Баланс политических отношений между центром и регионами в процессах государственного строительства

При подготовке данного исследования диссертант провел под его углом зрения критический анализ политологических теорий с целью определить наиболее релевантные подходы к ключевым политическим явлениям, специальный анализ которых выходит за рамки работы, но которые при этом активно в ней используются. Большое влияние на подход к политическим отношениям в настоящем исследовании оказали положения неоинституционализма и конструктивизма (А. Вендт), подход стратегических решений (Б. Джессоп, К. Хэй), теория малых групп (М. Олсон), концепции институциональной траектории (западные неоинституционалисты, С. Патрушев) и институциональных ловушек (В. Полтерович) См. : Алексеева Т. А. Современные политические теории. М. , 2000; Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М. , 2004; Патрушев С. В. Институционализм в политической науке. Этапы, течения, идеи, проблемы // Политическая наука, 2001, №2; Hay C. Political Analysis. Houndmills & N. Y. , 2002; Jessop B. State Theory. Putting Capitalist States in Their Place. 1990; Olson M. The Logic of Collective Action. 1978; Wendt A. Social Theory of International Politics. 1999. . Учитывались такие течения, как структурализм (включая дискуссию о соотношении структуры и агента), бихейвиоризм, теории рационального и общественного выбора, критический реализм.

Из теории международных отношений и геополитики были использованы подходы, релевантные для субнациональных отношений, такие как: баланс сил, разработки реализма и неореализма, неолиберализма и конструктивизма, концепции, связывающие геополитику, геоэкономику и геокультуру. Понятие «сила» введено в настоящей работе с учетом неоэлитистской трактовки, учитывающей частично «невидимый» характер силы и роль элитных отношений при ее применении. При определении и типологизации силы (власти) применялись подходы теории международных отношений (Э. Карр, Дж. Най), общеполитологические концепции (М. Ильин, В. Ледяев и др. ) См. : Ледяев В. Г. Формы власти: типологический анализ // Полис, 2000, №2; Най Дж. С. Гибкая власть. Новосибирск-Москва, 2006. .

Теория и методология сравнительной политологии позволила, во-первых, точнее определить процессы формирования групп интересов и партий, а, во-вторых, провести международное сравнение политических систем и институтов, гражданских культур. При решении вопроса о происхождении и распределении власти в политических системах были использованы концепции легитимности (М. Вебер), полиархии (Р. Даль) и элитистской демократии (Й. Шумпетер и отчасти Р. Дарендорф, с учетом взглядов Г. Моски и В. Парето, а также определений делегативной демократии Г. О'Доннелла и нелиберальной демократии Ф. Закарии См. : Dahl R. A. Polyarchy: Participation and Opposition. 1971; Schumpeter J. A. Capitalism, Socialism and Democracy. N. Y. , 1942 и др. ), при этом отмечался недостаточный уровень теоретико-методологических разработок авторитаризма. Необходимость проведения масштабного компаративного исследования сделала особенно важным для диссертанта обращение к особым и, к сожалению, немногочисленным подходам к исследованию политических процессов за пределами западного мира (концепция «незападного» политического процесса, автором которой является Л. Пай). Для анализа сложных политических систем также применима концепция сообщественной демократии А. Лейпхарта и Х. Экстейна (с учетом позиций Г. Лембруха). При разработке подходов к изучению российской политики диссертант опирался на труды отечественных специалистов, посвященные таким важным для нашей страны темам, как элитизм (О. Гаман-Голутвина, Г. Ашин, А. Понеделков и др. ) и клиентелизм (М. Афанасьев и др. ) См. : Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России. М. , 1998 и др. .

Исследование отношений между центром и регионами также должно учитывать теорию государственного управления. В частности по этой причине применима европейская теория многоуровневого управления. Кроме того, в исследовании использованы теории федерализма и местного самоуправления.

Теоретические разработки политической географии существенно обогащают анализ политических отношений между центром и регионами. В этой связи использовались такие подходы, как функционализм и теория территориальной интеграции, концепции медиации, пространственности и территориальности, отношений «центр - периферия» и диффузии инноваций.

Определенное влияние на теорию и методологию диссертационного исследования оказали конфликтология и психология. Разработки этих наук важны для понимания сути конфликтов между центром и регионами, рассмотрения проблематики когнитивных и воспринимаемых конфликтов и выдвижения нами концепции воспринимаемых интересов (Е. Шестопал, А. Глухова, М. Лебедева, Л. Козер, Д. Прюитт, Дж. Рубин, Й. Галтунг и др. См. : Глухова А. В. Политический конфликт: основания, типология, динамика. М. , 2000; Лебедева М. М. Политическое урегулирование конфликтов. М. , 1999; Pruitt D. , Rubin J. Social Conflict: Escalation, Stalemate, and Settlement. N. Y. , 1984 и др. ).

При подготовке исследования автор опирался на классические философские источники, в которых с использованием разных подходов объясняется феномен пространства (И. Кант, Дж. Беркли, Р. Декарт, И. Ньютон, О. Конт и др. ) См. также: Ахундов М. Д. Концепции пространства и времени. Истоки. Эволюция. Перспективы. М. , 1982. . Русская философия с ее концептом особого пути (Н. Бердяев и др. ) и духовными поисками евразийцев (П. Савицкий. Н. Алексеев и др. ) позволила ответить на ряд вопросов, связанных с причинами и характером российского общественно-политического развития. Весьма полезным стало использование такого философского течения, как марксизм и неомарксизм, что позволило глубже раскрыть воздействие экономических факторов на развитие политических отношений. Были применены такие неомарксистские подходы, как мир-системный подход (И. Валлерстайн, П. Тэйлор и др. ), теория неравного и неравномерного развития (С. Амин и др. ), концепция внутреннего колониализма (М. Гехтер). Кроме того, собственно из экономики были взяты подходы к изучению бюджетного федерализма, теория неоинституциональной экономики, некоторые аспекты микроэкономики и теории игр.

Исследование обширной выборки территориально неоднородных государств проводится с использованием компаративного метода, принятого в современной сравнительной политологии (Г. Алмонд и др. , с учетом замечаний Дж. Сартори). Предметом сравнительного анализа являются политические институты и системы, характерные для соответствующих государств и определяющие особенности баланса в отношениях между центром и регионами. Заимствованный из географии сравнительно-географический метод также позволяет проводить сравнение страновых и региональных ситуаций по определенным признакам.

В диссертационном исследовании используется исторический метод. С его помощью изучается историческая динамика политических процессов, выявляется характер развертывания революционных и эволюционных процессов, в случае России определяется типичная для нашей страны логика реформ и контрреформ.

Для того, чтобы иметь возможность обоснованно оценивать перспективы развития отношений между центром и регионами и связанными с ними моделями в работе применяются методы сценарного прогнозирования (А. Ахременко и др. См. : Ахременко А. С. Политический анализ и прогнозирование. М. , 2006. ). Эти методы используются для прогноза российской ситуации.

Определенное внимание было также уделено дескриптивным методам. Прежде всего, проводилось описание конкретных политических институтов, характерных для территориально неоднородных государств.

Из методов политического анализа прежде всего использовалось моделирование (см. работы О. Шаброва и др. ). Предметом моделирования стали политические отношения между центром и регионами в различных государствах, баланс этих отношений в целом и для различных типов власти.

В рамках работы над диссертацией автор самостоятельно использовал некоторые социологические методы или опирался на доступные данные социологических исследований. Во-первых, методы политической социологии позволяют провести идентификацию политических культур. Во-вторых, большое значение для данной работы имеют социологические исследования идентичности, позволяющие определить соотношение общенациональной, региональной и локальной идентичности.

Автор самостоятельно и активно использовал метод экспертных опросов. Важную роль в посвященной России части исследования играют данные экспертных интервью, проведенных автором с политическими акторами и профессиональными экспертами в Москве и других регионах России в ходе организованных при его участии полевых исследований. Также автор располагал возможностями для проведения включенного наблюдения, участвуя в качестве приглашенного эксперта или консультанта в деятельности органов региональной и муниципальной власти, политических партий.

Статистические (математические) методы используется в настоящем исследовании для оценки (квантификации) степени внутреннего разнообразия территорий. Оценка проводится с использованием статистических функций (дисперсия, стандартное отклонение, вариация), на основе которых автор предлагает показатели, характеризующие внутреннее разнообразие. Проводится поиск связей между количественными (степень разнообразия) и качественными (особенности политического устройства) параметрами. В качестве статистической базы используется электоральная (результаты голосований в региональном разрезе), демографическая (численность населения, национальный и конфессиональный состав и др. ), экономическая статистика (валовой региональный продукт и др. ).

Основные методы, которые использованы в настоящем исследовании: системный, компаративный, структурно-функциональный, моделирование, сценарное прогнозирование, институциональный, коммуникационный, политико-культурный, дескриптивный, исторический, сравнительно-географический, метод экспертных опросов, метод включенного наблюдения, метод полевых исследований, статистические методы.

Эмпирическая база исследования включает следующие типы источников: официальные нормативно-правовые акты (конституции, законы и др. ) стран из используемой выборки, России и ее субъектов федерации, законодательство СССР и РСФСР; научные статьи и монографии, другая научная литература по теме исследования, как отечественная, так и зарубежная; материалы круглых столов, научных и научно-практических конференций; официальные и информационные Интернет-сайты исследуемых стран; верифицируемые данные СМИ о политических процессах; биографии политических деятелей; программы партий, тексты выступлений политических деятелей; электоральная статистика и материалы анализа избирательных кампаний в России и других исследуемых странах, в т. ч. в региональном разрезе; социологические данные российских и зарубежных организаций; демографическая статистика, включая данные переписей населения в России в 1989 и 2002 гг. в региональном и муниципальном разрезе; социально-экономическая статистика по России и другим странам в региональном разрезе; архив экспертных интервью, проведенных автором в России, регионах и других странах; собственная база данных диссертанта по политическим процессам в регионах; материалы полевых исследований, проведенных диссертантом в регионах России и других стран; опыт личного включенного наблюдения деятельности государственных и муниципальных органов, политических партий, отдельных политических акторов, проведения избирательных кампаний в регионах.

Основные результаты исследования. Научная новизна исследования

Диссертация представляет собой комплексное исследование политических отношений между центром и регионами в современных территориально неоднородных государствах и России в частности с определением таких феноменов, как «центр» и «регион», идентификацией их интересов и использованием авторской концепции баланса. Наиболее важные, преимущественно или целиком инновационные результаты проведенного исследования могут быть сведены к следующим:

1. Проведены разработка концепции политического пространства и операционализация этого понятия для политологии в целом и политической регионалистики в частности с учетом развития политических процессов в пространственно-временном континууме. В рамках этой работы предложен и обоснован контекстуальный подход к территории (месту), сформулированы и синтезированы институциональный и сообщественный (коммуникативный) подходы к региону, определена имманентная структурная неоднородность формального региона.

2. Разработан структурный анализ политического пространства, позволяющий определить его структурные особенности, характер и степень гетерогенности (неоднородности). В этой связи уточнена пространственная поляризация: вместо «множественной бинарности» (расколы, отношения «центр - периферия») предложено учитывать переходный характер регионов, множественность периферий и центров, неодинаковую амплитуду различий и их историческую изменчивость.

Исследованы два измерения политического пространства - горизонтальное и вертикальное. Установлено, что на формирование этих двух измерений влияют сформулированные автором принципы региональной мозаичности (определяет горизонтальную фрагментацию) и региональной иерархии (определяет вертикальную стратификацию). Формирование вертикальной стратификации, которая определяет наличие территориально-политических уровней, таких как центр (государство в целом), и регионы, предложено объяснять с помощью коммуникационного подхода, который связывает качественные политические различия с плотностью коммуникаций. В качестве структурообразующих факторов предложено рассматривать этнокультурные и социально-экономические, учитывая также косвенную роль географических (природно-географических и топологических) факторов.

3. Для решения задач, поставленных в диссертационном исследовании, доработан и развит существующий в политологии и политической географии системный подход, предложена обновленная концепция территориально-политических систем (ТПС). Функционирование ТПС объясняется с помощью не только традиционных для политической науки факторов внешней среды (интра- и экстрасоциетальные факторы экономического, культурного и собственно политического характера), но и специально разработанной концепции субсистем, которая делает акцент на интрасистемные отношения («система - субсистема»), развитие региональных и локальных субсистем.

4. Для комплексного исследования отношений между центром и регионами предлагаются основы теории субнациональных отношений, которая применима к любому государству (не только федеративному), рассматривает все субнациональные уровни (не только регионы или местное самоуправление по отдельности) и учитывает межрегиональную асимметрию (ситуация не только в целом, но и для отдельных различающихся регионов). В этой связи раскрывается содержание феноменов центра и регионов, их политическая субъектность и особенности их политических интересов. При этом определено отсутствие антагонизма в отношениях между центром и регионами («правило диагонали», невозможность игры с нулевой суммой в отношениях между центром и регионами). Раскрыт феномен политического региона и определена связь его политической актуализации (обретения политической субъектности) с политической (гражданской) культурой. Различия в характере развития региональных ТПС в разных странах рассмотрены с использованием принципа глобальной синхронной неравномерности, который предполагает одновременное существование регионов разного типа (постмодернизационные, модернизационные, традиционные).

5. В диссертационном исследовании представлен подход к измерению субнациональных отношений, основанный на концепции баланса. Само измерение проводится в категориях регионализации (децентрализации) и централизации, которые могут быть симметричными или асимметричными (относительное единообразие или разнообразие отношений между центром и отдельно взятыми регионами).

Операционализация понятия «баланс» для внутригосударственных (субнациональных) отношений проведена за счет развития представлений о балансе сил, характерных для теории международных отношений. Силу с учетом неоэлитистских трактовок целесообразно рассматривать как конституирующую силу, представляющую собой политическое действие с целью реализации определенных интересов. Введение категории «интерес» в этой связи позволило исследовать баланс не только сил, но и интересов, которые, с учетом роли идей, идеологий и когнитивной составляющей становятся политически релевантными в качестве воспринимаемых интересов; между последними, в свою очередь, и возникает баланс. Баланс воспринимаемых интересов в работе далее связывается с балансом политических отношений между центром и регионами. Установлено, что этот баланс имеет динамический характер и может рассматриваться в терминах смещения (в сторону центра или регионов) - с учетом принципа относительности точки отсчета (в любом реально существующем государстве баланс по определению смещен в сторону центра).

6. На основе структурного подхода к власти (проведена классификация типов власти, которая делится на власть политико-административную, идеологическую и экономическую) определены закономерности формирования эмпирически складывающегося баланса политических отношений между центром и регионами в современных государствах. Для этого впервые проведено компаративное политологическое исследование на основании полной выборки территориально неоднородных государств (107 стран мира). Изучение этой выборки позволило избежать аберраций, связанных с использованием единичных или географически локализованных (чаще чего на Западе) примеров.

Проанализирован баланс политико-административной власти, который, в зависимости от источника власти (выборность или назначение сверху), рассматривается на региональном уровне по шкале «самоуправление - централизованный контроль и прямое администрирование по вертикали», а на общенациональном уровне - в зависимости от степени и репрезентативности регионализации общенациональной власти. При этом подчеркнута важность учета территориальной и временной асимметрии этого баланса, а также изучения практик, помимо формально-правовых аспектов.

Классификация баланса на уровне региональной власти позволила выделить следующие модели: автономная региональная власть, смешанные модели (ограниченный федерализм, мягкий и жесткий централизованный баланс) и редко встречающийся в территориально неоднородных государствах сверхжесткий баланс. На локальном уровне определены аналогичные модели: автономная, смешанная (мягкая и жесткая централизация), централизованная.

Для уровня общенациональной власти показана роль регионального бикамерализма (меняющаяся в зависимости от степени регионализации парламента, проведения прямых выборов, использования принципа регионального равенства). При этом отмечена важность специального исследования регионального представительства (введен термин «региональное участие») в однопалатных парламентах и «нерегиональных» палатах двухпалатных парламентов, учета избирательной системы и нарезки округов. Определена важность общераспространенного - имплицитного регионального представительства, в особенности - для исполнительной власти (его оценка проводится в связи с разделением властей, формальным или неформальным регулированием регионального представительства, межрегиональным балансом).

Для идеологической власти изучено соотношение идеологической «национализации», или унификации (общегосударственный или этнический национализм, гражданский патриотизм, наличие объединяющей идеологии или их совокупности), и регионализации (периферийный национализм и регионализм). Показана важность баланса идеологической власти для консолидации общества и территории. Исследование результатов выборов в региональном разрезе позволило предложить классификацию баланса идеологической власти в терминах регионализма (доминирующий, периферийный, слабый, скрытый, абсорбированный, подавленный).

Для экономической власти исследована связь ее баланса с моделью территориально-государственного устройства, принципом разграничения полномочий, распределением значимых полномочий между уровнями власти, объемом собственной финансовой власти. В классификации выделены следующие модели баланса: самые децентрализованные федерации, федерации с неустойчивой или ограниченной децентрализацией и сильно децентрализованные унитарные государства, федерации с относительно высокой централизацией и децентрализованные унитарные государства, централизованные унитарные государства. Для уточнения баланса предложено учитывать все субнациональные уровни и межрегиональные различия на каждом из них.

7. Проведено итоговое моделирование баланса политических отношений между центром и регионами на основе всех трех типов власти. Определены следующие группы моделей: конфедеративные, классические федеративные, ограниченного федерализма (в т. ч. гибридная федерально-авторитарная), квазифедеративные, локализованной демократии (в «мягком» и «жестком» вариантах), централизованного государства («мягкий» и «жесткий» вариант, централизованно-локализованная, традиционалистская, идеократическая, гибридная локализовано-авторитарная) и гиперцентрализованного государства. Установлено, что для каждой модели степень сбалансированности отношений между центром и регионами может колебаться в широких пределах. Изучена такая важная проблема, как степень сбалансированности политических отношений в ТПС и причины дисбаланса, чреватого распадом системы.

8. Баланс политических отношений между центром и регионами в России идентифицирован как российская модель ограниченного федерализма, которая имеет во многом уникальный характер. Уточнены условия и факторы российской модели, показана ее историческая изменчивость.

Для политико-административной власти отмечается переход к смешанной модели «жесткого» централизованного баланса между региональным самоуправлением и централизованным контролем. Установлено, что формально существующий региональный бикамерализм с равным представительством субъектов федерации в региональной палате ограничен практикой «найма столичных лоббистов». Для межрегионального баланса и ситуации в исполнительной власти характерно повышенное влияние наиболее крупных регионов. Определено, что ключевую роль в балансе со стороны регионов играют выборные законодательные собрания, органы местного самоуправления и фактическое представительство региональных элит в Совете Федерации (которое может быть усилено с помощью ценза оседлости), а также в Госдуме (проблема «регионализации» партийных списков) и исполнительной власти (повышение разнообразия регионального представительства). В сфере идеологической власти определена ситуация абсорбированного регионализма, а также высокая значимость национальной идеи для баланса отношений «центр - регионы». В сфере экономической власти выявлена по-прежнему значительная децентрализация, которая, однако, ограничена диспропорциями социально-экономического развития и, соответственно, зависимостью значительной части регионов и большинства муниципальных образований от вышестоящих уровней.

В исследовании показано, что принцип баланса используется в России на практике: установлено понимание центральными властями проблемы баланса, о чем свидетельствуют меры по ограничению децентрализации 1990-х и централизации 2000-х гг. Действия властей характеризуются «принципом неполных компенсаций», когда потери для регионов частично компенсируются уступками.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Политическое пространство делится на метапространство и геопространство (физическое пространство), причем политические отношения, которые складываются в метапространстве и структура которых не связана генетически с геопространством, имеют свою проекцию в геопространстве. Территория, как элемент геопространства с определенными границами, представляет собой значимый контекст практически любого политического процесса. Регион является субъектом политических отношений и проявляет себя в двух формах - как политический институт и как политическое сообщество. Политическая актуализация региона (обретение политической субъектности) происходит эволюционно - от дополитического сообщества к формированию групп интересов разного типа. Ее скорость, характер, а также обратимость зависят от политической (гражданской) культуры, прежде всего - уровня политического интереса, который определяет соотношение ролей элит и масс и в целом - характер принятия политических решений.

2. Политическое пространство для целей политической регионалистики является трехмерным. Два его измерения связаны с традиционным геопространством и физической протяженностью его объектов (территории и регионы на карте и на местности). Третье измерение - внепространственное и политическое по сути - связано с иерархическими отношениями между регионами. Релевантное для регионалистики политическое пространство - это объемная структура, объединяющая геопространство (горизонтальная фрагментация) с частью метапространства (вертикальная стратификация).

На политические процессы существенно влияют различия территориально-политических интересов между структурными единицами политического пространства, причем качественные различия зависят от плотности социальных и политических коммуникаций: от одного территориально-политического уровня к другому происходит политико-коммуникационный скачок. Формирование особых политических интересов происходит как в отдельных регионах (точнее - в их ядрах, с которыми связаны идентичность, этнокультурные и социально-экономические характеристики), так и на отдельных уровнях.

3. Территориально-политическая система (ТПС) представляет собой особую разновидность политической системы, выраженную в политическом пространстве и в геопространстве в частности (поскольку ТПС стремится к административным границам). Сущностная характеристика ТПС - наличие географических границ, с которыми связаны ее развитие, существование, распад. ТПС имеют сложносоставной характер, они принадлежат к разным таксономическим категориям, в пределах систем развиваются субсистемы, в частности - регионы по отношению к государству.

На процессы развития ТПС влияют как известные из теории политических систем факторы внешней среды (геополитика, геоэкономика, геокультура, экономика и культура данного сообщества), так и процессы развития субсистем (отсюда интрасистемные отношения), а также географические факторы (интенсивность развития субсистем определяется компактностью и поляризацией). Важнейшая исследовательская проблема политической регионалистики - устойчивость и динамика ТПС и ее границ.

4. Центр и регионы характеризуются диалектическим единством. Они тесно, но не неразрывно связаны в рамках ТПС. Феномен центра возникает вследствие наличия у политического пространства вертикального измерения. Центр характеризуется двойственностью, представляя собой столичный регион и общенациональный уровень - по отношению ко всем регионам. Политические интересы центра возникают в результате системного эффекта от позитивного синтеза множества региональных и локальных интересов и при этом отделяются от подобных частных интересов, представляя собой новое явление (категория национального интереса). Отношения между центром и регионами прямо зависят от развития их политической субъектности.

5. Концепция баланса политических отношений «центр - регионы» позволяет определять характер и причины устойчивости и дезинтеграции национальных ТПС, т. е. государств с их территорией. Трехмерный характер политического пространства определяет две составляющих баланса. Во-первых, это - соотношение централизации и децентрализации (отношения между стратами). Во-вторых, это - межрегиональный баланс (и в связи с ним территориальная справедливость), характеризующий отношения между фрагментами (отдельными регионами), включая их представительство на общенациональном уровне.

Баланс политических отношений между центром и регионами всегда имеет смещенный характер в связи с доминированием центра. Он основан на балансе воспринимаемых интересов, главным из которых является интерес к автономии для реализации целей, связанных с вышестоящим уровнем и подразделяемых на консервативную и революционную стратегии (самосохранение субсистемы через достижение автономии на своем уровне или прорыв через повышение статуса). Формула динамического равновесия в ТПС в условиях смещенного баланса определяется тем, что центр связан с регионами, в нем есть региональное представительство, и «регионализация» центра делает ситуацию равновесной.

6. Исследование процессов развития территориально неоднородных государств показывает, что итоговый баланс политических отношений между центром и регионами представляет собой совокупность балансов, связанных с тремя типами власти (администрирование, власть идей и власть материальных ресурсов). Смещение баланса в рамках одного типа власти в одну сторону может быть компенсировано противоположным по направленности смещением в другом типе власти (правило компенсации). Дисбаланс в одном типе власти не является критическим для всей системы. На практике дисбаланс возникает в самой «тонкой» сфере - идеологической, что делает ключевой для развития национальной ТПС проблему объединяющей идеологии.

Баланс политико-административной власти существенно различается даже в случае схожих условий, что связано как с проблемой институционального выбора (централизация или децентрализация), так и с функционально-ролевой дифференциацией властных органов. Общераспространенными способами обеспечения региональных интересов являются выборы представительных собраний на всех уровнях и развитие местного самоуправления. Наиболее существенные различия связаны с соотношением самоуправления и централизованного контроля при формировании региональной исполнительной власти и с организацией регионального представительства на общенациональном уровне. Наибольшие трудности возникают в процессе обеспечения региональных интересов в формировании и деятельности общенациональной исполнительной власти. Окончательная характеристика баланса политико-административной власти обязательно должна учитывать деятельностный аспект, т. е. развитие сферы региональной политики в целом и ее межрегиональную сбалансированность.

7. При определении баланса политических отношений «центр - регионы» следует рассматривать три и более уровня власти - в связи с множественностью субнациональных уровней (вместо одного регионального уровня). Баланс между субнациональными уровнями в зависимости от выбранной в данном государстве модели характеризуется вертикальной симметрией или асимметрией (в случае вертикальной асимметрии централизованный контроль над региональным уровнем компенсируется развитием местного самоуправления).

Принцип асимметрии также действует в связи с множественностью регионов, когда баланс отношений определяется правилом конгруэнтности, которое характеризует соответствие уровня автономии уровню развития политических интересов. При этом в зависимости от институционального выбора возможны автономизация или подавление наиболее развитых субсистем центром, либо использование принципа медианы - усредненная модель для всех регионов.

8. Причины выбора в данном государстве определенной модели отношений между центром и регионами и формирующейся на практике степени сбалансированности этих отношений определяются сложным сочетанием факторов.

Неполитические факторы среды создают потенциал децентрализации и выбора модели. Этот потенциал определяется набором интрасоциетальных «системных» факторов (культура, экономика, природа и география, в связи с ними - развитие субсистем) и их территориальной проекцией (важность не просто неоднородности, но региональных различий). Однако нет жесткой связи определенного набора условий с определенной моделью (федерализм остается скорее исключением, чем правилом для территориально неоднородных государств).

Огромную важность имеет учет экстрасоциетальных факторов - геополитических, геоэкономических, геокультурных. На развитие и распад национальных ТПС, эмансипацию субсистем влияют решения мировых держав, геоэкономическая конкурентоспособность государства и/или его частей, трансграничная сетевая коммуникация этнокультурных и идеологически мотивированных групп.

Актуализация потенциала (выбор модели) определяется действием внутренних политических факторов: политической (гражданской) культурой, политической системой и режимом, институциональной траекторией, идеологией, легитимностью власти разного типа, а также внешним фактором - диффузией инноваций (которая создает проблему заимствования и адаптации институтов).

Степень сбалансированности и состояние дисбаланса в ТПС определяются эмпирическим путем на основе факта сохранения системы, поддержания в ней социального порядка и легитимности власти. Критическим фактором является сочетание этнической и конфессиональной неоднородности в неблагоприятных международных условиях. Экономические и географические факторы могут как усиливать, так и ослаблять риски, в зависимости в первом случае - от развития территориального разделения труда, во втором - от компактности региональных политических сообществ и внутренней географической поляризации (малое число крупных сообществ).

9. Развитие отношений между центром и регионами в современной России характеризуется целенаправленной политикой центра, направленной на централизацию власти и ликвидацию межрегиональной асимметрии, и одновременно - снижением уровня требований со стороны регионов. Происходят развитие институтов и практик централизованного контроля, создание ограничений для регионального самоуправления и участия, концентрация идеологической власти, усиление финансовой кооперации между центром и регионами. Смещение баланса в сторону центра делает актуальным вопрос о его критических пределах, которые в российских условиях определяют сопротивление влиятельных региональных элит и рост протестных настроений.

Отмечается важная и позитивная для жизнеспособности данной системы роль экономической власти: основанная на финансово-экономической зависимости от центра заинтересованность этнических периферий в нахождении в составе России и в целом довольно большой объем экономической власти у региональных элит. Важную и обычно «смягчающую» отношения между центром и регионами роль в российском балансе играют неформальные, в особенности - патронажно-клиентельные отношения (в виде формирования вертикально интегрированных клиентел) и мягкая, компромиссная правоприменительная практика (в условиях все более жесткого законодательства).

10. Выбор российской модели политических отношений между центром и регионами определяется следующими наиболее важными условиями: этнокультурная асимметрия (феномен этнокультурных периферий, который был стимулом для создания РСФСР, ее модели АТД и федерализма); экономическое неравенство (его усилил новейший фактор - следствие либеральных экономических реформ); хорошо выраженная иерархия типа «центр - периферия»; локализация пространства и идентичности, которая оказывается более значимой, чем регионализация и означает недостаточно развитые внутрирегиональные коммуникации; крайняя неравномерность и анклавность коммуникаций в уникально большом физическом пространстве. Эти условия создают высокий потенциал децентрализации, но не подразумевают наличие «очевидной» модели баланса и однозначный институциональный выбор.

Актуализация данного потенциала происходит в следующих условиях. Во-первых, специфика и новейшая трансформация политической (гражданской) культуры означают слабость воспринимаемых региональных интересов, относительную гражданскую пассивность, элитизм в политике, что означает большую важность внутриэлитных согласований. Централизация власти не привела к снижению ее поддержки. Во-вторых, факторы политической системы и режима предполагают сохранение формально-правовой основы федерализма и слабое местное самоуправление при законодательном ограничении региональной и локальной автономии в 2000-е гг. В-третьих, многовековая институциональная траектория связана с идеями и практиками создания централизованного государства и бюрократической иерархии, а внедрение федерализма произошло в инновационной форме в революционный период 20 века и не так сильно изменило эту траекторию. В этой связи региональное и местное самоуправление по-прежнему многократно слабее централизованного управления (его потенциал резко расходится с реальной ролью и востребованностью), а ожидания общества связаны в максимальной степени с центральной властью. Хотя при этом для институциональной траектории характерен маятникообразный характер, постоянная изменчивость баланса, динамика реформ и контрреформ. В-четвертых, диффузия инноваций на данном этапе определяется завершением цикла заимствований с Запада, адаптацией заимствований к традиционным российским условиям, их частичным отторжением и поиском своего пути.

Степень сбалансированности российской ТПС является относительно высокой. Это показал важный эмпирический тест - отмена губернаторских выборов во всех регионах, включая национальные республики. В то же время сбалансированность имеет кратко- и среднесрочный характер, и ее степень может резко снизиться в долгосрочной перспективе. Критическими для данной ТПС факторами являются: удовлетворение интересов богатых национальных республик, объем экономической власти региональных элит, формирование объединяющей национальной идеи, легитимность главы государства. В долгосрочной перспективе из внутренних факторов главные угрозы для стабильности ТПС связаны с расколом по линии «православие - ислам» и региональными экономическими диспропорциями. Из внешних факторов ключевыми являются геоэкономическая конкурентоспособность России, ее отношения с Западом и исламским миром.

11. Прогнозирование политических отношений между центром и регионами в России показывает, что в перспективе велика вероятность выдвижения со стороны регионов новых требований по изменению существующей системы в сложившихся границах при сниженном интересе к ее распаду и сецессии. Главнейшую роль в выстраивании отношений между центром и регионами играет политика общенациональных властных элит, где от «регионализации» и наличия региональной стратегии зависят не только удовлетворение региональных интересов, но и эффективность всей политической системы.

Политические отношения «центр - регионы» отличаются довольно высокой степенью адаптивности к меняющимся границам, как в России, так и в других странах. Границы РСФСР сохранились в постсоветский период и не вызывают сомнений на обозримую перспективу. Но проблема эффективности столь сложной ТПС означает регулярно возникающую потребность в реформах региональной политики, основанных на настройке баланса в соответствии с изменчивыми интересами центра и регионов, элит на всех уровнях, а также с меняющейся ролью масс в политике.

В России существует постоянная, исторически заданная потребность в постоянной настройке отношений «центр - регионы». Определяются два идеально-типических варианта институционального выбора - централизованное унитарное государство с идеократическими тенденциями или федерация. Проблема выбора курса в региональной политике сохраняет свою актуальность после 16 лет экспериментов и «микроколебаний» маятника. Гибкая, но более четко определенная модель отношений и связанная с ней региональная стратегия были бы наилучшим вариантом на среднесрочную перспективу. Однако на данном этапе велика вероятность инерционного и конъюнктурного изменения баланса в режиме ситуативного реагирования на частные проблемы, что может продолжаться достаточно долго - пока нет предпосылок для распада страны. Что касается доминирующего вектора изменений, то пределы эффективного смещения баланса в пользу центра достигнуты, в ближайшее время должен начаться обратный процесс.

В целом для России децентрализация может быть эффективнее централизованного «ручного» управления. Минимальными требованиями в контексте децентрализации являются: повышение роли и самостоятельности местного самоуправления (что важно в условиях ослабления регионального самоуправления); пересмотр и тщательный расчет финансовой базы регионального и местного уровней и большинства субъектов каждого уровня. В контексте централизации важны: общественно значимая эффективность централизованного контроля и выдвижение общенациональных целей (вариант национальной идеи). В перспективе, в случае выхода России на устойчивое развитие и выдвижения легитимной национальной идеи возможно новое, более уверенное движение в сторону децентрализации без угрозы для территориальной целостности. При этом оправдана ограниченная асимметрия российского федерализма - в связи с особыми интересами социокультурного развития этнических периферий.

Практическая значимость исследования.

Предложенные автором подходы к исследованию отношений между центром и регионами, выводы, полученные в исследовании, являются методологической основой, которая позволяет проводить прикладной анализ и прогнозирование процессов развития существующих государств и в частности России. Возможным становится более точный анализ последствий решений, принимаемых в сфере региональной политики. Моделирование баланса на основании существующего мирового и российского опыта позволяет прогнозировать последствия и оценивать целесообразность реформ с точки зрения устойчивости и эффективности ТПС. Анализ политических решений в терминах баланса отношений между центром и регионами дает возможность оценивать изменения с точки зрения большей или меньшей сбалансированности системы в целом, возникновения политических рисков, угроз существованию государства и сецессии.

Результаты исследования могут использоваться в практической деятельности органов власти и исследовательских организаций при разработке и принятии решений в сфере региональной и в целом - внутренней политики, разработке законопроектов и других нормативных актов (реформы федеративных отношений, местного самоуправления, Совета Федерации, избирательной системы, национальная политика).

Положения диссертации могут применяться в учебном процессе при преподавании политической регионалистики, политической географии, основ государственного и муниципального управления, иных смежных дисциплин.

Апробация исследования.

Диссертация обсуждена на кафедре мировой и российской политики отделения политологии философского факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.

Предварительная разработка темы и отдельных положений диссертации была проведена при подготовке научной монографии «Центр и регионы: проблемы политических отношений» (два издания - в 2006 и 2007 гг. ), учебного пособия «Политическая регионалистика» (2006 г., допущено Министерством образования и науки РФ в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Политология»), учебно-методического материала «Политическая регионалистика» (2004 г. , одобрен Независимым комитетом по сертификации учебных материалов в качестве базового при подготовке специалистов по направлению «Политология»), учебного пособия «Политическая география» (1999 г.).

Основные идеи, выводы, предложения в последние годы были рассмотрены в докладах и выступлениях диссертанта на научных и научно-практических конгрессах, конференциях и семинарах в Москве, регионах России и за рубежом, таких как: парламентские слушания «Перспективы развития федеральных округов» (Государственная Дума, май 2002 г. ), III Всероссийский Конгресс политологов (апрель 2003 г. , доклад «Региональная стратегия и основы территориально-государственного строительства в России»), семинар Московского центра Карнеги (март 2003 г. , доклад «Конфликты на уровне субъектов федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования»), семинар Московского центра Карнеги (июль 2003 г. , доклад «Кризис российской региональной элиты?»), конференция «Перспективы совершенствования федеративных и национальных отношений в современной России» (РАГС при Президенте РФ, ноябрь 2004 г. ), научно-практическая конференция «Университетская политология России в национальном и европейском контекстах» (декабрь 2004 г. , доклад «В поисках субъектов российского федерализма»), Международный конгресс центрально- и восточно-европейских исследований (Берлин, июль 2005 г. , доклад «Влияние российского большого бизнеса на региональную власть. Модели и политические последствия»), IV Всероссийский Конгресс политологов (октябрь 2006 г. , руководитель секции «Политическая регионалистика», доклад «Механизм представительства региональных интересов на федеральном уровне: проблемы и пути их решения»).

Апробация отдельных положений диссертационного исследования проводилась в практической деятельности диссертанта, включая политическое консультирование, программу «Региональная экспертиза» Фонда развития информационной политики (руководитель программы), проект Европейского Союза «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации», проект «Системный анализ основных тенденций и перспектив развития региональной политики в современной России» (руководитель проекта, поддержанного РГНФ), проект «Теория системного анализа и прогностического моделирования электорального процесса в современной России (политико-географическое измерение)» (руководитель проекта, поддержанного РФФИ), во время полевых исследований в субъектах Российской Федерации и регионах стран СНГ, в публичных выступлениях по актуальным вопросам региональной политики, в преподавательской деятельности (курсы «Политическая регионалистика» и «Основы регионального и электорального анализа» на факультете прикладной политологии ГУ- ВШЭ, курс «Политическая география» на отделении политологии философского факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, курс «Политическая география» на географическом факультете МГУ им. М. В. Ломоносова, руководство студентами и аспирантами).

Структура работы.

Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении раскрыта актуальность избранной темы, определена степень ее разработанности, сформулированы цель, задачи, гипотеза, обоснованы предмет и объект исследования, раскрыты теоретико-методологические основы, научная новизна полученных результатов, их апробация на практике.

В первой главе «Политическое пространство: структурный и системный подходы» проводится разработка авторского подхода к исследованию политического пространства с использованием существующих взглядов, распространенных в философии, политологии и географии.

Автором отмечается, что современное состояние теории политического пространства остается не вполне удовлетворительным, в т. ч. в связи со слабой концептуализацией и недостаточной операционализацией таких базовых понятий, как «политическое пространство», «регион», «территория», «место» в политической науке. В диссертации политическое пространство определяется, как разновидность пространства с его атрибутом протяженности, охватывающая всю совокупность политических явлений и отношений, как выраженных в физическом пространстве (геопространстве), так и внепространственных (существующих только в метапространстве). Политическое геопространство представляет собой проекцию политического пространства на земную поверхность. В работе показаны соотношение и взаимосвязь политического гео- и метапространства.

Для целей исследования автор уточняет определения региона и территории с целью сделать их релевантными для политологии. Территории представляют собой простейшие структурные единицы политического геопространства. Территория - это площадь с определенными границами, участок земной поверхности. Исследователь отмечает, что распространенным остается подход к территории, который он называет композиционным. В соответствии с этим подходом территория понимается как политический «контейнер», не имеющий собственного значения. Но такие исследования не позволяют понять причинно-следственную связь между территорией и политикой. Они просто рассматривают те или иные политические явления «на примере» некой территории. В этой связи автор обращается к концепциям, в соответствии с которыми территория (или место) представляет собой арену политических процессов и отношений. Территория (место) имеет свое значение в политическом процессе. Автор обосновывает соответствующий этому тезису контекстуальный подход, в соответствии с которым территория понимается как политический контекст, она включена в политический процесс, является его неотъемлемой частью и характеристикой.

В отличие от территории, на которой протекают политические процессы, регион представляет собой сущность, он является актором. В диссертации обосновываются два основных подхода к региону - институциональный и сообщественный (коммуникативный). Первый подход ориентирован на изучение формальных регионов, таких как государство и административно-территориальные единицы любого ранга, в которых существует публичная власть. Для сообщественного подхода субъектом политических отношений выступает региональное (или локальное) сообщество. Акцент в нем сделан на объединении людей по территориальному признаку для выражения своих политических интересов - вне прямой связи с административно-территориальным делением. Сообщественный подход учитывает, что политическими акторами являются не столько порой абстрактные административно-территориальные единицы, сколько люди и их группы, движимые и объединенные определенными интересами. Этот подход также предлагается называть коммуникативным, поскольку именно политические коммуникации создают региональное сообщество, которое представляет собой их географически компактный сгусток. При этом отмечается, что формальный регион - традиционный объект политических исследований, принципиально важен для данного исследования, в центре внимания которого находятся государства. Соединение двух подходов приводит к признанию имманентной территориальной неоднородности государства, которое распадается на разнородные сообщества.

Затем в работе рассматривается проблема политической актуализации региона, обретения им политической субъектности в процессе его развития от «простого» сообщества к группе интересов, которая становится политическим актором. Отмечается, что для политической актуализации необходимы свои политические интересы, которые формируются не в любых сообществах, а в тех, которые обладают чертами политических. В процессе образования последних наблюдаются артикуляция и агрегирование региональных политических интересов. Региональное (локальное) сообщество обычно представляет собой неассоциативную группу интересов, но в регионах могут развиваться институциональные и ассоциативные группы интересов, партии, включая обоснованный автором феномен региональных партий. Диссертант отмечает, что политическая актуализация регионов тесно связана с политической (гражданской) культурой сообщества, в первом приближении - активной или пассивной в зависимости от интереса к политике. Определяются модели политической актуализации - активистская (органическая), элитарная (элитарно-клиентельная) и реактивная (революционная).