Миграционная политика европейских государств: история и современность

На основе вышеперечисленных нормативно правовых актов можно сделать вывод о трех принципиальных направлениях миграционной политики ЕС: во-первых, привлечение квалифицированных кадров; во-вторых, помощь беженцам; в-третьих, борьба с нелегальной иммиграцией. Еврокомиссия признает за мигрантом нарушение закона при условии отсутствия у гражданина третьей страны гражданства ЕС или разрешения на въезд в одну из стран Союза (illegally entering); пребывание на территории ЕС дольше положенного по закону срока в равной степени признается незаконным, как и изменение изначальной цели пребывания на территории Союза без разрешения авторитетных властей (illegally overstaying). Communication from the Commission on Policy priorities in the fight against illegal immigration of third-country nationals /* COM/2006/0402 final *// Brussels, 19.7.2006. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52006DC0402 (дата обращения: 07.04.2016) Законодательство ЕС в области борьбы с незаконной иммиграцией продолжает развиваться и на сегодняшний день носит инновационный характер, аналогов которому в мире практически нет. Однако, столкнувшись с вызовом в виде массового потока беженцев, в том числе и нелегальных, из стран Северной Африки и Ближнего Востока, данное законодательство демонстрирует неспособность дать адекватный и конструктивный ответ.

Оставаясь еще не сформированной сформированной, наднациональная система регулирования миграционных потоков в Европе уступает по проработанности, эффективности и многим другим параметрам национальному законодательству в соответствующей области. В этой связи следует обратить внимание на некоторые из европейских стран, непосредственно соприкасающихся с главными транснациональными миграционными «маршрутами» в данном регионе, и провести краткий обзор политико-правовых особенностей их деятельности по регулированию миграции.

Еще в начале 90-х годов с проблемой нелегальных иммигрантов столкнулась Греция. Вместо жесткой политики депортации была проведена процедура легализации иммигрантов с помощью президентских указов от 1997 года: «о предоставлении свидетельства о временном разрешении на жительство» №358/97 - предоставлял так называемую «белую карту» - шестимесячный срок для подготовки иммигрантом необходимого пакета документов и легализации своего пребывания в Греции и получения «зеленой карты»; «основания и процедура для законного пребывания и работы иностранных граждан, не являющихся гражданами государств-членов Европейского Союза» №359/97 Греция. Основные принципы иммиграционной политики Греции. URL: http://eurabota.com/job-permissions-greece/ (дата обращения: 07.04.16) - дает разрешение работать в Греции сроком от года до пяти при предъявлении необходимого пакета документов.

Надо признать, предпринятые меры не отличались повышенной эффективность: к началу 2000 года лишь 40% от общего числа нелегальных иммигрантов перешли на легальное положение и получили «зеленые карты» Theodoros P. Lianos, Kostas Kanellopoulos, Maria Gregou, Eda Gemi, Panagiota Papakonstantinou. “Estimate of the illegal immigrant population in Greece”. Athens. April, 2008. P. 13. (111) URL: http://www.ypes.gr/AENEAS_EN/slide_2.4.2.pdf (дата обращения: 07.04.16), остальные же, оказавшись вне закона, попали в поле зрения правоохранительных органов, что повлекло депортации.

Закон 2910/2001 является новой вехой в истории греческой миграционной политики. Отныне она находилась в компетенции Министерства общественного порядка и Министерства внутренних дел, общественного управления и децентрализации. Создавался Координационный межведомственный орган иммиграционной политики, состоящий из 14 членов, среди которых был министр внутренних дел, возглавлявший орган. Law 2910/2001 Entry and Stay of Aliens in Greek Territory. Acquisition of Greek Citizenship by Naturalisation and Other Provisions. 2001. P. 2 URL: http://www.refworld.org/pdfid/3b209fd54.pdf (дата обращения: 07.04.16) Закон создавал механизм получения разрешения на работу - обязательное условие дальнейшей легализации. Помимо прочего, было предусмотрено право на получение образования для детей иммигрантов, происходило уравнение в трудовых правах греков и иммигрантов, упрощение системы воссоединения семей и утверждалась уголовная ответственность за ксенофобию и расизм. Ibid. p. 7. Тем не менее, закон не вызвал желаемого эффекта. Бюрократизм все так же осложнял процедуру легализации, но более существенным препятствием были денежные сборы на разрешение работать - сумма в 400 евро заметно отягощала трудовых иммигрантов и замедляла весь процесс, что приводило к выдаче просроченных документов. Д. Ю. Дворниченко. Эволюция законодательство Греции по борьбе с нелегальной миграцией в контексте европейской интеграции. Вестник Одесского национального университета. Том 15, №14 Одесса: Астрапринт, 2010. Стр. 187.

По причине морального устаревания миграционное законодательство Греции нуждалось в реформировании. Более того, Греция, будучи не самой передовой экономикой Европы, нуждалась в привлечении к себе внимания иммигрантов. В связи с этим, новый закон 2005 года значительно упрощал получение разрешения на проживание и на работу, объединив эти документы в одно целое, что было достаточно удачным решением с точки зрения временных и экономических затрат как для иммигрантов, так и для межправительственной комиссии, в которую теперь входил министр экономики, внутренних дел, иностранных дел, обороны, занятости и другие министры. Полноценная централизация структуры миграционного управления в одном органе значительно повысила эффективность миграционной политики. Codification of Legislation on the Entry, Residence and Social Integration of Third-Country Nationals on Greek Territory. Law 3386/2005. P. 2. (42) URL: http://www.mfa.gr/switzerland/images/docs/ethnikes_theoriseis/codification_of_legislation_en.pdf (дата обращения: 07.04.16)

В дальнейшем законодательство Греции в области миграционной политики формировалось в общеевропейском фарватере упрощения получения разрешение на работу, учебу, постоянное проживание. Новый закон 4251/2014 «Иммиграционный кодекс, социальная интеграция и другие приложения» соединил в себе множество, накопившихся с 1991 года, законов в области миграции и стал единим нормативно правовым документом, регулирующим все аспекты иммиграции. Positive and negative aspects of the new Immigration Law. March 2015. URL: http://www.markoulakoslaw.gr/en/p/our-blog/oi-thetikes-kai-arnitikes-ptyches-toy-neoy-metanasteytikoi-k%CE%BFdika (дата обращения: 07.04.16)

Для Италии новейшая история с иммиграционным законодательством началась в 1981 году по случаю подписания Конвенции №143 «о нелегальной иммиграции» Международной организации труда. В 1986 году вступает в силу закон 943/86, регулирующий трудовую иммиграцию: срок разрешения на пребывание в стране напрямую зависит от продолжительности трудового контракта. Тем не менее, безработные лица не подлежали депортации, как нелегальные иммигранты. Центрами занятости создавались списки безработных иммигрантов для постановки на учет и дальнейшего найма. Вскоре закон показал свою неэффективность: иммиграция стала расти стремительными темпами, с чем не могла справиться административная система. Более того, серьезной проблемой стал рост нелегальной иммиграции и создание целого сектора теневой экономики: граждане третьих страны могли проживать в Италии без вида на жительства, будучи зарегистрированными как безработные. Однако, это давало работодателям возможность нанять дешевую рабочую силу, не облагаемую социальными гарантиями и льготами. Laura J. Callahan Ragan. Educating the Undocumented: Providing Legal Status for Undocumented Students in the United States and Italy through Higher Education. Ga. J. Int'l & Comp. L. 2006. P. 505. (485 - 517) URL: http://digitalcommons.law.uga.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1225&context=gjicl (дата обращения: 07.05.2016) Сам легальный въезд был вскоре прекращен по решению Министерства труда: иммиграция не остановилась, а приобрела исключительно незаконный, неконтролируемый характер. К 1988 году была проведена вынужденная амнистия. На легальное положение было переведено порядка 400 тысяч иммигрантов, все из которых получили и вид на жительство, и разрешение на занятие трудовой деятельностью. Цапенко И. На перекрестках иммиграционной политики / И. Цапенко // Мировая экономика и международные отношения. -- 2000. -- № 10, стр. 32.

Качественно и технически новым этапом в развитии в развитии миграционного законодательства и политики в этой области стал так называемый «Закон Мартелли» 1990 года. В новом законодательстве стирались ранее существовавшие ограничения на въезд для беженцев из определенных стран, были отредактированы правила пребывания в стране и депортации, происходило финансирование центров по адаптации вновь прибывших иммигрантов. Однако мер по интеграции мигрантов оказалось недостаточно: общественность крайне негативно относилась к такого рода миграционной политики. Число стран, гражданам которых предоставляют визы действительно возросло. Однако, «разрешительный» характер закон не носил - скорее наоборот. Количество выданных разрешений уменьшилось с 649 тыс. в 1992 году до 589 тыс. в 1993 году. Больше проблем принесло вступление Италии в Шенгенское соглашение в июне 1990 года. Европейские партнеры рассматривали Италию как брешь в общей границе для нелегальных иммигрантов, т.к. эффективного национального законодательства по депортации таких лиц из страны не было. Бонифацци К., Строцци С. Опыт легализации нелегальных мигрантов в Италии. Миграция угроза или благо? Журнал «Отечественные записки». №4 (19). 2004. URL: http://www.strana-oz.ru/2004/4/opyt-legalizacii-nelegalnyh-migrantov-v-italii (дата обращения: 09.04.16)

Дальнейшим этапом в реформировании и развитии миграционной политики стал «декрет Дини» 1995 года - серьезный законопроект, восполнявший недочеты своего предшественника. Но пройдя пять чтений и не получив одобрения в парламенте, документ был отторгнут и была принята крайне урезанная его версия, носящая «запретительный» характер.

Итальянский политический истеблишмент взял курс на дальнейшее ужесточение миграционной политики. Февраль 1998 года ознаменовался вступлением в силу «закона Турко-Неаполитано», позволявший полицейским сопроводить иммигранта до границы и в дальнейшем произвести депортацию. Родионова М.Д., Байрамов Ш.Б. Генезис и развитие законодательства о противодействии незаконной миграции в Италии // Новый университет. Серия «Экономика и право». 2015. №12 (58). Стр. 70. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/genezis-i-razvitie-zakonodatelstva-o-protivodeystvii-nezakonnoy-migratsii-v-italii (дата обращения: 09.04.2016) Это не помогло справиться с нарастающим потоком нелегальных иммигрантов: «закон Босси-Финни» был принят практически в отчаянии от неспособности контролировать непрекращающийся поток нелегалов из Северной Африки. Любин В. Миграция как один из вызовов европейской безопасности // Европейская безопасность: события, оценки, прогнозы. 2005. Выпуск 1 (17). Стр. 13. Ужесточение миграционного законодательства не привело к ощутимым положительным результатам: юг Италии до сих пор остается одним из самых уязвимых и привлекательных пунктов назначения для нелегальной иммиграции. Так, в 2011 году в связи с событиями в Тунисе на итальянский остров Лампедуза хлынул многотысячный поток беженцев. В Центр Временного Пребывания, рассчитанный на 200 человек, попало несколько тысяч африканцев. Попытки переправить беженцев во Францию чуть было не привели к скандалу. Ситуацию осложнили журналисты, попавшие на остров и осветив ситуацию в максимально невыгодном виде для итальянского политического руководства. Иммигранты, столкновение Италия-Франция. GQ Italia 8.04.2011. URL: http://www.gqitalia.it/httpredir/r.php?q=/viral-news/articles/2011/4/%20immigrati-scontro-francia-italia-parigi-non-li-faremo-entrare-primi-rimpatri-%20di-tunisini-disordini-a-lampedusa/ (дата обращения: 09.04.16) Учитывая, что политика мультикультурализма в Италии официально никогда не провозглашалась, и принимая во внимание тот факт, что в 2010 году уровень рождаемости иностранцев в стране превысил уровень рождаемости итальянцев, в стране намечаются некоторые проблемы. La Popolazione straniera residente in Italia al 1 gennaio 2010 // Istituto statistico italiano. -- Roma. -- 12 ottobre 2010. -- URL : http://www3.istat.it/salastampa/comunicati/non_calendario/20101012_00/testointegrale20101012.pdf

Франция всегда была открытой страной по отношению к иммигрантам. Только за начало двадцатого века в нее иммигрировали: цвет русского общества, спасавшийся из Советской России; испанские республиканцы, проигравшие гражданскую войну; немецкие, австрийские евреи и т.д. До обретения Алжиром независимости в 1962 году миграционной политики не уделяли много внимания: ключевые вопросы в этой сфере касались поддержания здорового демографического баланса с точки зрения омоложения населения, и удовлетворения структурных потребностей экономики в рабочих иммигрантах. Позже, миграционная политика станет ключевым вопросом в предвыборной компании кандидата в президенты Николя Саркози.

Но перед этим, в 80-х годах Франция столкнулась с трудностями контроля нелегальных иммиграционных потоков из Северной Африки. Совершенно определенно был взят курс на ужесточение контроля: закон Бонне 1980 года определял статус иммигранта как «иностранный резидент»; контроль за иммигрантами был усилен; вводилась мгновенная депортация нелегально проникших в страну. Был взят курс на «нулевую иммиграцию»: закон Паскуа 1993 года лишил иностранцев права на постоянное пребывание в стране. Для других категорий иностранных граждан (студентов, детей граждан Франции) была усложнена процедура получения разрешения на проживание. 1998 год ознаменовался еще двумя законодательными решениями в области миграционной политики: закон Гигу о гражданстве, закон Шавенмана об иммиграции. На этот раз было облегчен въезд иностранным студентам, повышен контроль за процедурой воссоединения семей и предоставлением убежища, усиленными темпами проводились депортации нелегалов. Сакеян Л. А. Алжирская миграционная политика Жана Ширака и Николя Саркози. Перспективы направления развития современной науки. Евразийское научное объединение. №3. Март 2015. Стр. 162.

В дальнейшем происходит ужесточение миграционной политики, что привело к решению об ограничении въезда в страну больше чем на три месяца; рабочая иммиграционная политика нацелена исключительно на допуск ценных высоко квалицированных кадров. Закон от 31 мая 2011 года (Circulaire Guйant du 31.05.2011 Circulaire Guйant du 31.05.2011. URL: http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2011/06/cir_33321.pdf (Дата обращения: 10.04.16) ) предусматривает существование двух типов вида на жительства: одногодичный с возможностью возобновления сроком на 10 лет, и вид на жительства с разрешением на 10 лет, получаемый после длительного проживания во Франции и соблюдении ряда условий (владение языком, знакомством с основами французской культуры, отсутствие нелегального прошлого). Политика по отношению к беженцам находится в ведении общественной организации ОФПРА (OFPRA). После признания иностранного гражданина в качестве беженца ему выдается десятилетний вид на жительство. Чисто политическим маневром являются регулярные волны амнистий нелегальных иммигрантов. Таким образом достигаются две цели: повышается контроль над массой иностранных граждан в стране, и руководство страны избегает жесткую критику многочисленных правозащитных организаций. Тем не менее, в 2010 году Франция уступала лишь Германии по количеству иммигрантов в стране - 6,7 миллионов человек. Латса А. Демографический рост в ЕС: каковы причины? PolitBoard. 15.01.2012. URL: http://www.inomnenie.ru/debate/13969/ (Дата обращения: 10.04.16) Малоэффективным было и действующее с 1 января 2012 года правило обязательной сдачи экзамена по французскому языку для желающих получить гражданство. Вандамм М. О проблемах миграции в России и во Франции. Оценка направлений сотрудничества в области миграционной политики. Проблемы, поиски, решения: Сборник научных трудов Международной молодежной конференции. Томск: Изд-во Томского политехнического университета, 2012. Cтр. 138.

Для Николя Саркози миграционная политика была одним из основным направлением его деятельности. Прежде, находясь на посту Министра внутренних дел, будущий президент вел селективную миграционную политику, ориентируясь на работу по интеграции небольших и лишь необходимых масс иммигрантов. Позже широкий резонанс в обществе получил циркуляр МВД о ликвидации незаконных стоянок цыган La Circulaire du Ministиre de l'Intйrieur du 5 aoыt 2010 // Ministиre de l'Intйrieur. URL: http://www.lecanardsocial.com/upload/IllustrationsLibres/Circulaire_du_5ao%C3%BBt_2010.pdf (дата доступа: 10.04.16). , но настоящее общественное возмущение было вызвано законом «о парандже» 11 октября 2010 года. Валерия Перассо. Запрет на паранджу: где ее нельзя носить и почему? Всемирная служба Би-би-си. 20.11.15. URL: http://www.bbc.com/russian/international/2015/11/151119_burka_ban_story_gch (дата обращения: 10.04.16)

Противоположным курсом пошел Франсуа Олланд, пытавшийся привлечь на свою сторону как иммигрантов, так и леволиберальную общественность. Регина Севостьянова. Олланд обещает мигрантам улучшение условий жизни. Вести FM. 12.03.12. URL: http://radiovesti.ru/article/show/article_id/41761 (дата обращения: 10.04.16) Его президентская компания, основанная отчасти на полном противопоставлении себя Саркози в сфере вопросов миграционной политики, принесли ему поддержку той части населения, которая выступала за послабления для иммигрантов. Для французов президентство Олланда запомнится исполнением знаменитого предвыборного обещания: слова «раса» из всех законодательно-правовых документов французского государства было убрано. Proposition de loi tendant а la suppression du mot « race » de notre legislation. Assemblйe Nationale France. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/14/ta/ta0139.asp (дата обращения: 10.04.16)

Причин и последствий у такой противоречивой политики может быть несколько. С одной стороны, у Франции богатое колониальное прошлое, особенно в Африке. Комплекс вины за колониализм в латентном виде, чувство ответственности за судьбу бывших подконтрольных народов может толкать французское руководство тратить 5 миллиардов евро на обеспечение интеграции иммигрантов. Орехова С. В. Миграционная политика Франции: история и современность // Власть. 2015. №3 Стр. 149. Но другой стороны, помимо уже 5 миллиардов затрат государственных средств, иммигранты не выполняют свою основную функцию - восполнение трудовых резервов страны: данные свидетельствуют о 23% безработных среди общей массы приезжих граждан. Занятость и безработица среди иммигрантов в 2011 году. 31.10.12 URL: http://dares.travail-emploi.gouv.fr/dares-etudes-et-statistiques/etudes-et-syntheses/dares-analyses-dares-indicateurs-dares-resultats/article/emploi-et-chomage-des-immigres-en-2011 (дата обращения: 10.04.16) Нет сомнений в том, что данная категория лиц пользуется достаточно щедрой социальной помощью государства - иначе трудно объяснить такой уровень безработицы.

Подводя итог краткого рассмотрения политико-правовой основы французской миграционной политики, стоит отметь набирающую популярность партию «Национальный фронт»: партия последовательных противников действующей власти на президентских выборах 2012 года партийному лидеру Марин Ле Пен удалось взять 20% голосов Марин Ле Пен набрала 20% голосов! Русский Мир. Krivitch-press. 23.04.2012. URL: http://guzinin.livejournal.com/978627.html (дата обращения: 10.04.16), а муниципальные выборы 2014 года ознаменовались победой партии в Авиньоне, Перпиньяне.

К началу 80-х годов в Западной Германии насчитывалось 1,8 миллионов иммигрантов Погребинский М.Б., Толпыго А.К. Кризис мультикультурализма и проблемы национальной политики. -М: «Весь мир», 2013. - Стр. 39.. Осторожные попытки депортировать большую часть гастарбайтеров, большинство из которых турки, не привели к успеху и спровоцировали скандал с Турцией. Погорельская С.В. Германия и мультикультурализм. - Актуальные проблемы Европы, 2011, №4, стр. 100. Вплоть до 2004 года в Германии отсутствовало полноценные систематизированные законодательные акты, касающиеся въезда в страну высококвалифицированных специалистов и интеграции уже живущих в ней иммигрантов. Въехать в страну и получить гражданство не составляло труда. Об этом подробно говорят цифры: в 1997 в стране проживало 2 млн. 100 тыс. граждан Турции. Лишь позже законодательство было ужесточено. В 2010 году в Германии насчитывалось 2,4 миллионов турок. Примерно 860 тысяч из них в 2011 году получили гражданство, в то время как остальные остаются иностранцами, т.е. гражданами Турции. Ibid., стр. 40.

С 1 января 2005 года в Германии вступил в силу закон «О контроле и ограничении иммиграции и о регулировании пребывания, занятости и интеграции граждан Европейского Союза и иностранцев», предусматривающий два типа видов на жительства: временное и постоянное. Для получения необходимо доказать знание немецкого языка и предоставить некоторый пакет документов, в том числе об отсутствии судимости Закон о занятости по месту жительства, и интеграции иностранцев на федеральной территории / Закон об иммиграции. Июнь, 2002. Последнее обновление: 03.03.2004 URL: http://www.documentarchiv.de/brd/2002/zuwanderungsgesetz.html#1_1 (дата обращения: 10.04.16). Была налажена система эффективного привлечения в страну квалифицированных кадров, и депортации нелегалов и нарушителей федерального закона.

Новый закон о гражданстве вводит ряд новых обязательных условий для получения паспорта гражданина ФРГ: проживание на территории страны не менее 8 лет, владение немецким языком, отсутствие судимости, наличие заработка, демонстрация знаний немецкой культуры, истории, Конституции. Теперь немецкое гражданство можно получить только после экзамена. Deutsche Welle. 01.09.2009. URL: http://dw.com/p/F8Ur (дата обращения: 10.04.16) Последние поправки в законодательство о гражданстве касались бипатризма для детей иммигрантов: при условии проживания в Германии не менее 8 лет и окончания учебы в немецкой школе, разрешается иметь паспорт страны происхождения. Ранее при достижении возраста 23-х лет ребенок иммигрантов делал выбор в пользу лишь одного из двух возможных гражданств. В ФРГ вступает в силу новое законодательство о двойном гражданстве. Deutsche Welle. 19.12.2014. URL: http://dw.com/p/1E7UK (дата обращения: 10.04.16)

В связи с наплывом иммигрантов, в большей степени беженцев, в Европу, федеральное правительство внесло поправки в действующее законодательство, по которым некоторые категории беженцев с Балкан будут постепенно отправлены на родину; сократят поток рабочей иммиграции, по причине беспрецедентного увеличения числа заявлений на убежище от беженцев и некоторые другие меры далекие от кардинальных. Правительство ФРГ одобрило изменения миграционного законодательства. ТВЦ. 29.09.2015. URL: http://www.tvc.ru/news/show/id/77484 (дата обращения: 10.04.16)

2015 год войдет в историю, как период небывалого наплыва иммигрантов в Европу: как нелегальных, так и политических беженцев. К концу 2015 года Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев обнародовало цифру в 834 тысячи беженцев. Количество беженцев в Европе достигло 834 тысяч человек. Пронедра. 29.10.2015. URL: http://pronedra.ru/globalpolitics/2015/10/29/migranty-v-evrope/ (дата обращения: 10.04.16) Следом за Германией, лидером по количеству ходатайств о предоставлении убежища, идет Австрия. Перед этим беженцы продлевают путь через Балканский полуостров через Венгрию, Румынию, Болгарию, Грецию: последняя страна отметилась 30 тысячами беженцев в январе 2016 года. Прогнозы весьма неутешительны: в 2016 году стоит ожидать полноценный миллион человек из Сирии, Ирака, Северной Африки.

Размещением беженцев занимается Дублинский регламент III. Regulation (EU) No 604/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (recast) URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=celex%3A32013R0604 (дата обращения: 10.05.2016) Данное соглашение в качестве конвенции (Дублинская конвенция Дублинская Конвенция 1990 года, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского Сообщества. URL: http://www1.umn.edu/humanrts/russian/asylum/Reunion3.3.1.html (дата обращения: 11.04.16) ), регулирующей рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища беженцам, было подписано странами 12-ю странами Европейского Союза в 1990 году (в силе с 1997 года). Согласно данному документы, заявление на убежище должны рассматривать в той стране Европы, граница которой была пересечена мигрантом первой. То есть если соответствующие службы обнаружат, что мигрант попал, например, в ФРГ через Францию, то он будет депортирован обратно в первую «безопасную страну». Список «безопасных стран» определяется соглашением, как страны-участники Дублинского регламента. Вторая редакция данного документа была принята в 2003 (Дублинский регламент II Council Regulation (EC) No 343/2003 of 18 February 2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV%3Al33153 (дата обращения: 10.05.2016)) и одобрен всеми участниками предыдущей конвенции, за исключением Дании. Отдельные протоколы были подписаны со странами, не входящими в ЕС: Швейцария, Норвегия, Исландия. В 2013 году была принята новая третья редакция регламента, в которую вошли некоторые изменения и корректировки в пользу соискателя убежища. Основной принцип Дублинского режима в Европе заключается в недопущении обмана системы со стороны мигранта, стремящегося подать сразу несколько заявлений на предоставление убежища в нескольких странах, что может повысить его шансы на легальную иммиграцию. Более того, исключая возможность «пересылки» соискателей убежища в другие страны, провозглашается идея об ответственности стран, взявшими на себя обязательства, перед друг другом.

Механизм регламента не устраивает некоторых участников ЕС, требующих более справедливого распределения беженцев по квотам, с учетом уровня безработицы в стране, уровня ВВП, численности населения и т.п. Дюк-Кван Нгуэн, Штефания Зуммерматтер. Миграция и беженцы в Европе: цифры и факты. 14.09.2015. URL: http://www.swissinfo.ch/rus/politics/интерактив_миграция-и-беженцы-в-европе--цифры-и-факты/41557352 (дата обращения: 10.04.16)

Причин у такой мощной и плотной миграции в Средиземном регионе может быть несколько:

· Демографический взрыв на африканском континенте: по некоторым расчетам, к середине XXI века численность населения Африки достигнет 2 миллиарда человек - в основном это страны центрального региона континента; Демографический взрыв в Африке и его последствия. URL: http://www.e-reading.club/chapter.php/127766/99/Maksakovskiii_-_Geograficheskaya_kartina_mira_Posobie_dlya_vuzov_Kn._II__Regional'naya_harakteristika_mira.html (дата обращения: 10.04.16)

· Последствия «Арабской весны»: социальные, военные конфликты и резкое падение и без того невысокого уровня жизни большей части населения, привели к повышению мобильности среди населения; Наумкин В.В. Вместо предисловия: круговорот Арабского пробуждения // Ближний Восток, Арабское пробуждение и Россия: что дальше? С. 3-20.

· Возникновение перманентных «горячих точек» в Ливии, Ираке, Сирии, Сомали, Йемене. Война в этих регионах больше всего бьет именно по гражданскому населению, обращая в бегство целые города;

· Соседние государства (Турция, Ливан, Иордания) просто не могут удовлетворить многочисленных потребностей беженцев, не говоря уже о принятии того количества людей, которое предпринимает попытки мигрировать.

Для беженцев есть несколько путей попасть на европейскую землю. Один из самых очевидных и популярных маршрутов - восточное средиземноморье и Балканский полуостров. Беженцы из Египта, Сирии, Ирака, Афганистана попадают, иногда через Турцию в Грецию и Сербию, затем добираются до Венгрии The unfolding humanitarian crisis: how does it compare with previous ones? // Migration Policy Debates. 2015. No7. September. P. 2. URL: https://www.oecd.org/migration/Is-this-refugee-crisis-different.pdf (дата обращения: 10.04.16) - за период июль-август 2015 года этой дорогой воспользовались 130 тысяч беженцев. Для граждан Ливии, Эритреи, Сомали, Алжира, Судана привлекательным является морской путь в Италию через Средиземное море - 150 тысяч человек за три первых квартала 2015 года. Ibid. p. 3 Наименее популярным путем по причине удаленности от основных проблемных регионов является западный средиземноморский путь через Марокко и Гибралтар в Испанию. Ibid. p. 3

Наглядная таблица, приведенная ниже демонстрирует процентное соотношение иммигрантов, прибывающих в Европу (без учета более незначительных потоков). Васильев А. М., Копченко И. Е., Гринева Ю. А. Европейский миграционный кризис (2014-2015): причины и основные параметры. Общество: политика, экономика, право. 2016. №2. Стр. 102.

Таблица 1

Агентство ООН по делам беженцев свидетельствует, что количество беженцев, искавших в Европе убежища, к концу 2015 года достигло почти 1 миллиона человек. Около половины людей из всей массы были гражданами Сирии. Васильев А. М., Копченко И. Е., Гринева Ю. А. Европейский миграционный кризис (2014-2015): причины и основные параметры. Общество: политика, экономика, право. 2016. №2. Стр. 102. Вопрос о начале миграционного кризиса еще остается открытым и дискуссионным, однако современные иммиграционные процессы в европейском регионе периода 2014-2015 гг. носят беспрецедентный характер и бросают вызов современному миграционному законодательству и политическому руководству европейских стран.

2. Миграционная политика в Великобритании и Скандинавских странах

2.1 Особенности регулирования миграционных процессов в Соединённом Королевстве Великобритании и Северной Ирландии

Хронологически в миграционной политики Великобритании можно выделить несколько принципиально важный периодов:

· начало процесса деколонизации в 1940-х годах;

· дальнейший «распад» колониальной империи в Африке в 1960-х годах;

· ведение политики мультикультурализма с 1970-х годов;

· кризисные тенденции миграционной политики в начале XXI века.

Британская деколонизация де-факто началась с потерей 13 колоний в Северной Америке, однако образование независимых США имеет малое отношение к миграционной политики Великобритании. Получив независимость в 1947 году, Индия и Пакистан запустили механизм дальнейшей деколонизации, параллельной с которой шло переоформление Британского Содружества под нужды расползавшейся империи. Понеся во Второй Мировой войне скромные людские потери, но все же чувствительные для небольшого островного государства, Великобритания была сильно, почти критически, повреждена с экономической точки зрения.

Селективный метод ведения миграционной политики в период с 1945 по 1951 год привел к тому, что до 100 тыс. рабочих ирландского происхождения въехали в Великобританию по весьма очевидной причине: территориальная и социально-культурная близость двух народов привлекла как потенциальных иммигрантов, так и нуждающихся работодателей. Bloch A. The migration and settlement of refugees in Britain. - New York, Palgrave Macmillan, 2002. p. 124. Этого было явно недостаточно ввиду растущих потребностей восстанавливающийся экономики.

Все ранее зависимые от Короны территории после обретения независимости автоматически становились членами Содружества с правом свободного выхода из него. На граждан стран Содружества распространялись миграционные ограничения со временем приобретавшие более жесткий характер.

Первым актом, положившим начало современной миграционной политики Великобритании, стало принятие Закона о Британском гражданстве 1948 года (The 1948 British Nationality Act). Закон о Британском гражданстве 1948 года. URL: http://www.uniset.ca/naty/BNA1948.htm (дата обращения: 11.04.16) Этот закон положил начало массовому миграционному процессу на политическом пространстве бывшей империи: мало того, что он закрепил за подданными бывших колоний британское гражданство, также была обеспечена свобода беспрепятственного передвижения с разрешением на трудовую деятельность. Именно последнее стало главным стимулом для иммигрантов посетить бывшую метрополию. 22 июня 1948 года в порту Тилбери с палубы парохода «Император Уиндраш» сошло 417 ямайских эмигрантов. Манцерев К. А. Политико-правовые модели регулирования иммиграции Великобритании и Германии: сравнительный анализ // Известия ВУЗов. Поволжский регион. Общественные науки . 2011. №4 Стр. 22. Именно страны Карибского бассейна обеспечат Британию иммигрантами на два десятилетия.

К 1961 году в Великобритании насчитывалось порядка 170 тысяч выходцев из Вест-Индии, 66 тысячи жителей из так называемого Нового Содружества, в которое входили страны, получившие независимость после Второй Мировой войны. В это сложное для империи, с психологической точки зрения, время происходили кабинетные баталии по вопросу сохранения прямого управления под властью Лондона бывших колоний. Министр по делам колоний выступал перед премьером за сохранение существующего порядка, в то время как Министерство по делам Содружества ему оппонировало, ссылаясь на неизбежные изменения в политической реальности. Hyam R., Louis W.R. (eds.) British Documents on the End of Empire (BDEE). Series A. Vol. 3. Part I-II. London, 1994; BDEE. Series A. Vol. 4. Part I-II. London, 2000.

Тем временем, на фоне роста ксенофобии и социальных конфликтов на этнической и расовой неприязни, сформировалась необходимость в новом миграционном законодательном акте. Конфликт на западе столицы, в районе Ноттинг Хилл, в 1958 году вспыхнул на почве ненависти к небелому иммигрантскому контингенту, еще такому непривычному для Англии. Notting Hill Riots 1958. 30 Aug 1958. URL: http://www.20thcenturylondon.org.uk/notting-hill-riots-1958 (дата обращения: 11.04.16) Был взят курс на контроль выходцев из Содружества, продолжавшийся до 80-х годов.

Закон об иммиграции стран Содружества (Commonwealth Immigration Act 1962) был принят в 1962 и ужесточил правила перемещения и получения разрешения на трудовую деятельность гражданам Содружества на территории островной Великобритании. Разрешение на въезд давался через получение одного из трех видов разрешения:

· первое - для тех, кто уже имеет договоренность с работодателем в Великобритании;

· второе - выдавалась ценным и квалифицированным специалистам;

· третье - выдавались тем, кто впервые въезжал на территорию страны и ранее в ней не был;

· Последняя категория была отменена лейбористами в 1965 году. Commonwealth Immigration Act 1962. URL: http://web.archive.org/web/20110927012831/http://www.britishcitizen.info/CIA1962.pdf (дата обращения: 11.04.16)

Столь жесткие действия были предприняты кабинетом Макмиллана с оглядкой на возможное вступление в ЕЭС и присоединение к Общему рынку, где они собирались добиться права для ныне независимых стран, входящих в Содружество, права ассоциируемых членов, что играло на руку как Британцам, так и Содружеству. Однако «большая политика» Ш. де Голля, по сохранению привилегий для бывших французских колоний в ЕЭС не позволило Великобритании добиться своей цели, и ее заявка была отклонена дважды. Paul K. Whitewashing Britain. Race and Citizenship in the Post-War Era. London, 1997. p. 156.

В условиях распада африканской колониальной системы, следующий поток иммигрантов в Великобританию был направлен именно из Восточной Африки. С этого периода миграционная политика Великобритании приобретает ограничительный характер. Делается это по двум причинам:

· во-первых, желание повысить контроль за иммиграцией, эмиграция в свою очередь не должна превысить иммиграцию;

· во-вторых, необходимо было решать многочисленные проблемы в сфере расовых конфликтов и других проявлениях ксенофобии - достаточно сказать, что «скинхеды» как радикальная субкультура появилась именно в Англии и стала своеобразным откликом, ответом рабочей молодежи на появление «чужих» в стране;

· в-третьих, необходимо было разработать и реализовать политику интеграции уже живущих в стране иммигрантов.

Такая социально-политическая реальность привела к принятию нового закона в 1968 году об иммиграции внутри Содружества (Commonwealth Immigration Act 1968) Commonwealth Immigration Act 1968. URL: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1468-2230.1968.tb01201.x/pdf (дата обращения: 11.04.16), согласно которому в Соединенном Королевстве есть два типа паспортов: первый давал право на въезд, проживание и работу в Великобритании - для получения такого паспорта нужно родиться в Великобритании и иметь одного из родителей натурализованного британца с соответствующей идентичностью; второй такое право ограничивал. Очевидно, что таким законом решалась проблема расовой дискриминации: паспорт первой категории имели в основном жители стран Старого Содружества, т.е. канадцы и австралийцы. Таким образом, закон, расово дискриминируя граждан Содружества, решал проблема дискриминации в Великобритании.

В этом же году перестали выдавать свидетельства о занятости низко квалицированным рабочим, в связи с чем иммигранты из Индии и Пакистана автоматически попадали во вторую категорию граждан и были вынуждены покинуть Королевство. Однако оставались те, кто успел обзавестись родственными связями, что побуждало иммигрантов звать в Великобританию своим семьи. Котин И. Ю. Ислам в Южной Азии и Великобритании / И. Ю. Котин. - СПб.: Петербургское Востоковедение, 2008.

На середину 70-х в Великобритании проживало 1,5 миллиона граждан Нового Содружества, что по приблизительным подсчетам составляет 3% от общего населения. Fedorowich K., Thompson A.S. (eds.) Empire, migration and identity in the British World. Manchester University Press, 2013. P. 250. Закон об иммиграции 1971 года (Immigration Act 1971) Immigration Act 1971. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1971/77/pdfs/ukpga_19710077_en.pdf (дата обращения: 11.04.16) продолжил традиционный курс на ужесточение иммиграции в страну - отныне каждый 12 месяцев необходимо было получать разрешение на работу лицам не соответствующим требованиям закона 1968 года, что вызывало два вида последствий: еще больше уменьшало иммиграцию из стран с «цветным» населением; вынуждало иммигрировать в Великобританию семьями, через программу воссоединения. Mason, D. Race and Ethnicity in Modern Britain / D. Mason. - Oxford : Oxford University Press, 2000. - P. 23.

В 1973 году Великобритания, с третьей попытки, стала членом Европейского Экономического Сообщества. Общий рынок труда, товаров и капиталов принес стране некоторую экономическую пользу, при этом не пустив на рынок выходцев из Нового Содружества. Другим последствием этого события стало тесное экономическое сотрудничество со странами Карибского бассейна, Тихоокеанского региона и Африки, где располагались бывшие английские колонии. Укрепление связей, особенно культурных, способствовало интеграции иммигрантов на территории Великобритании.

Вопрос об интеграции со временем вставал все чаще и острее. Были введены меры по реализации некоторых новых положений в местном законодательстве, что в будущем станет основой для мультикультурной политики. К концу 80-х годов иммиграционная политика отходила от расистских мотивов и перешла к уважению других культур и формированию понимания многонациональности британского общества. Трофимова О. Мусульмане и ислам в Западной Европе. Мировая экономика и международные отношения -, 2009, №10. Стр. 59.

Акт о Британском гражданстве 1981 года (British Nationality Act 1981) British Nationality Act 1981. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1981/61 (дата обращения: 11.04.16) предоставлял рожденному на территории Великобритании гражданство, если хотя бы один его родитель уже имел гражданство. Создание такое нормы обусловлено увеличением числа ходатайств о предоставлении убежища от беженцев из ближневосточного региона, который был охвачен военными конфликтами.

С 90-х годов в Королевстве начинается поворот к политике мультикультурализма, суть которой заключается в интеграции иммигрантов в британское общество. Основываясь на принципах толерантности, равенства, политкорректности, противодействия ксенофобии, расизму, национализму, сторонники мультикультурной политики (главным образом партия лейбористов) проводят политику по защите прав этнических и религиозных меньшинств. В 1990 году Великобритания подписала Дублинскую конвенцию, регулирующую предоставление убежище политическим беженцам. Дублинская Конвенция 1990 года, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского Сообщества. URL: http://www1.umn.edu/humanrts/russian/asylum/Reunion3.3.1.html (дата обращения: 11.04.16) Три года спустя появляется закон об иммигрантах и убежище, значительно облегчавший получение вида на жительства политическим беженцам и упрощавший процедуру предоставления убежища. Asylum and Immigration Appeals Act 1993. URL: http://www.refworld.org/pdfid/3ae6b4d310.pdf (дата обращения: 11.04.16)

В 1990 году в Великобритании проживало 58 миллионов человек, 7% от общего числа населения составляли иммигранты, включая 43 тысячи беженцев. В 2010 году мигранты составляют 10% населения, при 62 миллионов жителей Соединенного Королевства и почти 240 тысяч беженцев с последующим понижением до 150 тысяч в 2012 году Количество беженцев из других государств в стране. Всемирный банк. Последнее обновление: 30 марта 2016 г. URL: https://www.google.ru/publicdata/explore?ds=d5bncppjof8f9_&ctype=l&strail=false&bcs=d&nselm=h&met_y=sm_pop_refg&scale_y=lin&ind_y=false&rdim=region&idim=country:GBR&ifdim=region&tstart=639781200000&tend=1397163600000&hl=ru&dl=ru&ind=false (дата обращения: 11.04.16) . Такие показатели стали возможны с приходом к власти лейбористской партии в 1997 году и провозглашением политики мультикультурализма в качестве новой государственной политики в области работы с иммигрантами. За свое лояльное отношение к мусульманам и бывшим жителям стран третьего мира, лейбористы получают поддержку у мусульман. Котин И.Ю. Побеги баньяна: Миграция населения из Индии и формирование «узлов» южноазиатской диаспоры / И.Ю. Котин. - СПб.: Петербургское Востоковедение, 2003. Стр. 150.

Однако отношения политических партий и мусульманской общины в Британии не всегда были простыми: серия скандалов, связанных с отказом на вступление в партию мусульман вместе с членами семьи, из-за страха лоббирования ими своих интересов, надолго запомнился жителям Королевства и рассорил лейбористов и их преданных избирателей. В отличии от своих соперников, консерваторы не продумывали тактику поведения с этноконфессиональными группами, и не смогли предложить существенных изменений для политики мультикультурализма. Тем временем, в 1997 году более трехсот мусульманских организаций создали Совет мусульман Британии (Muslim Council of Britain), который консолидировал усилия всех британских мусульман по самым разным направлениям: религиозное образование и пропаганда, поддержка членов своей конфессии, поддержание связи с родиной. Muslim Council of Britain. URL: http://www.mcb.org.uk/about-mcb/ (дата обращения: 11.04.16)

События в Афганистане и Ираке в начале 2000-х годов не могли не отразиться на отношении мусульман с большинством населения страны, охваченной некоторой формой исламофобии. Теракт 11 сентября 2001 года имел сильный эффект не только на британское общество, но и на весь мир. Происходит падение авторитета лейбористов, неспособных ответить на новый социальный вызов помимо принятия антитеррористических законов: в 2003 году консерваторы побеждают на муниципальных выборах. Всеобщие парламентские выборы в мае 2005 года завершаются неуверенной победой лейбористов - консерваторы смогли взять достаточное количество мест в парламенте. От лейбористов в парламент прошли 3 кандидата мусульманина, от консерваторов - 1. UK Muslim Vote Won't Go So Cheaply: Activist. URL: http://talk.politics.mideast.narkive.com/63H18mjS/uk-muslim-vote-won-t-go-so-cheaply-activist (дата обращения: 11.04.16)

Серьезными последствиями для миграционной политики Великобритании стали взрывы в Лондоне в июле 2005 года: ситуация осложнилась тем, что взрывы были совершены мусульманами-потомками иммигрантов. У общества это вызвало вопрос к качеству мультикультурной политики, проводимой государством.

Позже, после признания провала данного курса премьер-министром Д. Кэмероном Кэмерон признал провал мультикультурализма. Вести.Ru. 5 февраля 2011. URL: http://www.vesti.ru/doc.html?id=426123 (дата обращения: 11.04.16) , миграционная политика Великобритании взяла вновь курс на ужесточение миграционного законодательства. При этом, стоит учитывать, что за период руководства страной Энтони Блэром, в Великобританию въехало 1,5 миллиона иммигрантов из Африки и Азии, главным образом из Китая Stratton A. Immigration to the UK: facts and fi gures // Guardian. 01.04.08. . В нижеприведённой таблице наглядно видно развитие иммиграции в Соединенное Королевство. Control of Immigration: Statistics United Kingdom 2006. Control of immigration. October-December 2009.

Таблица 2

Не удивительно, что политика лейбористов была объектом жесткой критики на выборах 2010 года как со стороны консерваторов, так и со стороны либерально-демократической партии. Foreigners granted citizenship at record high. The Telegraph. 25.02.2010 URL: http://www.telegraph.co.uk/news/uknews/immigration/7316975/Foreigners-granted-citizenship-at-record-high.html (дата обращения: 11.04.16) Происходила так называемая «секьюризация» миграционной политики - реализация ряда экстренных мер, направленных на сохранение стабильности и безопасности в обществе, минуя соображения экономического и гуманитарного характера. Продвижением секьюризации в области миграционной политики в Великобритании занимаются и правительство страны, средства массовой информации и гражданское общество в лице MigrationWatch. Hampshire J. Disembedding Liberalism? Immigration Politics and Security in Britain since 9/11 // Immigration Policy and Security. Ed. by T. Givens, G. Freeman, D. Leal. N.Y.: Routledge, 2008. P. 119.

Первым этапом в реализации секьюритивной политики стало принятие в 2002 году закона о гражданстве, иммиграции и убежища (Nationality, Immigration and Asylum Act 2002) Nationality, Immigration and Asylum Act 2002. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2002/41/contents (дата обращения: 11.04.16): в нем обозначились ограничительные меры по приему беженцев, продолжившие прежний курс прежних нормативно правовых актов. Сама структура работы с иммигрантами были оформлены тремя годами ранее, законом о об иммиграции и убежище (Immigration and Asylum Act 1999) Immigration and Asylum Act 1999. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1999/33/pdfs/ukpga_19990033_en.pdf (дата обращения: 11.04.16): был унифицирован порядок рассмотрения заявок на предоставление убежища в стране для гуманитарных иммигрантов - одна заявка и на ее оспаривание лишь одна апелляция с возможностью подачи повторной при некоторых особых обстоятельствах. В законе 2002 года присутствовал список стран, из которых не исходит угроза (подавляющее число стран мира), соответственно беженцев из этих стран не принимали. политика миграционный европейский

Другой подход заключался в стимулировании оттока иммигрантов на родину через программу по добровольному возвращению и реинтеграции (Voluntary Assisted Return and Reintegration Programme). Программа помогает беженцам, которым было отказано в предоставлении убежища в Великобритании, оплатить билет до дома и повысить профессиональную квалификацию. Благодаря такому комплексу мер в период с 1999 года по 2009 год Великобританию покинуло более 30 тысяч человек. Политика по депортации нелегалов имела больший успех - 64 тысячи человек в одном лишь 2009 году. Control of immigration: quarterly statistical summary, United Kingdom. October - December 2009. P. 20. URL: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20100422120657/http:/rds.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs10/immiq409.pdf (дата обращения: 11.04.16)

Отдельно следует отметить существование особых правительственных органов: Трибунал по делам иммиграции и убежища (The Asylum and Immigration Tribunal) - занимается делами гуманитарных иммигрантов; Специальная иммиграционная комиссия по апелляциям (Special Immigration Appeals Commission) - централизует процесс рассмотрения апелляций беженцев.