Баланс политических отношений между центром и регионами в процессах государственного строительства

Автор развивает структурный подход к политическому пространству, отмечая, что главной исследовательской проблемой являются характер и степень его неоднородности, а не просто ее наличие. Проводится критический анализ существующих подходов к структуре политического пространства, которые обычно основаны на выявлении множественных бинарных оппозиций (концепция расколов, подход «центр - периферия», в котором автор выделяет культурную, политико-экономическую и политико-административную концепции). Отмечается редукционистский характер этих подходов, преодоление которого предлагается автором.

Затем в работе рассматривается системный подход в его различных вариантах (общая теория систем, социальные системы, политические системы, попытки определения территориально-политических, региональных и пространственных политических систем) с целью определить возможности для его использования в настоящем исследовании. Автор вводит свое понятие территориально-политической системы (ТПС). Отмечается, что для выявления реально существующих ТПС и изучения их функционирования нужно исследовать выполнение на территории системных функций в рамках локализованного в определенных границах политического разделения труда.

Политическое разделение труда всегда есть в формальных регионах, где происходит дифференциация политических функций в связи с наличием региональной власти и различных политических институтов местного значения. Поэтому системный подход в данной работе представляет собой дальнейшее развитие институционального подхода. В то же время при разработке концепции ТПС учитывается сообщественный подход, поскольку некоторые сообщества могут быть изолированы от данной системы, несмотря на нахождение в юрисдикции данной публичной власти. Поэтому важно определять сообщества, значимо влияющие на баланс отношений «центр - регионы». Огромное значение имеет проблема региональной и локальной политической субъектности, которая не является априорно заданной и обязательно развитой в административно-территориальных единицах. Поэтому в диссертации предлагается различать административные, или формальные, ТПС, которые жестко привязаны к политико-административным границам, и реальные ТПС, которые асимптотически стремятся к этим границам.

Отталкиваясь от концепции Д. Истона, автор определяет среду ТПС, в которую входят триада элементов экстрасоциетальной среды (геополитика, геоэкономика и геокультура), диада элементов интрасоциетальной среды (экономика и культура в границах данной системы), а также природные факторы, которые всегда очень важны в пространстве, но действуют на политику опосредованно. Факторы среды влияют на пространственное структурирование ТПС. Таким образом, в диссертации осуществлена конвергенция структурного и системного подходов к политическому пространству. Отмечается, что ТПС характеризуются внутренней структурой, имеющей территориальную проекцию.

Используя системный подход, автор стремится избежать крайностей структурализма и интенционализма (волюнтаризма), опираясь на ряд разработок в области отношений структуры и агента См. : Archer M. Culture and Agency. 1989 и др. . В диссертации говорится, что ТПС должна рассматриваться не в качестве самодовлеющей структуры, а как идеальная модель. Система, как и любая структура, существует в потенциале, а ее реальное функционирование зависит от активности, идей и знаний акторов.

Во второй главе «Структурирование политического пространства и баланс в территориально-политических системах» автор определяет измерения политического пространства и связанные с ними особенности его структурирования, что позволяет далее сформулировать важнейшую для данной работы проблему баланса в политических отношениях между структурными единицами.

В диссертации обосновывается существование горизонтального и вертикального измерений политического пространства. Одним из свойств пространства является его геометрическая трехмерность. Но для политических исследований достаточна двухмерная плоскость, поскольку принципиально важно только географическое положение на «плоской» карте. Определяется горизонтальная фрагментация политического пространства, возникающая под воздействием факторов среды. Особую важность для настоящего исследования имеет обоснование вертикальной стратификации политического пространства. Иерархичность считается одной из важнейших характеристик пространства; для политического исследования признание этого факта особенно важно: иерархия создает властные отношения. Вертикальное измерение представляет собой «лестницу» территориально-политических уровней, на каждом из которых находятся регионы определенного ранга.

Автор отмечает, что появление иерархии в политическом геопространстве связано, во-первых, с имманентной неравномерностью политического влияния регионов - пространственной концентрацией столичных (управленческих) функций. Во-вторых, важную роль в пространственной иерархизации играют социальные коммуникации. Политические субъекты одновременно задействованы во множестве коммуникаций. С разными плотностями коммуникации связаны качественные различия: размежевание между стратами происходит в результате политико-коммуникационного скачка. Например, в процессе сближения региональных сообществ, добровольного или насильственного, происходит первый качественный скачок - формирование государства, как нового территориального уровня. В работе доказывается существование и значимость вертикального измерения протекающего в пространстве политического процесса, связанного с уровнями сложносоставных сообществ, формирующихся за счет пространственного структурирования социальных и политических коммуникаций и имеющих одновременно глобальную, национальную, региональную и локальную составляющие.

Работа демонстрирует релевантность теории политических систем, которая позволяет обосновать два фундаментальных измерения фрагментации и стратификации, связанных с воздействующими на мир политики социетальными системами. Во-первых, это - культура, идеальный мир. Во-вторых, - экономика, материальный мир. Сообразно с этим определяются два структурных измерения - этнокультурное и социально-экономическое. Для региональной политической структуры они выступают в роли интрасоциетальных факторов. Также важность имеет природно-географическое измерение, проявляющееся опосредованно через культуру и экономику. Экстрасоциетальные, или внешние, факторы тоже должны учитываться при структурном анализе. В связи с вертикальным измерением политического пространства и теорией ТПС в диссертации обосновывается концепция субсистем, которая позволяет рассматривать отношения между системой и субсистемами (интрасистемные отношения, в частности - отношения «центр - регионы») и между системами на одном уровне (интерсистемные отношения). Вводятся глобальный, национальный, субнациональные (собственно региональные) и локальные уровни (таксономические категории) ТПС.

В исследовании разрабатываются подходы к теории субнациональных отношений. Отмечается, что традиционное деление стран на федерации и унитарные государства стало недостаточно содержательным, оно не может проиллюстрировать и объяснить все многообразие отношений «центр - регионы». Следует уходить и от часто встречающегося рассмотрения местного самоуправления в отрыве от других территориально-политических уровней. Автор считает, что целесообразно перейти к комплексному рассмотрению отношений между центром и регионами, учитывающему отношения между всеми территориально-политическими уровнями в рамках ТПС.

Отдельное внимание в работе уделено феномену центра. Автор показывает, что «параллельные» территориально-политические уровни - это исследовательская абстракция, в реальности каждый вышестоящий уровень уходит корнями в нижестоящие, развитие государства в целом не может противоречить региональным интересам или происходить в отрыве от них. Таким образом, центр находится в постоянном взаимодействии с регионами, центр и регионы оказывают друг на друга взаимное влияние, что приводит к формированию особой сферы политических отношений между центром и регионами, которая изучается в данном исследовании. При этом автор учитывает современные особенности глобализации, пространственно-временной компрессии, формирования постиндустриального общества, которые ведут к размыванию сообществ и границ. Но эти особенности предлагается рассматривать не в качестве главенствующей «современной тенденции», на которой выстроена некая концепция, а с учетом разных стадий развития разных обществ.

Отталкиваясь от существующих взглядов на понятия «баланс» и «равновесие», автор вводит концепцию, в соответствии с которой ТПС характеризуется определенным балансом политических отношений между территориальными уровнями, в случае государства - между центром и регионами. Рассматривается распределение власти по вертикали и горизонтали, между структурными единицами политического пространства. Сделан вывод о невозможности равномерного распределения власти, что делает необходимым изучение его характера (режим полиархии или автократии).

Автор последовательно рассматривает концепции баланса сил, интересов и политических отношений. Обосновывается ограниченное применение концепции баланса сил для случая субнациональных отношений. В этой связи ставится фундаментальный вопрос о происхождении и характере силы. Отмечается, что важен вектор силы, которая может быть центробежной и центростремительной. В связи со структурными особенностями силы (власти) диссертант делает вывод, что баланс следует рассматривать с помощью различных типов власти, как в целом, так и для каждого типа власти по отдельности.

При концептуализации баланса интересов акцентирована важность идей и веры, в связи с чем целесообразно рассматривать баланс воспринимаемых интересов, не считая, например, материальные интересы заданными априорно. Наконец, делается вывод, что баланс политических отношений между центром и регионами всегда является смещенным в сторону центра. Лишь в редких случаях эфемерности центра сохранение государства обеспечивается за счет внешних факторов, т. е. решений, принятых мировыми центрами силы. При этом автор полагает, что имманентное смещение баланса не означает отсутствия динамического равновесия в ТПС, поскольку центр учитывает региональные интересы в своей политике, т. е. является в той или иной степени регионализированным политическим субъектом.

Автор отмечает, что баланс отношений «центр - регионы» необходимо рассматривать в исторической динамике. Предлагаемая концепция позволяет изучать политический процесс в контексте регионализации (децентрализации) и централизации, определяя: в какую сторону - центра или регионов, и в какой степени идет смещение баланса, имеет ли это смещение компенсаторный характер или оно чревато разрушительными процессами. Притом анализ показывает, что баланс является не абстрактным научным подходом, а еще и практическим инструментом в руках центральных властей. Большинство моделей территориально-государственного строительства имеют гибкий, адаптивный характер и позволяют проводить «тонкую настройку», корректировку баланса. Анализ долгосрочных процессов позволяет, тем не менее, говорить о периодах относительной стабильности, которые могут заканчиваться кардинальным изменением баланса - «региональной революцией».

Наряду с временной изменчивостью в диссертации определяется пространственная вариативность баланса, связанная с различными способами выстраивания баланса с отдельными регионами. Территориально-политическая асимметрия является распространенным явлением, она предполагает индивидуализацию баланса в условиях высокой территориальной неоднородности. Автор также обращает внимание на важную проблему межрегионального баланса, который связан с формальными и неформальными статусными различиями между регионами. Эти различия могут рассматриваться в категориях справедливости, равенства. Смещение баланса в пользу одних регионов и в ущерб другим может сделать общую ситуацию менее сбалансированной.

В третьей главе «Баланс политико-административной власти на общенациональном и субнациональных уровнях» на обширном эмпирическом материале, собранном автором, проведена апробация предложенной концепции баланса политических отношений между центром и регионами на примере политико-административной власти. С этой целью сформирована исследовательская выборка из 107 территориально неоднородных государств, определенных по квантифицируемым показателям этнокультурной и физико-географической неоднородности с учетом экономико-географических различий. В рамках этой выборки проводится изучение организации и способов формирования центральной, региональной и местной власти, их отдельных органов.

Автор исходит из того, что распределение власти между центром и регионами в каждом де-факто существующем государстве соответствует определенной модели сбалансированных отношений, при которых каждая из сторон, как центр, так и регионы обладают своей автономией и, одновременно, политическим влиянием на другой уровень. Эмпирическое исследование территориально неоднородных государств позволило выявить общие закономерности этих отношений. Определены три составляющих баланса, связанные с источником власти и ее легитимностью (субнациональное самоуправление, централизованный контроль, регионализация общенациональной власти). Исследование баланса проведено на трех уровнях - общенациональном, региональном и локальном.

На региональном уровне важнейший критерий относительной децентрализации баланса - самоуправление регионального сообщества, осуществляемое через выборную власть, признается по результатам исследования общераспространенным. Но при общераспространенности выборов региональных ассамблей различия в балансе состоят в наличии или отсутствии прямого администрирования, относящегося к исполнительной власти. Автором определены и обоснованы модели баланса для регионального уровня. Аналогичная процедура использована для локального уровня, притом с учетом его сходств и различий с региональным. В мировой практике еще одним общераспространенным способом создания баланса в отношениях «центр - регионы» оказывается развитие местного самоуправления, тогда как развитое региональное самоуправление встречается значительно реже. Для локального уровня определены свои модели баланса. Кроме того, автор обращает внимание на временные и географически локализованные формы централизованного вмешательства, ограничения автономии.

На общенациональном уровне в диссертации рассматриваются формальные и неформализованные механизмы обеспечения регионального представительства, в т. ч. равного. На уровне центральной власти, как и на уровне региональной, складывается свой баланс «центр - регионы». Это следует уже из того очевидного факта, что большинство политиков имеет региональные корни (т. е. региональный контекст происхождения политических акторов влияет на процесс принятия ими политических решений). Конечно, особый интерес представляют попытки отрегулировать представительство региональных сообществ в общенациональной власти в духе консоциативной демократии. При этом, наряду с общей проблемой степени регионального влияния на политику центра, автор выделяет столь же важную проблему справедливости межрегионального баланса (равное представительство регионов в центральной власти, однако, встречается редко, в федерациях, и то не всех, и только в законодательной власти).

Для законодательной власти в диссертации особо рассматриваются случаи регионального бикамерализма с формализованным региональным представительством. Проведен анализ регионального представительства в однопалатных парламентах и «нерегиональных» палатах двухпалатных парламентов. В этой связи предложена шкала, позволяющая оценивать степень развития регионального представительства. Отмечено, что общераспространенной является организация избирательного процесса в региональном разрезе, что позволяет формировать парламенты из представителей региональной элиты, получающих доступ к общенациональной власти. Степень регионального влияния отчасти определяется особенностями избирательной системы: мажоритарная система видится более благоприятной для региональных и локальных сообществ.

В диссертации обращено внимание на огромную важность исследования регионального представительства в исполнительной власти. Ведь, анализируя региональное участие в органах общенациональной законодательной власти, необходимо помнить о той очень разной и зачастую крайне высокой роли, которую эта ветвь власти играет в политической системе. Полноценное исследование баланса политических отношений «центр - регионы» должно учитывать фактор разделения властей.

В законодательной власти используется принцип широкого регионального представительства, поскольку выборы проходят на всей территории. В исполнительной власти в условиях неизбежно узких коалиций главной проблемой становится репрезентативный баланс регионального представительства. В каждой коалиции неизбежно присутствуют доминирующие общины (обычно - те, которым «принадлежит» президентский пост), можно говорить о межрегиональных коалициях со смещенным балансом. Очень серьезной становится проблема легитимности таких коалиций, которую определяет политико-исторический фактор (частая демократическая ротация акторов или, наоборот, традиционная легитимность одной группы) или харизма лидера. Автор показывает, что баланс в исполнительной власти отражает не столько демографическую структуру, сколько лабильную конфигурацию ресурсно обеспеченной политической активности общин, связанную с изменчивостью воспринимаемых интересов.

В заключение третьей главы автор подчеркивает, что реально существующий баланс связан не только с представительством различных региональных групп в органах центральной власти, но и с их региональной политикой, которая также должна быть сбалансированной. Именно несбалансированность региональной политики, а не сам факт недостаточной представленности в органах исполнительной власти вызывает наиболее сильную негативную реакцию оказавшихся на периферии групп. Важным «смягчающим» фактором являются всенародные выборы главы государства, которые ограничивают политику регионального фаворитизма. Сделан вывод, что изучение политических практик является обязательным для анализа отношений «центр - регионы».

В четвертой главе «Моделирование баланса политических отношений «центр - регионы» рассматриваются особенности баланса для идеологической и экономической власти, что затем позволяет определить общие модели, учитывающие все типы власти. Для данной диссертации важнейшей исследовательской операцией является моделирование баланса политических отношений между центром и регионами. Одной политико-административной власти, даже с учетом неформальных практик и географии элитогенеза, для этого недостаточно.

С целью определения баланса идеологической власти для той же выборки стран проведено исследование партийных систем и выборов в региональном разрезе. С учетом принципиальной важности государственной идеи, определяющей смысл существования государства, автор подчеркивает, что распределение идеологической власти имеет огромное значение в отношениях между центром и регионами.

Проведенное исследование позволило предложить классификацию моделей данного баланса. Особым случаем является доминирующий регионализм (случай идеологического дисбаланса), когда отсутствуют общенациональные партии, и многопартийность прямо связана с этнорегиональной сегментацией общества. Периферийный регионализм предполагает наличие доминирующих региональных партий, но их доминирование ограничено одним или очень малым числом регионов. Слабый регионализм означает развитие региональных идеологий наряду с общенациональными и при этом с отставанием от последних. В отличие от периферийного регионализма, ни в одном из регионов нет собственной доминирующей партии, основанной на идеях регионализма. Все указанные примеры редки, они свойственны для децентрализованных государств с крупными, но находящимися на периферии общенациональной власти этносами. Более распространенным является скрытый регионализм, когда партийные идеологии не отражают региональную сегментацию. Однако последняя проявляется имплицитно в партикуляризации региональной поддержки.

В двух оставшихся случаях регионализм не выражен вообще, а различия между ними связаны с политическим режимом. Абсорбированный регионализм означает, что партии формируются на основе социальных интересов и различий, с которыми связаны идеологии, имеющие общенациональный охват. Партийные противоречия не имеют ярко выраженной территориальной проекции. При подавленном регионализме укрепление идеологической власти центра обеспечивается через формирование одной доминирующей партии с использованием авторитарных методов или при запрете партий.

В диссертации доказывается, что идеологическая власть, как правило, смещена в сторону центра, обеспечивая территориальную консолидацию государства. Это объясняет очень малое число доминирующих региональных партий. Развитые региональные интересы проявляются в более умеренных формах скрытого регионализма, который не представляет опасности для ТПС. Нередко региональные идеологии вообще не выражены или эффективно подавлены, а региональные интересы интегрированы в сложную структуру интересов, выражаемых крупными общенациональными партиями.

Концепция баланса экономической власти, которая предлагается в данной работе, предполагает определение степени децентрализации полномочий при их распределении между уровнями, степени формальных межрегиональных различий в объеме экономической власти (территориально-политическая асимметрия) и различий в уровне социально-экономического развития (фактическое неравенство в связи с зависимостью бедных регионов от экономической помощи со стороны центра). Выявление моделей проводится через анализ нормативных актов и распределения налоговых поступлений между уровнями власти.

В исследовании показано, что баланс экономической власти смещен в сторону центра за счет сосредоточения в его руках стратегических функций общенационального значения и, как правило, большей части бюджетных доходов. Притом баланс экономической власти наиболее изменчив и поддается «тонкой» настройке (институты совместной компетенции, делегирования и изъятия полномочий). Большое влияние на распределение экономической власти оказывает выбор модели территориально-государственного строительства (федерализм и др.) и принципа разграничения полномочий между уровнями власти (либеральный и др.). В то же время, наряду с самим принципом, следует учитывать и тот реальный объем значимых полномочий, который находится в руках центра. Разграничение полномочий между уровнями власти создает потенциальное распределение экономической власти. Итоговая ситуация зависит от собственных экономических возможностей территорий, поскольку при самом большом объеме полномочий дотации с вышестоящего уровня означают политическую зависимость регионов. Также автор подчеркивает, что распределение экономической власти имеет многоуровневый характер. Что касается моделей баланса, то территориальная неоднородность государства сама по себе не предполагает высокую децентрализацию экономической власти, важен институциональный выбор. В исследовании определены модели баланса экономической власти.

Итогом эмпирического исследования стало моделирование политических отношений между центром и регионами на основе баланса всех типов власти (определено семь групп моделей). Затем в работе проводится факторный анализ, который позволил выявить закономерности формирования моделей в тех или иных условиях.

Во-первых, определены факторы, связанные с интрасоциетальной средой ТПС и прямо воздействующие на развитие региональных и локальных субсистем, их идентичности и интересов. Этнокультурные факторы рассматриваются как наиболее мощный стимул децентрализации и федерализации, развития самоуправления на всех уровнях и регионального участия в центре, расширения экономических полномочий на местах (с ними же связаны главные риски распада ТПС). Установлено, что наиболее мощным является конфессиональный, затем - этнический и, наконец, субэтнический фактор. Экономические факторы усиливают децентрализацию, особенно если они входят в резонанс с этнокультурными на одной и той же территории. Главное для них - это наличие существенных отклонений от среднего уровня, т. е. фактором децентрализации может стать ситуация как в богатых, так и в бедных регионах. Внутренние географические факторы - это фактор компактности и фактор внутренней поляризации. Компактность регионального сообщества усиливает идентичность и артикуляцию политических интересов. Фактор внутренней поляризации влечет за собой усиление децентрализации в объединениях с малым числом субъектов: двухполюсные конструкции оказываются гораздо менее устойчивыми по сравнению с многополярными.

Во-вторых, выявлены собственно политические факторы, которые воздействуют на развитие ТПС изнутри. Исследование показало большое влияние фактора политической культуры, которая определяется в работе через такие показатели, как политический интерес, политическое участие (активность), лояльность/протестность (склонность к изменениям). Политическая культура предопределяет способ принятия политических решений в обществе, участие элиты и масс в этом процессе, а также - соотношение централизованного управления и самоуправления. В большинстве стран роль элит при выборе модели оказывается определяющей, а выбор модели становится предметом внутриэлитных согласований или принципиальных решений, определяемых генезисом элиты. Фактор политической системы и политического режима рассматривается вместе с концепцией институциональной траектории, которая позволяет объяснять консерватизм политических институтов, поддерживаемый традицией, привычкой, интересами властных элит и др. Политика центра, направленная на формирование политических институтов, может создавать регионам как возможности, так и ограничения, предполагать подавление акторов и направленное структурирование политического пространства. Важен и фактор политической идеологии, которая может формулировать свое отношение к балансу централизации и децентрализации. Довольно часто возникает потребность выбора между подавлением и институционализацией региональных субсистем, который осуществляется на основе той или иной идеологии.

В-третьих, рассмотрены внешние средовые факторы, которые можно разделить на геополитические, геоэкономические и геокультурные, но которые часто действуют совместно. Как показывает исследование, именно внешние факторы могут приводить к созданию разрушительного дисбаланса или, наоборот, воспроизводству внутренне нестабильных систем. Установлено, что из внешних географических факторов главным является диффузия политических инноваций. Зависимость между особенностями территориальной неоднородности и моделью баланса политических отношений «центр - регионы» носит сложный характер: одно не может быть напрямую выведено из другого. Исследование показывает большую роль заимствований, попыток имплантации «чужих» политических институтов при принятии решений о выборе модели политического баланса отношений между центром и регионами.

Кроме того, целесообразно выделять критический фактор, который является основным и способен привести к дезинтеграции всей системы. Наиболее опасным является сочетание этнических и конфессиональных различий при условии компактного расселения сообществ и негативного отношения к существованию государства со стороны влиятельных сверхдержав.

Предложенный подход, уточненный на примерах обширной выборки с помощью моделирования и факторного анализа, создает основу для интегральной аналитической и прогнозной методики, которая позволяет устанавливать причинно-следственные связи между моделью баланса и факторами, избегая крайностей эксцепционализма (уникальность опыта каждой страны), редукционизма (сведение мирового опыта к опыту определенных стран и групп) и прогрессизма (определение образцов в качестве передового опыта). Моделирование баланса политических отношений между центром и регионами показывает сложный характер связи между неполитическими по происхождению (культурными, экономическими, природными) факторами территориальной неоднородности и моделью отношений «центр - регионы». Схожесть условий может сочетаться с несхожестью моделей, а объяснение несоответствия требует более глубокого и, что особенно важно, - политического исследования.

Глава пятая «Моделирование баланса политических отношений «центр - регионы» в современной России» посвящена объяснению современной российской модели в соответствии разработками предыдущих четырех глав.

Прежде всего, в главе определяются факторы российской модели. В части интрасоциетальных факторов отмечается, что Россия представляет собой асимметричную этнотерриториальную конструкцию, в которой этнокультурная однородность страны в целом сочетается с наличием периферий, находящихся на большой этнокультурной дистанции от государствообразующей основы. Географические особенности расселения этносов создают слабые предпосылки для сецессии, поскольку этнические периферии или имеют анклавный характер, или являются очень небольшими. Это в свою очередь предопределяет важность и сложность внутреннего баланса, учитывающего интересы особых периферий, прежде всего - мусульманских.

При этом сделан вывод, что в настоящее время, в условиях снижения национализма на перифериях, критическим внутренним фактором стала аномальная социально-экономическая разнородность российской территории, ставшая результатом либеральных реформ 1990-х гг. Она делает доминирующим и без того типичный для страны раскол «центр - периферия», превращает стратификацию уровней в более значимое пространственное измерение политического процесса, чем региональная фрагментация. Поэтому возникает потребность в сглаживании социально-экономических различий между регионами, определении особого баланса отношений с полюсами аномального богатства и бедности.

Уникальные физико-географические размеры России влекут за собой коммуникационные разрывы. «Большое» и «неплотное» пространство способствует развитию локальной идентичности, в то время как региональная и макрорегиональная идентичность развиваются в меньшей степени и во вторую очередь. Сильный общенациональный уровень идентичности в сочетании с сильным локальным предполагают относительную слабость регионального и макрорегионального уровня, что ставит проблему ограниченной региональной политической субъектности (за вычетом республик, имевших в советское время особый статус).

При исследовании внутренних политических факторов автор делает вывод, что в 1990-е гг. в России сложилась политическая культура, благоприятная для децентрализации. Но в 2000-е гг. отмечается тенденция к развитию более пассивной культуры, растет роль элит при принятии политических решений. В связи с отсутствием сложившихся на протяжении длительного исторического периода ориентиров в сфере региональной политики волюнтаризм элит становится важным фактором, который приводит к проведению не вполне продуманных реформ, впоследствии отменяемых или подвергающихся корректировке. Известно, что идеологические доминанты в России больше связаны с централизацией. Культурная традиция на протяжении всего периода со времени создания Московского государства предполагает сильную центральную власть. В то же время консерватизм институтов централизации для современной России не свойственен в связи с революционными процессами 20 века. Федерализм является в России инновацией 20 века, он был институционализирован в 1918 г. и, трансформировавшись, продолжает существовать по настоящее время, не имея пока ясно артикулированной альтернативы. В результате внутренние политические факторы не задают долгосрочную тенденцию, способствуют проведению частых экспериментов в сфере региональной политики.

При определении баланса политико-административной власти автор исследовал российское законодательство и все его изменения, политические практики, состав и позиции элит. В работе проведена периодизация, выделены этапы развития отношений между центром и регионами в постсоветский период. Определено, что баланс политико-административной власти в отношениях «центр - регионы» в постсоветской России является изменчивым, его формула в условиях расплывчатых положений конституции 1993 г. не определена даже на среднесрочную перспективу. Отмечается переход к смешанной модели «жесткого» централизованного баланса. При общем векторе централизации региональная политика, однако, остается относительно сбалансированной, хотя и характеризуется элементами регионального фаворитизма.

Изучение баланса идеологической власти проводилось в диссертации с помощью анализа выборов, процессов партийного строительства, партийных программ и идеологий, в частности - национализма и регионализма. Для выявления степени межрегиональных различий был использован индекс регионализации. Автор обосновывает, что баланс идеологической власти в России смещен в сторону центра. Российская ситуация может быть охарактеризована, как абсорбированный регионализм. В связи с последними законодательными новациями также можно говорить об элементах подавленного регионализма. Особая ситуация на Кавказе, в Татарстане и Башкирии, Туве свидетельствует о наличии потенциала для периферийного этноконфессионального регионализма.

Консолидационная тенденция усиливается в последние годы в связи с попытками создать доминирующую партию. Как результат, проявления регионализма интегрированы в политику ведущих общенациональных партий, на которую стремятся воздействовать входящие в их состав региональные группы интересов. В то же время невыраженный регионализм, результат прежних успехов центра в консолидации русской нации, а затем - советского народа, сочетается со слабостью объединяющей государственной идеи: сохраняется конкуренция нескольких объединяющих идей.

Как показало исследование разграничения полномочий и финансовых средств, баланс экономической власти в России пока отличается существенной децентрализацией. Именно это позволяет отрегулировать баланс в целом, не допустив возникновения дисбаланса, связанного с явной тенденцией к централизации политико-административной власти. Но в условиях межрегиональных финансово-экономических диспропорций значительная группа территорий характеризуется высокой степенью финансовой зависимости от центра, в особенности - этнические периферии (что является важным консолидирующим фактором). Фактически децентрализация экономической власти уравновешена в пользу общенационального уровня (на местном уровне - в пользу регионов) централизацией финансовой власти для значительного числа территорий.

Сложившуюся в нашей стране на данном этапе ее исторического развития модель баланса политических отношений «центр - регионы» предложено идентифицировать, как российскую модель ограниченного федерализма. В диссертации уточняются те факторы ее развития, которые влияют на динамику, позволяют сделать прогноз. Отмечено, что одной из особенностей российской модели является ее историческая неустойчивость, заданная динамикой развития отношений «центр - регионы» в предшествующие периоды и вызванная тем, что для России характерны два пространственных парадокса - этнокультурной однородности (сочетание однородности «в целом» с большим количеством этнических периферий) и централизации (интерес к централизованному контролю и его организационная невозможность, делающая неизбежным развитие самоуправления).

На данном этапе можно говорить о прекращении диффузии такой инновации, как американский федерализм, также как и об уходе в историю асимметричного этнического федерализма советской эпохи. Нынешняя модель ситуативна. Она является результатом серии инициированных элитами реформ, направленных на укрепление централизованного контроля над территорией, выглядит довольно гибкой с точки зрения трансформаций кратко- и, возможно, среднесрочного характера, подтверждая уникальность российских отношений «центр - регионы».

В исследовании сделан вывод, что возможности трансформации этой модели связаны с изменениями доминирующей политической культуры (это представляется важнейшим политическим фактором для данной системы), что может повлиять на реформирование политических институтов, эволюцию режима и системы. Автор считает, что промежуточный характер российской политической культуры (как и многих других российских особенностей), которая в обозримой перспективе будет балансировать на грани активной и пассивной, обусловливает и на перспективу неустойчивость отношений «центр - регионы» и их частую корректировку элитами при учете изменчивых общественных настроений. Это соответствует российской институциональной траектории в отношениях «центр - регионы», имеющей маятникообразный характер, типичной динамике политических процессов и реформ в стране.

Из внутренних неполитических факторов главное влияние на эту неустойчивость будут оказывать:

· Экономические факторы - сохранение региональных диспропорций, циклический характер развития российской экономики в связи с ее низкой диверсификацией и геоэкономической уязвимостью. В этих условиях ожидается периодический переход латентного регионализма в политическое качество в связи с ростом политической активности недовольного населения (микротрансформации гражданской культуры), что будет ставить центральную власть перед проблемой институционального выбора, приводить и к децентрализации, и к попыткам подавить регионализм авторитарными методами.

· Этнокультурные факторы - постепенное снижение доли русского и православного населения. Этот фактор способствует росту неустойчивости в отношениях центра с этническими перифериями, где будут усиливаться автономистские настроения и требования к изменению баланса в общенациональной власти.

Долгосрочная резистентность российской ТПС в большой мере зависит от внешних факторов. Геополитические и геокультурные факторы на данном этапе не способствуют дезинтеграции России, хотя могут измениться в случае резкого ухудшения отношений с Западом или появления недружественных и влиятельных стран мусульманского мира. Основные риски связаны с действием геоэкономических факторов. Пока они благоприятствуют интеграции страны, поскольку большинству регионов выгодно оставаться в ее границах и в частности соглашаться на роль финансово зависимых от центра субъектов. В то же время внешние факторы в случае новых планетарных сдвигов могут стать критическим фактором дезинтеграции.

В заключении автор делает основные выводы и представляет элементы прогнозной модели развития отношений между центром и регионами в территориально неоднородных государствах и прежде всего - в России.

Исследование показало, что политическая карта мира имеет очень важную особенность. Большинство современных государств (а в диссертации рассмотрено их абсолютное большинство) характеризуются высокой территориальной неоднородностью, и, несмотря на это, установлен эмпирический факт их более или менее продолжительного существования. Ключевой и притом, как свидетельствует мировой опыт, решаемой, пусть даже паллиативными методами, проблемой большинства современных государств является проблема баланса политических отношений между центром и регионами.

Роль региональных факторов в политике выросла, начиная со второй половины 20 века. Современная тенденция мирового развития характеризуется движением в сторону децентрализации, смещением баланса в сторону регионов и использованием более «мягких» моделей многоуровневого управления. Эта тенденция объясняется политическим развитием региональных и локальных сообществ, их эмансипацией, совпадающей с общедемократическим трендом. Процессы демократизации и децентрализации развиваются одновременно и параллельно. Они свидетельствуют о наступлении нового этапа по сравнению с «националистическим» периодом создания преимущественно унитарных и централизованных национальных государств: новый этап отличает признание меньшинств и их права на автономию - одновременно с собственным политическим «пробуждением» окраин, несостоявшихся центров государствообразования прежних исторических эпох.

Мир переживает переходный период. Особенность текущего момента выражается в борьбе двух тенденций - консервативной, сохранения централизованного государства и инновационной, коренной децентрализации, как альтернативного способа обеспечить устойчивое развитие. Более того, с конца 20 века появляется третья, «постсовременная» тенденция: развитие отношений «центр - регионы» проходит в условиях пространственно-временной компрессии, которая ведет к размыванию как национальных, так и региональных идентичностей. В долгосрочной перспективе просматривается следующий этап мирового территориально-политического развития, когда снизится значение как государственных, так и региональных границ и сообществ. В будущем важно будет исследовать непривычные для эпохи Модерна сетевые территориально-политические структуры, которые невозможно отобразить на карте в силу их рассеянности, включения в их состав множества персоналий и микрогрупп, соединенных невидимыми нитями по всему земному шару.

По результатам исследования оказывается, что распространенным и даже типичным явлением остается борьба различных подходов к созданию государства в условиях территориальной неоднородности, смешение в разных пропорциях традиции, современности и «постсовременности». Что важно для нашей работы: баланс учитывается и просматривается почти всегда, если он не формализован, то проявляется на уровне политических практик. Проблема институционального выбора остается весьма важной, также как остаются распространенными подавление и авторитаризм в отношении центра к регионам. Реально существующий баланс в территориально неоднородных государствах носит «в среднем» относительно жесткий характер, а федерализм остается мало распространенным явлением. Использование диахронного подхода показывает, что у каждого государства есть своя динамика и нередко - цикличность развития политических отношений между центром и регионами.

Исследование отношений между центром и регионами в России имеет огромное значение для политического развития, судьбы нашей страны, в которой региональные факторы относятся к числу ключевых. Притом Россия, в силу ее огромных размеров и постоянных политических изменений, остается малоисследованной страной, в то время как эмпирический материал является не просто богатым, но практически неисчерпаемым.

Сценарное прогнозирование будущего развития российской модели может быть основано на выдвигаемом нами тезисе о постоянной исторической динамике отношений «центр - регионы» в России, имеющей маятникообразный характер. Современная централизация, как следует из результатов проведенной работы, имеет среднесрочный характер. Внутренняя перестройка отношений «центр - регионы» в России представляется неизбежной если не в среднесрочной, то в долгосрочной перспективе, т. е. в процессе смены поколений. Требования к изменению баланса будут скорее исходить от элит, в формате традиционной для России «реформы сверху», но основанной на понимании элитами новых общественных настроений. Существует больше предпосылок в пользу децентрализации, но этот процесс может оказаться медленным и волнообразным.

Рейтинг вероятности прогнозируемых сценариев выглядит следующим образом:

1. Самым маловероятным является распад страны, которому препятствуют внутренние факторы. В России при всем ее разнообразии нет ни одного крупного и очевидного территориально-политического раскола, четко выраженного на карте. Самый главный раскол «центр - периферия» на карте не выражен, он имеет вертикальный характер. Особенностью региональной структуры являются анклавность, чересполосность, смешанный характер сообществ. Критическим фактором полного распада может стать только очень жесткое воздействие внешних сил.

2. Маловероятным является создание полностью централизованного государства. В существующей ситуации это может быть только недолговечная идеократия. Попытки территориальной гомогенизации и концентрации идеологической власти могут быть рассчитаны только на краткосрочную перспективу.

3-4. Одним из возможных вариантов смены модели является сценарий создания «реального федерализма» в его российской модификации. К этой модели проще прийти, учитывая опыт созданных в 1990-е гг. институтов. Однако для ее реализации существует немного общественных предпосылок, она возможна только как сознательный выбор постсоветских властных элит в пользу демократизации и децентрализации.

3-4. Другим возможным сценарием является локализованная демократия, возможно - с элементами территориально-политической асимметрии на региональном уровне. Эта модель наиболее адекватна современному состоянию России, но требует радикальной реформы, инициированной опять-таки властными элитами, т. к. речь идет о принципиально иной, не федеративной, но основанной на демократических процедурах модели баланса.

5. Наиболее вероятным является инерционный сценарий, устойчивость которого задана гибкостью ограниченного федерализма. Данная гибкость является обратной стороной его аморфности, несовпадения с мировыми аналогами.

Прикладные результаты проведенного исследования позволили выявить основные проблемные узлы российской политики, имеющие критическое значение для создания сбалансированной ситуации в отношениях между центром и регионами:

1. Внутрироссийское территориальное разделение труда. Речь идет не просто о выравнивании потенциалов (и, конечно, не о простом дотировании отстающих регионов), а о восстановлении межрегиональных экономических связей, развитии транзитных функций.

2. Риски радикальных решений, направленных на централизацию и чреватых созданием дисбаланса если не сразу, то в среднесрочной перспективе, по итогам накопления нерешаемых проблем местного уровня. Прежде всего, это - продление вертикали исполнительной власти на уровень местного самоуправления вместо его развития.

3. Снижение межрегиональных социально-экономических различий. В то же время требуются осторожность и постепенность в проведении политики выравнивания, поскольку нынешнее региональное неравенство является интегрирующим фактором, т. к. повышает зависимость бедных регионов от центра.

4. Определение формального и фактического статуса национально-территориальных образований на основе их группирования в соответствии с реальными, воспринимаемыми интересами и с возможным допущением асимметрии.

5. Формирование российской государственной идеи.

В приложении в табличном виде представлены вся необходимая фактическая информация и сделанные на основе разрабатываемой автором методики оценки и характеристики по исследуемой выборке государств.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии:

1. Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М. : Издательство ГУ-ВШЭ, 2006 (второе издание: М. : Издательство ГУ-ВШЭ, 2007). 24,25 п. л.

2. Туровский Р. Ф. Культурные ландшафты России. М. : Институт наследия, 1998. 12,8 п. л.

Учебные пособия:

1. Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. М. : Издательство ГУ-ВШЭ, 2006. 64,35 п. л.

2. Туровский Р. Ф. Политическая география. М. -Смоленск: Издательство СГУ, 1999. 23,8 п. л.

Статьи в журналах, рекомендованных ВАК:

1. Туровский Р. Ф. Югославский разлом // Полис, 1992, №4. С. 74-84. 0,7 п. л.

2. Туровский Р. Ф. Проблемы российской геополитики (выступление на «круглом столе») // Вестник Московского университета. Сер. 12. Социально-политические исследования. 1994, №6. 0,2 п. л.

3. Туровский Р. Ф. Политический ландшафт как категория политического анализа // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 1995, №3. С. 33-44. 0,9 п. л.

4. Колосов В. А. , Туровский Р. Ф. Выборы в Государственную думу 1995 года: борьба в одномандатных округах // Власть, 1996, №5. С. 26-35. 0,7 п. л. , личный вклад 0,4 п. л.

5. Колосов В. А. , Туровский Р. Ф. Электоральная карта современной России: генезис, структура и эволюция // Полис, 1996, №4. С. 33-46. 1,2 п. л. , личный вклад 0,6 п. л.

6. Туровский Р. Ф. Русская геополитическая традиция // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 1996, №4. С. 51-64. 0,9 п. л.

7. Колосов В. А. , Туровский Р. Ф. Осенне-зимние выборы глав исполнительной власти в регионах: сценарии перемен // Полис, 1997, №1. С. 97-108. 0,7 п. л. , личный вклад 0,3 п. л.

8. Колосов В. А. , Туровский Р. Ф. Итоги губернаторских выборов // Власть, 1997, №3. С. 49-56. 0,5 п. л. , личный вклад 0,3 п. л.

9. Туровский Р. Ф. Сравнительный анализ тенденций регионального развития России и Украины // Полис, 1999, №6. С. 49-61. 1,2 п. л.

10. Колосов В. А. , Туровский Р. Ф. Геополитическое положение России на пороге XXI века: реалии и перспективы // Полис, 2000, №3. С. 40-60. 1,5 п. л. , личный вклад 0,7 п. л.

11. Туровский Р. Ф. Региональные особенности президентских выборов 2000 г. // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2000, №4. С. 38-54. 1 п. л.

12. Туровский Р. Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований // Полис, 2001, №1. С. 138-156. 1,1 п. л.

13. Туровский Р. Ф. Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // Общественные науки и современность, 2003, №6. С. 79-89. 0,8 п. л.

14. Туровский Р. Ф. Проблема централизации и модели русской региональной политики в 13-16 вв. // Полис, 2004, №1. С. 125-138. 1,2 п. л.

15. Туровский Р. Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти // Общественные науки и современность, 2005, №6. С. 68-79. 0,8 п. л.

16. Туровский Р. Ф. Региональное измерение электорального процесса: концептуальные основы исследований // Общественные науки и современность, 2006, №5. С. 5-19. 1,3 п. л.

17. Туровский Р. Ф. Электоральный конформизм в России и его география // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2007, №2. С. 107-118. 1 п. л.

Статьи в других журналах и научных сборниках:

1. Туровский Р. Ф. Югославия: социально-территориальная стратификация общества // Известия ВГО. 1991. Т. 123. Вып. 6. С. 536-544. 0,5 п. л.

2. Туровский Р. Ф. Территориальное распространение этносоциального конфликта // Вестник Московского Университета. Сер. 5, География. 1992. №2. С. 89-95. 0,4 п. л.

3. Туровский Р. Ф. Российское и европейское пространства: культурно-географический подход // Известия РАН. Серия географическая. 1993. №2. С. 116-122. 0,4 п. л.

4. Туровский Р. Ф. Референдум по проекту конституции // Россия на выборах: уроки и перспективы. М. , 1995. С. 55-62. 0,3 п. л.