Особенности политических взглядов представителей муниципальной власти Санкт-Петербурга

Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский государственный университет

Факультет политологии

Кафедра политических институтов и прикладных политических исследований

БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

НА ТЕМУ: «Особенности политических взглядов представителей муниципальной власти Санкт-Петербурга»

По основной образовательной программе высшего образования бакалавриата «Политология» по направлению 030200 «Политология»

Студентки

Шумилейко Анастасии Владимировны

Научный руководитель

Шентякова Анна Владимировна

Кандидат политических наук

Санкт-Петербург, 2016

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИЗУЧЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ВЗГЛЯДОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Теоретические подходы к изучению муниципальной власти в России

1.2 Политические взгляды муниципальной элиты: структура и основные понятия

ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛИТИЧЕСКИХ ВЗГЛЯДОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ВЛАСТНЫХ СТРУКТУР

2.1 Опыт изучения ценностей и установок представителей власти в России

2.2 Дискурс анализ политических взглядов представителей муниципальных образований Санкт-Петербурга

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Члены органов местного самоуправления - особая группа лиц, представляющих органы власти, включенная в политическую борьбу, и имеющая доступ к необходимым ресурсам. Однако занимаемое данной группой независимое от центральной власти и максимально приближенное к населению положение ставит вопрос о том, насколько представители муниципалитетов идентифицируют себя с народом, а также в какой степени они осознают свой статус в качестве специфической профессиональной группы.

Таким образом, исследование муниципальных образований, имеющих значение в политической сфере России, в качестве органов, реализующих власть и контролирующих ситуацию на местном уровне, а также более детальное изучение представителей муниципальной элиты, теоретически способной оказывать влияние на распределение власти в субъектах (ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» ), и как совокупности потенциальных претендентов на политические должности регионального и федерального масштаба, являются значимыми и актуальными для понимания политической действительности в РФ. Поэтому важно получить достоверные знания об отличительных чертах данной профессиональной группы, их личностных характеристиках, представлениях об обществе и политической реальности вцелом.

В соответствие с Конституцией РФ , выделяются органы власти федерального и регионального уровней, а также органы местного самоуправления, каждые из которых наделены разным объем обязательств. Муниципальные органы власти не входят в систему органов государственной власти РФ , но, тем не менее, представители данных структур наделены определенным кругом прав и полномочий, непосредственно влияющих на жизнь граждан в рамках определенной территории.

Степень научной разработанности исследования.

Муниципальная власть в России в качестве объекта исследований становится актуальной в период реформирования системы государственного устройства в конце 90-х - начале 2000-х годов, когда стала складываться современная система местного самоуправления, активно проявляться конкурентная борьба на муниципальных выборах, усложнился порядок взаимодействия между местной и региональной властью.

Исследование специфики проявления власти в городских сообществах были заложены еще в начале XX века американскими учеными (Р. Линд и Х. Линд, У. Уорнера, А. Холлинсхеда, Ф. Хантера и т. д .), в последствии изучение проявления власти в городах нашли отражения в работах Р. Даля, К. Доудинга, Т. Кларка, К. Кокберна, Э. Коула, Дж. Лоджкина, Дж. Логана, Д. Миллера, Х. Молотча К. Стоуна и др .

В рамках отечественной науки, вопросы, связанные с формированием современной муниципальной элиты в России, с точки зрения структурно-функционального подхода рассматривают Т.Б. Витковская, О.С. Дивисенко, Е.А. Заможных, Н.Ю. Лапина, В.В. Леденева, А.К. Магомедов, В.П. Мохов, И.А. Хабаров, А.Е. Чирикова и др .

Рассмотрением муниципальной власти с позиции теории сетей занимаются В.В. Волков, А.В. Курочкин, А.Г. Фомин и др .

Применение неоинституционального подхода в целом в изучении сущностных характеристик политической элиты и её развития в России стоит отметить в работах В.Я. Гельмана, А.Г. Наронской, С.В. Патрушева, П.В. Панова . муниципальный власть политический элита

Вопрос субъективности в политической сфере стал в большей степени интересовать западных ученых только во второй половине XX века. Особое внимание представители науки уделяли структуре политического сознания людей в процессе модернизационных преобразований, в момент перехода от авторитарных к демократическим методам управления, а также изучению устойчивости самих демократических режимов и факторов, влияющих на политическую культуру. (Г. Алмонд, С. Верба, Д. Белл, Р. Дарендорф, Р. Инглхарт, Г. Лассуэл, С. Роккан, Ю. Хабермас и др.)

Наиболее детально концепт политического сознания стал развиваться в советской школе, представителями которой являются Э.Я. Баталов, К.С. Гаджиев, А.А. Галкин, Б.А. Грушин, Е.И. Кукушкина и т. д.

Политическое сознание (и его структурные компоненты) политических лидеров, политической элиты и общества являются объектом исследования в работах представителей отечественной науки: А.С. Ахиезера, Э.Я. Баталова, Е.И. Башкировой, К.С. Гаджиева, В.Я. Гельман, Г.В. Голосова, Г.Г. Дилигенского, А.Г. Здравомыслова, А.В. Клюева, В.В. Лапкиной, Е.Ю. Мелешкиной, А.И. Соловьева, Е.Б. Шестопал и др.

Изучение политических взглядов и политического сознания представителей местной власти в России можно найти в работах М. Бокова, С. Львова, Н. Попова, И. Тарусиной и т.д.

Объект исследования - муниципальная власть Санкт-Петербурга.

Предмет - политические взгляды представителей муниципальной власти Санкт-Петербурга.

Цель исследования - выявить характерные особенности политических взглядов представителей муниципальной власти Санкт-Петербурга.

Задачи:

1. Проанализировать теоретические подходы к изучению «муниципальной власти»;

2. Изучить ценностные ориентации, установки и предпочтения представителей муниципальных образований Санкт-Петербурга;

3. Выявить особенности политических взглядов лиц, занимающих должности в органах муниципальной власти Санкт-Петербурга;

4. Характеризовать формы самопозиционирования представителей власти на местном уровне.

Методы исследования: методологической основой исследования являются структурно-функциональный и неоинституциональный подходы. Для выявления положения представителей муниципальной власти в общей элитной структуре был использован позиционный метод. В качестве метода сбора информации применялся метод глубинного интервью.

Структура работы: работа состоит из введения, двух глав, разделенных на четыре параграфа, заключения, списка литературы и приложения. В первой главе будут рассмотрены теоретические обоснования используемых в работе концептов: муниципальная власть, муниципальная (локальная, местная) элита и политические взгляды. Вторая глава посвящена практике изучения политических взглядов представителей политической элиты в РФ, а также исследованию особенностей политических взглядов представителей муниципальной власти в Санкт-Петербурге.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИЗУЧЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ВЗГЛЯДОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Теоретические подходы к изучению муниципальной власти в России

В отечественной научной литературе понятие «муниципальная власть» является достаточно распространенным, но, как и сам концепт власти, его интерпретация не является однозначной, в связи с чем существует множество дефиниций. Определение данного понятия чаще всего основывается на том, какие характеристики исследователь выделяет в качестве наиболее важных: зависимость / самостоятельность от государственной власти; субъект власти - народ / государственные, выбранные органы; главные функции управленческие / социальные и т. п.

В соответствии с Конституцией РФ, муниципальная власть является публичной, связанной с реализациями функций местного самоуправления . Являясь разновидностью публичной власти, муниципальная власть действует в пределах муниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления, основана на праве. Публичность, в данном случае, понимается как способность народа (его отдельной части) напрямую или через возможности, предоставленные ему системой органов, принимать открыто и гласно от его имени и в его интересах обязательные для исполнения решения .

В таком случае, муниципально-властные отношения можно определить в качестве юридически оформленных общественных отношений в сфере осуществления муниципальной власти, регламентированные Конституцией РФ, Федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами , которые признают самостоятельность местного самоуправления, в рамках наделенных полномочий, а также отделение его органов от органов государственной власти .

Автономия муниципальных органов самоуправления в основном определяется Федеральным законом №131 ФЗ (06.10.2003) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принятие этого закона было важным правовым решением, что впоследствии привело к ускорению процессов становления местного самоуправления в качестве института, наделенного властными полномочиями, формированию более структурированной организации муниципальной власти .

Анализируя компоненты, составляющие основу независимости муниципального уровня, в первую очередь стоит отметить, что в отличие от государственной публичной власти, муниципальная власть решает вопросы, касающиеся только определенной территории, т. е. «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» , которые определяются следующими признаками: 1) решаемые вопросы ограничиваются территорией муниципального образования; 2) касаются публичных интересов населения, проживающего на данной территории; 3) решаемые вопросы касаются повседневной жизни и учитывают локальные особенности (городской транспорт, жилье и т.п.) . Все эти признаки подразумевают под собой наличие определенных полномочий и прав у органов местного самоуправления в поисках собственных способов (независимого от федерального центра) разрешения локальных проблем, беря на себя ответственность и отвечая за них, прежде всего, перед своим населением . Следовательно, муниципальная власть, в отличие от государственной, не является единообразной, так как призвана удовлетворять территориально специфические, особенные (локальные) нужды населения .

Однако, некоторые исследователи (В.А. Баранчиков , А.А. Уваров и др.) склонны считать, что муниципальные образования - это лишь продолжение федерального администрирования на локальном уровне, что местное самоуправление - определенный элемент государственного устройства, способ осуществления государственных задач через муниципальные органы власти .

Мнение относительно подконтрольности местного самоуправления федеральным органам власти имеет место в силу, скорее, несовершенства функционирования политической системы России, тогда как относительно правовой составляющей, вполне возможно говорить об автономности муниципалитетов, как «возможности органов местного самоуправления осуществлять свою деятельность (в пределах закона) независимо от контроля со стороны вышестоящих органов управления» .

Рассматривая местное самоуправление, а, следовательно, и муниципальную власть в качестве одного из важных участников политического процесса и как значимого элемента политической системы Российской Федерации, стоит отметить, что территории муниципальных образований не всегда совпадают с делением по административно-территориальным единицам, в границах которых органы более высокого уровня государственной власти вправе осуществлять свое управление, в связи с чем, местное самоуправление, как политический институт имеет право: принимать и издавать правовые акты, обязательные к исполнению всеми субъектами, которые расположены на территории муниципального образования; принуждать к несению ответственности за неисполнение соответствующих правовых актов; создавать муниципальные органы по охране общественного порядка с законодательно установленными полномочиями по использованию принуждения к исполнению законов и актов местного самоуправления . Еще одним, важным показателем муниципальной власти как политического актора, можно считать то, что представители муниципалитетов, так или иначе, взаимодействуют с органами государственной власти, различными группами интересов, которые оказывают на муниципалитеты давление, что превращает их в объект влияния со стороны разных политических сил, тем самым, вовлекая во властные отношения, иногда приводящие представителей муниципальных органов к использованию своего должностного положения для достижения личных целей .

Несмотря на то, что особенностью муниципальной власти является закрепленный в законодательстве факт об осуществлении местного самоуправления под свою ответственность, тем не менее, государственный и муниципальный уровни выступают разновидностями публичной власти, которые объединяет социальная сущность. Осуществляя свои функции, они не могут не взаимодействовать и существовать обособлено. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления реализуются в следующих направлениях: регулирование компетенций органов местного самоуправления; установление полномочий органов государственной власти; регулирование общих принципов организации местного самоуправления и т.д.

Также, в процессе изучения муниципальной власти, как правило, характеризуются субъекты власти, осуществляющие свои полномочия, обязанности, права на местном уровне, в связи с чем выделяются два подхода, определяющие особенности субъектов муниципальной власти:1) отнесение к субъектам власти на уровне муниципалитетов непосредственно только органов, наделенных властными полномочиями; 2) к субъектам власти относится также и народ. Но, тем не менее, несмотря на то, что местный уровень властных отношений называют самоуправлением, невозможно однозначно говорить о полном совпадении объекта и субъекта управления. Таким образом, наличие представительных и административных органов на уровне муниципалитетов, позволяет говорить о делегировании полномочий специализированным учреждениям, а, следовательно, и о существовании определенной системы властных отношений . Можно говорить о том, что муниципальная власть является определенной альтернативой административному, прямому управлению населением на определенной территории, скорее в концептуальных аспектах (разграничение и противоречия в естественном и механическом функционировании гражданского общества), чем в технических, так как в любом случае, правовой аспект обязывает выполнять распоряжения главы муниципального образования, представительного органа, а также местной администрации .

Следовательно, стоит выделить двойственную природу муниципальной власти: публичность и характеристики «хозяйствующего» субъекта. Именно муниципальный уровень управления имеет непосредственно самое «тесное» взаимодействие с населением, обеспечивают его повседневную жизнедеятельность, в то время как федеральные и региональные власти - реализуют лишь управленческие функции . «С одной стороны, муниципальная власть это власть, осуществляемая в рамках общегосударственной политики, подконтрольная государству и на территории государства, а с другой инструмент самостоятельной от жестких государственных императивов организации людей, имеющий целью обустройство наилучшим образом собственной жизни и решение локальных вопросов жизнедеятельности» .

Таким образом, «в зависимости от решаемых вопросов институт местного самоуправления может проявлять себя и как институт публичной власти, и как институт гражданского общества, и как уровень управления».

Существующие противоречия, связанные в большей степени с практической реализацией власти на муниципальном уровне в РФ, приводят в научных кругах к различным трактовкам данного концепта.

Н.М. Рязанов определяет власть на муниципальном уровне как «управление делами местного значения посредством референдума, собраний (сходов), выборов населением представительных органов и должностных лиц, которые реализуют социальную функцию самоорганизации местного сообщества (муниципального образования)» .

Дефиницию, делающую акцент на уникальности территории и возникающих в ее пределах проблемах, предлагает Л.Н. Недокушева, она указывает на то, что муниципальная власть осуществляется на всей территории Российской Федерации, но, в отличие от государственной власти, не является одинаковой, а имеет свою специфику в различных муниципальных образованиях. Таким образом, по ее мнению, муниципальная власть - это «волевое социальное отношение, возникновение которого было обусловлено потребностями управления определенной территорией в интересах населения этой территории с учетом ее исторических и культурных особенностей, осуществляемое в рамках общегосударственной политики. Субъектами его являются местное население и уполномоченные ими органы на местах» .

Муниципальная власть, в более общем понятии любая местная власть как «совокупность форм и методов управления территорией, предназначенных для удовлетворения жителями городских и сельских поселений, а также иных территорий своих потребностей» , считает Н.Л. Пешин, и, таким образом, окончательно разделяет понятия государственной и муниципальной власти.

Можно в полной мере говорить о том, что муниципальная власть - это разновидность публичной власти, обладающей рядом признаков, отличающих ее как от государственной, так и общественной власти: отсутствие строгой иерархии и соподчиненности органов местного самоуправления; негосударственная сущность органов местной власти (совершают деятельность от собственного, а не государственного имени); наличие вопросов местного значения, решаемых самостоятельно, не относящихся к ведению федерального центра; наличие собственных ресурсов, которые не могут быть присвоены государственной властью .

Так или иначе, большинство трактовок, определяющих сущность муниципальной власти дается с точки зрения институционального подхода: определения субъектов власти, их прав, обязанностей, правил поведения и ответственности, которую несут представители местного самоуправления.

Таким образом, муниципальная власть рассматривается как институциональная система, обеспечивающая полноправное развитие местного сообщества, регулирующая его функционирование, она обеспечивает согласованность интересов и потребностей населения с общегосударственной политикой. Данная система представляет собой административный и представительный уровни власти, основанных на принципах как социального партнерства, так и бюрократической подчиненности. Органы, представляющие каждый из данных уровней, имеют собственную структуру и набор функций, обеспечивающих их деятельность. Можно выделить следующие признаки, характеризующие отличительность указанных властных органов: занимают легитимное положение, гарантированное конституционным правом в системе народовластия; обладают собственной компетенцией, соответствующей законодательству и уставу муниципального образования; имеют статус самостоятельно осуществляемых деятельность органов местного самоуправления; реализуют функции публичной власти от своего имени и под свою ответственность; в области социального контроля обладают властными полномочиями и т. п .

Однако муниципальная власть определяется не только формально: с точки зрения разграничения полномочий с государственной и региональной властями, наличием органов представительства на местах и правовой основы. Но также и с точки зрения того, что муниципальная власть - это особый вид властных взаимоотношений, включающих как формальные, так и неформальные институты: взаимоотношения между самими представителями муниципальных органов власти, особенности социального капитала, ресурсной базы представителей власти муниципалитетов, взаимодействие с городской бизнес-элитой, особенностями коммуникации с местным населением и т.д.

Следовательно, наиболее соответствующим цели и задачам исследования является определение муниципальной власти как возможности органов местного самоуправления оказывать определяющее воздействие на деятельность населения с помощью местного самоуправления, осуществляемого на территории муниципальных образований .

В связи с вышеобозначенной трактовкой и ориентацией на позиции структурного-функционализма (теория элит Г. Лассуэлла, С. Липсета), муниципальная власть представляет собой определенную группу людей, занимающих должностные позиции в органах муниципальной власти (как в представительных, так и административных учреждениях), которые оказывают влияние, участвуют в рассмотрении и принятии важных для местного уровня решений.

Наличие областей деятельности, в которых муниципальная власть обладает определенным уровнем самостоятельности, полномочий по независимому управлению местными ресурсами, практик взаимодействия не только непосредственно с гражданами, но и с политическим сообществом разного уровня - все это позволяет говорить об институционализации местных элит в особую социально-профессиональную группу, имеющую в сфере местного самоуправления собственный значимый интерес. По этой причине, представители муниципальной власти, как определенная категория лиц, занимающая особенные властные позиции в обществе, представляет особую важность в качестве объекта научного исследования. Находясь в срединном положение между населением и региональной властью, представители муниципалитетов обладают характерными признаками, способствующими идентификации их в качестве отдельной группы, в первую очередь, с точки зрения статуса в сфере властных отношений.

Таким образом, в научной среде появляется концепт местной или локальной элиты, который позволяет выделить представителей местного самоуправления в качестве особой категории граждан, принимающих властные решения и контролирующие управленческие процессы на локальном уровне.

Обоснование того или иного метода изучения элит находится в непосредственной зависимости от целей, которые стремится достичь исследователь. В связи с этим, можно обозначить разные подходы к изучению субъектов власти, а также реализации власти вцелом.

Наиболее современным и набирающим популярность подходом к анализу властных позиций является сетевой. Под политической сетью понимается «набор относительно стабильных взаимоотношений, по природе неиерархических и взаимозависимых, связывающих многообразие акторов, которые разделяют относительно политики общие интересы и обмениваются ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы, признавая, что кооперация является наилучшим способом достижения общих целей» . Это не единственное существующее определение, поэтому стоит выделить характеристики политической сети как особенного политического феномена. Таким образом, политическая сеть неиерархическая группа акторов, которая возникает для решения конкретной отдельной проблемы, она основана на общем интересе, ресурсной зависимости, на согласованных формальных и неформальных правилах коммуникации, и, непосредственно, связывает государство и гражданское общество . Следовательно, «содержание управленческого процесса заключается в том, что социум более не контролируется исключительно централизованными структурами. В современном мире инструменты контроля рассеяны между множеством разнообразных акторов и их координация не является более результатом “централизованного руководства” а возникает в процессе целенаправленного взаимодействия отдельных акторов» . Таким образом, модель отношений власть-общество заменяется на взаимозависимость между акторами на государственном, региональном и муниципальном уровне, в связи с чем можно сказать, что понятие власти и политической элиты приобретает новое «горизонтальное» значение, а внимание акцентируется на принятии решений и достигнутый результат.

В сфере муниципального управления сетевые структуры основаны, как правило, на взаимозависимости традиционных акторов реализации местной политики (муниципальный совет, администрация, отдельные ведомства) и различных общественных акторов . Подобная схема осуществления власти и принятия решений эффективна в европейских странах, в особенности в Скандинавии (Финляндия, Швеция), однако в российской практике сетевое управление на уровне муниципалитетов сдерживает ряд препятствий, поэтому элитистский подход к рассмотрению муниципальной власти в России является более актуальным.

Элитистский подход, в первую очередь, позволяет выявить место элиты в социальной структуре общества, провести исследования ее состава (анализ биографий, выявление принципов формирования и способов рекрутирования), определить воздействие элиты на общество и его изменение (мотивация поведения членов элиты, проявление сознания элиты, принципов идентичности) , и т.д. То есть акцент делается именно на саму элиту, ее основных характеристиках, статусных позициях как членов общества.

Изучение элиты местного уровня имеет свою определенную специфику.

Локальный (от лат. localis) переводится как «местный, не общий» или же «не выходящий за определенные пределы» , «свойственный только определенному месту» . В политической науке, использование словосочетаний с понятием «локальный» чаще всего отсылает к административно-территориальному делению политических образований, государств, указывая, тем самым, на низший уровень властной пирамиды, на котором могут существовать взаимоотношения государства и общества. В соответствии с подобной интерпретацией, используется и понятие локальной политической элиты.

Однако стоит отметить, что, отсутствие в научном сообществе единого мнения по поводу подхода к определению политической элиты сказывается и на общем понимании сущности локальной элиты. Например, в связи с особенностями российской политической системы, большинство показателей, характерных для федеральной элиты, являются также типичными и для представителей локального уровня. В связи с этим, среди отечественных исследователей разногласия возникают уже на этапе выбираемого идентификационного подхода: позиционного, репутационного, децизионного (решенческого) или рекрутационного, которые лежат в основании как теоретических, так и эмпирических исследований политических элит .

Позиционный подход характеризуется принадлежностью человека (группы) к элите по их положению, занимаемому во властных институтах ; репутационный определяет представителей элиты на основе мнения экспертов об авторитетных, наиболее важных и значимых лицах в управлении определенного политического сообщества ; рекрутационный идентификационный подход базируется на поиске бассейна рекрутирования, «основным вопросом для исследователей является “Откуда берутся элиты?”» , таким образом, в основе выделения элиты лежит социальная диспропорция; и, наконец, решенческий подход определяет элиту в качестве тех личностей, групп, которые ответственны за принятие ключевых политических решений или оказывают влияние на процесс их принятия .

Также, среди элитологов существуют разногласия в интерпретации и по взаимодействию трех понятий: «локальной», «местной» и «муниципальной» элиты.

Позиция, отстаивающая равенство этих понятий является отражением институционального подхода, ориентированного на российское законодательство . А именно, в статьях законов №154-ФЗ (1995 г.) и №131ФЗ (2003 г. (в ред. от 16.10.2012 г. № 173-ФЗ)) «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» определения «местный» и «муниципальный» используются как равнозаменяемые. Так, в статье 2 пункта 2 соответствующего закона № 131-ФЗ обозначено, что «В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова “местный” и “муниципальный” и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления» .

Таким образом, с этой точки зрения, под местной политической элитой понимаются: лица, замещающие должности в муниципальных органах власти, лица, избранные в представительные органы муниципалитетов, и, наиболее редко, руководители местных отделений партии. То есть, фактически под местной политической элитой понимаются легитимные акторы, с точки зрения законодательства РФ: это лица, занимающиеся развитием муниципальных органов, а также формирующие их деятельность для решения существующих проблем и достижения поставленных задач . Соответственно, подобное понимание локальной элиты не учитывает влияние неформальных связей и неформальных лидеров на выработку политических решений во властных структурах местного уровня.

Другой подход связан с разведением понятий локальной, местной и, следовательно, муниципальной элиты. В соответствии с этой позицией, данные три определения не являются равнозначными и взаимозаменяемыми, а наоборот, подобно матрешке: одно включает другое. При этом, трактовка в последовательности включения уровней элит друг в друга, также является спорным вопросом.

Так Т.Б. Витковская отмечает, что «…ключевые позиции в составе локальной элиты занимают две группы. Это, во-первых, мэры городов и главы районов и, во-вторых, бизнес-элита» . Следовательно, под политической элитой на локальном уровне понимаются как главы муниципалитетов, руководители и заместители глав подразделений местных администраций, депутаты местного самоуправления, так и успешные бизнесмены, директора крупных мероприятий, представители общественных организаций, а также лидеры местных партий. То есть локальная политическая элита это все те личности и группы, которые принимают важные решения, влияющие на все локальное сообщество, и располагают требуемым ресурсным потенциалом. Основой для формирования политической элиты служат взаимодействия по поводу власти непосредственно внутри самого местного сообщества .

Другие исследователи (в том числе, В.П. Мохов) акцентируют внимание на том, что в муниципальных образованиях также действуют представители элит разного уровня (регионального, федерального), тогда как местные элиты связаны непосредственно только с жизнью местного сообщества , следовательно, локальная элита понимается как «разновидность местных элит» , то есть как элитные группы внутримуниципального или межмуниципального взаимодействия. «Можно сказать, что в муниципальном образовании есть местная элита, включающая в себя ряд локальных элит, отчасти совпадающих с ней по своему составу» . Таким образом, местная элита понимается как группа акторов на уровне местного сообщества, занимающих значимые позиции, ограниченные местным политическим пространством, и оказывающих влияние на выработку и осуществление политики местного сообщества. В свою очередь, муниципальная элита является обозначением скорее той части элитных групп, которые непосредственно связаны с политико-административной деятельностью. Локальная же элита, скорее, объединяет представителей бизнес-структур, общественных деятелей, руководителей НКО и т.п., которые скорее не вхожи в официальные политические и административные органы, но, несомненно, оказывающие воздействие на изменение общественного мнения, а также, на властных лиц, принимающих решения . Так или иначе, основанием для выделения местных элит в данном подходе служит три сферы общественной жизни: социальная, экономическая и, естественно, политическая.

Также можно выделить позицию, по которой исследователи не имеют общего мнения. А именно, до сих пор дискуссионной является тема сущности местной элиты. С точки зрения одних, местная политическая элита является продолжением гражданского общества как самоорганизующегося элемента власти. «Локальная элита может использовать властный потенциал органов местного самоуправления для реализации интересов муниципалитетов, которые сама и формулирует, и для реализации собственных интересов» . С точки зрения других, местная элита это особое ответвление публичной сферы, инструмент государственной власти, «…власть органов местного самоуправления производна от государственной власти, а функции государства продолжаются в функциях МСУ» .

Несмотря на реальное функционирование местных органов власти, существование выборных органов местного самоуправления и законодательное закрепление их полномочий, уже довольно реже встречается, но все же существует определенная позиция, которая отражает несамостоятельный и зависимый характер деятельности локальной элиты (А.К. Магомедов, М.Н. Афанасьев, И.Г. Тарусина и т д .). Последователи такого подхода склонны рассматривать местную элиту только в рамках региональной политической элиты, а деятельность ее лидеров представляет интерес только тогда, когда они оказывают значительное, по мнению исследователей, влияние на региональный уровень власти .

Тем не менее, невозможно отрицать взаимодействие локальной и региональной элиты в различных формах её проявления. Например, довольно часто, крупные муниципальные образования представляются активными политическими акторами и имеют определенную возможность участвовать в политическом процессе на уровне регионов. Также, существуют и различные механизмы вмешательства представителей власти субъектов в локальные процессы: в определенных случаях, региональная власть имеет влияние на проведение муниципальных выборов, «внедряя» своих кандидатов в качестве представителей, в других - муниципальная власть отдается под контроль бизнес-структур, поддерживаемых регионами, а иногда местная власть совершенно не представляет интереса для власти на более высоком уровне .

Независимо от подхода, мы можем отметить, что на настоящий момент, местная власть в РФ определяется своим собственным потенциалом, наличием определенных интересов, проблем и методов их решения. Политика, осуществляемая на локальном уровне, так или иначе, отличается от той, которая существует на региональной или федеральной ступенях власти. Однако «поскольку есть организованная публичная власть, которая занимается решением вопросов, имеющих публичное значение, постольку ее деятельность приобретает политическое значение» . Таким образом, на местном уровне есть свой, определенный круг людей, контролирующий и направляющий политический процесс, происходящий на уровне муниципальных округов. Хотя все же стоит учитывать, что анализ локальной политической элиты невозможен без учета регионального контекста.

Переходя к определению элиты на муниципальном уровне, необходимо учитывать все существующие разночтения в интерпретации данного концепта.

Локальная политической элита для Т.Б. Витковской максимально широкое понятие, под ней она понимает «элемент местного сообщества, который структурирует и организует локальное социальное пространство». «Локальная элита может быть определена как социальная группа, принимающая стратегические политические решения, влияющие на локальное сообщество и территорию, обладающая необходимыми для этого ресурсным потенциалом» . Как отмечает сам автор, в данном определении берется за основу понимание региональной политической элиты, данное А.Е. Чириковой и Н.Ю. Лапиной («политическая элита - это социальная группа, являющаяся субъектом подготовки и принятия важнейших, стратегических решений в политической сфере и обладающая необходимым для этого ресурсным потенциалом» ) при этом, наиболее важным в нем является акцент на обеспеченность элитой необходимыми ресурсами, что позволяет выделять локальную элиту в качестве автономной и, следовательно, максимально самостоятельной. При этом, степень автономности может проявляться в большей или меньшей степени, но она не должна подменяться «принятием всех важных для локальной территории политических решений “наверху”, органами государственной власти регионального и федерального уровня» . Таким образом, Т.Б. Витковская определяет локальную политическую элиту как «группу местных лидеров, обладающих высоким политическим влиянием на дела муниципалитета» . При этом отмечается, что главным показателем элитарности является присутствие во власти, то есть обладание не номинальной, а реальной властью - занятие руководящих должностей в главных политических и, возможно, социальных институтах местного уровня (администрации, партии, легислатуры и т.д.). В следствие чего отождествление локальной элиты и муниципальных служащих не является полностью корректным .

В свою очередь, В.П. Мохов определяет локальную элиту как «совокупность акторов местного сообщества, занимающих основные позиции в рамках местного политического пространства и влияющих на выработку и реализацию политики местного сообщества» . В качестве наиболее важных показателей, определяющих местную элиту, автор выделяет: занятие номинальных позиций в органах местной власти, или же наоборот овладение ключевым положением в структуре неформальных связей локального сообщества; наличие возможности принимать участие в обсуждениях политических вопросов, влиять на выработку и принятие решений важных для местного сообщества, их реализацию через существующие институты (партийные, общественные, религиозные, экономические и т.п.); представление локального сообщества в политическом процессе; являются легитимными представителями местного сообщества; участие в реализации власти на местном уровне. Подобные признаки выделяются автором в качестве необходимых, для того, чтобы отличать реальную локальную политическую элиту от других политико-властных образований, которые ей не являются .

Пограничное положение среди определений местной политической элиты занимает дефиниция Е.А. Заможных. Муниципальная элита, с точки зрения ее позиции, это также «особая социальная группа, обладающая властными полномочиями на уровне муниципального образования и оказывающая влияние на принятие решений в рамках политического процесса» . При этом, представители муниципальной элиты взаимодействуют с представителями общественности, участвуют в формировании политических институтов, а также, как считает автор, оказывают воздействие на региональные и федеральные органы государственной власти (выборы, кадровые вопросы и т.п.), являются акторами, участвующими в формировании благоприятного имиджа региона . Следовательно, автор выделяет муниципальную элиту в качестве основного субъекта в системе местного самоуправления, которая формирует основные стратегии социально-экономической модернизации муниципалитета, создает возможные условия для формирования гражданского общества. Тем не менее, основными характеристиками муниципальной элиты Е.А. Заможных выделяет: разветвленность неформальных связей, сравнительное единство корпоративных интересов, а также четко определенный объем властных полномочий .

Безусловно, все указанные определения локальной элиты не являются несовместимыми и исключающими друг друга. Но, тем не менее, каждый автор выделяет для себя наиболее важную, по его мнению, характеристику, которая будет лежать в основе идентификации местной элиты и являться доминирующим критерием в процессе организации её исследования. Так, для Е.А. Заможных, основной чертой для определения политической элиты на местном уровне служит наличие властных полномочий, статусная позиция в системе формальной социальной иерархии. Таким образом, определение Е.А. Заможных основано на позиционном подходе и будет определено нами в качестве центральной дефиниции политической элиты на муниципальном уровне.

Следовательно, муниципальная элита выделяется в качестве доминирующего, но не единственного субъекта местной элиты, так как существуют и другие акторы, способные оказывать влияние на политический процесс в рамках локального сообщества.

Основной характеристикой отнесения индивида или группы лиц к муниципальной элите будет являться: степень влияния на установку принимаемых решений, обязательных для определенного социума и обеспеченных ресурсами сформированной власти, не исключая средства принуждения. Следовательно, муниципальная элита - это назначаемая и «избираемая часть сообщества, осуществляющая деятельность, связанную с решением вопросов местного значения, самостоятельно и под свою ответственность, в соответствии с законами Российской Федерации» . Что означает вхождение в состав муниципальной элиты только представителей официальных институтов публичной муниципальной власти.

В Конституции РФ указано, что структура органов местного самоуправления определяется населением в самостоятельном порядке . При этом, в Федеральном законе РФ № 131 (от 6 октября 2003 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что обязательными в структуре местного самоуправления являются (за исключением ряда случаев, предусмотренных указанным законом): представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация в качестве исполнительно-распорядительного органа муниципального образования . Стоит обратить внимание на тот факт, что структура органов местного самоуправления не является постоянной и неизменной. Довольно часто можно наблюдать как происходит перестройка внутреннего устройства муниципальной власти, в соответствии с той расстановкой политических сил, которая сложилась на определенный момент времени (но в рамках действующего законодательства). Наглядным примером может служить трансформирование правил избрания и полномочий глав муниципальных образований .

Таким образом, на текущий момент, в качестве «элитных» позиций местного уровня могут быть определены: глава муниципалитета, глава администрации муниципального образования, депутаты представительного органа, заместители главы местной администрации, а также руководители ключевых структурных подразделений местной администрации . Следовательно, лица, занимающие данные ключевые позиции, и будут рассматриваться нами в качестве представителей муниципальной элиты и муниципальной власти соответственно.

Стоит отметить внутреннюю дихотомию и дифференциацию этого уровня элиты в соответствии с российским законодательством на должности политического (муниципальные должности) и административного (муниципальная служба) характера. Политические структуры формируются для выражения интересов местного сообщества - выборные должности (депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления и т.д. ). Административная часть муниципальной власти, в свою очередь, реализует волю населения и решений представительного органа. В основном, их функции заключаются в регулировании и разрешении внутримуниципальных вопросов, исполнении и распределении бюджетных средств, во взаимодействии с руководством федерального уровня и т.п. Как правило, именно муниципальные служащие являются более значимыми фигурами и в выборе приоритетов развития муниципального образования, они пользуются наибольшим авторитетом среди местных жителей, выполняемая ими работа считается наиболее значимой . К влиятельным представителям муниципальной службы, за которыми закреплен основной объем полномочий по управлению в муниципальных образованиях, относятся, чаще всего: глава администрации муниципального образования; заместитель главы администрации муниципального образования; руководитель аппарата администрации муниципального образования; управляющий делами администрации муниципального образования; глава администрации района в городском округе и т. д .

Разграничение между лицами, занимаемыми политические должности, и муниципальными служащими происходит также и на правовой основе: Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а также Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" запрещают гражданским и муниципальным служащим занимать выборные должности, быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии, использовать свое служебное положение в целях политической агитации и т.п.

Но, по сути, полностью вытеснить представителей муниципальной службы из сферы локальной политики не представляется возможным, так как они являются её непосредственно прямыми реализаторами .

Отличительными особенностями городов федерального значения (Санкт-Петербург, Москва, Севастополь) является факт того, что они одновременно являются и субъектами Российской Федерации, и городскими поселениями, которые также являются территориями, на которых может реализовываться политика местного самоуправления. В таком случае, можно говорить о предпочтениях самих жителей города, какой уровень осуществления муниципальной власти выбрать: на территории всего города или на территории внутригородских районов. Однако кроме выбора граждан существуют также институциональные и правовые особенности, выделяющие города федерального значения (в большей степени Москву и Санкт-Петербург) от структурных особенностей местного самоуправления других субъектов федерации . Данный факт еще раз подчеркивает обоснованность выбора муниципальных образований города Санкт-Петербурга в качестве объекта изучения.

1.2 Политические взгляды муниципальной элиты: структура и основные понятия

Политическая элита представляет собой определенную социальную группу, принадлежность к которой определяется не только необходимым формальным статусом, занимаемой должностью, специальными правами и обязанностями, но и сходством социального профиля (особенности социализации, получения образования, построения карьеры и в общем принадлежность к одной социальной среде), а также наличием гомогенности базовых представлений (общее видение ситуации, единство систем ценностей и представлений о мире), которые выступают в качестве фактора, обеспечивающего сближение управленческих практик и мотивов поведения .

Кроме того, политическая элита, вне зависимости от уровня власти, это не только правящий слой, и объединение передовых интеллектуалов, «…но в первую очередь такая социальная группа, которая создает общественно-значимые смыслы. Смыслы существования и развития общества. Эта группа создает среду, где эти смыслы рождаются и распространяются в обществе» . Таким образом, представители политической элиты - это носители идей, как совокупных представлений о дальнейшем развитии общества, его целей. Наличие и передача такого рода суждений является одним из важнейших факторов публичной политики, так как представляет собой ориентир для политической самоидентификации граждан, их объединения. Они помогают структурировать обсуждение по поводу значимых для социума проблем, и, что не менее важно, способствуют тому, чтобы сами представители элиты следовали озвученным ценностям и целям, тем самым, являясь стимулом для их ответственности перед обществом .

Следовательно, анализируя характеристики, предписываемые представителям политической элиты, важно учитывать не только объективные, но и субъективные параметры оценки: их мировоззрение, представление о власти, обществе, вцелом политической системе, ценности, установки, предпочтения и другие категории, которые в сумме можно обозначить как политические взгляды политической элиты.

Первым, кто обратил внимание на массовый характер общественных и политических процессов, изучал причины, обуславливающие позиции, доминирующие в сознании классов, акцентируя внимание на социально-экономическую сторону этих явлений, был К. Маркс . Именно его подход содержательно «охватывает все представления людей, опосредующие их объективные связи как с институтами власти, так и между собой по поводу участия в управлении делами государства и общества» .

Актуальной проблематикой, уже в постсоветской период развития отечественной политической науки, стало обращение к принципам формирования политических взглядов, анализу факторов, влияющих на политическое поведение, заинтересованность человека политикой (А.С. Ахиезер, Г.П. Артемов, Е.Ю. Мелешкина, Е.Б. Шестопал, И.П. Якушева и др.). Таким образом, изучение политического сознание не только обычных граждан, но также и тех, кто занимается политикой профессионально стало популярной темой для исследований. Более того, все большую заинтересованность начинает вызывать факт наличия расхождений между ментальными установками двух социальных групп: политической элиты и народа.

Политическое сознание, как научный концепт, достаточно давно используется учеными в философии и политической науке. Но до настоящего момента так и не сложилось единого понимания сущности данного феномена. В частности, это связано с тем, что «сам концепт сознания вцелом является скорее “подразумеваемым, нежели определенным”» . Политическое сознание, как одну из форм общественного сознания, большинство исследователей представляет, как «многомерное, неоднородное, “пульсирующее”, внутренне противоречивое, многоуровневое образование» . Данная категория наиболее полно сформировалась в рамках советской политологической школы (Э.Я. Баталов, К.С. Гаджиев, А.А. Галкин, Б.А. Грушин, Г.Г. Дилигенский, Е.И., Кукушкина, Н.М. Сапожников и т.д.) и не стала широко распространимой в американской и европейской науке. В связи с чем, в западной политической науке чаще используют вместо «политического сознания» такие категории как «установки», «менталитет», «идеология», «аттитюды» и т. п .

Проявление субъективного фактора в сфере политики, а, следовательно, и целенаправленное изучение политического сознания начинается уже после Второй Мировой Войны, что было связано с интересом ученых к факторам устойчивости демократических режимов, модификации политического сознания людей в процессе модернизационных преобразований, (в момент перехода от авторитарных методов управления), а также к изучению обстоятельств, влияющих на политическую культуру. Признанными родоначальниками исследований в этих областях считают Т. Адорно, Г. Алмонда, Д. Белла, С. Вербу, Р. Дарендорфа, Г. Лассуэла, К. Мангейма, С. Роккана и др .