Фактор безопасности в политике России и Казахстана по отношению к их общей границе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

ФАКТОР БЕЗОПАСНОСТИ В ПОЛИТИКЕ РОССИИ И КАЗАХСТАНА ПО ОТНОШЕНИЮ К ИХ ОБЩЕЙ ГРАНИЦЕ

Голунов Сергей Валерьевич

Нижний Новгород - 2008

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ

пограничный безопасность политик казахстан

Актуальность темы диссертации. Российско-казахстанская граница, протяженность которой превышает 7500 км., является самым длинным в мире непрерывным сухопутным рубежом и вторым в мире среди всех сухопутных рубежей после американо-канадского. Она составляет треть от всех границ Российской Федерации (а также почти две трети от постсоветских рубежей РФ) и более половины -- Казахстана. Эта граница разделяет не только крупнейшие на постсоветском пространстве государства, но также Россию и Центральную Азию - регионы, серьезно различающиеся друг от друга по своим социально-экономическим, политическим и социокультурным характеристикам. В числе прочего, российско-казахстанский рубеж являет собой уникальный пример огромной границы, разделяющей страны, относимые к западной и восточной, христианской и мусульманской цивилизационным традициям. Все это делает данную границу масштабным и перспективным объектом исследования, изучение которого потенциально может внести не меньший вклад в развитие лимологии (исследований границ, Border Studies), чем концептуально-теоретические изыскания, отталкивающиеся от анализа ситуации на американо-мексиканской границе -- наиболее часто исследуемого в рамках этой дисциплины рубежа.

Обеспечение пограничной безопасности является одной из важнейших проблем национальной безопасности многих государств мира, испытывающих потребность в эффективном реагировании на внешние вызовы и регулировании все более интенсифицирующихся в условиях глобализации трансграничных потоков. В последние десятилетия отмечается высокий интерес к концептуальному осмыслению пограничной безопасности, который особенно возрастает в связи с обострением региональных конфликтов или террористической угрозы (например, в США после 11 сентября 2001 г. или в Израиле в связи с активизацией ближневосточных исламистских террористов), потребностью укрепления внешних границ интеграционных объединений (в частности, Европейского Союза) или обустройства новых рубежей, образующихся в результате распада государств (в особенности стран СНГ). Однако эмпирические разработки пока еще мало подкреплены научно-теоретическими изысканиями, несмотря на то, что таковые имеют все шансы быть серьезно востребованными. Количество теоретических работ в области пограничной безопасности пока относительно невелико, и они, как правило, охватывают лишь частные проблемы. К тому же, немалая доля таких трудов принадлежит аналитикам, тесно связанным с властными структурами, которым нередко затруднительно выдвигать и отстаивать в своих работах точки зрения, существенно расходящиеся с официальной позицией этих структур. В целом, исследования проблем пограничной безопасности (Border Security Studies) как дисциплина находятся лишь в зачаточном состоянии, не имея ни четко сформулированного проблемного поля, ни устоявшейся терминологии, ни базовых концепций.

Обеспечение пограничной безопасности в разумном балансе с соблюдением прав и интересов имеющих дело с границей людей и организаций является насущной проблемой для постсоветских государств, в первую очередь таких наиболее крупных среди них стран, как Россия и Казахстан. Исчезновение СССР с политической карты мира привело к разрушению унифицированных систем контроля над рубежами прежде единого политического пространства и над соблюдением законности внутри него. Неудивительно, что после падения «железного занавеса» на территории бывшего Советского Союза создались благоприятные условия для деятельности транснациональных преступных группировок, зачастую координирующих свои операции более эффективно и оперативно, чем взаимодействующие между собой национальные правоохранительные органы. И хорошо организованные криминальные группы, и мелкие нарушители пользуются отсутствием полноценного контроля над бывшими административными границами и проходящими через них потоками. Вместе с тем, открытость постсоветских рубежей дала сопредельным государствам и особенно их приграничным регионам возможность развивать взаимовыгодное сотрудничество между собой. Нахождение оптимального баланса между обеспечением пограничной безопасности и развитием приграничного сотрудничества является сложной проблемой, решение которой весьма непросто найти не только постсоветским странам, но и другим государствам.

Данная проблема остро стоит и при выработке оптимальной политики сопредельных государств по отношению к российско-казахстанской границе. Огромная протяженность и регионообразующий характер этой границы определяют важность ее роли как регулятора евро-азиатских трансграничных потоков, потому сбои и ошибки в таком регулировании могут самым негативным образом отразиться на ситуации на весьма обширном пространстве, охватывающем территорию нескольких стран. Для обоих государств и их пограничных регионов и районов некоторые из этих потоков (наркотики и другие виды контрабанды, неконтролируемые миграционные "волны" и т.п.) создают серьезную проблему в сфере безопасности, тогда как другие (например, движение транспорта и международная торговля) могут стать важным стимулом для развития. Нормальное функционирование границы во многом зависит от ситуации в приграничье и наоборот, что делает взаимосвязанными проблемы развития этих территорий и регулирования трансграничных потоков.

Таким образом, перед Россией и Казахстаном стоит насущная задача формирования пограничной политики на огромном по длине рубеже, который является межгосударственной границей менее чем двадцать лет. При этом стоит непростая задача поиска баланса между интересами безопасности и сотрудничества: реализация одной группы таких интересов не должна привести к неприемлемым потерям в другой сфере. Важной проблемой является адекватность восприятия ситуации принимающими решения лицами и экспертами: выработка политики по отношению к столь протяженной границе требует учета многих факторов разного характера и взвешенной оценки их соотношения, критического анализа стереотипов, широко распространенных как среди представителей власти, так и в общественном мнении. Между тем, информация о ситуации на границе зачастую довольно фрагментарна: ее растущие потоки все более трудно обрабатывать, а статистические данные разбросаны по различным ведомствам сопредельных стран, курирующим приграничные регионы и (с российской стороны) федеральные округа. Эти обстоятельства определяют серьезную потребность в изучении обозначенных темой настоящей работы проблем и использовании результатов таких изысканий в практической политике.

Объектом диссертационного исследования является российско-казахстанская граница как продукт политики сопредельных государств, ее восприятий массовым сознанием и практики взаимодействующих с ней людей. Такое понимание объекта находится в русле «ПВП-подхода» (ПВП - политика-восприятие-практика) согласно трактовке российского исследователя В.А. Колосова. Диссертант учитывает, что в некоторых случаях (например, когда речь идет об истории формирования рубежа, пограничном режиме и некоторых других проблемах) граница практически не может рассматриваться в отрыве от прилегающей к ней зоны, которая, в зависимости от конкретного контекста рассматриваемой проблемы, имеет разную ширину.

Предметом исследования является безопасность российско-казахстанской границы как феномен, включающий проблемное наполнение (вызовы и другие проблемы пограничной безопасности на данном участке), восприятия этих проблем принимающими решения лицами и общественным мнением двух стран, принимаемые российскими и казахстанскими властями ответные меры и их результаты. Предлагая эту формулировку, диссертант учитывает, что феномен безопасности имеет не только объективное, но и субъективное наполнение, а также то, что граница как формальная разделительная линия не имеет самостоятельного онтологического значения, являясь проекцией институтов и политик сопредельных стран, восприятий и практик прямо или косвенно взаимодействующих с ней людей. Таким образом, пограничная безопасность или безопасность границы (эти два понятия понимаются в работе как синонимы) рассматривается как феномен, имеющий объективное и субъективное наполнение, а в пространственном отношении локализуемый не только пограничной линией, но и прилегающей к ней зоной.

Хронологические рамки исследования охватывают постсоветский период, в который граница обрела статус межгосударственной, вплоть до времени окончания автором работы над диссертацией (апрель 2008 г.). Вместе с тем, определенное внимание уделяется и анализу процесса становления границы начиная с XVII в., что позволяет выявить закономерности ее формирования до закрепления ее статуса по итогам делимитации соответствующим российско-казахстанским договором от 18 января 2005 г.

Цель исследования состоит в выявлении того влияния, которое повестка пограничной безопасности и представления о ней в политических элитах и общественном мнении России и Казахстана оказали на политику этих стран по отношению к их совместной границе.

1. Пограничная безопасность определяется в работе как приемлемое для политических элит и общественного мнения страны и ее приграничных территорий состояние защищенности пределов территории данной страны от опасных трансграничных потоков и неблагоприятного развития ситуации в прилегающей к границе зоне, как правило, подразумевающих серьезное нарушение устанавливаемого государством пограничного режима и/или территориальной целостности страны. Такое состояние достигается, главным образом, путем мероприятий, осуществляемых силами, которые специально ответственны за охрану границы и контроль над трансграничными потоками.

2. Важным феноменом, относящимся к субъективному наполнению пограничной безопасности, является бордеризация ее проблем. Речь идет о том, что «вина» за недостаточно эффективное решение некоторых проблем необоснованно или не вполне обоснованно возлагается на границу, ее неспособность быть непроницаемой преградой для нелегальных трансграничных потоков; хотя в действительности укрепленная граница не может играть серьезной или решающей роли в регулировании таких потоков. Например, в РФ довольно распространено мнение о том, что резкий рост численности иноэтничных мигрантов из стран СНГ в 1990-х - первом десятилетии 2000-х гг. объясняется «прозрачностью» постсоветских рубежей страны, и что их укрепление должно стать одной из главных мер по борьбе с нелегальной миграцией; однако подавляющее большинство граждан государств СНГ попадают в Россию легально и через пункты пропуска, так как пользуются правом безвизового въезда. Феномен бордеризации проблем безопасности, на взгляд диссертанта, коренится не только (и даже не столько) в заинтересованности отвечающих за охрану границу силовых структур в получении дополнительных ресурсов и повышении своего статуса (в том случае, если проблема получит статус вызова пограничной безопасности), но также в психологической потребности социальных групп в четких границах, защищающих их от потенциально опасных внешних влияний.

3. Опыт пограничной политики США, стран Евросоюза, ряда других государств показывает, что в условиях глобализации и интенсификации трансграничных потоков и при наличии серьезных стимулов для пересечения рубежей укрепление границы неспособно остановить наиболее интенсивные нелегальные трансграничные потоки. Прежде всего, это касается трафика тяжелых наркотиков, серьезно воспрепятствовать которому пока не может ни возведение пограничных стен, ни оснащение пунктов пропуска самым современным оборудованием для контроля над грузами. Перед теми странами, через границы которых проходят мощные легальные и нелегальные потоки, стоит дилемма между ужесточением пограничного контроля и стимулированием легальных потоков, сулящих огромную прибыль национальной экономике. Во многих случаях при интенсификации таких потоков даже незначительное увеличение времени проверок способно вызвать коллапс на границе. Кроме того, речь идет о соблюдении интересов трансграничных путешественников, подавляющее большинство которых не нарушает закон при пересечении рубежей.

4. На ситуацию в приграничье оказывают позитивное влияние дружественные отношения между Россией и Казахстаном. Существующие правовая база таких отношений и благоприятная политическая конъюнктура делают в обозримой перспективе маловероятными превращение территории одной из стран в плацдарм для военной агрессии или деятельности экстремистских группировок против другой стороны. В то же время, тесные инфраструктурные связи, устойчивый рост товарооборота и взаимных инвестиций, общее культурное пространство и сама по себе огромная протяженность границы делают оба государства взаимно заинтересованными в поддержании хороших отношений и избегании конфронтации друг с другом. Однако взаимодействие между странами, несмотря на периодические декларативные заявления политиков, не достигло уровня реальной интеграции. В сотрудничестве между двумя государствами и их сопредельными регионами имеет место явный перекос в сторону переработки сырьевых ресурсов, тогда как развитию многих других форм кооперации (в том числе трансграничных связей сильно зависящего от автоперевозок мелкого и среднего бизнеса), серьезно ограничено таможенными, правовыми и другими барьерами, плохим качеством трансграничной транспортной инфраструктуры, большой удаленностью друг от друга административных центров и других крупных населенных пунктов сопредельных регионов.

Ситуация в постсоветской Центральной Азии, напротив, подталкивает РФ к принятию односторонних мер по укреплению своей пограничной безопасности. Через этот регион по направлению к российско-казахстанской границе проходят мощные потоки наркотиков и другой контрабанды. Россия вносит довольно существенный вклад в борьбу с этими вызовами в постсоветской Центральной Азии, однако ее возможности повлиять на ситуацию в других государствах ограничены; более того, они значительно сократились в связи с выводом российских пограничников с рубежей между Афганистаном и прилегающим к нему государствами СНГ. Не способствует укреплению региональной безопасности и соперничество между различными внешними для региона «центрами силы», озабоченными, в первую очередь, ослаблением влияния друг друга и лишь во вторую -- попытками решения нетрадиционных проблем безопасности. Все это побуждает РФ к укреплению своего рубежа с потенциально нестабильным регионом и опоре, прежде всего, на собственные силы, а не пока зачастую неэффективные организационные механизмы поддержания региональной безопасности.

5. Российско-казахстанская граница является одним из самых проблемных рубежей для РФ, в первую очередь, из-за вызовов наркотрафика и контрабанды китайских промышленных товаров. Масштабы нелегальной миграции в обход пунктов пропуска пока не столь велики, и потому она не может рассматриваться в качестве весомого аргумента в пользу ужесточения пограничного режима. Вопреки укорененным в сознании многих представителей власти и в значительной части общественного мнения стереотипам, граница может в определенной мере лишь сдерживать эти потоки, но ее укрепление (по крайней мере, при современном состоянии технических возможностей контроля над рубежами в России и других странах) пока бессильно эффективно решать связанные с ними проблемы. Этот вывод подкрепляется не только низкими статистическими показателями по задержаниям контрабанды наркотиков и товаров широкого потребления, но и зарубежным опытом пограничной политики. Например, даже несмотря на 30-летний опыт использования в охране мексиканской границы физических барьеров, авиации и различных датчиков для слежения за нарушителями, американским пограничникам и таможенникам, по всем экспертным оценкам, и в настоящее время удается выявлять лишь мизерную часть наркотиков и пресекать меньшую часть нарушений границы.

Исходя из этих соображений, укрепление российско-казахстанской границы не должно рассматриваться в качестве панацеи, способной заменить совершенствование социальной и экономической политики, углубление сотрудничества между Россией и Казахстаном в различных (в том числе и правоохранительной) сферах. Вместе с тем, отнюдь не следует недооценивать ту сдерживающую роль, которую оказывает сам факт ужесточения контроля над границей. Это способно устрашить значительную часть потенциальных нарушителей и побудить их либо отказаться от своей незаконной деятельности или переориентироваться на другие сферы или географические направления.

6. В постсоветский период пограничная политика РФ по отношению к казахстанской границе эволюционировала от сохранения ее практически полностью открытой (что в первой половине 1990-х гг. поддерживалось как властями, так и общественным мнением) до создания жесткой системы контроля над ней с использованием самых современных технических средств и введения уведомительного порядка въезда в расширенную пограничную зону. При этом в первой декаде 2000-х гг. под влиянием стимулов развития сотрудничества с Казахстаном предпринимаются попытки сбалансировать эти меры путем создания объединенных пунктов пропуска и пунктов пропуска для населения приграничных районов, модернизации данных пунктов, упрощения процедуры пограничного и таможенного контроля. Казахстанская сторона на протяжении всего постсоветского периода выступала за сохранение максимально открытой границы (в первом десятилетии 2000-х гг. - в сочетании с ужесточением контроля над южными рубежами страны) и пошла на ее укрепление во многом из-за необходимости предпринимать симметричные меры. Если для России главным приоритетом пограничной политики на рассматриваемом рубеже остается обеспечение безопасности, то для Казахстана -- защита экономических интересов, в том числе получение прибыли от интенсификации трансграничных потоков. Казахстан более активно использует в своей пограничной политике элементы международного опыта, позволяющие смягчить барьеры для трансграничного сообщения и активизировать приграничную торговлю.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его выводы могут быть использованы принимающими решения лицами России и Казахстана в процессе формирования и совершенствования пограничной политики по отношению к их общему рубежу, рядом международных организаций (Европейским Союзом, ОБСЕ, ООН) для уточнения своей политики в регионе. В данном контексте важно, что в работе оцениваются вызовы безопасности, предпринятые властями ответные меры, делаются прогнозы и предлагаются рекомендации. Для российских и казахстанских органов, задействованных в процессе формирования пограничной политики, также может представлять интерес компаративный анализ зарубежного опыта в соотношении с ситуацией на российско-казахстанской границе.

Результаты настоящей диссертации также могут найти применение в учебном процессе и оказаться полезными для преподавателей курсов «Региональная и национальная безопасность», «Основы геополитики», «Содружество независимых государств», дисциплин, в которых изучаются различные аспекты истории России и Казахстана и современной политической ситуации в этих странах.

Апробация работы. Промежуточные результаты исследования излагались автором на региональных, всероссийских и международных конференциях в России, Австрии, Азербайджане, Великобритании, Казахстане, США, Финляндии, Швейцарии, Украине, Японии (2001-2007 гг.) и отражены в более чем 40 публикациях на русском, английском и итальянском языках. Соответствующие работы автора неоднократно удостаивались призов и грантов по итогам ряда конкурсов, в том числе первого места во Всероссийском конкурсе интеллектуальных проектов «Держава» в номинации «Мировая держава» (2006) и первого места в конкурсе статей журнала «Международные процессы» (2007). В июле 2008 г. статья, основанная на содержащихся в заключении настоящего диссертационного исследования выводах, была отмечена грантом Российской ассоциации международных исследований.

Материалы диссертации были использованы при разработке спецкурсов «Безопасность и международное сотрудничество в поясе новых границ РФ» и «Миграция из стран СНГ в Россию: вызовы и возможности».

Структура диссертации определяется целью и задачами исследования, включая введение, пять глав, разделенных на параграфы, и заключение.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы; определяются объект и предмет, цель и задачи, методологическая основа и эмпирическая база исследования; характеризуется степень изученности проблемы, раскрываются научная новизна и практическая значимость темы; формулируются основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе диссертации, «Пограничная безопасность: концептуальные основы и международный опыт», дается характеристика состояния теоретических изысканий в области пограничной безопасности, анализируется и концептуализируется зарубежный опыт ее обеспечения, а также, на основе синтеза теоретических изысканий и практического опыта, определяются основные параметры феномена пограничной безопасности. Глава состоит из трех параграфов.

В первом параграфе, «Проблематика пограничной безопасности в политологических и политико-географических исследованиях», дается характеристика современному состоянию исследований, имеющих отношение к соответствующей сфере. Автор приходит к выводу о том, что теоретическая база исследований пограничной безопасности пока развита недостаточно, несмотря на высокую актуальность и практическую значимость данной проблематики. Географическая лимология предлагает, скорее, несколько позволяющих взглянуть на проблему с разных точек зрения самых общих подходов, нежели развитых концепций. Большинство теорий международных отношений имеет дело с пограничной проблематикой (тем более, с проблематикой пограничной безопасности), в лучшем случае, лишь косвенно, хотя некоторые из данных теорий также могут быть использованы при объяснении связанных с этой проблематикой частных проблем. В дисциплине исследований безопасности (Security Studies) имеется гораздо более развитый, чем в географической лимологии, понятийный аппарат, который, также как и концептуальные разработки в области исследования трансграничных вызовов (наркоторговли, нелегальной миграции и т.п.), представляет собой немалую ценность при изучении рассматриваемых вопросов. Наконец, концептуальные исследования собственно пограничной безопасности пока немногочисленны и могут претендовать, по большей части, лишь на создание теорий среднего уровня.

Принимая во внимание эти соображения, диссертант полагает, что основными задачами исследователей проблем пограничной безопасности являются разработка терминологического аппарата дисциплины и учет разных перспектив (способность принимать за «точку отсчета» не только государство с его интересами, но также приграничные территории, а также имеющие дело с границей социальные группы и отдельных людей). Важную задачу представляет собой и разрешение противоречий между позитивистскими (рассмотрение вызовов пограничной безопасности в качестве объективной реальности) и постпозитивистскими (вызовы как социальные конструкты) установками. С одной стороны, во многих случаях необходима деконструкция и десекьюритизация (лишение смысла безопасности) алармистских государствоцентричных представлений о повестке пограничной безопасности; с другой - выводы исследований должны иметь позитивную практическую значимость, а не сводиться лишь к деструктивной критике.