не имеет полномочий по роспуску или отставке Федерального Совета. В свою очередь, Федеральный Совет так же не может распустить парламент.

Из состава нижней палаты парламента выбираются члены Федерального Верховного Суда, Федерального Страхового Суда.

Считается, что судебная система страны функционирует в основном на кантональном уровне. Каждый кантон имеет апелляционный суд, кассационный суд, общегражданский и уголовный суды.

Высшим законодательным органом Швейцарии является Федеральное Собрание, состоящее из двух равноправных палат -- Национального совета и Совета кантонов.

Нижняя палата парламента -- Национальный совет -- состоит из 200 депутатов, избираемых на четырехлетний срок в ходе прямых выборов по пропорциональной системе.

Верхняя палата парламента -- Совет кантонов -- состоит из 46 человек (два депутата от каждого кантона; в разделенных кантонах -- по одному депутату от каждого полукантона), избираемых на основе кантональных законов, которые значительно разнятся от кантона к кантону.

На законодательные акты, одобренные обеими палатами парламента, исполнительной властью не может быть наложено вето. Такие законы также не могут быть опротестованы в судебном порядке. Особенностью законодательного процесса в Швейцарии являются предусмотренные Конституцией страны внесения конституционных изменений или дополнений по итогам референдумов, считающихся наиболее эффективным способом влияния на законодательные решения. 50 тыс. граждан могут потребовать референдума по поводу решения Федерального Собрания. Таким образом, швейцарская политическая традиция отдает предпочтение народным инициативам и референдумам. Как считают сами швейцарцы, в системе, где власть передана кантонам и коммунам, принципы представительной демократии играют второстепенную роль. На кантональном уровне законодательную власть осуществляет Большой Совет или Совет Кантона, или Совет Земли.

Исполнительная власть -- прерогатива правительства кантона, которое возглавляется избираемым местными законодателями один год председателем (эта должность называется в различных кантонах по-разному). В небольших кантонах (полукантонах Аппенцелля и Унтервальдена, Гларус) выборы не проводятся,-- общие собрания граждан принимают решения простым голосованием.

Кантоны лишены права свободного выхода из состава федерации, хотя в Конституции нет положения, регулирующего этот вопрос. Согласно ст. 6 Конституции, кантоны должны получать у федерации одобрение (гарантии) своим Конституциям. Федеральные законы предусматривают меры по обеспечению этих гарантий, в том числе меры федерального вмешательства - отзыв субсидий, применение военной силы, которая не использовалась с 1847 году.

В то же время в выполнении своих обязательств выявляется политическая автономность кантонов, поскольку федеральное правительство не имеет исполнительных структур для прямой реализации федеральных законов. Их внедрение и исполнение -- функция властей кантонов. В данной связи кантоны сохраняют известную остаточную автономию даже в сфере исключительной компетенции федерации. Кантоны не могут организовывать себя по типу монархии. Их правительственная система должна быть либо республиканской, либо демократической. Однако они могут копировать Вестминстерскую модель, американскую или даже французскую президентскую систему. Однако ни один из кантонов не использовал эти возможности. Так что кантональные системы так или иначе изменили систему федерального правительства, единственного в мире правительства, которое копировало директивную систему второй Французской Республики 1795 г. Энциклопедия: Федерализм. // Под ред. В.И. Коваленко. М., 2000. С. 374

Институты местного самоуправления в Швейцарии представлены коммунами (муниципалитетам), т. е. такой формой самоорганизации, которая позволяет наиболее эффективно сбалансировать интересы кантонов и граждан. Последним предоставлена широкая возможность принятия решений на самом низовом уровне. Роль коммун (их насчитывается более трех тысяч) в политическом процессе настолько значительна, что швейцарскую федеративную модель иногда называют коммунальным федерализмом. Постепенно происходит рост числа местных сообществ за счет дробления и образования новых коммун. Примерно половина коммун насчитывает не более 500 человек. В некоторых кантонах коммуны объединяются в районы. Степень автономии коммун различна и регулируется кантональными Конституциями. Однако за ними закреплены некоторые неотъемлемые права: на объединение с другой коммуной, невмешательство сверху, если не нарушается федеральная или кантональная Конституция, определение структуры управления в рамках кантонального законодательства, свобода действий в рамках полномочий, не входящих в компетенцию кантонального или федерального уровня власти.

Целесообразно остановиться на такой уникальной особенности Швейцарии как институт двойного (иногда тройного) гражданства, предусматривающий предоставление федерального гражданства негражданам лишь после получения муниципального (коммунального), а затем и кантонального гражданства.

Принципиально важно, что Конституция Швейцарии начинается словами: «Мы, народ Швейцарии и кантоны», что дает основание говорить, как уже подчеркивалось выше, об особом принципе суверенитета, а также о своеобразной кантональной и коммунальной лояльности, органично дополняемой и лояльностью к федерации в целом. Конституции государств Европы: Т.3 // Под ред. Окунькова Л.А. М.,2001. С. 531.

Необходимо особо отметить характер политической культуры швейцарцев, в значительной степени определяющей облик этой страны. Как утверждал Дэниел Элейзер, несмотря на множество разделительных линий, политическая культура Швейцарии является федералистской во всех своих проявлениях (включая институциональные), особенно в организации ячеек гражданского общества в умении создавать консультативные механизмы с целью принятия решений на основе консенсуса. По мнению этого исследователя ковенантная родословная швейцарского федерализма проявляется хотя бы в том факте, что немецкоговорящие швейцарцы до сих пор называют федерацию «Eidgenossenschaft», что можно перевести как «ассоциация (Genossenschaft), скрепленная особым обязательством в форме взаимной клятвы (Eid)», а гражданина Швейцарии - «Eidgenosse», что означает участника соглашения, товарища, связанного клятвой. Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106--115.

Здравый смысл, умеренный консерватизм и толерантность проявляются на всех уровнях власти и во всех сферах жизни Швейцарии. Уже много лет согласно неписаному правилу в федеральное правительство входят по два представителя Радикально-демократической партии, Христианско-демократической народной партии, Социал-демократической партии и один представитель Швейцарской народной партии, что позволяет поддерживать политический баланс в обществе. Так что можно говорить о том, что в многопартийной Швейцарии доминирует четырехпартийная коалиция.

Соблюдению договоренностей по партийному составу федерального совета и других органов федеральной власти способствует партийная система. В отличие от большинства других федераций, в Швейцарии организационные центры партий рассредоточены по кантонам, т. е. географические размежевания внутри партий играют более важную роль, чем идеологические разногласия между различными партиями. В результате на федеральных выборах основная борьба разворачивается непосредственно в кантонах.

Принцип разделения полномочий касается не только Федерального Совета, но и других федеральных структур, а также всех уровней власти. Различные сегменты общества (национальные общины, конфессиональные и языковые группы) рассматриваются как партнеры в политическом процессе. С учетом этого принципа швейцарская федеральная почтовая служба, например, возглавляется тремя директорами, каждый из которых принадлежит к определенной языковой группе.

Хотя в ст. 3 и 5 Конституции провозглашается суверенитет кантонов, они не являются независимыми во внешних сношениях. Согласно ст. 8 Конституции, заключение союзов и договоров является исключительным правом Швейцарской конфедерации, однако -- в качестве исключения -- статья 9 наделяет кантоны «правом заключать соглашения в сфере экономических связей госсектора, регулирования отношений с соседями и по вопросам полицейского сотрудничества при условии, что они ни в чем не противоречат Конфедерации или правам других кантонов». В практическом плане кантоны обладают лишь параллельными и подчиненными полномочиями, что оговорено в ст. 10 Конституции: «В целях добрососедства кантоны могут напрямую устанавливать отношения с соответствующими им по уровню властями и официальными лицами», однако это право, как следует из ст. 9, не должно использоваться «в ущерб Конфедерации или правам других кантонов». Конституции государств Европы: Т.3 // Под ред. Окунькова Л.А. М.,2001. С. 531-540.

Швейцария во многих отношениях является потенциально очень конфликтной страной. Поэтому так важны процедуры, которые помогают сохранять спокойствие в обществе.

Многие наблюдатели думают, что демократические процедуры в Швейцарии неэффективны, поскольку требуется обычно более десяти лет, чтобы реализовать политическую идею, которая нуждается в поправках к конституциям и законам. Но такая процедура позволяет всем группам, интересы которых не совпадают, защитить свои интересы в процессе рациональной и открытой процедуры.

Кроме того, поскольку парламентские предложения о новых законах или расходах отклоняются, если граждане не убеждены в их легитимности и необходимости, меньшинства всегда имеют возможность помешать принятию новых законов в ходе референдума. И, так как легко предлагать новые инициативы, меньшинства также имеют хорошую возможность для выдвижения новых политических идей и возобновления установленных политических структур.

Многие критики утверждают, что эти процедуры очень неэффективны. Если эффективность измерять временем, необходимым для реализации новых идей, которые будут приняты на уровне законов, эта критика оправдана. Но, если принимать во внимание, что эти идеи должны быть осуществлены в обществе, что они должны быть приведены в исполнение без полицейской силы и без нарушения интересов меньшинств, тогда испытание таковых идей на эффективность в Швейцарии проходит успешно.

2.3 Бельгийская модель федерализма: от сепаратизма к федерализму

В политической жизни современной Бельгии присутствует своеобразный фактор, не имеющий аналога в других западноевропейских странах и придающий ей специфическую окраску.

Дело в том, что население Бельгии по национальному составу неоднородно. Около 55% составляют фламандцы, говорящие на фламандском языке (диалекте нидерландского языка) и живущие в северной части страны, в южной же части живут франкоязычные валлоны, составляющие приблизительно 35% от общего числа жителей страны. Примерно 10% населения сосредоточено в столичном округе Брюсселя, имеющем официальный статус двуязычного района.

Классическими элементами неоднородности в многокультурных государствах выступают обычно раса, религия и язык. В Бельгии фактором дифференциации является язык. В то же время следует подчеркнуть, что в этой стране существуют также определенные различия (в частности, в области промышленности) в экономическом развитии Валлонии и Фландрии, хотя они не так велики, как в других странах. Между районами страны существуют тесные экономические связи.

Бельгийское общество пронизывают три оси конфликтов: между верующими и неверующими, между католиками и протестантами, противоречия в социально-экономической сфере и в области лингвистических и коммунитарных отношений. До 1970 г. эти оси перекрещивались, что поддерживало известное равновесие. Но затем на первый план выступили лингвистические и коммунитарные проблемы. Три конфликта преобразовались в один -- в коммунитарный.

Составляющие большинство населения Бельгии фламандцы в течение длительного времени рассматривали себя -- и не без основания -- в качестве национального меньшинства, ущемленного в экономических и национальных правах. На первый взгляд эта ситуация может показаться парадоксальной, но она имеет свое лирическое объяснение.

После завоевания независимости Бельгией постепенно сложилась своеобразная ситуация: сельское население продолжало говорить на многочисленных диалектах нидерландского языка, а дворянство было франкоязычным, причем французский язык все более вытеснял фламандские диалекты нидерландского языка. В городах среди значительной части среднего сословия было распространено двуязычие, но фламандские диалекты использовались лишь в сфере устного общения. В качестве официального письменного языка использовался исключительно французский язык Опыт европейского федерализма. История и современность // Под ред. Е.Ю.Полякова. М., 2002. С. 190..

Почти до конца XIX века Бельгия продолжала оставаться в глазах даже своих ближайших соседей только франкоязычной страной. Неравноправное положение Фландрии проявлялось не только в лингвистической сфере, но и в экономике.

В 1930 году был достигнут так называемый «компромисс бельгийцев», в результате которого фламандский язык был уравнен с французским. Так были сделаны первые шаги в уравнении фламандского и французских языков. Однако межнациональные конфликты не прекратились.

Подъем национального самосознания в различных регионах Европы не обошел стороной и Бельгию. Часть местной интеллигенцией фламандцев по происхождению, проживающих, как правило, в небольших городах и сельской местности, активно выступила за культурно-языковую эмансипацию своего народа. Это движение, неоднородное по своему составу, целям и организационно не оформленное, получило название "Фламандского движения", сохранившегося в политической жизни Бельгии вплоть до наших дней.

Начало новому витку обострения межобщинных отношений положило образование в 1954 г. националистической фламандской партии «Фольксюни» (Народный союз). Новая партия выступила с требованием перевода всего делопроизводства, а также всей системы образования на нидерландский язык. Кроме того, эта партия начала кампанию за предоставление Фландрии широкой культурной автономии, за установление в законодательном порядке языковой границы в стране, за четкое проведение границ столичного округа, представляющего собой анклав на территории фламандской провинции Брабант.

Лингвистическая граница была проведена в 1962 г., однако межнациональные распри все еще продолжались. Бельгия в 60-80-е годы оставалась унитарным государством, но появились уже первые признаки приближающегося государственного политического кризиса. Отношение к унитарному государству у фламандцев и валлонов разное. Причиной неприятия фламандцами централизованного или унитарного бельгийского государства, которое для них остается символом угнетения, послужила лингвистическая и социальная несправедливость в прошлом.

Введение после первой мировой войны всеобщего избирательного права нарушило равновесие между сообществами и именно тогда у валлонов родилось и осталось в общественном сознании чувство меньшинства.

Неравномерность в социально-экономическом развитии и уровне жизни населения обеих частей страны привела к разногласию между национальными группами, размежеванию политических сил по национальному признаку, образованию националистических группировок, расколу ряда партий. Так Социально-демократическая партия раскололось в 1969 г. на СХП валлонов и Христианскую народную партию фламандцев. Социалистическая партия в 1978 году раскололась на партии фламандцев и франкофонов. Усилились также межпартийные и внутриклассовые противоречия между «унитаристами» сторонниками сильной централизованной власти (крупная буржуазия и политические партии монополий -- СХП, Партия свободы и прогресса), и «федералистами», выступающими за экономическую и культурную автономию различных частей страны -- фламандская и валлонская мелкая и средняя буржуазия, партии Фольксюни «Народный фронт», Демократический фронт франкофонов и некоторые другие Дробков В. На перекрестке дорог, культур, истории: Очерки о Бельгии и Люксембурге. М., 1999.

Одной из напряженных точек межобщинных отношений является вопрос о статусе двуязычных районов: Фурона, Мускрон-Комина, Мальмеди, а также округа Брюссель. В результате установленной в 1962 г. лингвистической границы, узаконившей главенство на севере страны фламандского языка, а на юге -- французского, район Фурона -- часть валлонской провинции Льеж -- отошел к фламандской провинции Лимбург. При этом бывшая фламандская территория Мускрон вошла в валлонскую провинцию Эно. С тех пор здесь не раз возникали национальные конфликты, и до сих пор не утихают споры сторонников и противников возвращения этих провинций в прежние административные границы. 60-е годы являются важными в решении многих спорных проблем. Правительство приняло ряд мер, направленных на окончательное решение споров между фламандцами и валлонами (окончательное определение лингвистических границ, создание лингвистических районов, подтверждение принципа территориальности лингвистических законов), что удовлетворило основные требования фламандцев и частично валлонов. В лингвистическом плане национальный консенсус был достигнут. Начиная с этого времени, происходит перемещение отношений между сообществами из чисто лингвистической в экономическую область. Идет медленное движение к регионализации бельгийского государства. Период подготовки первой конституционной реформы (1970 г.) -- это период перехода от унитарного к коммунитарному и региональному государству. Бывший в то время премьер-министром Гастон Эйскенс заявил, что «унитарное государство…фактически устарело» Намазова А.С. Бельгия. Исторический опыт: традиции и современность. М., 2001..

В соответствии с конституционной реформой 1970 г. в стране признавалось наличие трех культурных сообществ (французского, фламандского и немецкого), четырех лингвистических районов (французского, фламандского, немецкого языков и двуязычного Брюсселя). Однако эта государственно-административная реформа касалась лишь культурно-лингвистических требований общин и не нормализовала отношения валлонской и фламандской сторон. Валлония, Фландрия и Брюссель не получили реальных прав решения своих экономических, политических и социальных проблем. Бельгийское правительство продолжало придерживаться унитарных методов политического и экономического руководства страной. А это придало реформе формальный, ограниченный характер.

В августе 1980 г. бельгийский парламент одобрил второй пересмотр конституции. С конца 1981 г. во франкофонной и нидерландофонной общинах Бельгии начали функционировать исполнительные органы власти, составленные из членов лингвистических групп парламента. Однако местные органы власти оставались малочисленными, так как в них не были представлены все региональные партии. Предполагалось, что после реформы сената, намеченной на 1984 год, они расширятся, и будут формироваться на коалиционной основе. Реформа сената превратила бы его в региональный орган, а общенациональным законодательным форумом осталась бы палата представителей. Однако эта реформа так и не была проведена.

И все же после второго пересмотра конституции с 1 октября 1980 г. вступил в силу закон об учреждении законодательных органов регионов и сообществ -- Фламандского совета, Совета валлонского сообщества и Валлонского регионального совета. Вне рамок общенационального правительства также были сформированы соответствующие региональные исполнительные органы (правительства): Фламандский исполнительный комитет, Исполнительный комитет франкофонного сообщества и Исполнительный комитет валлонского региона. Помимо этих представительных органов сообществ и регионов создавался и общенациональный парламент, состоящий из двух палат -- палаты представителей и сената Новейшая история. 20 век // Под ред. Шубина В. М., 2003. С. 320.

Появление общинных советов, имеющих законодательные функции местных парламентов, и местных правительств в лице исполнительных органов власти свидетельствует о децентрализации политической системы в Бельгии. Центральное правительство сохранило за собой решение внешнеполитических проблем, проведение государственной финансовой политики, контроль за отдельными отраслями экономики, которые остаются национальными (металлургическая, угольная, текстильная, лесостроительная), за системой образования, за разработкой и осуществлением политики занятости.

Это сложное законодательство видоизменяется постоянно так, в 1988 г. конституция страны пересматривалась в третий раз, в нее были внесены статьи, гарантирующие каждому гражданину Право обходиться с помощью родного языка только в пределах своей языковой общины, но не за ее границами.

В настоящее время в Бельгии можно выделить пять лингвистических зон. Это говорящая на фламандском языке Фландрия, франкоязычная Валлония, двуязычный Брюссель, небольшая зона распространения немецкого языка (Эйлен и Мальмеди) и группа пограничных районов без четкой лингвистической принадлежности. Центральное правительство состоит из равного числа министров от французской и фламандской общин, причем премьер - министр сохраняет лингвистический нейтралитет. Имеются также три региональных правительства: одноязычные во Фландрии и Валлонии и двуязычное с пропорциональным представительством фламандского меньшинства в Брюсселе.

В январе 1989 г. произошло важное политическое событие; королевство Бельгия завершило переход от унитарного государства к федеративной форме правления. По мнению многих политиков, это стало такой же вехой в истории страны, как образование независимого государства в 1830 г Павличук Е. А. Федеральная реформа Бельгии // Полис. 1995. № 5. С. 133..

Федерализация Бельгии означает, что центр руководства экономикой, социальной политикой, культурой, образованием и здравоохранением переносится в регион. Децентрализация, четкое разделение ответственности и финансовых возможностей между национальными общинами в значительной степени улучшили отношения между фламандцами и валлонами. Введен особый статус и для Брюссельского региона, где тщательно оберегаются права фламандского меньшинства. В официальной переписке и в устных обращениях в государственных учреждениях гарантируется полное двуязычие.

В целом в современной Бельгии решен ряд экономических, политических и социальных проблем. Но для того, чтобы отработать все детали до конца, нужно еще многое сделать, в частности, провести реформу национального парламента, полностью отладить взаимоотношения между центральным правительством и властью на местах, установить окончательные критерии распределения бюджетных средств. Все еще сохраняется напряженность в смешанных лингвистических районах, где на официальном языке говорит меньшинство населения. Но главный вывод из событий, произошедших в 1989 г., однозначен: к унитарной форме правления не хочет возвращаться ни одна из национальных общин страны Достанко Е. А. Расширение Европы в 1990-е гг.: теория, практика. М., 2004. С.22..

Таким образом, федеративная Бельгия состоит из трех регионов и трех общин, которые частично могут совпадать с границами регионов.

Во всех трех регионах -- Фландрия, Валлония, Брюссель -- созданы территориальные правительства, получившие полномочия в таких вопросах, как защита окружающей среды, экономическая политика, развитие инфраструктуры, городское планирование. Наряду с региональными существуют правительства трех общин. Общины являются частично экстерриториальными. Фламандская община состоит из жителей фламандского региона и фламандцев, проживающих в Брюсселе, а франкоязычная община включает жителей Валлонии (без немецкоязычного населения этого региона, которые составляют собственную общину) и франкоязычное население Брюсселя.

Таким образом, институты управления, как в отношении регионов, так и в отношении общин существуют на двух уровнях.

Правительства общин имеют полномочия в вопросах, относящихся к этнонациональным характеристикам: язык, культура, образование, социальное обеспечение.

При анализе распределения полномочий между регионами и общинами необходимо исходить из общего контекста реформы государственного устройства Бельгии. Закрепив по довольно сложной схеме сферы компетенции, бельгийцы пошли по пути «специализаций» властных институтов, что особенно характерно для Брюсселя. В практическом плане это означает, что индивиды не регистрируются официально в качестве фламандцев или франкофонов, но институты, действующие в сфере образования, культуры, социальной защиты, обязаны обозначать свою принадлежность к фламандской или франкофонной общинам. Этот основополагающий принцип разделения институтов по этнической принадлежности четко разграничивает, какими институтами руководит та или иная община, и уже сам индивид решает, какому образованию -- на фламандском или французском языке -- он отдает предпочтение, за какую партию - фламандскую или валлонскую - он отдает свой голос. Столь архаичное, на первый взгляд, разделение институтов по этническому признаку позволяет индивидам менять свою идентичность. Утверждение вышеуказанного принципа в сочетании с последовательным проведением политики двуязычия в региональных делах привело к возникновению ситуации, когда общины совместно участвуют в управлении территории, которую ранее они рассматривали в качестве исключительно своей.

Бельгийская система общих принципов разделения компетенции между федерацией и ее субъектами (общинами и регионами) представляется весьма сложной. В данной связи в дополнение к вышеуказанному обратим внимание на общий принцип: Конституция скрепляет за общинами и регионами полномочия, граничащие с Частью остаточной федеральной компетенции, имеющей в Бельгии особую природу, которая может быть понята лишь через соотнесение с фиксированными полномочиями. Основная цель бельгийской схемы «фиксированные полномочия - остаточная компетенция» заключается в том, что общие принципы разграничения полномочий должны гарантировать, что все полномочия, в конечном счете, имеют исчерпывающий характер в рамках разграничения компетенции Конституции государств Европы: Т.3 // Под ред. Окунькова Л.А. М.,2001. С. 317..

Исполнительная власть в Бельгии номинально находится в руках короля, но фактически функции по ее отправлению закреплены за премьер-министром, возглавляющим Кабинет министров. Кандидатура премьер-министра (как правило, из правящей коалиции) должна быть одобрена нижней палатой Федерального Парламента -- Палатой депутатов. Члены кабинета министров назначаются королем по представлению премьер-министра. Срок полномочий у кабинета такой же, как и у Палаты депутатов, т.е. четыре года. Предусмотрена процедура досрочного роспуска кабинета министров в случае выражения ему вотума недоверия.

Как правило, состав кабинета министров является компромисс-ным. Практически на протяжении всех последних 30 лет фламандское большинство соглашается с пропорционально недостаточным представительством фламандцев в национальном кабинете министров в обмен на пропорционально большее представительство в Брюсселе, где фламандцы находятся в явном меньшинстве. Немецкоговорящее меньшинство включено в систему долевого участия в федеральной исполнительной власти через институт культурных советов.

Федеральную законодательную власть представляет двухпалатный парламент, состоящий из Палаты представителей и Сената. Члены Палаты представителей избираются на четырехлетний срок на общенациональных выборах по пропорциональной системе. Для формирования Сената используются четыре схемы: 40 сенаторов избираются на прямых выборах (25 -- от Фландрии, 15 -- от Валлонии); 21 сенатор избирается советами: 10 -- фламандским, 10 -- франкофонным, 1 -- немецким; 10 членов избираются самими сенаторами (6 -- фламандцы, 4 -- валлоны); дети правящего монарха или наследник трона становятся по должности сенаторами при достижении 18-летнего возраста.

Судебная система страны является важнейшим институтом сохранения общенационального единства. На верху судебной иерархии -- Высший Кассационный Суд. Территория страны разделена на 9 регионов (не совпадают со схемой территориального устройства), в каждом из которых имеется Апелляционный суд и Трудовой суд. Указанные девять регионов разделены на 27 округов, в которых функционируют Окружные суды в качестве органов правосудия первой инстанции. Округа делятся на юридические кантоны, в которых имеются местные суды для рассмотрения в качестве органов правосудия первой инстанции уголовных дел, а также вынесения решений по незначительным гражданским правонарушениям. Имеется также институт мирового судьи.

Арбитражный суд, который первоначально был создан для урегулирования споров между федеральной властью и правительствами регионов и общин, был реформирован в 1989 г. в Конституционный суд с функциями разрешения конституционных споров и рассмотрения дел, связанных с нарушением Бельгийского Билля

В Бельгии полномочия по заключению международных договоров хотя и относятся прежде всего к федеральному уровню власти, в то же время по самой Конституции разделены между центральным уровнем власти и властями субнациональных единиц, т.е. регионов и общин: согласно п. 1 ст. 167 Конституции, король отвечает за международные отношения, «не нанося при этом ущерба полномочиям властей общин и регионов» в вопросах регулирования международной кооперации. Полномочия этих субнациональных властей включают и право на ведение переговоров в рамках компетенции субнациональных единиц. Для разделения подобных полномочий требуются соответствующие механизмы. К ним, в частности, относится Межведомственная Комиссия по внешней политике, в которую входят представители правительств федерального, регионального и коммунального (от общин) уровня Конституции государств Европы: Т.3 // Под ред. Окунькова Л.А. М.,2001. С. 317..

Бельгийский опыт федеративного строительства представляет большой интерес, как для политиков, так и для исследователей. Анализ разнообразия форм конституционного регулирования самоуправления и раздельного правления в бельгийском многосоставном обществе неизбежно приводит к выводу о необходимости глубокого изучения исторических условий, сопровождавших становление федерации в этом государстве. В Бельгии периодически раздаются предложения об изменении государственного устройства страны в направлении конфедерации. Их число резко увеличилось в 2007-- 2008 гг., когда партии в парламенте в течение девяти месяцев не могли сформировать правительство.

Процесс становления федерализма в Бельгии проходил по нестандартному сценарию. Федерация была образована путем преобразования унитарного государства, причем "сверху". Важнейшая особенность Бельгийского федерализма заключается в распределении компетенции между федерацией, сообществами и регионами, а точнее это фиксированный характер полномочий субъектов и остаточная компетенция федерации.

Бельгийский федерализм с уверенностью можно называть двухполярным федерализмом. По Конституции Бельгии в состав государства входят шесть субъектов федерации и закреплены четыре лингвистические области, но на самом деле в Бельгии доминируют две крупнейшие культурно-лингвистические общины -- франкофоны и нидерландофоны. Субъекты федерации, представляющие их интересы, обеспечены повышенной защитой на федеральном уровне.

С одной стороны, существование такого «двухполярного» федерализма дает возможность сохранять равновесие в отношениях фламандской и валлонской общинами, учитывая их индивидуальные специфические интересы. И в то же время двухполярность и центробежный характер федерализма несут за собой создание благоприятной среды для развития сепаратизма.

Негативным последствием существование двухполярности бельгийского федерализма является и то, что для решения самых важных вопросов государственного строительства и преобразований, необходимо учитывать интересы двух полюсов и поиск возможного компромисса между ними. Существующая двухполярность делает менее демократичным бельгийский федерализм.

Среди особенностей Бельгии, можно назвать и такую как существование в составе федерации двух видов субъектов: сообществ, которые призваны воплощать национально-культурную автономию, и регионов, которые отвечают за территориальную автономию. Территориальные интересы регионов и сообществ не совпадают. Регионы реализуют свои интересы в отношении территорий, а сообщества в отношении лиц в зависимости от их языковой принадлежности.