2. Реализация рассматриваемого конституционного принципа в условиях демократизации общества выступает как одна из составляющих «технического задания» при проектировании изменений властного механизма. Это стало возможным вследствие рассмотрения данного как одного из сущностных признаков демократии, наряду с политическим плюрализмом, представительством интересов народа, конституционализмом. Кроме того, разделение властей играет роль одного из важнейших элементов рационализации представлений о власти, её десакрализации. «Разделенная» власть представляется более понятной и функционально обусловленной, чем власть, предстающая в образе неделимого монолита. Такое членение позволяет представить сложное властное действие, как обычный технический процесс со всеми присущими ему стадиями: от проектирования дизайна решения до его конкретного воплощения в виде отдельных норм или действий.

3. Феномен кроссконституционного влияния, конституционных и политических заимствований может быть отнесен к одной из разновидностей проявлений так называемой «гибкой власти». Для западных государств важна и крайне интересна в практическом отношении политика расширения «ареала демократии» в мире как формирование понятного и рационального политико-правового пространства, где действуют схожие (в идеале - общие и конвенциональные) принципы политического поведения наряду с неравноправным и зачастую несправедливым мировым разделением труда и иерархией государств. «Экспорт» демократии силовым путем стал решением ряда острых проблем и противоречий социально-экономического и политического развития стран Запада. Прямое навязывание готовых рецептов «конституционной медицины» в полном отсутствии или при весьма слабой диагностике «пациентов» приводит к коллапсу стабильных государств, прямой и опосредованной «смене» режимов (в том числе и при помощи политических манипуляций с результатами демократических выборов, как это было в условиях «оранжевых революций» начала 2000-х гг.). После крушения СССР и распада ОВД в мировой политике стало доминировать убеждение о превосходстве либеральной идеологии, её естественной склонности к постоянной адаптации в совершенно разных социально-политических условиях. Все это в целом сформировало такую ситуацию для стран Восточной Европы и постсоветских республик, когда поворот к «правовому государству» и «гражданскому обществу» стал восприниматься элитами этих государств как «возвращение блудного сына» в «лоно семьи», что изначально ставило их в положение ведомых в политическом процессе. Суверенная воля народов этих государств стала выражаться на языке либеральной идеологии во многом благодаря распространению антикоммунистической риторики, стереотипизации представлений об идеологии вообще и её роли в политическом процессе.

4. Традиционное использование правовых подходов для анализа различных аспектов проблемы разделения властей в современной России, на наш взгляд, недостаточно. С одной стороны, они позволяют выделить основные нормативные условия разделения властей, которые в своей совокупности образуют сложно сконструированную систему взаимодействия органов государственной власти. С другой стороны, необходимо учитывать, что политические механизмы не всегда являются логическим дополнением к правовым институтам, закрепленным в российской Конституции и законодательстве. Некоторые из них возникают и развиваются как конституционные обычаи, политико-правовые традиции, сложившийся политический стиль управления. Во всяком случае, их нельзя свести исключительно к формально предписанным процедурам внутривластного взаимодействия. Политологический ракурс исследования позволяет более основательно указать на социально-политические условия развития формальных институтов, дополнить их анализом неформальных институтов и на этой основе предложить возможные прогнозы эволюции властной системы в целом.

5. Среди новых российских политических институтов можно отметить процедуры согласований важных кадровых назначений в государстве (например, Председателя Правительства РФ, судей высших судебных органов, Генерального прокурора РФ и др.), разработку государственной стратегии в различных социально-политических и экономических вопросах (практика ежегодных Посланий Президента РФ Федеральному Собранию, заседания Государственного Совета), проведение консультаций и слушаний по актуальным политическим вопросам (практика «круглых столов» с участием главы государства и лидеров парламентских партий, работа Общественной палаты РФ). К новым политическим механизмам взаимодействия властей можно отнести институт парламентского расследования, закон о котором вступил в силу в конце 2005 г. Одной из реальных возможностей для совершенствования российской модели разделения властей является анализ зарубежной практики использования института контрасигнатуры.

6. Под политическими механизмами в данной работе понимается следующее. Во-первых, это совокупность принципов функционирования государственной власти, среди которых разделение властей - один из основных. Эти принципы имеют конституционное закрепление и являются идеологической основой современной российской государственности (народовластие, социальный и правовой характер государственности, республиканизм и федерализм и др.). Во-вторых, это определенное понимание ценности и политической функциональности данных принципов в политическом классе страны. Речь идет о том, в какой степени эти принципы приняты как установки для принятия конкретных политических решений, базовые ориентиры для поведения политических лидеров, российской бюрократии, в политическом сообществе в целом. Здесь на первый план выходят субъективные аспекты политического процесса, а также исторические и культурные, ментальные основания развития политических институтов в России. Для отечественной политической мысли долгое время было характерно обсуждение проблемы функционирования государственной власти в ином ключе - в контексте идеи соборности, с использованием византийской традиции симфонии, с особым вниманием к аспекту солидарности правителя и подвластных. Это сформировало достаточно серьезную установку на то, что всякое разделение само по себе опасно, деструктивно и является угрозой государству и обществу. В своем пределе такая позиция выражается в идее «раскола» как крайней формы противостояния, разрушающей и общество, и человека. В-третьих, политические механизмы разделения властей можно рассматривать как конкретные «технические условия», определяющие основные параметры политической системы, предопределяющие конкретный институциональный дизайн. В этом ракурсе важно выяснить, каково было «проектное задание» на создание российской модели разделения властей, зафиксированной в действующей конституции, а также насколько эти «тактико-технические характеристики» соответствуют основным принципам конституционного строя.

7. Декларация разделения властей и реальное осуществление его на практике не являются результатом согласований в российском политическом классе. Это может быть в полной мере отнесено к периоду 1992-1993 гг., когда разработка и принятие новой Конституции России стали выскоинтенсивным конфликтом, разрешившимся победой одной из сторон (и вытеснением с политической сцены другой) и складыванием новой институциональной основы политического режима. В дальнейшем, поскольку политический процесс развивался в основном в рамках действующей Конституции, постепенно происходит институциализация разделения властей. Данный принцип разделяется основными политическими силами в стране, поддерживаются формально-правовые рамки его осуществления. В то же время, необходимо учитывать, что возникают и оформляются различные неформальные практики, способствующие этой институциализации.

8. В настоящее время институциализация разделения властей в России происходит в особых условиях функционирования «тандема». Можно отметить две ключевых тенденции этого процесса. Во-первых, в направлении дальнейшей «президенциализации» системы власти в целом, что на практике может означать укрепление традиции моноцентризма власти, наряду с сокращением возможностей реального политического влияния парламента и независимого суда. В этом направлении видится реализация сценария дальнейшего развития авторитарных тенденций, консервирующих нынешнее состояние партийной системы страны, избирательного законодательства и политической практики ограниченной конкуренции. Во-вторых, остается вероятной перспектива развития всей политической системы в сторону упрочения реальной «бицентричности» исполнительной власти, когда наряду с сильным президентом сосуществует относительно независимый в выборе политического курса и опирающийся на парламентское большинство Кабинет министров. Такой тренд возможен при условии динамичного и поступательного развития всех институтов политического представительства интересов и развития конкуренции.

9. Существует ряд противоречий институциализации конституционного принципа разделения властей в России. С одной стороны, происходит постоянная институциональная достройка механизмов взаимодействия ветвей власти. Вводятся и начинают работать «параллельные» политические институты, призванные снять часть нагрузки с конституционно провозглашенных, выстраиваются определенные структуры коррекции - практика решений Конституционного Суда, выработка неформальных приемов внутривластных согласований («круглые столы», «четверки», элементы публичной политической дискуссии высших государственных лиц и др.). С другой стороны, главным инициатором институциональных изменений выступает сама власть, что затрудняет адекватную социально-политическую оценку этих новаций и зачастую умаляет возможности их публичной легитимации (особенно ярко это продемонстрировал процесс «корректировки» российской Конституции в 2008 г.). Другим важным противоречием является временное совпадение совокупности объективных факторов укрепления авторитарных тенденций и потребностей развития и укрепления демократического потенциала власти. Масштаб задач, стоящих перед страной в целом на фоне демографического «угасания», утраты статуса сверхдержавы и одновременного сохранения уязвимого и опасного состояния континентальной протяженной, неравно освоенной страны с целым рядом тяжелых проблем (низкая транспортная связность при высокой неоднородности заселения, сырьевая в своей основе экономика, деградация образования, системы здравоохранения, науки, спорта и др.) могут быть основой для реализации самых радикальных политических проектов, которые найдут поддержку в обществе.

10. В настоящее время можно наблюдать целый ряд конкретных политических предложений переустройства российской власти и общества в целом под реализацию сценариев «сохранения исторической субъектности» России. Каждый из таких проектов даёт совершенно иное видение идеи разделения властей, что обеспечивает такую конкуренцию в идеологическом пространстве страны, которая в определенных условиях может стать опасной, деструктивной и, в конечном счете, снижающей вероятность позитивной политической и правовой преемственности.

11. Ключевой особенностью институциализации разделения властей в России является существенная роль неформальных политических институтов и практик. Смена трех президентов, пять созывов Государственной Думы, фактическое изменение избирательной и партийной системы, политико-правовых условий развития федерализма - все это шло и идёт в настоящее время не только и не столько в логике Конституции РФ, развития её основных принципов. Неформальные и преимущественно непубличные институты, фиксирующие основные договоренности внутриэлитного консенсуса демонстрируют также значительную способность к адаптации. Об их существовании и реальном весе общество узнает каждый раз, когда возникает серьезный вопрос о том, насколько эти «внутренние правила игры» действительно разделяемы большинством правящего класса. Не случайно так велик в стране и за рубежом интерес к «преемничеству» как особой неформальной практике трансляции высшей государственной власти в России. Не остаются без внимания и те ситуации, когда возможность элитного раскола прямо или косвенно декларируется представителями правящего класса. В силу этого на первый план выходят не только конституционно определенные «сдержки и противовесы», которые в России, безусловно, есть. Но главными в критические моменты предстают особые, «аппаратные» балансы полномочий и ответственности, которыми власть пользуется реально как в оперативном повседневном управлении, так и для решения серьезных вопросов на долгосрочную перспективу.

Теоретическое и научно-практическое значение. Проведенное исследование открывает возможность развития нового научного направления в области изучения политических институтов, связанного с политологическим анализом нормативной составляющей политического процесса, институциализации формальных и неформальных политических практик, постсоветской политической трансформации России. Авторский ракурс позволяет включить в предметное поле исследований институты и технологии кроссконституционного влияния, феномены «мягкой силы», характеризующие политику современных государств. Основные положения работы, её выводы и конкретные результаты позволяют в дальнейшем развивать институциональные исследования российской власти в направлении уточнения тех оснований, по которым выстраиваются периодизации современного политического процесса и прогнозы его перспективы. Рекомендации автора призваны способствовать оптимизации деятельности политических институтов, содействовать конституционному процессу в России в направлении сохранения и развития позитивных тенденций демократизации государственной власти.

Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы органами власти Российской Федерации при принятии решений в сфере государственного строительства, совершенствования нормативной базы взаимодействия ветвей власти, формировании условий для демократической и ответственной социальной политики.

Результаты данного исследования позволяют использовать их в преподавании целого ряда политологических и правовых дисциплин: политологии, конституционного права, теории политики, сравнительной политологии, теории политических институтов, политических процессов в современной России, спецкурсов; при подготовке учебников, учебных пособий и учебно-методических разработок.

Апробация результатов исследования. Выводы и основные положения диссертации изложены автором в двух монографиях, научных статьях, учебных и учебно-методических публикациях, тезисах докладов. Диссертант имеет пятнадцать статей, опубликованных в ведущих рецензируемых журналах перечня ВАК. Всего по проблеме опубликовано 60 работ, общим объемом свыше 65 печатных листов.

Основные проблемы по теме диссертации разрабатывались авторам в рамках выигранных коллективных грантов и индивидуальных стипендий Министерства образования РФ (1998--2001 гг.), Московского общественного научного фонда (1998 г, 1999 г.); АНО «Ино-центр» (2004 г., 2005 г., 2007 г., 2009-2010 гг.), РФФИ (2010 г.).

Автор диссертационного исследования многократно выступал с докладами и научными сообщениями по теме работы на различных международных, всероссийских, региональных и вузовских конференциях, семинарах, «круглых столах» и иных научных мероприятиях. В частности, на III Всероссийском конгрессе политологов «Выборы в России и российский выбор» (2003 г., Москва), IV Всероссийском конгрессе политологов «Демократия, безопасность, эффективное управление: новые вызовы политической науке» (2006 г., Москва) и V Всероссийском конгрессе политологов «Изменения в политике и политика изменений: стратегии, институты, акторы». (2009 г., Москва); Международной научной конференции Российской ассоциации политической науки «Трансформация политической системы России: проблемы и перспективы» (Москва, 2007 г.), Всероссийской научной конференции «Системные характеристики политического режима современной России и стран Центрально-Восточной Европы» (Саратов, 2005 г.), Всероссийской конференции «Политический процесс в условиях подготовки к избирательным кампаниям 2007 - 2008 гг. в Российской Федерации» (Казань, 2006 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы защиты конституционных прав и свобод граждан России в контексте новых геополитических реалий» (Москва, 2008 г.); методологических семинарах Саратовского регионального отделения РАПН (Саратов, 2009--2010гг.); Международной научно-практической конференции «Политико-правовые технологии взаимодействия власти, общества и бизнеса в регионах» (Саратов, 2010 г.), Всероссийской научной конференции «Россия в мире: гуманитарное, политическое и экономическое измерение» (Москва, 2010); Всероссийской научно-практической конференции «Россия в процессе модернизации: социально-политические аспекты» (Армавир, 2010) и др.

Материалы и выводы диссертации применены автором при чтении лекционных курсов «Политические отношения и политические процессы в современной России», «Конституционное право», «История политических учений» часть 3, «Политическая психология» в Саратовском государственном университете имени Н.Г.Чернышевского.

Диссертация обсуждалась на заседании кафедры политических наук Саратовского государственного университета имени Н.Г.Чернышевского и была рекомендована к защите.

Структура диссертации определяется научно-практической значимостью темы, состоянием её изученности и внутренней логикой самого исследования. Она состоит из введения, четырех глав, включающих восемнадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

дискреционный полномочие государственный власть

Основное содержание работы

Во «Введении» обосновывается актуальность темы исследования, представлен анализ ее научной разработанности, объект и предмет исследования, сформулированы цель и задачи; определены теоретико-методологические основы и эмпирическая база исследования; сформулирована гипотеза исследования, выделены основные положения, выносимые на защиту; обозначена новизна и практическая значимость диссертации, указаны основные параметры апробации основных положений и полученных результатов.

Глава 1. «Специфика реализации принципа разделения властей в современных условиях» определяет современное понимание принципа разделения властей и фиксирует авторское видение тенденций его политической эволюции.

В параграфе 1.1 «Современное понимание принципа разделения властей» предлагается отправной пункт всех дальнейших рассуждений, касающийся современного состояния доктрины разделения властей как одной из базовых либеральных традиций демократических государств и, одновременно, как технологии обеспечения современного государственного управления. Принцип разделения властей давно стал одним из основных конституционных и политических принципов современного демократического государства. Его признание в мире стало политической реальностью последних двух столетий. После творческого воплощения идей Ш. Л. Монтескье «отцами-основателями» США стало возможным вести речь о том, что либеральный принцип конкуренции, распространенный на сферу государственной власти, дает возможность установления таких нормативных рамок, которые позволяют ограничивать произвол и уравновешивать различные социальные основания власти.

В современной политологии принято считать, что корни концепции разделения властей уходят далеко в прошлое. Они присутствуют в античных государствах, обозначены в английской Великой хартии вольностей 1215 г. Есть мнение, что данная концепция насчитывает уже свыше 3000 лет, что указывает на ее дохристианские корни.

На наш взгляд, в современном понимании разделения властей есть как минимум два основных аспекта: правовой и политический. С точки зрения права важным и значимым представляется описание норм, устанавливающих порядок и конкретные рамки реализации принципа разделения властей. При этом в стороне остается вопрос о назначении этих норм, их социально-политической сущности и ценности. В таком ракурсе конституция страны выглядит как установление системы государственных органов и письменная гарантия прав и свобод граждан. Все это ведет к тому, что авторы, занимающиеся данной проблемой, вынуждены постоянно констатировать «внешнюю» оболочку данного принципа (т.е. его провозглашение и конституционно-правовое оформление) и то «ядро», которое так или иначе в виде конкретных политических, социальных, экономических и культурных противоречий часто вынужденно прорывается наружу. Стандартное объяснение в таком случае - несоответствие национальной традиции, культуры, исторического опыта принятой правовой формуле.

Однако возможен и иной подход к проблеме, который можно обозначить как собственно политологический. С этой позиции принцип разделения властей играет роль одного из самых важных инструментов в недопущении монополизации социальной власти, сосредоточения ее в руках только одной социальной группы или ее представителей. Теория, которую сформулировали в наиболее полном виде на рубеже XVII-XVIII вв. великие представители Просвещения была направлена на то, чтобы, опираясь на силу человеческого разума, создать такие условия, при которых монополизация власти станет недоступна или существенно ограничена.

Разделение властных функций между сословиями общества оказывается в теории Монтескье практической, то есть социальной, гарантией конституционного ограничения власти. И хотя сословное устройство современного общества, по крайней мере, в большинстве европейских стран юридически ликвидировано, но все же влиятельные его рудименты остаются в виде кланово-корпоративных и им подобных ассоциаций и образований. Сегодня, правда, носители подобных тенденций предпочитают «жесткому» конституционному разделению властей «гибкое» распределение власти на основе многопартийного парламентаризма.

В конце 1990-х - начале 2000-х гг. этот принцип стал использоваться как один из показателей демократического развития страны. Естественно, на этом пути возникла масса трудностей, так как формы правления в государствах, внешне сходные, зачастую демонстрируют весьма серьезные отклонения от «средних величин», чем постоянно пользуются сторонники четкого и доктринального воплощения «демократических институтов».

В параграфе 1.2 «Тенденции взаимодействия ветвей власти» представлены основные политические тренды в развитии механизмов взаимодействия ветвей власти, имеющие объективный характер и позволяющие наметить некоторые векторы понимания современной политической ситуации в России в широком политическом контексте.

Основной тенденцией можно определить возвышение прерогатив исполнительной власти. Следует отметить, что исполнительная власть играет ведущую роль в государственном механизме, и эта тенденция, характерна и для либеральных демократий и для диктатур. Она появляется и проявляется во многом из-за распространившейся в межвоенный период (в 20-30-е гг. ХХ в.) практики делегированного законодательства и чрезвычайных (дискретных) полномочий. Исполнительная власть, таким образом, фактически получила возможность решать сложные текущие проблемы весьма оперативно (определение масштабов вмешательства государства в экономику, внешнеполитические и военные акции) и зачастую бесконтрольно. Иначе говоря, делегированное законодательство и чрезвычайные полномочия, сопровождаемые, как правило, засекречиванием или ограничением потока информации, имели своим следствием сокращение полномочий представительных учреждений.

Второй тенденцией, на наш взгляд, является изменение реального политического значения законодательной власти. Снижение роли легислатур было подмечено еще в 1960-х гг. Но истинная функция представительных ассамблей сегодня -- это не законодательство, а в первую очередь обсуждение наиболее значимых общественных вопросов («конгресс мнений»), критика, а значит, и контроль исполнительной власти. Иначе говоря, парламент становится большим жюри нации, местом для обсуждений и согласования. При этом, говоря о законодательных функциях легислатуры, стоит отметить, что в некоторых странах ассамблеи действительно издают законы, в других они -- лишь машины для штампования законов. Также значительны различия ассамблей и как форумов, обсуждающих дела наций.

Помимо опасностей периодического возвышения исполнительной власти существует и такая возможность искажения принципа разделения властей, как возникновение «государства партий». Этот феномен существует в той или иной мере практически во всех демократиях развитого индустриального общества. Лидеры правящей партии обычно становятся основными функционерами правительства, поэтому, прежде всего правительство, а не парламент, претендует на выражение всеобщих интересов в их партийной интерпретации. Таким образом, фактическим законодателем является «партийный истеблишмент» или «кокус» (определение видного русского ученого М.Я. Острогорского), занимающий посты в правительстве. «Противоядием» принципу функционирования «государства партий» служат, на наш взгляд, два основных механизма: наличие развитого гражданского общества и его эффективного взаимодействия с государством, а также беспартийность администрации, бюрократического аппарата. Кроме того, главным противовесом «партийной власти» обычно считают власть судебную.

В параграфе 1.3 «Дискреционные полномочия главы государства и баланс ветвей власти» анализируется проявление доминирующей тенденции в развитии взаимоотношений ветвей государственной власти.

Ключевым пунктом в процессе усиления реальных политических прерогатив исполнительной власти является, по нашему мнению, распространение практики применения так называемых дискреционных полномочий главой государства.

Существующий взгляд на сущность дискреции как явление, присущего современному государственному механизму, в силу имеющихся «умолчаний» закона и проявлений «усмотрения» правоприменителя, предлагается дополнить политологическим подходом. Его внимание сосредоточено на социально-политических условиях и реальных обстоятельствах подобных проявлений, чтобы понять возможности дальнейшего закрепления, «конституирования» однажды принятых решений, их упрочения наряду и «поверх» существующего правового регулирования. Последний аспект неизбежно выводит на проблему политической культуры власти, политического сознания и мотивации конкретных действий представителей правящего класса.

На протяжении всего XX в., можно выделить несколько этапов такой эволюции взаимоотношений парламента и правительства: первый этап - с начала столетия до Первой мировой войны (формируется принцип ответственности правительства перед парламентом), второй - межвоенное двадцатилетие (оформление института чрезвычайного положения и делегированного законодательства), третий - после Второй мировой войны (закрепление в конституциях норм ответственности правительства). Кроме того, на наш взгляд, можно выделить еще два этапа этого процесса.

Четвертый этап начинается с конца 60-70-х гг. XX в. Наряду с продолжающимся усилением исполнительной власти, развиваются старые и возникают новые, более детализированные формы ответственности правительства. Такая регламентация содержится уже не только в виде конституционных норм или поправок, но и в развитии вненормативных чисто политических формах -- «обычаях», традициях, соглашениях.

Пятый этап развития дискреционных полномочий и очередного импульса к изменениям в системе разделения властей в этой связи связан с так называемой «антитеррористической политикой» США и их союзников по коалиции в Афганистане и затем в Ираке. В той же логике можно рассматривать действия российской власти в ситуации критической угрозы терроризма. После захвата школы в г. Беслан в сентябре 2004 г. Президент РФ В.В. Путин выступил с инициативами об изменении некоторых структур власти. Это коснулось не только собственно правительства и исполнительной власти в целом, но и всей системы государственной власти.

Такие подвижки во властных структурах свидетельствуют о реакции на серьезные угрозы безопасности и, кроме того, свидетельствуют о кризисе внутри системы власти, дисбалансах механизмов «сдержек и противовесов». Это можно считать проявлением новой фазы структурного развития внутри либерального государства, причиной которой стала реализация принципов глобальной корпоративной экономики.

Параграф 1.4 «Особенности функционирования российской модели разделения властей» посвящен анализу своеобразия работы конституционного принципа разделения властей в РФ. В этой связи выделается ряд противоречий характеризующих сочетание объективных и субъективных факторов политического процесса.

1. Выработка и принятие модели разделения властей в условиях отсутствия единства понимания сути принципа разделения властей, при формальном его принятии и провозглашении. Согласие на то, как, собственно, «делить» власть, то есть как сочетать интересы различных политических сил в государственном управлении, не было достигнуто. Принятая конституция стала не формой согласия в обществе, а, наоборот, актом победившей стороны, институционально закрепившей фактическое «продавливание» одной модели.

2. Этим «техническим заданием» Конституции было стремление создать механизм разделения властей, настроенный именно на конкретную личность.

Сомнительная легитимность конституционной модели разделения властей связана также и с методом ее принятия -- всенародным референдумом, не способным в принципе разрешить сложные политико-правовые вопросы, тем более в кризисных условиях.

3. Особый фактор, существенно повлиявший на принятие и существование до сегодняшнего дня действующей модели разделения властей в России -- это поддержка Запада. Лидеры многих западных государств открыто поддержали в разгоравшемся конфликте ветвей власти Президента РФ. Это была, на наш взгляд, поддержка, прежде всего лично Ельцина, а значит, и предлагаемой им модели разделения властей, представленной в действующей Конституции.

Нестабильность современной российской политической системы, с характерными для нее постоянными конфликтами, существенно сказывается на механизме взаимоотношений трех ветвей власти, более того, чаще им самим провоцируется. Эта неустойчивость и повышенная конфликтность имеют и ситуативные причины (когда главную роль играют сиюминутные факторы кризисного властвования) и одновременно более глубокие предпосылки, уходящие корнями в прошлое. Можно выделить следующие группы факторов позволяющих рассмотреть проблему наиболее объективно.

Первую группу можно условно обозначить как политико-правовые, или собственно институциональные (хотя их влияние и значимость не ограничиваются лишь политическими и правовыми институтами).

Главный институциональный фактор, определяющий сложившуюся модель власти в РФ, -- перекос системы разделения властей. Важнейший элемент политической системы -- президентство. Оценивать его с точки зрения «сильное» или «слабое» представляется нам не совсем правильным и крайне опасным. Полагаем, что речь должна идти о просто еще не сформировавшемся до конца политическом институте. Президент является главой государства и в то же время обладает реальными полномочиями главы правительства. Это закреплено в действующей Конституции и, соответственно, дает возможность многим ученым и политикам считать необходимым изменение такого положения. Президент располагает широчайшими полномочиями и не несет политической ответственности за свои действия. Всенародное избрание президента и крайне затрудненная процедура импичмента делает практически невозможным досрочное прекращение его полномочий.

Вторую группу составляют психологические факторы, которые в процессе взаимодействия ветвей власти играют не менее важную роль, чем институциональные. Поскольку в политике особое значение имеет «командная игра», то эффективность властных структур во многом определяется способностями и умением строить коллективные действия. К сожалению, факторы личной неприязни (противостояние Ельцин - Хасбулатов, политический конфликт Ельцин - Примаков и др.) и консолидация по принципу «против кого дружить будем» затрудняют приход представителей той или иной ветви власти к необходимости единения по долгосрочным вопросам национальной политики. Результатом может стать противостояние ветвей власти, направленное на «выталкивание» одной из них за пределы конституционного поля. Серьезной проблемой на сегодняшний день является взаимопонимание внутри «команды» Медведева и Путина, равно и как открыт вопрос о том - одна или две команды сегодня присутствуют в российской власти?

Параграф 1.5 «Сотрудничество ветвей власти в РФ: возможности и реалии» посвящен анализу наиболее важных аспектов политического сотрудничества ветвей государственной власти.

Система баланса ветвей власти в РФ может быть названа «сдержками и противовесами» весьма условно. Причины этого - уже отмеченный перевес в полномочиях, слабость политических институтов и их неоформленность в условиях повышенной внутренней конфликтности и т.д. Кроме того, сам термин «сдержки и противовесы», на наш взгляд, не вполне приемлем к оценке российской модели разделения властей, так как отражает иную политико-правовую конструкцию. Поэтому представляется оправданным использование термина «сдержки и противовесы», скорее, как описательного и доктринального, с учетом не только особенностей реального соотношения ветвей власти в РФ, но и сравнительно небольшого периода функционирования конституционной модели.

Важное место в механизме согласования политических интересов и выработке четкой линии исполнительной власти занимает процедура назначения главы кабинета - Председателя Правительства РФ. Актуализация конституционной роли и политического значения этой процедуры достигла своего пика только в 1998 г. («весенний» и «осенний» кризисы правительства). До этого вопрос о смене главы кабинета В.С. Черномырдина, занимавшего данный пост еще до введения в действие нынешней Конституции РФ, серьезно практически не ставился (постановка вопроса о доверии правительству в целом в июне 1995 г. не берется нами здесь в расчет, так как это несколько иная процедура, направленная на коллективную ответственность кабинета).

Особое внимание хотелось бы обратить на такое достаточно оригинальное явление, как условно называемое «правление четверки» и практику «круглых столов». По сути, это форма консультаций, согласования позиций руководителей законодательной и исполнительной власти с участием главы государства. На наш взгляд, реализовать потенциал механизма «четверок» можно несколькими способами. Во-первых, специальной поправкой к Основному закону, предусматривающей необходимость регулярных консультаций руководителей законодательной, исполнительной и судебной властей (но это достаточно сложная и тонкая юридическая проблема, которую необходимо рассматривать более подробно не только в рамках данной работы). Во-вторых, можно использовать такую форму, как конституционный «обычай». Превращение «прецедентов» таких контактов ветвей власти в «обычай» может идти на основе взаимного согласия основных политических акторов регулярно придерживаться именно этого способа.

Право Президента РФ обращаться к парламенту с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст.84, п. «е» Конституции РФ) является сравнительно новым государственно-правовым институтом для России. Многолетняя практика реализации этого права дает повод проанализировать его «сильные» и «слабые» стороны.

Одним из важнейших факторов согласованного функционирования ветвей власти и реализации механизма «сдержек и противовесов» представляется деятельность судебной ветви власти. Наиболее важной для понимания исследуемой проблемы представляется деятельность Конституционного Суда РФ (КС). Особенность юридической природы КС такова, что он должен не только применять Конституцию и право, но в определенной мере «творить» его. Полагаем, что любые решения КС по вопросам толкования, превращения или конкретизации норм Основного закона не могут удовлетворять всех участников возможного спора или все политические силы, действующие в обществе (даже если их цели и деятельность тождественны конституционному строю). Поэтому обвинения в излишней политизированности суда, наверное, всегда неизбежны. Другое дело - поиск «своей золотой середины» для КС РФ между юридизацией политики и политизацией конституционного правосудия. На сегодня этот поиск показал реальные позитивные результаты работы КС и некоторые его «промахи» в области регулирования механизма разделения властей.

На основании анализа ключевых решений, можно констатировать, что позиции Конституционного Суда РФ в отношении сложившейся модели разделения властей очень осторожны и политически ориентированы на консервацию сложившегося порядка.

Во второй главе «Институциональный подход к проблеме разделения властей» представлен анализ политических условий формирования конституционной модели разделения властей и становления института смешанной республиканской формы правления.

В параграфе 2.1 «Проблема институционального дизайна в контексте «транзита»» анализируется институциональный подход описания политических трансформаций общества. В центр внимания попадает парадигма «транзита», которая, несмотря на серьезную и во многом справедливую критику, часто выступает в качестве отправного пункта рассуждений о становлении и развитии демократических политических институтов. С начала 2000-х гг. в политической науке наблюдается постепенный поворот к поиску новых объяснительных моделей политической динамики постсоветских государств и, соответственно, возрастает число публикаций об авторитаризме и его разновидностях.

Можно отметить несколько факторов, осложняющих выбор между чисто президентской и чисто парламентской формами правления для переходных политических режимов:

опасности преобладания мажоритарных тенденций в президентских системах, могущие привести к расколу социально-политических сил и противостоянию ветвей власти;

трудно осуществимая процедура импичмента и риск военных переворотов и диктатур;

необходимость укоренившейся и эффективной партийной системы в парламентском режиме для создания стабильно действующего правительства, обладающего доверием основных политических сил.

Указанные сложности дополняются необходимостью учитывать национальные и культурные факторы той или иной страны, ее традиции и исторический опыт. Кроме того, переходный характер политического режима в условиях общемировой тенденции некоторого перевеса исполнительной власти осложняется персонификацией политики вообще. Распад старых структур и создание новых сопровождается кризисом институциональной легитимности (новые институты власти не являются еще общепризнанными и укоренившимися) и ориентацией большинства населения прежде всего на личности (личностная легитимация).

Так или иначе, но переходные режимы стран Латинской Америки и Азии (в Корее и в Филиппинах) на протяжении 1980-1990-х гг. строились в основном на принципах «жесткого» разделения властей, то есть президентской формы правления. Из примерно 25 стран Восточной Европы и бывшего СССР лишь три -- Венгрия, Чешская Республика и Словакия -- избрали для себя путь построения чисто парламентской системы. Кроме того, признаки такой системы имеют Словения, Эстония, Болгария и Молдова. Большинство же других стран Восточной Европы избрали для себя смешанную форму правления, которая в определенных случаях является по существу совершенно новой -- «полупрезидентский, полупарламентарный гибрид с преобладанием черт той или другой республики, а иногда и с такими чертами, которые не были присущи ни президентской, ни парламентарной республике» Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. С. 465..

Параграф 2.2 «Институциональные заимствования в современной политической науке» посвящен оценке адекватности концепции заимствований в строительстве политических и конституционных институтов, ее идеологическое и технологическое обеспечение.

Принимая некоторые ранее неизвестные и неиспользованные идеи и конструкции, политическая культура страны не только адаптируется к новым реалиям мира, но и получает возможность объективно оценить собственный уникальный опыт развития. Возникает ситуация определенной конкуренции на рынке идей и концепций, которая состоит в наличии «соблазнов» прямого заимствования, копирования чужого опыта.

В отношении заимствований, «трансплантаций» и даже «выращивания» политических институтов следует проявлять особую осторожность. Использование медицинских и экономических подходов к объяснению сложного и неоднозначного по используемым инструментам и достигаемому результату процесса вполне приемлемо лишь как теоретический ракурс. Однако необходимо учитывать, что в политической деятельности наряду с рациональным аспектом, четкой фиксацией интересов и стратегий постоянно присутствует субъективное измерение. Оно связано с политическим сознанием, политико-психологической мотивацией, ожиданиями, установками и стереотипами как лиц, принимающих решения, так и массового социального субъекта. Все это, в конечном итоге, может серьезно «поправить» стратегию и расчеты «хирурга-трансплантолога», нарушить его внутреннюю уверенность, равновесие, профессионализм и привести к нежелательным последствиям (в медицине - до летального результата). Это ставит на первый план в изучении процесса институциональных нововведений те особенности политического организма «реципиента», исторического, культурного опыта существования политической системы, которые могут решающим образом повлиять как на саму операцию «вживления» или «имплантирования», так и на дальнейшее политическое развитие. Причем, как показывает опыт нынешнего институционального строительства демократии США в Ираке и Афганистане, влияние это обоюдное. Страна-«донор» подвергается политическому риску нести бремя ответственности за неудачи и их последствия, обеспечивать определенные гарантии тем, кто реализовывал полномасштабные программы помощи становлению «демократии» (как среди американских граждан, так и тех, кто живет непосредственно в этих государствах).

Параграф 2.3 «Кроссконституционное влияние в процессе разработки российской модели разделения властей». Методологической основой анализа рецепции политических институтов и конституционных заимствований в РФ являются, на наш взгляд, два наиболее существенных предположения. Во-первых, в подготовке конституционной модели РФ, действительно, широко использовался современный зарубежный опыт (открытым остается вопрос - насколько глубоко и качественно). Выбор сравнительных референтов, тех конституционны систем, которые выступали бы в качестве «образца» или «донора» носил зачастую случайный характер или был обусловлен особенностями международной конъюнктуры, динамикой внешнеполитических отношений России. Во-вторых, кроссконституционные влияния важно рассматривать не только как процесс обоснования целесообразности тех или иных заимствований и их использования, но и как процесс отказа от других, альтернативных вариантов. Поскольку в данном случае мы получаем возможность оценки не только стратегии творцов новой политической системы, но и их конкурентов, открывается перспектива представить логику «отвержения». Так, например, совершенно очевидно, что авторы российской Конституции, восприняв многие западные институты взаимодействия ветвей власти, отказались от контрасигнатуры, что породило ряд серьезных проблем во взаимоотношениях главы государства и главы правительства.

Рецепция таких идей, как «разделение властей», «правовое государство», «гражданское общество» и др., в начале 1990-х гг. носила характер, прежде всего, идеологического замещения. В связи с кризисом самой коммунистической партии и, как следствие, утратой социальной поддержки декларируемых ее руководством целей и приоритетов возникла ситуация формирования нового языка описания политического процесса.

Причины такого выбора курса многообразны и противоречивы. Отметим наиболее существенные. Во-первых, существовавшая в нашей стране потребность в модернизации стимулировала поиск наиболее эффектных образцов социально-политического устройства, которые, естественно, предоставлял «загнивающий Запад». Технократическая советская элита рассматривала модернизацию как господствующую идеологию, а советская научная и творческая интеллигенция нередко выступала проводником такой модернизации. В тот момент, когда стали проявляться признаки кризиса «реального социализма», часть правящей элиты стала все более лояльно относиться к политической идеологии вчерашнего «противника». Во-вторых, в условиях длительного идеологического противостояния, когда соперничество на уровне идей и конкретных решений постоянно соотносилось с реакцией противника, сам противник превращался в одну из точек отсчета. Постоянные же контакты с Западом (доступные, кстати, только избранным представителям политической элиты и все той же интеллигенции) способствовали взаимопроникновению не только на уровне идеологических ценностей, но и операционального политического опыта. В-третьих, наибольшую силу «импортированные» идеи и концепции стали приобретать тогда, когда в условиях очевидного краха коммунистического «проекта» широкие массы людей оказались психологически подготовленными к смене идеологических ориентиров. На смену дискредитированным посредством политической пропаганды и манипуляций ценностям были представлены «новые», «подлинно демократические», «общечеловеческие». В конечном итоге возникли весьма своеобразные институциональные гибриды - новый парламент, институт президентства, Конституционный Суд и др., -- которые созданы якобы в подражание западным образцам, где-то имитируют их деятельность, но в действительности функционируют по-советски, сочетая новую повестку дня с поведенческими стереотипами партийного руководства политическим процессом. Особую роль в этой институциональной трансформации сыграли СМИ, выступавшие в роли модераторов публичной российской политики. Здесь проявился один из эффектов soft power, при котором подача оптимистической картины развития западной демократии сопровождалась критикой отечественного политического и социально-экономического опыта предшествовавших десятилетий. В результате произошла классическая инверсия стереотипов: институты «загнивающего Запада» (гражданское общество, правовое государство, разделение властей, рынок, конкуренция и др.) стали рассматриваться как желаемые и необходимые для выстраивания в отечественной политической системе.

Глава 3 «Политическое взаимодействие ветвей государственной власти в России: тенденции и перспективы» содержит анализ процесса развития механизмов взаимодействия ветвей власти с учетом появления новых политических институтов в последнее десятилетие.

В параграфе 3.1 «Государственный Совет РФ как механизм согласования интересов и взаимодействия исполнительной и законодательной властей» представлен опыт формирования Госсовета в контексте исторической традиции (XIX - начала XX вв.) и современных политических условий России.

Стоит отметить, что Госсовет РФ стал одной из институциональных рамок по реализации политики укрепления «вертикали власти» в России в начале 2000-х гг. Политический потенциал этого института определяется, на наш взгляд, не его правовым статусом и полномочиями, а скорее реальным политическим весом его членов (председателя -- Президента РФ и губернаторов российских регионов). Являясь совещательным органом, Государственный Совет РФ позволяет Президенту РФ формировать важные «коалиции поддержки» для реализации собственного политического курса. Поскольку выбранная форма работы (периодические заседания и рабочие группы, готовящие очередную встречу под руководством Президиума) дает возможность главе государства оптимально апробировать дизайн конкретных государственных решений. Существование в таком виде этого органа усиливает и без того широкие возможности Президента РФ влиять на региональную политику. С другой стороны, использование госсовета как трибуны руководителями регионов и лидерами политических партий формирует каналы «обратной связи» в отечественной политической системе. Здесь же существует опасность имитации этой эффективной «обратной связи», так как парламентский контроль и политический плюрализм при выработке и реализации стратегических государственных решений становятся вторичными по отношению к возможностям неконституционного органа, каковым является Государственный Совет РФ.

Параграф 3.2 «Политические возможности Общественной палаты РФ» посвящен изучению влияния новой структуры в российской политической системе, призванной, помимо прочего, скорректировать имеющиеся механизмы принятия и реализации властно значимых решений.

Общественная палата РФ представляется на сегодня своеобразным политическим институтом с достаточно широкими возможностями, большим потенциалом. Однако все это по-настоящему не востребовано и не используется. Причины такого положения видятся прежде всего в том, что ОП имеет пока только совещательные функции, конституционно полномочия ОП не закреплены, а значит власть не чувствует себя связанной обязательствами реакции на рекомендации и советы ОП. Кроме того, возможно, ОП, представляя различные позиции гражданского общества России, во многом заменяет представительные функции российского парламента. В связи с изменением законодательства о выборах в 2005 г. попасть в законодательный орган власти непартийным гражданам стало практически невозможно, что стимулирует поиски реализации возможностей политического участия в новой форме, которую может предложить данный институт.

Сегодня, когда палата уже продемонстрировала определенный опыт работы, в публикациях появляется немало критических отзывов как о самой идее создания ОП и соответствующем законе, так и о практике работы данного общественно-государственного института. Ряд авторов склоняются к мнению, что в нормальных странах эту функцию выполняет парламент. Определенные надежды связываются с экспертной деятельностью ОП. Зарубежные авторы зачастую определяют ОП как один из механизмов легитимации политического режима в России в условиях строительства «суверенной демократии». На первый план ставится, как правило, символический капитал данного института в условиях ослабления политического влияния парламента и структур гражданского общества. При этом реальная оценка конкретных аспектов деятельности Общественной палаты РФ и аналогичных институтов в регионах может быть достаточно высокой (в основном благодаря информационному освещению отдельных эпизодов деятельности членов ОП по защите прав и законных интересов российских граждан). Но эти проявления «позитивной активности» ОП не меняют общей картины функционирования гражданского общества в РФ, выступающего по отношению к власти «ведомым».