Фактор безопасности в политике России и Казахстана по отношению к их общей границе

Во втором параграфе, «Зарубежный опыт политики обеспечения пограничной безопасности», предпринимается попытка концептуализации данного опыта. Главный акцент делается на анализе привлекающего наибольшее внимание исследователей и практиков опыта пограничной политики США, стран ЕС, Индии, Китая, Израиля и некоторых других государств. По критерию характера взаимодействия инициатора предпринимаемых мер с сопредельной страной автор выделяет три самые последовательные, на его взгляд, стратегии обеспечения пограничной безопасности: «отгораживание» от соседней страны, формирование совместной с ней системы охраны границы и создание общего пограничного пространства с «вынесением» внутренних для интеграционного объединения пограничных и таможенных барьеров вовне. Диссертант учитывает, что круг рассмотренных «моделей» не являются исчерпывающим, и что пограничная политика большинства стран, как правило, в том или ином сочетании включает в себя элементы сразу нескольких стратегий.

Первая из упомянутых «моделей» представлена опытом тех стран (США, Израиля, Индии, Саудовской Аравии и некоторых других), которые отгораживаются от соседей пограничными барьерами, дабы предотвратить проникновение на свою территорию террористов и нелегальных мигрантов. Такой путь является, однако, весьма дорогостоящим и далеко не всегда эффективным: нарушители со временем могут найти способы преодоления барьеров и даже получить немалую выгоду от своей «специализации» в этой сфере. Кроме того, возведение пограничных барьеров в большинстве случаев не способствует налаживанию дружественных отношений и плодотворного сотрудничества (в том числе и в сфере пограничной безопасности) с сопредельными государствами. Как показывает проведенный анализ, строительство пограничных заборов более эффективно как мера против многочисленных и периодически повторяющихся атак боевиков с соседней территории и менее действенно в качестве средства борьбы с массовой нелегальной миграцией. Заграждения на границе, как правило, малоэффективны для борьбы с наркотрафиком (преступники имеют слишком много возможностей для маневра, включая контрабанду наркотиков через пропускные пункты) и потому специально для этой цели практически не применяются.

Другую «модель» демонстрирует опыт Евросоюза, политика которого сочетает устранение пограничных барьеров внутри объединения с ужесточением пограничного режима на внешних рубежах (причем граничащие с ЕС страны активно втягиваются в трансграничное сотрудничество в разных сферах, включая безопасность) и постепенной абсорбацией источников миграции из «бедных» европейских стран, приезжие из которых сравнительно легко ассимилируются. Европейскому Союзу в процессе расширения удалось практически «стереть» те границы, которые еще в 1990-е годы были для него наиболее проблемными: в частности, германско-польскую границу. Это произошло потому, что ЕС сделал ставку на развитие самого тесного (хотя и неравноправного) сотрудничества со странами-кандидатами, фактически продиктовав стандарты реформ в экономической, правоохранительной и других сферах. В результате, пройдя длительный переходный период, государства бывшего соцлагеря вошли в пограничное пространство Евросоюза и приступили к охране его внешних границ. По всей видимости, подобная стратегия будет осуществлена и в отношении беднейших балканских стран, после чего главным источником нелегалов -- нарушителей границ (другая часть нелегалов въезжает в Евросоюз на законных основаниях) для ЕС останутся Северная Африка и Ближний Восток.

Управление общей пограничной политикой Евросоюза осуществляется, главным образом, посредством не централизованных механизмов, а внедрения и соблюдения единых стандартов пограничной политики, обмена опытом и информацией. В сотрудничестве с окружающими его (или лежащими на пути трафика наркотиков и нелегальных мигрантов) государствами ЕС, как правило, является более сильной стороной, которая может оказывать давление или делать заманчивые предложения (в том числе, относительно либерализации визового режима) в обмен на укрепление границ таких государств. Все эти меры не позволили, однако, Евросоюзу добиться решительных успехов в борьбе с наркотрафиком и проникновением нелегалов через границы: нарушители закона по-прежнему имеют слишком широкие возможности использовать их проницаемость. В этом отношении пограничная политика ЕС кардинально не отличается по своей эффективности от аналогичной политики США по отношению к их мексиканскому рубежу.

Еще одна «модель» представлена проводимой сопредельными странами политикой обеспечения безопасности американо-канадской границы, в рамках которой ужесточение пограничного режима сочетается с тесным двусторонним сотрудничеством практически по всем аспектам пограничной безопасности и принятием комплекса мер для поддержания интенсивности трансграничного сообщения.

После 11 сентября 2001 г., движимые желанием сохранить колоссальный объем двухсторонней внешней торговли и, вместе с тем, создать максимальные препятствия на пути террористов и других преступников, США и Канада создали мощную систему совместного контроля над трансграничными потоками. Данная система была бы невозможна без взаимного доверия каждой из сопредельных сторон друг другу, к стандартам качества тех мер по обеспечению пограничной безопасности, которые предпринимаются партнером. В результате был создан действенный механизм, позволивший крупным перевозчикам и бизнесменам избежать задержек на границе. Вместе с тем, поток людей через данную границу сократился примерно на треть, что, по-видимому, произошло из-за нежелания многих бизнесменов и путешественников сталкиваться с новыми проблемами, которых они не испытывали до 11 сентября. При этом ужесточение пограничного режима отнюдь не дает полной гарантии безопасности, так как охрана гигантского рубежа по-прежнему явно недостаточна для того, чтобы претендовать на полный контроль над ним.

Упомянутые и другие «модели» пограничной политики пока находятся в состоянии становления. В частности, им всем приходится развиваться в динамично меняющихся условиях глобализации, когда происходит интенсификация трансграничных потоков и разрастание трансграничных региональных и глобальных теневых механизмов, в частности преступных организаций и террористических сетей. Во многих случаях подобным структурам удается приспосабливаться к направленным против них действиям огранов безопасности и охраны правопорядка, и результат «состязания» между последними и преступными организациями (в ходе которого нередко серьезно страдают интересы законопослушных трансграничных путешественников и предпринимателей) пока остается непредсказуемым.

В третьем параграфе, «Пограничная безопасность: проблема концептуализации», определяются основные параметры феномена пограничной безопасности (дефиниция феномена, географические рамки, круг акторов, типологии вызовов и моделей пограничной политики) с учетом рассмотренных в предыдущих параграфах концепций и международного опыта пограничной политики. Пограничная безопасность определяется как приемлемое для правящей элиты и общественного мнения страны и ее приграничных территорий состояние защищенности пределов страны от опасных трансграничных потоков и условий, как правило, подразумевающих серьезное нарушение устанавливаемого государством пограничного режима и/или территориальной целостности страны. Упомянутое состояние достигается, главным образом, путем мероприятий, осуществляемых силами, которые специально ответственны за охрану границы и контроль над трансграничными потоками. В число основных акторов, действующих в сфере пограничной безопасности, по мнению диссертанта, входят государство, имеющие дело с границей индивиды и негосударственные организации, а также приграничные административно-территориальные единицы. В круг же наиболее важных разновидностей вызовов автором включаются угроза военной агрессии, нелегальные трансграничные потоки (наркотрафик, контрабанда потребительскими товарами, нелегальная миграция и т.п.); обстоятельства создающие неблагоприятную обстановку в пограничье (этнические конфликты, территориальные претензии и т.п.) и проблемы, создаваемые самим пограничным режимом (препятствия нормальному трансграничному сообщению, коррупция и вымогательство).

По своей сути, обеспечение пограничной безопасности подразумевает ужесточение контроля над трансграничными потоками, и потому зачастую так или иначе вступает в противоречие с целью развития легальных трансграничных контактов. Определение оптимального соотношения приоритетов обеспечения безопасности и развития сотрудничества с учетом конкретных условий является одной из главных задач пограничной политики соответствующих государств. В параграфе выделяется несколько идеальных «моделей» такой политики на основе критериев соотношения барьерности (способности границы служить преградой против нежелательных потоков) и контактности (способности границы пропускать желательные потоки). Применение «модели», в которой сочетаются слабая барьерность и слабая контактность, как правило, свидетельствует либо о неспособности сторон контролировать границу, либо об отсутствии у них интереса к поддержанию сколько-нибудь интенсивного трансграничного сообщения. Сочетание сильной барьерности со слабой контакностью дает возможность взять под эффективный контроль трансграничные потоки и свести к минимуму нелегальную активность; однако при этом на оборудование границы тратятся огромные средства, а приграничные территории лишаются важной возможности для своего развития в виде сотрудничества с определьной стороной. Комбинация слабой барьерности и сильной контактности открывает перспективы для развития трансграничного сообщения, однако может создать благоприятные условия для транснациональной преступности и опасность неконтролируемого перетока ресурсов между странами, если те серьезно различаются между собой по экономическому потенциалу, уровню жизни и цен и т.п. «Модель», сочетающая сильную барьерность с сильной контакностью, труднореализуема (так как на практике найти оптимальный баланс между обеспечением безопасности и развитием сотрудничества весьма нелегко), часто требует больших финансовых затрат, а ее эффективность во многом зависит от поддержки предпринимаемых мер со стороны соседнего государства.

Помимо нахождения оптимального соотношения между задачами обеспечения безопасности границы и развития трансграничного сотрудничества важной задачей для исследователей является поиск разумного баланса между крайностями объективистского и субъективистского отношения к проблемам безопасности, государствоцентричного алармизма и радикальной транквилизаторской (т.е. отрицающей наличие у какой-либо проблемы смысла угрозы безопасности) деконструкции значимости государства, границ и повестки безопасности. С одной стороны, деконструкция и десекьюритизация алармистских государствоцентричных представлений о повестке пограничной безопасности во многих случаях все же представляются оправданными (многие вопросы могут быть решены в рутинном порядке, без принятия чрезвычайных мер); с другой - выводы исследований должны иметь позитивное практическое значение и учитывать необходимость конкретного реагирования на возникающие в этой сфере насущные проблемы.

При анализе вызовов пограничной безопасности целесообразно сужение ее повестки до узкого круга наиболее острых проблем, с которыми имеют дело, в основном, структуры специализирующиеся в охране границ. Следует учитывать влияние стереотипа, названного диссертантом бордеризацией проблем пограничной безопасности. Речь идет о том, что основная «ответственность» за решение некоторых из таких проблем (например, массовой трудовой миграции в Россию, при том, что подавляющее большинство мигрантов пересекает границу вполне легально) неоправданно или не вполне оправданно возлагается на укрепление границы. Данный феномен, на взгляд диссертанта, коренится не только в заинтересованности отвечающих за охрану границу силовых структур в получении дополнительных ресурсов и повышении своего статуса, но также в психологической потребности социальных групп в четких границах, защищающих их от потенциально опасных внешних влияний.

Наконец, при анализе проблем пограничной безопасности требуют тщательного изучения не только сами вызовы, но и побочные эффекты, которые становятся порождением системы обеспечения безопасности: препятствия трансграничному сообщению, коррупция и вымогательство на границе и т.п. Для оценки влияния такого рода побочных эффектов проблематику пограничной безопасности, как правило, целесообразно изучать в комплексе с особенностями и перспективами развития трансграничного сотрудничества. Соответствующие приоритеты должны адекватно и сбалансированно учитываться в пограничной политике в зависимости от конкретных обстоятельств, в которых находятся те или иные страны, эту политику проводящие.

Во второй главе диссертации, «Российско-казахстанское пограничье: история и современность», анализируются история становления рубежа и современные политические, экономические и социальные характеристики пограничья. Данная глава состоит из двух параграфов.

В первом параграфе, «Формирование границы в исторической ретроспективе», рассматриваются процессы формирования рубежа между России и Казахстаном и конфигурации российско-казахстанского приграничья. Нынешняя граница между двумя государствами образовалась в результате влияния социальных, экономических и политических процессов, большинство из которых направлялось централизованно, сверху. В данном процессе диссертантом выделяются семь этапов.

На первом из этих этапов, со второй половины XVI в. по конец XVII в., происходило очаговое расселение российских поселенцев в зоне фронтира (подвижной, формирующейся границы). Места, в которых основывались российские форпосты, выбирались по естественно-природным (наличие реки поблизости, удобство организации обороны) и экономическим (наличие ресурсов для ведения хозяйства, возможности для взаимовыгодного торгового обмена с местным иноэтничным населением или его же эксплуатации с целью извлечения экономической выгоды) критериям. Западная часть пограничья во многом стихийно заселялась яицкими казаками, процесс этногенеза которых происходил тогда же. В XVI-начале XVII вв. проходил и процесс этногенеза казахов, формировались их территориальные идентичности (жузы и менее крупные родоплеменные общности), носители которых пока представляли границы подвижными и динамично изменявшимися под воздействием хозяйственной целесообразности.

На втором этапе, в XVIII - первой половине XIX вв., шло систематическое строительство укрепленных линий, призванных защитить российские поселения от набегов со стороны степи. Для обороны максимально использовались естественные препятствия, в частности реки (Яик, Уй, Иртыш и др.). Вместе с тем, происходила интенсивная колонизация прилинейных территорий с разработкой их ресурсов (полезных ископаемых и т.п.). В течение периода большинство объединений казахов перешло в зависимое положение от России, причем к концу этапа такая зависимость существенно усилилась по сравнению с тем положением, которое существовало в его начале. Российскими властями были обозначены территории (к западу от р. Яик, к северу от р. Иртыш и т.п.), кочевание на которых запрещалось или жестко регламентировалось.

На третьем этапе, в 20-е - 60-е гг. XIX в., произошел административно-территориальный раздел казахской степи, приведший к образованию сначала округов (делившихся на волости и т.п.), а затем - уездов. Оборонительные линии в данный период утратили прежнее значение. Северные границы образованных областей (Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской) не совпадали с укрепленными линиями, захватывая располагавшиеся за ними территории и опираясь на прилинейную инфраструктуру (в частности, города Уральск, Оренбург, Орск, Акмолинск, Петропавловск, Семипалатинск, Усть-Каменогорск). В то же время начался медленный процесс массового оседания части кочевников, в культуре которых (также как и той части, которая сохранила прежний образ жизни) все более укоренялось представление о четких и неподвижных границах.

На четвертом этапе, с 70-х гг. XIX в. по 1917 гг. происходило интенсивное развитие инфраструктуры приграничных территорий. Речь идет, в первую очередь, об основании или росте таких городов, как Актюбинск, Кустанай, Новосибирск; строительстве Транссибирской магистрали и проходящего ныне вдоль границы участка Приволжской железной дороги. Ряд приграничных населенных пунктов возник в ходе крестьянской колонизации (в частности, столыпинской аграрной реформы).

В ходе пятого этапа (1917 г. - середина 1920-х гг.) на передний план выходит этнонациональный фактор. Идею создания казахской автономии, активно пропагандировавшуюся националистической организацией "Алаш", поддержали большевики, проведенные которыми границы по большей части соответствовали представлениям руководства этой организации. Более того, такие границы были несколько расширены, что объясняется, в первую очередь, политическими мотивами, в частности, желанием обратить в свою пользу лозунги национального самоопределения, а также ослабить враждебно настроенное казачество. Немалое значение имел и экономический фактор: полноценное развитие сформированной республики без промышленной и социальной инфраструктуры прилинейных территорий было бы серьезно затруднено. Поэтому в ходе размежевания большинство спорных вопросов решалось в пользу Казахской автономии, а ее столицей почти шесть лет являлся временно переданный ей Оренбург - бывший оплот имперской политики в казахской степи.

На шестом этапе, с середины 1920-х - по начало 1990-х гг., происходило уточнение административной границы. На первый план вышли хозяйственные соображения: изменения мотивировались целесообразностью использования передаваемой территории для развития сопредельной республики. В 1950-е гг. законодательные акты об изменении границы стали сопровождаться ее описанием, мало отличающимся от описания линий прохождения границ в международных договорах. Однако вплоть до распада СССР убедительного решения не получили проблемы, связанные с двойным учетом земельными комитетами соседних республик некоторых приграничных участков, изменением русел рек, статусом арендованных территорий, использованием хозяйствующими субъектами объектов и участков по другую сторону границы.

Наконец, на седьмом этапе, с 1991 г. по настоящее время, граница обрела статус межгосударственной, произошло становление системы пограничной охраны, и была произведена делимитация. В ходе переговоров по разграничению стороны проявили политическую волю к компромиссу и разрешили территориальные проблемы, которые при неблагоприятном стечении обстоятельств могли бы привести к возникновению серьезных пограничных конфликтов.

Во втором параграфе, «Современные характеристики пограничья», анализируются политические, экономические и социальные факторы, определяющие нынешнюю ситуацию в нем. Основная часть границы проходит по насыщенной трансграничными коммуникационными путями равнинной местности без серьезных ландшафтных препятствий в районах с этнически смешанным населением. Рубеж разделил тесно взаимосвязанные друг с другом предприятия, многие из которых ранее обеспечивали единый производственный цикл, и оставил в Северном Казахстане многочисленные компактные этнические группы «европейского русскоязычного» населения, а в России - казахов. Учитывая эти обстоятельства, а также значительные и растущие потенциалы экономик сопредельных территорий, открываются серьезные перспективы для развития приграничного сотрудничества. Вместе с тем, высокая проницаемость границы, ее расположенность на путях прохождения нелегальных трансграничных потоков и по соседству с нестабильными регионами, а в определенной степени и конфликтный потенциал пестрого в этническом плане приграничья, создают или способны создать в будущем довольно серьезные проблемы безопасности. В таких условиях нахождение оптимального баланса между интересами обеспечения пограничной безопасности и развития трансграничного сотрудничества представляется непростой задачей.

В результате сравнения количественных социально-экономических показателей (валовый продукт, зарплаты и т.п.) диссертант пришел к выводу о том, что по абсолютным показателям приграничные территории РФ заметно превосходят казахстанские, однако по душевым большинство последних чаще немного опережает российские. Если проводить параллель между российско-казахстанской границей и рубежами Северной Америки, то по разветвленности трансграничной транспортной инфраструктуры, демографическим и соотношению ряда ключевых социально-экономических показателей она более напоминает границу американо-канадскую. Благоприятный ландшафт и большое количество пересекающих границу транспортных коммуникаций создают широкие возможности для легального трансграничного сообщения, но, вместе с тем, также для контрабандистов и других нарушителей закона. Однако интенсивность трансграничного взаимодействия явно ниже, чем в США и странах ЕС из-за негативного влияния на нее значительной удаленности региональных центров друг от друга, а также пограничных и таможенных барьеров.

Тема третьей главы, «Международно-политические контексты проблем безопасности границы», обусловлена тем, что проблемы пограничной безопасности не могут быть сведены к анализу положения лишь на самой границе и в прилегающей к ней зоне. Их практически невозможно полноценно рассматривать без более широкого контекста, включающего некоторые аспекты ситуации в самих сопредельных странах, характер и особенности взаимоотношений между ними, тех условий, в которых формируются и циркулируют легальные и нелегальные трансграничные потоки, в том числе проходящие через территорию нескольких стран и даже регионов. В частности, характер взаимоотношений между Россией и Казахстаном (включая межгосударственные отношения и приграничное сотрудничество) влияет на особенности восприятия границы элитами и общественностью обеих стран, на формирование тех стимулов, которые влияют на нахождение баланса между приоритетами обеспечения пограничной безопасности и развития трансграничного сотрудничества. Большинство тех вызовов, которые определяют повестку пограничной безопасности РФ на казахстанском участке, связано с ситуацией в центрально-азиатском регионе, что требует рассмотрения роли России в этом контексте. Российско-казахстанская граница является далеко не единственным рубежом и для РФ, и для РК; применительно к ней проводятся общенациональные пограничные политики, системно учитывающие ситуацию не только на этой, но и на других границах каждой из двух стран. Такие политики формируются под воздействием и внутренних, и внешних факторов, включая характер политических режимов и экономических систем России и Казахстана, интересы властных и экономических элит, отношения с соседними странами, исходящие извне вызовы и т.п.

В первом параграфе, «Повестка и динамика развития российско-казахстанских отношений», рассматриваются основные направления и эволюция связей между РФ и Казахстаном на уровнях межгосударственного взаимодействия и сотрудничества между приграничными регионами. Российско-казахстанская граница разделяет страны, стремящиеся к поддержанию дружественных отношений и развитию сотрудничества в различных сферах. Содержание подписанных договоров и соглашений, а также нынешняя политическая конъюнктура в обозримом будущем делают маловероятным целенаправленное использование территорий одного из двух государств для таких недружественных действий против другой стороны, как военная агрессия, размещение крупных военных баз третьих стран, поддержка ирредентистских движений и т.п. Напротив, тесные инфраструктурные связи, устойчивый рост товарооборота и взаимных инвестиций, общее культурное пространство и сама по себе огромная протяженность границы укрепляют взаимную заинтересованность обоих государств в поддержании хороших отношений и избегании конфронтации друг с другом.

В то же время, российско-казахстанское экономическое сотрудничество развивается во многом однобоко, и впечатляющий рост товарооборота является, по большей части, результатом не комплексных мер по его поощрению, а увеличения цен на сырьевые ресурсы. Интеграции препятствует и несовпадение политических интересов: если Россия несогласна на равноправие в решении важнейших совместных вопросов с явно уступающими ей по политическому весу и экономическому потенциалу странами (в таких организациях, как СНГ или ЕврАзЭС), то Казахстан опасается попасть чрезмерную в зависимость от какого-либо одного «центра силы» и потому стремится сбалансировать их влияние, параллельно развивая свое отношение с другими.

Очень важную роль в контексте двухсторонних отношений имеет приграничное сотрудничество. Российско-казахстанское пограничье имеет богатый ресурсный, производственный и гуманитарный потенциал, эффективное использование которого способно дать серьезный импульс развитию двусторонних отношений между РФ и РК, а в ряде случаев и многосторонних связей с участием третьих стран. Для многих приграничных регионов и почти всех примыкающих к границе районов сотрудничество с сопредельными территориями объективно является одной из немногих возможностей преодоления периферийного положения внутри своей страны, повышения уровня жизни и удовлетворения культурных потребностей населения. Вместе с тем, потенциал для развития сотрудничества ограничен дальностью расстояния (фактически еще более увеличивающейся из-за простоев на границе) между главными центрами деловой активности, сходной хозяйственной специализацией многих приграничных регионов и различными барьерами (таможенным, правовым, «ментальной дистанцией» и т.п.) для циркуляции трансграничных потоков.

За почти два десятилетия, прошедшие с того времени, когда российско-казахстанская граница стала межгосударственной, конфигурация связей между прилегающими к ней регионами РФ и РК изменилась. Ведущую роль в ней, как и ранее, играют поставки казахстанского сырья для переработки на российской территории, тогда как многие другие экономические, а также гуманитарные связи значительно ослабли. Одной из причин этого стали пограничные и таможенные барьеры, наносящие особенно сильный удар по малому и среднему бизнесу, зависящему от трансграничных автоперевозок. В сочетании с бюрократическими и другими упомянутыми барьерами это делает климат для приграничной бизнес-активности не вполне благоприятным. Недостаток у сторон финансовых средств и в некоторых случаях (например, в области образования), опять-таки, бюрократические барьеры затрудняют гуманитарное сотрудничество, которое играет второстепенную роль в трансграничных связях и часто сводится к нерегулярным либо формальным мероприятиям.

Предпринимаемые центральными и региональными властями меры по стимулированию приграничного сотрудничества пока недостаточно оперативны и эффективны, порою они не вполне стыкуются друг с другом. В частности, медленно реконструируются трансграничные автодороги, граница между пунктами пропуска укрепляется быстрее, чем модернизируются сами пункты, поощрение идеи создания на зон и центров приграничного сотрудничества диссонирует с концепцией создания зоны свободной торговли между странами. Попытки приграничных регионов облегчить установление трансграничных связей, поддерживая различные мероприятия и консультативные механизмы, пока недостаточны, так как не устраняют вышеупомянутые барьеры, смягчить которые в большинстве случаев могут лишь решения на межгосударственном уровне. Как правило, вертикальные связи в приграничном сотрудничестве между РФ и РК имеют гораздо более важное значение, чем горизонтальные, что замедляет и затрудняет принятие решений, которых насущно требуют интересы развития такого взаимодействия.

Второй параграф «Россия и проблемы безопасности центрально-азиатского региона» посвящен анализу развития соответствующей ситуации в постсоветской Центральной Азии, которая самым серьезным образом влияет на проблемы российско-казахстанской границы, поскольку та в значительной мере остается проницаемой для трансграничных потоков (в том числе и нелегальных) из этого региона. Стремясь уменьшить опасность, связанную с такими потоками, как наркотрафик, неконтролируемая миграция, перемещение через границы террористов, контрабанда оружия и радиоактивных материалов, а также пытаясь предотвратить усиление геополитических соперников поблизости от своих южных рубежей, т.п., Россия проводит в постсоветской Центральной Азии активную политику, являясь одним из главных внешних «центров силы», претендующих на влияние в регионе.

Результаты усилий Москвы в области обеспечения региональной безопасности в желательном для себя ключе неоднозначны. Ей удалось сохранить дружественные отношения со всеми странами региона, уровень которых вряд ли позволяет предполагать, что в Центральной Азии в обозримой перспективе конкурентами РФ могут быть размещены вооружения, серьезно угрожавшие бы ее национальной безопасности. Россия смогла добиться взаимопонимания с большинством стран региона и по вопросам противодействия наркотрафику и терроризму: при ее самом активном участии государства ОДКБ и, отчасти, ШОС наладили механизмы обмена информацией, консультаций, проводят совместные операции, выдают друг другу подозреваемых в совершении преступлений. Как представляется, с точки зрения конкретных результатов, достигнутых в борьбе с транснациональной преступностью в Центральной Азии, вклад России ощутимо превышает тот вклад, который внесли другие внешние «центры силы» - страны Запада или Китай.

Вместе с тем, упомянутые достижения явно недостаточны для решения проблем терроризма и экстремизма, наркотрафика, неконтролируемой миграции или торговли людьми. Россия и ее союзники ставят на силовые меры, мало затрагивающие социальные корни этих зол, и потому успехи в борьбе с ними, как правило, оказываются единичными и разовыми. Не способствует эффективному решению вопросов нетрадиционной безопасности и геополитическое соперничество: стремясь закрепиться в странах региона (также как и в Афганистане), внешние «центры силы» стараются ослабить влияние друг друга, закрывают глаза на проводимую режимами некоторых стран Центральной Азии репрессивную политику и на нарушения прав человека, не оказывают на эти режимы жесткое давление с целью побудить некоторые из упомянутых стран активнее бороться с наркотрафиком.

В целом, предпринимаемые Россией в регионе усилия позволяют предотвратить неконтролируемое ухудшение ситуации, однако пока они недостаточны для того, чтобы уменьшить создаваемую нелегальными трансграничными потоками нагрузку на российско-казахстанскую границу. Гипотетически, изменить положение способно кардинальное улучшение социально-экономической ситуации во всех странах региона, достижение качественно нового уровня сотрудничества между РФ и этими странами, а также внешними «центрами силы». Однако такое развитие событий в краткосрочной перспективе представляется не очень вероятным.

В третьем параграфе, «Пограничная политика России», основное внимание уделяется анализу географических и проблемных приоритетов данной политики. Столкнувшись с радикальным изменением характера проблем пограничной безопасности, а именно существенным уменьшением значения «традиционных» угроз при выходе на передний план «нетрадиционных» вызовов, Российская Федерация одновременно оказалась вынужденной принимать меры по обустройству своих постсоветских границ протяженностью более 10 тыс. км. Из-за сложности выбора стратегии пограничной политики и ввиду социально-экономического кризиса 1990-х гг. обустройство этих рубежей и модернизация расположенных на них пунктов пропуска затянулись практически на два десятилетия и, по всей видимости, займут еще длительное время. Параллельно с этим проходит не менее трудный, порою непоследовательный и противоречивый процесс организационной реструктуризации занимающихся обеспечением пограничной безопасности ведомств (в первую очередь, пограничной и таможенной служб) и определения сферы их компетенции.

С конца 1990-х гг., когда во многом вынужденно началось укрепление рубежей с постсоветскими государствами, в пограничной политике РФ наметился отчетливый уклон в сторону обеспечения безопасности, нередко в ущерб трансграничному сообщению и развитию приграничного сотрудничества. Перекрытие пространства между пунктами пропуска зачастую осуществляется быстрее их модернизации, а произошедшее в 2006 г. ужесточение режима допуска в пограничную зону по сути эквивалентно введению визового режима по отношению к гражданам собственной страны. Параллельно происходит и оснащение пропускных пунктов современным оборудованием, однако выделяемые на это средства пока, как представляется, недостаточны для того, чтобы полноценно смягчить последствия барьеризации границы. Таким образом, в результате предпринятых мер властям удалось несколько повысить эффективность контроля над новыми рубежами, однако пограничные и таможенные барьеры во многих случаях стали серьезными препятствиями для нормального трансграничного сообщения.

Данные процессы серьезно сказываются на ситуации на российско-казахстанской границе, длина которой составляет более двух третей протяженности новых рубежей РФ. Повестка безопасности на этом направлении с конца 1990-х гг. оказывает существенное влияние на формирование общенациональной пограничной политики. Российско-казахстанский участок остается одной из самых проблемных границ РФ с точки зрения не только выполнения задачи обеспечения полноценного контроля над ним, но и нахождения оптимального баланса между приоритетами обеспечения безопасности и развития сотрудничества.

В четвертом параграфе, «Пограничная политика Казахстана», основное внимание уделяется проблемам становления системы охраны границ этой страны и реформирования национальных пограничной и таможенной служб. Казахстану, также как и его северному соседу, приходится решать весьма нелегкую задачу обеспечения безопасности рубежей огромной протяженности, которые по своей «проблемности», возможно, не уступают границам России, а по некоторым параметрам (особенно масштабам нелегальной миграции) и превосходят их. Вместе с тем, экономика страны более чем на треть зависит от таможенных поступлений, что вынуждает власти уделять самое серьезное внимание развитию трансграничного сообщения и устранению мешающих ему препятствий.

Результаты решения этих задач к концу первой декады 2000-х гг. оказались неоднозначными. С одной стороны, улучшение экономической ситуации в РК позволило властям выделить немалые средства на развитие пограничной и таможенной служб, а во второй половине того же десятилетия -- на укрепление южных постсоветских границ республики. Во многом благодаря материальной и консультационной помощи со стороны ряда западных стран (прежде всего, государств Евросоюза), Казахстану удалось добиться заметного прогресса в модернизации системы пропуска через границу, став инициатором внедрения передового опыта в сфере совместного контроля над рубежами с соседними странами, в том числе, Россией. РК зачастую опережает РФ по модернизации пунктов пропуска, внедрению более удобных для предпринимателей и путешественников форм пограничного и таможенного контроля, применению соответствующего опыта ряда зарубежных стран.

В то же время, казахстанским властям не удалось победить коррупцию на границах, по мере укрепления которых почва для теневых отношений между контрабандистами и стражами рубежей не только не уменьшается, но даже увеличивается. Из-за бедности многих приграничных районов и слабости их экономики (особенно на юге страны) контрабанда и содействие нарушителям закона остается одним из немногих источников серьезного дохода для жителей приграничья. Учитывая эти обстоятельства, диссертант полагает, что в обозримой перспективе коррупция останется не менее серьезной проблемой пограничной безопасности Казахстана, чем недостаточная защищенность его огромных по протяженности рубежей.

В целом, оценивая соотношение упомянутых в главе контекстуальных факторов, влияющих на безопасность границы между Россией и Казахстаном, диссертант полагает, что позитивная значимость российско-казахстанских отношений пока не является для РФ стимулом, в ближайшей перспективе способным перевесить те мотивы, которые побуждают Россию делать ставку на односторонние меры по укреплению границы. По всей видимости, лишь качественный и закрепленный в реальной практике прорыв в длящихся уже более десятилетия переговорах по экономической интеграции и созданию общего таможенного пространства может существенно изменить данную ситуацию.

Четвертая глава, «Вызовы безопасности в зоне границы», посвящена анализу наиболее острых проблем, с которыми Россия и Казахстан сталкиваются в процессе обеспечения безопасности рубежа между ними. Эти проблемы можно условно разделить на три взаимосвязанные группы. Первая из них является порождением нелегальных или нежелательных трансграничных потоков, включая наркотрафик, другие виды контрабанды, нежелательную миграцию, угрозу проникновения террористов на сопредельную территорию, локальную трансграничную преступность, санитарно-эпидемиологические проблемы и т.п. Вторую группу образуют вызовы и риски, которые становятся следствием неблагоприятных условий в приграничье: ирредентизм, этнические конфликты, военные инциденты трансграничного характера и т. п. Третья группа включает те проблемы (которые, в основном, можно квалифицировать как риски), являющиеся порождением самого пограничного режима: возникновение препятствий нормальному трансграничному сообщению, отношения коррупции и вымогательства и т.п. Диссертант учитывает, что предложенная им классификация, также как и другие возможные схемы, в известной мере, условна, поскольку некоторые проблемы можно одновременно включить, по крайней мере, в две группы: ирредентизм может подразумевать нежелательную трансграничную миграцию, санитарно-эпидемиологические проблемы нередко становятся результатом ухудшения условий в приграничье и т.п. С этой оговоркой он, вместе с тем, считает возможным использовать данную классификацию в качестве основы структуры главы, рассматривая в ней не только сами вопросы безопасности, но и особенности их восприятия принимающими решения лицами, средствами массовой информации и общественностью.

В первом параграфе, «Нелегальные и нежелательные трансграничные потоки», рассматриваются такие вызовы, как наркотрафик, другие виды контрабанды, нелегальная и нежелательная миграция, локальная приграничная преступность и карантинные проблемы.

Укрепление российско-казахстанской границы занимает важное место в системе силовых мер, направленных на пресечение наркотрафика в РФ: в узкой приграничной полосе удается задерживать от трети до 40% всех конфискуемых в стране опиатов и каннабисных наркотиков. Вместе с тем, как и в большинстве других обширных по территории стран мира, эффективность системы пограничной безопасности как барьера против наркотиков очень низка и составляет мизерные проценты от объема, доходящего до потребителя. Наметившаяся в середине 2000-х гг. стабилизация численности наркоманов в РФ является следствием, скорее, не успехов силовых структур (данные успехи с 2006 г. уменьшились, несмотря на резкий рост урожая опийного мака в Афганистане), а насыщения российского наркорынка, снижения популярности опиатов среди даже той части молодежи, которая время от времени потребляет наркотики.

Исходя из опыта некоторых зарубежных стран, диссертант полагает, что эффективность действий пограничников и таможенников против наркоторговцев вряд ли быстро и резко повысится в результате задействования в охране рубежей современных технических средств. Это показывает, в частности, опыт США использующих в охране американо-мексиканской границы сенсоры, авиацию, радары, и другие устройства еще с 1970-х гг., а современные рентгеновские и сканирующие установки на таможенных постах -- с 1990-х -- начала первой декады 2000-х гг. Несмотря на все эти меры на южной границе Соединенных Штатов задерживаются лишь считанные проценты контрабанды тяжелых наркотиков.

С учетом этих соображений, а также того, что героин и другие опиаты ввозятся из Казахстана в РФ, в основном, через пункты пропуска, а не в обход их, популярная в России идея о том, что укрепление российско-казахстанской границы должно стать основной мерой в борьбе с распространением наркотиков, по мнению диссертанта является иллюстрацией стереотипа, который ранее был назван нами «бордеризацией проблемы безопасности», то есть возложением на границу основной «ответственности» за те проблемы, с которыми она справиться не в состоянии. Бесспорно признавая необходимость силовых мер (на которые пока выделяется львиная доля отводимых на борьбу с наркотиками бюджетных средств), включая укрепление границы, как составляющих антинаркотической политики, автор полагает, что главный акцент в борьбе с распространением наркотиков следует сделать на мерах социального характера, в особенности на поддержку молодежного спорта и досуга, а также информационно-профилактическую работу. Не менее серьезное внимание следует уделить «сокращению вреда», которое позволило бы сохранить жизнь многим десяткам тысяч наркоманов в год, гибнущих от передозировок и вынужденных добывать преступным путем деньги (в том числе и постоянно пополняя ряды трансграничных наркокурьеров), чтобы купить новые дозы наркотиков.

Вместе с тем, роль российско-казахстанской границы и мер пограничной безопасности как барьера против наркотрафика не следует недооценивать хотя бы потому, что самим фактом своего существования они устрашают немалую часть потенциальных нарушителей закона (особенно, недостаточно «профессиональных»), отбивая у них охоту заниматься столь опасной для общества деятельностью. Тактические успехи силовых структур могут на какое-то время уменьшить наркопоток через границу, побудить часть крупных преступных группировок переориентироваться на поставку наркотиков по «балканскому маршруту». Предпринимаемые меры не должны, однако, нанести серьезный ущерб интересам, по-видимому, более чем 99% тех трансграничных путешественников, которые непричастны к контрабанде наркотиков и потому не должны пострадать от действий, направленных на ее выявление.

Контрабанда промышленных товаров, сырья и продуктов питания является самой распространенной теневой активностью на всем протяжении российско-казахстанской границы. В ней принимают участие как одиночки или мелкие группы, так и крупные транснациональные группировки. Если некоторые разновидности контрабанды могут угрожать внутренней стабильности, наносить ущерб экономике, культурным ценностям, здоровью населения или биоразнобразию, то другие представляют собой мелкую приграничную торговлю (или бартерный обмен) небольшими партиями вполне «безобидных» товаров или предметами, используемыми в хозяйственных целях. В какой-то мере подобного рода мелкую контрабанду можно считать порождением жесткой и во многом односторонней политики РФ по укреплению российско-казахстанской границы, вследствие чего в разряд правонарушений попали те действия, которые еще в 1990-х гг. считались вполне допустимыми не только обществом, но даже властями. В случае достижения Россией и Казахстаном соглашения о создании зоны свободной торговли значительная часть «теневой» трансграничной коммерческой деятельности может быть вновь декриминализирована.

По сравнению с наркотрафиком, в нелегальную трансграничную торговлю в значительно большей степени вовлечены местные жители приграничных районов, и вероятно поэтому, основная часть такого рода нарушителей (в отличие от наркоторговцев) пытается доставить запрещенные товары в обход пунктов пограничного и таможенного контроля, а не через них. Ввиду бедности большинства пограничных территорий, контрабанда является для части их населения привлекательным и одним из немногих возможных источников существования или получения сколько-нибудь серьезного дополнительного дохода.

Борьба правоохранительных органов с контрабандистами протекает с переменным успехом. Ужесточение режима охраны границы, совершенствование тактики контроля и использование для его усиления современных технических средств существенно затруднило задачу тех нарушителей, которые пытаются перейти границу в обход постов или замаскировать товар при прохождении пунктов пограничного и таможенного контроля. Однако со временем контрабандисты, немалая часть которых хорошо осведомлена о тактике противоположной стороны, выработали свои контрприемы, позволяющие им лучше скрывать запрещенные грузы, незаметно переходить границу, минимизировать ответственность в случае задержания. С учетом рассмотренного в первой главе работы зарубежного опыта пограничной политики, есть основания полагать, что такое «соревнование» продлится в течение очень долгого периода, покуда будут сохраняются столь же серьезные экономические стимулы для деятельности контрабандистов.

Особняком стоит проблема контрабанды товаров широкого потребления из Китая, которая уже к концу 1990-х гг. приобрела столь серьезный масштаб, что поставила под вопрос конкурентоспособность ряда секторов легкой промышленности в прилегающих к казахстанской границе регионах РФ. Как представляется, необходимость борьбы с нелегальными поставками китайских товаров на российский рынок является одним из самых серьезных аргументов в пользу укрепления российско-казахстанской границы. Вместе с тем, основываясь на статистике задержаний и конфискаций, диссертант полагает, что роль идущего через Казахстан канала доставки китайской контрабанды в РФ не является главной (в частности, по сравнению с теми каналами, для обеспечения которых используются коррупционные связи) и даже имеет тенденцию к некоторому уменьшению.

Восприятие широкомасштабной неконтролируемой миграции в Россию как серьезного вызова пограничной безопасности (и в частности безопасности российско-казахстанской границы) является типичным примером бордеризации проблемы, неоправданного возложения на рубежи основной «ответственности» за «приток чужаков». На самом деле, подавляющее большинство мигрантов въезжает в Россию на вполне законных основаниях, а количество нарушителей (принимая во внимание огромную протяженность границы) относительно невелико (несколько тысяч человек в год) и включает, в основном, местных жителей. Усилия пограничников приучить их к новым порядкам пересечения рубежа далеко не всегда оказываются эффективными, так как многие «люди границы» (по терминологии О. Мартинеса) по-прежнему воспринимают сопредельную территорию как часть общего пространства, являющегося, к тому же источником получения хотя и формально нелегальной, но, с точки зрения таких людей, вполне допустимой прибыли.

В то же время, в 2000-х гг. российским и казахстанским правоохранительным органам удалось добиться определенных успехов в борьбе с транзитным трафиком мигрантов из ряда азиатских и африканских стран на территорию ЕС; в результате, северный маршрут такого трафика, по-видимому, стал малопопулярным по сравнению с гораздо более коротким «балканским путем». Ввиду предпринимаемых в 2000-х гг. мер по ужесточению контроля над российско-казахстанской границей вряд ли есть серьезные основания полагать, что в краткосрочной перспективе миграция станет более серьезной проблемой пограничной безопасности, чем в настоящее время.

Тезис о том, что угроза проникновения экстремистов на территорию РФ является острой проблемой безопасности российско-казахстанской границы, также представляется довольно спорным. Проблемы экстремизма и терроризма являются для России в первую очередь внутренними; их «внешнее измерение» в большинстве случаев второстепенно, ибо число произведенных на границе задержаний граждан третьих стран невелико. Однако следует учитывать, что угроза национальной безопасности РФ со стороны трансграничных экстремистов является во многом иррациональной, а ее степень зачастую не может быть измерена на основе статистических закономерностей. Учитывая эти соображения и не имея полной и достоверной информации о деятельности трансграничных экстремистских группировок, диссертант предпочитает воздержаться от окончательных оценок как той опасности, которую потенциально несет проникновение экстремистов через российско-казахстанскую границу, так и необходимости тех мер, которые могут быть предприняты в ответ на эту угрозу.

Проблема локальной трансграничной преступности обусловлена, главным образом, неблагоприятной социально-экономической ситуацией в приграничных районах (уровень жизни населения которых, как правило, явно ниже среднего по стране), а также недостаточно тесным взаимодействием между правоохранительными органами России и Казахстана по расследованию преступлений в тех случаях, когда нарушители пытаются укрыться по другую сторону границы. Решение этих проблем во взаимосвязи с развитием трансграничного сотрудничества, вероятно, позволило бы улучшить криминальную ситуацию в российско-казахстанском приграничье.

В некоторых случаях режим пересечения границы на некоторое время ужесточается из-за санитарно-эпидемиологических или карантинных проблем (опасности распространения инфекционных заболеваний, переноса через границу болезней животных или растений и т.п.). Такие меры, как правило, являются краткосрочными, и потому упомянутые проблемы сами по себе пока вряд ли могут рассматриваться в качестве основания для проведения более жесткой пограничной политики, хотя не следует до конца исключать, что ситуация может измениться в будущем.

Во втором параграфе, «Неблагоприятные тенденции развития ситуации в приграничье», рассматривается реальное и потенциальное влияние на данную ситуацию ирредентистских и сепаратистских настроений, межэтнических и межконфессиональных противоречий и приграничных инцидентов военного характера.

Ирредентистские настроения в российско-казахстанском приграничье и выдвигаемые на неофициальном уровне взаимные территориальные претензии с обеих сторон существуют, вероятно, практически столько же, сколько и сама межгосударственная граница. Однако на уровне официальном в обеих странах такие идеи не поддерживаются, а группы, как-либо заявляющие о намерении воплотить их в жизнь, очень жестко преследуются. Улучшение социально-экономической ситуации в России и Казахстане с начала 2000-х гг. сужает социальную базу активных сторонников подобных взглядов, и нет серьезных оснований полагать, что в ближайшем будущем в российско-казахстанском приграничье может вспыхнуть межгосударственный конфликт на почве взаимных территориальных притязаний или ирредентистских лозунгов.