Итоги политики администрации Барака Обамы по проблеме иранской ядерной программы

К приходу к власти Барака Обамы отношения между Вашингтоном и Тегераном носили крайне напряженный, конфронтационный характер. При этом противостояние негативно отражалось не только на статусе Ирана в мире и его экономическом развитии, но и не приносило положительных результатов для Штатов, так как Тегеран продолжал свою деятельность в ядерной сфере и не допускал инспекторов МАГАТЭ на свои объекты. Формально на тот момент уже велись переговоры с Ираном в рамках созданной в 2006 г. группы «5+1», включавшей постоянных членов Совета Безопасности ООН и Иран и направленной на решение ядерного вопроса Ирана, однако ни к каким существенным изменениям они не привели.

Барак Обама изначально говорил о своем намерении урегулировать проблему иранской ядерной программы. Отличительной чертой его отношения к данному вопросу, по сравнению с предыдущими главами Штатов, стал призыв к конструктивному диалогу и компромиссу. Так, в Каирском университете Обама говорил о необходимости взаимоуважения и сотрудничества. Впоследствии попытка применить «умную» стратегию в отношении Ирана нашла свое отражение в комбинации использования экономических санкций в качестве «жесткой силы» и ведения переговоров с иранской стороной как инструмента «мягкой силы». Следует отметить, что силовое давление США на Иран никогда не исключалось. Обама не раз заявлял, что несмотря на то, что приоритетным механизмом решения вопроса является дипломатический подход, военный вариант влияния на Иран продолжал рассматриваться как альтернатива мирного урегулирования. В итоге такая стратегия Обамы привела к достижению ее основной цели - решению проблемы иранских ядерных разработок, и, в целом, стала одной из самых успешных во внешней политике президента.

Таким образом, «умная сила» соединяет в себе инструменты «жесткой» и «мягкой» сил. Использование «умной» стратегии подразумевает обладание политиками способности принимать верные решения в зависимости от ситуации. «Мягкая сила» - это способность достигать целей не с помощью подкупа и принуждения (что является характеристикой «жесткой» силы), а благодаря привлекательности государства и стремлению остальных стран следовать его примеру. Администрация Барака Обамы стала первой в Штатах, заявившей о намерении руководствоваться принципами «умной» силы во внешнеполитической деятельности. Политика в отношении Ирана является одним из наиболее удачных примеров комбинирования инструментов «жесткой» и «мягкой» сил и последующего достижения ключевой задачи - в данном случае - урегулирования проблемы иранской ядерной программы. Для Обамы решение данной задачи было принципиальным в связи со значением, которое администрация придавала проблеме ядерного распространения. Подробнее о действия и мерах администрации Обамы в отношении Ирана будет сказано в следующей главе.

2. Задачи и основные итоги политики Барака Обамы в отношении Ирана

2.1 Эволюция политики Барака Обамы

Барак Обама изначально был решительно настроен на изменение американской политики в отношении Тегерана и решение проблемы иранской ядерной программы. В рамках концепции «умной силы», администрацией президента предполагалось сделать упор на использование инструментов «мягкой силы» в отношении Ирана, а, точнее, дипломатии и переговорного процесса. Так, в марте 2009 г. Барак Обама обратился с посланием к иранскому народу в день Персидского Нового года, заявив, что отныне Штаты будут привержены дипломатии, которая должна решить все вопросы между странами, а также построить связи между Штатами, Ираном и международным сообществом. Обама также направил два письма Высшему руководителю Ирана, в которых выражалась идея сотрудничества и вовлечения Katzman K. Iran: Politics, Human Rights, and U.S. Policy // Congressional Research Service. 2017. P. 22.. Затем Обама сообщил об участии Штатов во всех будущих встречах группы «5+1», а также о снятии запрета с американских дипломатов на переговоры с их иранскими коллегами на международных встречах, введенного после революции 1979 г. Katzman K. Iran: U.S. Concerns and Policy Responses// Congressional Research Service. 2014. P. 33. Штаты должны были одновременно давить на Иран через экономическую изоляцию и пытаться вовлечь страну в переговоры и свой миропорядок. Однако высокий уровень взаимного недоверия и длительная конфронтации не могли не сказываться на отношениях между странами и на перспективы решения проблемы ядерной программы Ирана. Так, несмотря на достаточно мирный и дружелюбный настрой президента Обамы, иранская сторона не проявляла аналогичного стремления к сотрудничеству. Во многом это объяснялось личностью Махмуда Ахмадинежада, находившегося на тот момент на посту президента Исламской республики. Ахмадинежад был крайне агрессивно настроен в отношении Штатов и их ближайшего союзника - Израиля. Кроме того, прошлые действия Соединенных Штатов на Ближнем Востоке, в том числе вмешательства во внутренние дела государств, продолжали оказывать негативный эффект на образ Вашингтона и вызывали сомнения в правдивости их дружелюбных намерений. Наконец, переговоры в рамках Группы шести не приводили практически ни к каким результатам, стороны не могли прийти к компромиссу не только с Ираном, но и между собой (например, по ряду вопросов Штаты и Россия занимали разные позиции). Таким образом, данные факторы, наряду с наличием ряда внутриполитических проблем на момент первого президентского срока Обамы (финансовый кризис, проблема иммигрантов, реформа здравоохранения), а также негативное отношение существенной части американских политиков и экспертов к Ирану привели к тому, что в реальности в первой половине президентства политика Обамы не отличалась значительным образом от политики его предшественников.

В целом, политику Барака Обамы в отношении Ирана можно разделить на два этапа. Первый этап включает в себя политику в 2009-2013 гг. В этот период, как и прежде, основными инструментами влияния Соединенных Штатов на Иран стали экономические санкции и угрозы применения военной силы. Несмотря на заявления президента о приоритете переговоров, в реальности использовалась политика сдерживания и изоляции Ирана на международной арене. Хотя сам Обама заявлял следующее: «Моя политика заключается в сдерживании. Моя политика - это недопущение получения Ираном ядерного оружия» Remarks by President Obama and Prime Minister Netanyahu of Israel // The White House. [Электронный ресурс].URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2012/03/05/remarks-president-obama-and-prime-minister-netanyahu-israel (дата обращения: 11.02.2017). Президент также отмечал, что не будет полностью исключать применение каких-либо мер в достижении данной цели Remarks by the President at AIPAC Policy Conference // The White House. [Электронный ресурс].URL:https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2012/03/04/remarks-president-aipac-policy-conference-0 (дата обращения: 11.02.2017). «Мы сделаем все возможное, чтобы решить вопрос дипломатическим путем, но для этого на другом конце стола должен находиться тот, кто воспринимает это серьезно» Remarks by President Obama and Prime Minister Cameron of the United Kingdom in a Joint Press Conference // The White House. [Электронный ресурс].URL:https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2012/03/14/remarks-president-obama-and-prime-minister-cameron-united-kingdom-joint- (дата обращения: 11.02.2017).

В 2010 г., во многом под влиянием Штатов, была принята резолюция Совета Безопасности № 1929, вводящая наиболее жесткие международные санкции в отношении Ирана за всю историю вопроса Резолюция Совета Безопасности ООН № 1929 (2010). [Электронный ресурс]. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N10/396/81/PDF/N1039681.pdf?OpenElement (дата обращения: 11.02.2017). За этим последовал «Закон о всеобъемлющих санкциях в отношении Ирана, привлечении к ответственности и дивестрировании» (Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act), введенный уже в одностороннем порядке Штатами, и существенно расширивший масштаб санкций в энергетической и финансовой сферах H.R.2194 - Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010 // Congress. [Электронный ресурс].URL:https://www.congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/2194/text?overview=closed (дата обращения: 18.02.2017). Согласно данному закону, санкции распространялись не только на иранские предприятия и частные лица, но и на финансовые институты других государств, проводящие операции с лицами, способствующими развитию иранской ядерной программы Sanctions Against Iran: A Guide to Targets, Terms, and Timetables // Belfer Center for Science and International Affairs. 2015. P. 34.. Таким институтам запрещалось ведение деятельности в Соединенных Штатах и/или использование доллара Laub Z. International Sanctions on Iran // Council on Foreign Relations. 2015. [Электронный ресурс]. URL:

http://www.cfr.org/iran/international-sanctions-iran/p20258?cid=ppc-Google-iran_sanctions_backgrounder&gclid=Cj0KEQiA5vXEBRChycOl36LPn5EBEiQAJV2-bOclF-0NUq_g1gyPGXFN9N0RkhbuljmVpLJAKlkT2V8aAr938P8HAQ (дата обращения: 18.02.2017). В 2011 г. вышел указ о применении санкций в отношении банков, работающих с Центральным Банком ИранаNational Defense Authorization Act For Fiscal Year 2012 // Government Publishing Office. [Электронный ресурс].URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-112publ81/pdf/PLAW-112publ81.pdf (дата обращения: 18.02.2017), санкции касались не только американских, но любых иностранных банков. Данные меры отражают стремление Штатов полностью изолировать Тегеран от международной экономики. Помимо этого были расширены санкции в нефтяной сфере, судостроительстве, страховании и т. д. Несмотря на то, что вышеперечисленные законы были инициированы Конгрессом США, они были полностью поддержаны президентом Обамой. Кроме того, за период 2009-2013 гг. был издан ряд указов президента относительно ужесточения и расширения санкций, касающихся Ирана в различных областях, а также имеющих разное основание: санкции накладывались не только за разработку Тегераном ядерных технологий, но и за нарушение прав человека, поддержку терроризма и т. д. В целом, можно выделить пять основных направлений санкций: финансы и банковская сфера, экспорт нефти, торговля, заморозка активов и запреты на въезд, развитие вооружения.

Помимо санкций, еще одним механизмом жесткого давления на Тегеран оставалась вероятность военного решения проблемы Соединенными Штатами. В 2012 г. вопрос о применении военной силы в Иране стоял наиболее остро, когда, в ответ на новые санкции ЕС, «Тегеран пригрозил перекрыть Ормузский пролив, по которому проходит около 40% экспорта нефти и нефтепродуктов из Ближнего Востока» Иваненко В. Иран. Итоги правления М. Ахмадинежада и проблемы для нового президента // Москва. 2013. №11. С. 165. США заявили о невозможности закрытия пролива, возникла угроза нанесения Израилем и Штатами ударов по иранским ядерным объектам, однако иранская сторона, понимая последствия военного конфликта, отказалась от таких действий.

Подводя итог первого периода политики Обамы в отношении Ирана, можно сделать несколько выводов. Изначально Барак Обама был настроен на мирное урегулирование проблемы иранской ядерной программы, но ряд факторов, прежде всего отсутствие аналогичной политической воли в Иране и агрессивный настрой президента республики, помешали Обаме осуществить идею решения проблемы при помощи инструментов «мягкой силы». Тогда президент продолжил политику предыдущих администраций и усилил давление на Иран, в частности, посредством экономических санкций. Однако, в отличие от своих предшественников, Обама продолжал заявлять о готовности Штатов к переговорам, и, проводимая им политика, впервые привела к видимым результатам. Говоря о влиянии санкций, необходимо также учитывать роль международных санкций, введенных против Ирана в 2010 г. и сыгравших значительную роль в ослаблении его экономики (так, именно после 2010 г. экспорт нефти в Иране сократился более чем в два раза Sanctions Against Iran: A Guide to Targets, Terms, and Timetables // Belfer Center for Science and International Affairs. 2015. P. 15.). В то же время, нельзя не отметить роль Штатов и администрации Обамы в стремлении вывести проблему ядерной программы Ирана на международный уровень и способности убедить другие государства в необходимости многостороннего давления на Иран. Наконец, политика санкций, международной изоляции и сдерживания в реальности оказала существенное негативное влияние на экономику Исламской республики, что, в свою очередь, стало одной из причин избрания в 2013 г. в Иране умеренно настроенного, готового к переговорам и компромиссу президента Хасана Роухани, который еще в период своей избирательной кампании поддерживал идею завершения изоляции страны Katzman K. Iran: U.S. Concerns and Policy Responses // Congressional Research Service. 2014. P. 33.. Таким образом, первый этап политики Обамы характеризуется применением жестких экономических санкций, тем не менее, он создал возможность для последующих переговоров, так как, именно благодаря санкциям, Иран был вынужден сесть за стол переговоров. Штаты не перешли грань и не стали участниками еще одной войны на Ближнем Востоке, но показали свою позицию по ядерной программе Ирана и необходимости ее контроля.

Второй этап в американо-иранских отношениях и переговорах по иранской ядерной программе начинается в 2013 г. Тогда вероятность успеха переговоров в рамках Группы шести возросла, так как другую сторону стола переговоров занял человек, который также как и участники «шестерки» был заинтересован в разрешении вопроса, - президент Хасан Роухани. В сентябре Обама заявил об обмене письмами с новым президентом ИРИ, подчеркнув желание Штатов решить мирным путем ядерную проблему, и отсутствие намерения смены режима в Иране Remarks by President Obama in Address to the United Nations General Assembly, September 24, 2013. [Электронный ресурс].URL:https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/09/24/remarks-president-obama-address-united-nations-general-assembly (дата обращения: 18.02.2017). Затем произошел первый с 1979 г. телефонный разговор президентов двух стран. В том же году начался новый раунд переговоров между Ираном и «шестеркой», в ходе которого «была предложена и принята концепция поэтапности и взаимности, когда каждый шаг Ирана навстречу требованиям мирового сообщества сопровождается встречными шагами со стороны «шестёрки» и ООН по ослаблению санкционного давления вплоть до окончательного снятия рестрикций» Заявление и ответы на вопросы СМИ Министра иностранных дел России С. В. Лаврова по итогам переговоров «шестёрки» международных посредников и Ирана по иранской ядерной программе // Министерство Иностранных Дел РФ [Электронный ресурс].

URL: http://www.mid.ru/web/guest/adernoe-nerasprostranenie/-/asset_publisher/JrcRGi5UdnBO/content/id/1577220 (дата обращения: 20.02.2017) . Данная концепция создала возможность и стала основой для подписания первого значимого документа в рамках переговоров - промежуточного соглашения, получившего название Совместный план действий. Согласно документу, ядерная программа Ирана была заморожена, мирное использования урана передавалось под контроль МАГАТЭ, а Соединенные Штаты и Евросоюз начали частичное снятие санкций Комментарий Министра иностранных дел России С. В. Лаврова для СМИ по итогам переговоров министров иностранных дел «Группы шести» с делегацией Ирана // Министерство Иностранных Дел РФ [Электронный ресурс]. URL:URL:http://www.mid.ru/brp_4.nsf/newsline/1C749DE107E155AD44257C2D002F0F41 (дата обращения 20.02.2017) . Следует отметить, что переговоры проходили не только в многостороннем, но и в двустороннем формате - между Соединенными Штатами и Ираном на уровне министров иностранных дел, что также являлось большим сдвигом в американо-иранских отношениях.

В целом, в мире данное соглашение было названо прорывом в решении проблемы иранской ядерной программы и позитивно воспринималось всеми сторонами. Для Барака Обамы соглашение стало основой для обоснования его изначальной позиции о необходимости переговорного процесса и возможности достижения поставленных целей именно с помощью переговоров. Благодаря соглашению 2013 г., у Обамы появилась возможность настаивать на приоритете дипломатии и нежелательности жестких мер. Президент назвал соглашение «первым шагом на пути к всеобъемлющему решению проблемы» Statement By The President On First Step Agreement On Iran's Nuclear Program // The White House. [Электронный ресурс]. URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/11/23/statement-president-first-step-agreement-irans-nuclear-program (дата обращения 20.02.2017). Он также отметил, что его администрация продолжит тесную работу с Конгрессом, однако, если до этого работа состояла в сотрудничестве в наложении новых, более жестких санкций, то теперь Конгрессу необходимо остановить данный процесс, так как новые санкции будут противоречить соглашению и станут угрозой для дальнейшего продвижения в дипломатическом решении проблемы Ibid.. В ситуации, когда большинство в Конгрессе составляли представители республиканской партии, достижение договоренностей с законодательным органом для Обамы составляло отдельную сложную задачу. Однако после того, как Иран показал свое желание к сотрудничеству, выполнив условия промежуточного соглашения, переговоры и дипломатия окончательно «перевесили» санкции и военный сценарий решения проблемы для администрации Обамы.

Однако, несмотря на Соглашение 2013 г. и его перспективы, заключение окончательного документа затягивалось. Изначально промежуточный договор был рассчитан на полгода, затем был продлен еще на четыре месяца, а после неудачных переговоров в июле 2014 г. заключение окончательного документа было отложено еще на полгода. Говоря о раундах переговоров в 2014 г., Колин Дюек отмечает, что на тот момент стремление администрации решить вопрос с помощью дипломатии привело к тому, что возникла угроза принятия Штатами соглашения с Тегераном, которое снимет с Ирана санкции и одобрит закрепление за Ираном права на их ядерные разработки Dueck C. Op. cit. P. 60. Хотя президент Обама неоднократно заявлял о том, что не заключение итогового документа, а дипломатическое недопущение обретения Ираном ядерного оружия является ключевой целью его политики в данном вопросе. Кроме того, усиливались разногласия между президентом и Конгрессом, заявляющем о своих намерениях ввести новые санкции, на что Обама ответил своей готовностью наложить вето на соответствующий законопроект Remarks by President Obama and Prime Minister Cameron of the United Kingdom in Joint Press Conference // The White House. [Электронный ресурс]. URL:http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/01/16/remarks-president-obama-and-prime-minister-cameron-united-kingdom-joint- (дата обращения 10.01.2017).

Настойчивость Обамы в стремлении решить иранский вопрос с помощью дипломатии, готовность к переговорам и компромиссам, способность работать в рамках Группы шести сделали возможным принятие летом 2015 г. Совместного Всеобъемлющего Плана Действий (СВПД) - окончательного соглашения по Иранской ядерной программе, основными пунктами которого стали полный контроль МАГАТЭ над ядерными объектами Ирана и постепенное снятие санкций. С одной стороны, в мире соглашение было воспринято в большей степени позитивно, как наиболее приемлемый для всех сторон вариант решения проблемы, оно даже было названо «историческим». Говоря о Штатах, администрация Обамы достигла главной цели своей политики в данном вопросе - передачи ядерной программы Ирана под контроль МАГАТЭ (что предполагает отказ республики от использования ядерных технологий в военных целях) взамен на постепенное снятие санкций и интеграцию ИРИ в международную экономику. Помимо влияния соглашения непосредственно на иранскую ядерную программу, отмечается также его роль в целом в вопросе нераспространения ОМУ. Кроме того, администрацией Обамы предполагается, что завершение процесса урегулирования одной из ключевых проблем в американо-иранских отношениях сможет привести, в перспективе, к некоторому «потеплению» в отношениях между Вашингтоном и Тегераном, изменит образ Штатов. С другой стороны, существует значительное количество менее позитивных отзывов о соглашении и его последствиях, особенно в самих Соединенных Штатах, которые будут рассмотрены далее.

2.2 Критика действий Обамы в Соединенных Штатах. Достоинства и недостатки Совместного всеобъемлющего плана действий

Как уже говорилось ранее, Барака Обаму часто упрекали в отсутствии единой внешнеполитической стратегии, непоследовательности действий и, как следствие, низкой эффективности проводимой внешней политики. Политика президента в отношении Ирана считается в Штатах одной из самых неоднозначных, если не откровенно неуспешных. Критика действий Обамы в решении иранской ядерной проблемы существенно различается по степени и масштабу: одни указывают на конкретные минусы Итогового соглашения, заявляя о необходимости его доработки, другие, более агрессивно настроенные представители американского истеблишмента, говорят об абсолютной несостоятельности стратегии Обамы и необходимости жестких мер в отношении Ирана вплоть до военной кампании.

Достаточно позитивный настрой президента в отношении Ирана и будущего американо-иранских отношений изначально многими в Штатах был воспринят скептически, а порой и отрицательно. Так, уже в 2011 г., когда еще не было подписано никаких соглашений, все попытки урегулировать проблему через переговоры оставались только на словах, а основным механизмом политики США были санкции, а, точнее, их ужесточение, многие эксперты заявляли о том, что Штатам необходимо выбрать: скорейшее использование военной силы и тем самым недопущение ядерного Ирана, либо появление в ИРИ ядерного оружия Edelman E.S., Krepinevich A. F. Jr., Braden E. Why Obama Should Take Out Iran's Nuclear Program //Foreign Affaires [Электронный ресурс]. URL: https://www.foreignaffairs.com/articles/iran/2011-11-09/why-obama-should-take-out-irans-nuclear-program (дата обращения 25.02.2017). При этом не предполагалось, что проводимая на тот момент политика санкций сможет остановить иранскую ядерную программу.

В 2012 г. советник министра обороны США, ответственный за разработку оборонной стратегии и политики в отношении Ирана Мэтью Кренинг опубликовал статью в журнале Foreign Affaires под названием «Время атаковать Иран». Эксперт утверждает, что политика сдерживания требует слишком больших политических и экономических затрат, ядерный Иран представляет для Штатов большую угрозу, чем риски, связанные с очередной военной операцией США на Ближнем Востоке, и Вашингтон сможет провести кампанию таким образом, что она не приведет к попаданию Штатов в ситуацию, аналогичную войне в Ираке и новым конфликтам на Ближнем Востоке. Представляется, что данное утверждение не вполне соответствует реальности. Так, положительный итог военной операции Штатов не очевиден. Во-первых, «Иран -- серьезный противник, обладающий потенциалом возмездия (террористические удары по западным странам и пр.) Кренинг М. Время атаковать Иран // Россия в глобальной политике [Электронный ресурс]. URL: http://www.globalaffairs.ru/number/Vremya-atakovat-Iran-15459 (дата обращения 4.03.2017)», во-вторых, нет гарантий, что Штаты смогли бы найти и уничтожить все ядерные объекты Ирана. Из этого следует, что существовала вероятность перерастания воздушной операции в полномасштабную войну, что повлекло бы за собой значительные материальные затраты, гораздо бульшие, чем требует политика сдерживания. Кроме того, «военная неудача станет очень тяжелым поражением, за которым может последовать эрозия позиций Соединенных Штатов не только на Ближнем Востоке, но и в Азии в целом», - считает Федор Лукьянов Лукьянов Ф. Битва с Ираном за престиж // Россия в глобальной политике. [Электронный ресурс]. URL: http://globalaffairs.ru/redcol/Bitva-s-Iranom-za-prestizh-15440 (дата обращения: 20.01.2017). Даже удачная операция привела бы к новому витку антиамериканизма на Ближнем Востоке.

Особенно жесткую и непримиримую позицию по политике Обамы в отношении Ирана заняли представители республиканской партии. Необходимо отметить, что в период президентства Барака Обамы противостояние партий в Штатах достигло своего пика. Одной из характерных черт республиканцев является их воинственный, зачастую агрессивный настрой, вера в военную силу и необходимость ее применения. Так, более 70% представителей республиканцев заявляли о свой поддержке авиаударов по Ирану Dueck C. Op. cit. P. 122 (среди демократов аналогичной точки зрения придерживались 44% представителей) Ibid. P. 125. Кандидат в президенты США на выборах в 2012 г., главный соперник Обамы Митт Ромни назвал действия Обамы в отношении Ирана «главным провалом во внешней политике» Romney, Gingrich and Paul on A Nuclear Iran - CBS News & National Journal GOP Debate // Youtube. [Электронный ресурс]. URL: https://www.youtube.com/watch?v=1rMZH587p1A (дата обращения 4.03.2017), а также заявил о своем намерении в случае своего избрания президентом использовать военную силу против Ирана, даже без согласия Конгресса Friedersdorf C. Mitt Romney Says He Could Wage War on Iran Without Congress' Approval // The Atlantic. 2012. . [Электронный ресурс]. URL:https://www.theatlantic.com/politics/archive/2012/06/mitt-romney-says-he-could-wage-war-on-iran-without-congress-approval/258607/ (дата обращения 4.03.2017).

Приоритет дипломатии, провозглашенный администрацией Обамы, использование военной силы только в крайних случаях и стремление избежать такого развития ситуации в случае с Ираном сразу подверглись широкой критике среди американского экспертного, политического сообщества. Военная операция представлялась как более благоприятная альтернатива Ирану с ядерным оружием. При этом такое мнение стали разделять не только политики, но и население Штатов: согласно опросам, более 50% американцев поддержали бы авиаудары по Ирану Dueck C. Op. cit. P. 112. На ряду с отказом от применения военной силы в отношении Сирии, которая перешла «красную линию» Обамы, использовав химическое оружие (хотя доказательств того, что это было сделано правительством Башара Асада, не было), нежелание применять жесткую силу в отношении Тегерана привели к тому, что Обаму стали обвинять в слабости, неспособности проводить жесткую внешнюю политику и защищать интересы своего государства.

Впоследствии критика Барака Обамы только усилилась в связи с подписанием рамочного соглашения между Группой шести и Ираном в 2013 г. Тогда главной причиной споров стал вопрос о выборе между ужесточением санкций (поддерживаемом республиканским Конгрессом) и предоставлении Ирану шанса на выполнение обязательств по договору. Противники администрации Обамы настаивали на эффективности санкции и необходимости придерживается данной стратегии. Так, группа сенаторов (Роберт Менендез, Марк Кирк, Чарльз Шумер и др.) внесла в Конгресс законопроект, по которому Штаты введут новые санкции в отношении Ирана, если страна оставит какие-либо объекты по обогащению урана и продолжит данный процесс. Perkovich G. No Endgame in Sight // Foreign Affaires. [Электронный ресурс]. URL: https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2014-01-15/no-endgame-sight (дата обращения 12.03.2017) В реальности это условие было невыполнимым, так как Иран имеет право на мирный атом и, соответственно, на работу с ураном и его обогащение до необходимого для этого уровня. Тегеран не мог согласиться на такие условия. Главным аргументом за продолжение политики санкций был тот факт, что именно благодаря данному инструменту внешней политики, иранская сторона была вынуждена пойти на переговорный процесс, следовательно, санкции являются эффективной мерой влияния. Однако санкции, как и любые другие механизмы политики, ограничены в своих возможностях. Специалисты Института мировой экономики Петерсона изучили 204 случая применения Штатами в двадцатом веке санкций и выявили, что лишь 12 из них привели непосредственно к поставленным целям, а одна треть достигла необходимых результатов частично Elliott K. A.Smooth Talking // Foreign Affaires. [Электронный ресурс]. URL:

https://www.foreignaffairs.com/articles/iran/2013-11-04/smooth-talking (дата обращения 12.03.2017). В случае с Ираном, к 2013 г. санкции выполнили свою функцию: они оказали существенное негативное влияние на экономику Ирана, вынудили республику сесть за стол переговоров и искать компромиссы. Из этого следует, что продолжение политики санкций не привело бы к качественным изменениям в решении проблемы иранской ядерной программы. На тот момент санкции уже были наиболее жесткими и охватывали ключевые сферы экономики, а Иран так или иначе приспособился к жизни в условиях международной изоляции и экономического давления. В связи с этим, необходимо было вовремя воспользоваться успехами жесткой политики и сконцентрироваться на новом этапе - переговорном процессе.

Возвращаясь к критике Обамы, следует отметить, что существовали и более умеренные позиции по политике Обамы по иранской ядерной программе и соглашению 2013 г. в частности. Так, Митчелл Рейс и Рэй Такей отмечали позитивную сторону договора (введение ограничений на ядерную активность Ирана), однако выражали мнение о необходимости расширения будущего договора, а, точнее, о введении положений о правах человека в Иране и поддержке республикой террористических организаций Reiss B. M., Takeyh R. Don't Get Suckered by Iran // Foreign Affaires. [Электронный ресурс]. URL:https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2014-01-02/don-t-get-suckered-iran (дата обращения 12.03.2017). Представляется, что данная позиция является не совсем обоснованной. Действительно, у международного сообщества есть вопросы к Ирану в сфере прав человека и поддержке террористов, однако на тот момент ключевой проблемой являлась именно иранская ядерная программа и переговоры между «шестеркой» и Тегераном шли только по этому вопросу. При этом, даже несмотря на такую достаточно узкую направленность, сторонам было крайне сложно сначала прийти к компромиссу по основным пунктам, а затем разработать текст договора, который учитывал бы все тонкости. Во многом именно из-за этого подписание окончательного соглашения затянулось на два года. Следовательно, включение в рамки данных переговоров дополнительных вопросов могло привести к полному завершению переговорного процесса. Что касается санкций, то эксперты считают необходимым не полное снятие в будущем, но их «приостановку» с возможностью (в случае невыполнения Ираном своих обязательств) их быстрого возобновления.

Следует отметить, что одной из основных причин неприятия позиции администрации Обамы и утверждений о невозможности снятия угрозы появления иранского ядерного оружия с помощью международных соглашений является недоверие к Тегерану. История американо-иранских отношений имеет ряд негативных моментов, которые все еще влияют на восприятие американцами Ирана. Кроме того, тот факт, что Иран - это единственное в мире теократическое государство, управляемое Высшим руководителем, также вносит вклад в недоверие и непонимание. Способность одного конкретного политического лидера - президента Роухани вести переговоры и прийти к компромиссу, не изменили образ Ирана, скептики утверждали о фальшивости стремлений президента к заключению сделки и передачи ядерной программы Ирана МАГАТЭ. Кроме того, большую роль играла также фигура руководителя страны - Аятоллы Хомейни и его неоднозначный, зачастую агрессивный настрой в отношении сделки и Запада. Скептики указывали на невозможность смены курса иранской политики до тех пор, пока во главе страны находится теократический лидер с неограниченной властью. «Это ведь страна-изгой. Они убили сотни американских солдат в Ираке, они дестабилизируют ситуацию в Ираке, Ливане, Сирии и Йемене. Они все еще являются самой ужасной страной-спонсором терроризма в мире Мирзаян Г. В. Сделка века // Россия в глобальной политике [Электронный ресурс]. URL:

http://www.globalaffairs.ru/global-processes/Sdelka-veka-17586 (дата обращения 12.03.2017)» - заявил сенатор Том Коттон в ответ на заключительный этап переговоров с Ираном.

Кроме того, существенное значение как до, так и после подписания Итогового соглашения имели опасения, связанные с трансформацией? возникшей благодаря сделке баланса сил в регионе: открывающиеся экономические и политические возможности позитивно сказываются на позиции Ирана в ближневосточном регионе, ослабляя тем самым возможности других государств, прежде всего Саудовской Аравии. Так, снятие санкций принесет Ирану около $100 млрд., которые были до этого заморожены, производство нефти вырастет в полтора раза, ВВП - на 5,1% Phillips J. The Dangerous Regional Implications of the Iran Nuclear Agreement // The Heritage Foundation. [Электронный ресурс]. URL:

http://www.heritage.org/middle-east/report/the-dangerous-regional-implications-the-iran-nuclear-agreement (дата обращения 12.03.2017). Кроме этого, если исходить из того, что сделка не останавливает Иран от создания ядерного оружия, а, наоборот, является легальной основой подобных действий (как утверждают противники сделки Holmes K. R. Obama's `the worse, the better' strategy // The Heritage Foundation. [Электронный ресурс]. URL:http://www.heritage.org/middle-east/commentary/obamas-the-worse-the-better-strategy (дата обращения 12.03.2017)), то неминуемое последующее обретение оружия приведет к крайней степени опасности для ближайшего союзника Штатов в мире - Израиля. Наконец, переговорный процесс и подписание соглашения сблизили Иран с Россией и Китаем. В рамках ирано-российских отношений это касается прежде всего военной и политической сфер: начались поставки в Иран зенитно-ракетных комплексов С-300, страны являются партнерами в сирийском кризисе. Сотрудничество Ирана с Китаем в большей степени касается экономических вопросов. Так, страны договорились увеличить объем торговли до $600 млрд. в течение десяти лет Иран и Китай намерены увеличить объем торговли до $600 млрд за 10 лет // РИА Новости. [Электронный ресурс]. URL: https://ria.ru/world/20160123/1363811325.html (дата обращения 12.03.2017). В данном случае, действительно, сделка привела не к тем результатам, которые ожидала администрация Обамы: вместо «вовлечения» Ирана в американский миропорядок произошло сближение ИРИ с главными противниками Штатов на международной арене - Россией и Китаем, что негативно влияет на позиции и образ Штатов в регионе.

После подписания СВПД большие надежды противники сделки возлагали на Конгресс, а точнее на его возможность не ратифицировать договор. Эллиот Абрамс, старший научный сотрудник отдела ближневосточных исследований в Совете по международным отношениям, утверждал, что отказ Конгресса будет соответствовать взглядам большинства американцев, а также станет первым шагом к пересмотру договора Should Congress Approve the Iran Deal? // Foreign Affaires. [Электронный ресурс]. URL:

https://www.foreignaffairs.com/articles/iran/2015-09-07/should-congress-approve-iran-deal (дата обращения 12.03.2017). Однако Конгресс ратифицировал договор, при этом мнение противников сделки не поменялось. На данный момент оппоненты политики Обамы ждут решительных мер от администрации недавно избранного президента Дональда Трампа, который также считает сделку неудачной и уже не раз заявлял о необходимости если не полной отмены соглашения, то его пересмотра.

Говоря об итоговом соглашении, необходимо отметить, что в Соединенных Штатах мнения относительного договора были диаметрально противоположными. Так, журнал Foreign Affaires провел опрос среди экспертов по Ближнему Востоку и международным отношениям, в результате которого, выяснилось, что из 52 опрошенных специалистов 32 полностью «за» соглашение, и пятеро - категорически против Should Congress Approve the Iran Deal? // Foreign Affaires. [Электронный ресурс]. URL:

https://www.foreignaffairs.com/articles/iran/2015-09-07/should-congress-approve-iran-deal (дата обращения 12.03.2017). Среди тех, кто поддерживает соглашение, можно выделить таких экспертов, как Джозеф Най-младший, Джон Миршаймер, Стивен Уолт, Барри Поузен и др. Каковы же реальные плюсы и минусы сделки?

Очевидным преимуществом сделки в плане недопущения создания ядерного оружия Ираном, является тот факт, что, благодаря ей все ядерные объекты и разработки Ирана передаются под контроль МАГАТЭ. По мнению А. Арбатова, «Иран согласился на беспрецедентный масштаб мониторинга» Арбатов А., Сажин В. Ядерное соглашение с Ираном: финал или новый этап? // Московский центр Карнеги. 2015. С. 4, например, производство урановой руды будет контролироваться МАГАТЭ в течение 25 лет, будут использованы технологии МАГАТЭ по измерению уровня обогащения урана в течение реального времени и так далее Совместный всеобъемлющий план действий, Вена, 14 июля 2015 года // Министерство иностранных дел Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://www.mid.ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/1595858 (дата обращения 12.03.2017). Во-вторых, существенно ограничивается деятельность Ирана по обогащению урана: если до СВПД Ирану, согласно оценкам специалистов, требовалось 2-3 месяца от момента принятия решения до создания ядерного оружия, то сейчас это займет 12-14 месяцев. То есть даже в случае отказа Ирана от всех своих обязательств и разрыва договоренностей с МАГАТЭ, у международного сообщества будет гораздо больше времени для разработки плана действий, чем это было раньше. В-третьих, будут предприняты меры для исключения возможности создания атомный бомбы через плутоний (перестройка реактора в Араке), которые, однако будут действовать в течение 15 лет. Таким образом, суммируя условия сделки, в случае выполнения своих обязанностей Тегераном, «в течение последующих 10--15 лет практически исключается создание Ираном ядерного оружия, как и сколько-нибудь значительная тайная деятельность военного характера» Арбатов А., Сажин В. Указ. соч. С. 7.

В более широком смысле плюсами сделки являются:

создание прецедента мирного решения проблемы распространения ядерного оружия, укрепление ДНЯО;

выявление способности международных акторов к сотрудничеству и компромиссу.

В то же время, главным недостатком сделки считаются ее временные ограничения: основные пункты, сдерживающие военную направленность иранской ядерной программы, будут действовать в течение 10-15 лет. Затем меры контроля за Ираном будут сняты и, теоретически, Тегеран сможет возобновить свои ядерные разработки. Именно данный недостаток является одним из основных аргументов противников сделки в США. Кроме того, разрешение Ирану сохранить определенное число центрифуг может создать основу для возобновления работ, так как их достаточно для создания атомной бомбы Совместный всеобъемлющий план действий, Вена, 14 июля 2015 года // Министерство иностранных дел Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://www.mid.ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/1595858 (дата обращения 12.03.2017). Таким образом, ключевым вопросом относительно СВПД и его эффективности является вопрос, будет ли Иран вести себя в дальнейшем как ответственный международный актор и продолжит ли придерживаться принципа нераспространения. Ответить на него, как на момент подписания договора, так и сегодня, не представляется возможным, так как за 10-15 лет ситуация в самом Иране, так же, как и во всей международной системе может существенно измениться. Как показывает история переговоров «шестерки» с Ираном, многое зависит от политической воли лидера государства и его намерений. Сегодня нельзя определить, каким будет иранский лидер в достаточно долгосрочной перспективе. Кроме того, не очевидна способность других международных игроков к сотрудничеству в будущем в случае возникновения спорных вопросов и проблем.

Подводя итоги критики политики Барака Обамы в отношении Ирана в Соединенных Штатах можно выделить несколько ключевых ее направлений. Во-первых, одной из основных ошибок Обамы, согласно оппонентам его политики, является фактический отказ Обамы от применения военной силы в отношении Ирана и его стремление решить вопросы через переговоры. Такой подход воспринимался как проявление слабости и неспособности принятия жестких решений. Многие эксперты были убеждены в необходимости продолжения санкций и начала военной кампании для остановки Ирана от создания ядерного оружия и не рассматривали вероятность успеха переговоров. Политика Обамы считалась неадекватной реакцией на иранские действия и называлась политикой «умиротворения». Здесь следует также отметить разный подход администрации Обамы и его оппонентов к вопросу доверия Тегерану, его способности действовать как ответственный участник международного сообщества, соблюдающий свои обязательства, и реальности сотрудничества Штатов и Ирана в некоторых вопросах (борьба с ИГ). Во-вторых, стремление наладить американо-иранские отношения также не нашли положительной реакции среди большинства в американском истеблишменте, что, помимо вышеперечисленных причин, объясняется таким фактором, как необходимость поддержки баланса сил в регионе в пользу традиционных союзников Штатов - Израиля и Саудовской Аравии и усиления сотрудничества с ними. Наконец, что касается непосредственно СВПД, то его противники указывают на то, что договор создает Тегерану возможность скрывать свою ядерную деятельность и продолжить в будущем свою ядерную программу.

Таким образом, некоторые из претензий, предъявляемых к политике Обамы в отношении Ирана и его ядерной программы, являются объективными. Действительно, Иран все еще не вовлечен в американский миропорядок и не является показательным демократическим государством. Более того, подписание соглашения и снятие санкций с Ирана привело к усилению позиций данного государства в регионе. С другой стороны, решение проблемы иранской ядерной программы через переговоры все же оказалось реальным, подписанный договор предоставляет международному органу - МАГАТЭ - возможность полностью контролировать ядерную деятельность Ирана и следить за его мирной направленностью. Администрации Обамы удалось избежать очередных затрат на военные действия, которые не гарантировали бы успех решения проблемы. Несмотря на это, сегодня позиция оппонентов политики Обамы не изменилась, но трансформировалась из критики действий администрации Обамы в надежды на соответствующую их взглядам политику администрации Дональда Трампа, а, точнее, на пересмотр СВПД и ужесточение стратегии США в отношении Ирана.

3. Реакция на политику Барака Обамы в отношении Ирана союзников США в ближневосточном регионе

3.1 Влияние вопроса иранской ядерной программы на американо-израильские отношения

Одним из негативных последствий политики Обамы в отношении Ирана является ее влияние на позицию Штатов в глазах их ближайших союзников - Израиля и Саудовской Аравии. Критика Обамы со стороны американского политического истеблишмента во многом была связана именно с «отходом» администрации демократа от традиционных союзников и защиты их интересов к попытке налаживания отношений с давним врагом - Ираном. Прежде чем анализировать влияние политики Обамы в отношении Ирана на американо-израильские отношения, необходимо определить основы тесного сотрудничества Вашингтона и Тель-Авива, влиятельности Израиля, а также инструменты воздействия на принятие внешнеполитических решений в США.

Израиль - важнейший союзник Штатов не только в региональном, но и в общемировом масштабе. Близкие интересы в ближневосточном регионе, демократические ценности, исторические связи составляют основу сотрудничества данных стран. Наряду с этим, одним из главных элементов партнерства является поддержка Америкой Израиля, осуществляемая по целому ряду направлений: политическом, экономическом, военном. Так, Штаты разделяют позицию Израиля в международных организациях в большинстве проблем и конфликтов, в которые вовлечено данное государство; Израиль является крупнейшим получателем американской финансовой помощи (в 2016 г. было подписано соглашение о предоставлении Тель-Авиву $38 млрд военной помощи в течение десяти лет Sharp J. M. U.S. Foreign Aid to Israel // Congressional Research Service. 2016. P. 1.) и т. д. Более того, необходимо отметить, что благосклонное отношение к Израилю исходит не только со стороны высокопоставленных официальных лиц и политической элиты, но и от американского населения в целом - в 2014 г. 72% опрошенных институтом Гэллапа американцев положительно относились к Израилю и его политике Americans' Mideast Country Ratings Show Little Change // Gallup University. [Электронный ресурс]. URL:http://www.gallup.com/poll/167474/americans-mideast-country-ratings-show-little-change.aspx (дата обращения 30.04.2017). Чем обусловлено такое отношение американцев к Израилю?

Отвечая на данный вопрос, в первую очередь необходимо сказать о роли израильского лобби в Штатах. В целом, лоббизм в США является неотъемлемой частью политической культуры, традиционно занимающей в ней важное место. Сегодня в Штатах существует большое количество лоббистских организаций, защищающих интересы отдельных социальных слоев, бизнеса, этнических групп, стран и т. д. Израильское лобби является крупнейшим и сильнейшим этническим лобби в Штатах. Его возможности распространяются на все сферы - от политики до культуры. Влиятельность данного лобби может объясняться во-первых, влиятельностью отдельно взятых представителей еврейской диаспоры, живущих в Штатах (главы 20% наиболее успешных американских компаний, а также 12% членов Конгресса являются евреями); во-вторых, институциональной структурированностью самого лобби и его деятельности.

Американо-израильский комитет по общественным связям (АИКОС) является главной произраильской организацией в Штатах. Основная цель АИКОС - развитие американо-израильского сотрудничества для обеспечения безопасности стран и защиты от внешних угроз AIPAC. Our Mission // AIPAC. [Электронный ресурс]. URL: http://www.aipac.org/about/mission (дата обращения 30.04.2017). Деятельность организации связана, в основном, с лоббированием в Конгрессе США в интересах Израиля, а также воздействием на исполнительную власть, прежде всего президентов. Сегодня членами АИКОС являются более ста тысяч американцев по всей стране AIPAC. Our Mission // AIPAC. [Электронный ресурс]. URL: http://www.aipac.org/about/mission (дата обращения 30.04.2017). Следует отметить, что масштаб организации и ее деятельности приносит ожидаемые результаты. Так, в 2008 г. оба кандидата в президенты США - Барак Обама и Джон Маккейн выступили перед Американо-израильским комитетом по общественным связям, заявив о своих дружеских намерениях в отношении Израиля. Еще один пример - в 2012 г. на конференции по политике США, проводимой АИКОС, присутствовало более половины сенаторов, а также президент Барак Обама Ibid. , что стало беспрецедентным случаем среди лоббистских организаций. Такое внимание к организации со стороны политической элиты достаточно наглядно показывает влиятельность АИКОС и ее положение в американской политической системе.

Более того, усиление позиций в различных ветвях американской власти не является единственным направлением деятельности произраильских организаций в Штатах. Вторым, не менее значимым аспектом их работы является взаимодействие со СМИ и американским обществом в целом, с целью создания благоприятного образа Израиля. Так, в крупнейших американских периодических печатных изданиях крайне редко можно встретить критику Израиля, что объясняется, в первую очередь, финансированием многих газет Лобби.

Таким образом, произраильские организации способны оказывать определенное влияние на формирование внешней политики Соединенных Штатов благодаря различным ресурсам. Поддержка Израиля Штатами берет свое начало практически с момента основания государства Израиль и продолжается уже на протяжении семидесяти лет. Лоббирование в институтах власти является основным механизмом защиты интересов Израиля в Штатах. Как в Конгрессе, так и в правительстве США, влияние Лобби и его представителей значительно. Поэтому практически каждый президент Штатов стремился укрепить связи с Тель-Авивом, принимая во внимание его интересы на международной арене в целом, и, в особенности, в ближневосточных вопросах. Однако политика Барака Обамы стала разниться с интересами Израиля в ряде ключевых региональных проблем, в том числе, в отношении Ирана и его ядерной программы.

Прежде чем анализировать политику Обамы в отношении Ирана и реакцию Израиля, необходимо определить характер ирано-израильских отношений. На сегодняшний день Иран - главный враг Израиля. Позиции Тегерана и Тель-Авива абсолютно противоречат друг другу практически во всех вопросах - от идеологии и религии до роли в регионе. Оба государства агрессивно настроены в отношении друг друга: президент ИРИ Ахмадинежад заявлял об отсутствии Холокоста, о невозможности существования государства Израиль, даже более умеренно настроенный президент-реформатор Х. Роухани перед президентскими выборами в 2013 г. заявил, что «готов к взаимодействию со всем миром, за исключением Израиля» Мамедова Н., Дунаева Е. Иран после президентских выборов// Свободная мысль. - 2013. - №5. - С. 60 . В ответ Израиль угрожал нанесением авиаударов по Ирану. Разработки Ираном ядерного оружия считаются в Израиле непосредственной угрозой его безопасности. Так, большие опасения вызывает возможность передачи ядерного оружия Ираном Хезболле и последующее его использование в отношении Израиля. В то же время, среди экспертов существует мнение, что данные опасения со стороны Израиля не обоснованы, и Иран не станет использовать ядерное оружие против Израиля, также как и передавать ядерный арсенал Хезболле Roth A. I. The Root of All Fears // Foreign Affaires. [Электронный ресурс]. URL:

https://www.foreignaffairs.com/articles/iran/2009-11-24/root-all-fears (дата обращения 30.04.2017). Во-первых, ответные удары по Ирану будут неизбежны, а военные возможности Израиля превосходят возможности Ирана, во-вторых, очевидно последует вмешательство Соединенных Штатов в конфликт с вероятным наземным вторжением в Иран. Кроме того, передача ядерного оружия негосударственному актору, а, точнее, организации Хезболла, так же маловероятно, так как это понизит роль и позиции самого Ирана. В реальности ядерное оружие нужно Тегерану не для его непосредственного использования, а для усиления своих позиций в регионе и в мире. Как уже говорилось ранее, наличие у государства такого вида вооружения обеспечивает ему особую роль в международной системе. Приобретение ядерного оружия приблизило бы Иран к достижению его главной внешнеполитической цели - становление центром исламского мира и региональным лидером. Тем не менее, Тель-Авив крайне остро реагировал на любые изменения в иранской ядерной программе, переговорном процессе с Ираном и, в особенности, на политику Штатов в данном вопросе, указывая на агрессивность Тегерана и угрозу безопасности Израиля. Как следствие, Израиль объясняет необходимость увеличения военной помощи, оказываемой со стороны Штатов, во многом, именно угрозой со стороны Ирана.