Регионы в международном сотрудничестве: роль политических и правовых институтов (сравнительный анализ)

6. С развитием международного сотрудничества регионов ассоциируется усугубление ряда проблем во внутригосударственных взаимоотношениях, важнейшее место среди которых занимает проблема сепаратизма. Однако, в большинстве случаев т.н. «протодипломатия» регионов лишь отражает уже имеющийся внутригосударственный конфликт, а не является его причиной. В работе обоснован вывод об отсутствии прямой связи сепаратизма с активизацией международного сотрудничества регионов. В правовом государстве автономии регионов в культурных, образовательных и социальных вопросах, согласованной с общенациональными интересами и международными стандартами, оказывается вполне достаточно для сохранения культурного многообразия и реализации этнокультурной региональной идентичности. Характеризуя значение региональной идентичности, следует отнести ее к факторам, сдерживающим всеобъемлющую глобальную интеграцию.

7. Сложным и неоднозначным по толкованию является вопрос о международной правосубъектности регионов, который непосредственно связан с проблемой делимости суверенитета. Во избежание правовой коллизии, автором предлагается разделять государственный суверенитет как верховенство государства в пределах собственных границ и его самостоятельность в международных делах от политической автономии регионов как права самостоятельного осуществления некоторых функций государственного управления, которое государство предоставляет какой-либо его части. Регионы не обладают государственным суверенитетом, но могут наделяться политической автономией по отдельным вопросам для совершенствования функциональности и повышения эффективности целостной национальной системы органов власти. Учитывая, что регионы имеют существенно различающиеся полномочия и ресурсы по их реализации, называть их равноправными не корректно. Вернее было бы говорить о потенциальном равенстве возможностей их участия в международных связях, проявляющемся в том, что в случае предоставления регионам соответствующих полномочий со стороны собственного государства, они могут выступать как субъекты международно-правовых отношений с ограниченной компетенцией.

8. Мировой опыт свидетельствует, что этноконфессиональные границы в обществе не стираются со временем. Насильственная унификация общественных ценностей, даже на фоне усиливающейся экономической интеграции и расширяющейся глобальной взаимозависимости, приводит к нарушению стабильности, ослаблению политической власти, утрате опоры на исторически сложившиеся институты. Обострение проблемы глобальных межконфессиональных и межцивилизационных взаимоотношений акцентирует внимание на возрастающем вкладе регионов в их развитие, формирование и проведение этнокультурной политики в многонациональном и административно-территориально неоднородном государстве.

9. Защита государством на международной арене всего комплекса национальных интересов, в том числе разнообразия внутренних региональных и этнокультурных ценностей, является залогом стабильного развития в условиях глобализации. Популярные на современном этапе идеи субсидиарности должны рассматриваться неразрывно от концепции общенациональной солидарности. Недостаток ресурсов региональных акторов, включая властные полномочия, для решения стоящих перед ними проблем является дополнительной мотивацией укрепления широкого международного сотрудничества и вовлечения регионов в формирование и реализацию внешней политики собственного государства.

10. Деятельность региональных органов власти нельзя рассматривать изолированно от существующей в государстве системы управления, вырывать из текущего политико-правового контекста. В работе проанализированы как общие системные противоречия власти, так и уникальные, исторически сложившиеся, геополитические, экономические, этнокультурные и иные особенности государства и его регионов, которые следует учитывать при построении многоуровневой системы координации международного сотрудничества регионов.

11. Республика Татарстан сочетает в себе большинство факторов, способствующих международной интеграции. Татарстан накопил обширный опыт развития и координации комплекса внешних связей. Сотрудничество республики со странами исламского мира, поддержка соотечественников или укрепление кооперации с транснациональными корпорациями и развитыми странами Запада содействует реализации общенациональных интересов как для стабильного развития в условиях глобализации, так и для проведения многовекторной внешней политики России.

12. В условиях динамично изменяющегося мира признание необходимости постоянного совершенствования организационно-правовой базы государственного управления на основе правовых механизмов и с учетом разнообразия общественно-политических интересов, местных традиций и особенностей является единственным универсальным подходом к разрешению возникающих проблем. В основе стабильного развития лежит постепенность и взвешенная поэтапность построения внутригосударственных и международных отношений при условии уважения закона, приоритета государства, внимательного отношения к правам государственных образований различного уровня, социальных общностей и личности, отказа от экстремизма.

Теоретическая значимость работы. Комплексное осмысление проблем международного сотрудничества регионов в составе федераций и унитарных государств с учетом усиления последствий глобализации и укрепления наднациональных институтов, позволило выявить и описать важнейшие международные факторы, оказывающие возрастающее воздействие на региональное развитие. Разработана концепция внешних угроз и вызовов для регионов в условиях глобализации. Систематизированы внутригосударственные конфликты, возникающие в результате вовлечения регионов в систему международных экономических, финансовых, социально-гуманитарных и политических связей, а также несогласованных с государством действий региональных правительств при развитии внешних связей и попытках самостоятельного реагирования на внешние вызовы и угрозы.

В диссертации построена политико-управленческая модель взаимодействия национальных и региональных органов власти по вопросам участия регионов в международных и внешнеэкономических связях в условиях современного динамичного и взаимозависимого мира, а также определены системные подходы к разработке и реализации региональной политики развития. Положения и выводы диссертации расширяют и систематизируют сферу научного знания о сущности, специфике, формах, основных тенденциях международных процессов, воздействующих на регионы, что имеет все возрастающее значение и для Российской Федерации.

Практическая значимость работы. В работе описан и систематизирован комплекс проблем, возникающих перед органами государственной власти различного уровня в процессе координации и поддержки международного сотрудничества регионов. На основе анализа накопленного международного и российского опыта предлагаются пути разрешения системных конфликтов в сфере политико-правового регулирования международного сотрудничества регионов, которые опираются на согласованные управленческие воздействия органов власти государства и регионов для оптимального использования преимуществ международной интеграции и адекватного ответа на внешние вызовы и угрозы, затрагивающие полномочия или существенные интересы регионов. Определены пути адаптации региональной политики к новым реалиям глубоко интегрированной мировой финансово-экономической системы, трансформации международных и национальных политико-правовых институтов. Рекомендации по планированию и организации работы органов государственной власти, оптимизации государственного управления исходят из анализа и классификации затрагиваемых общественно-политических, экономических и культурных интересов на основе сочетания иерархического и функционального подходов с последующим формулированием целей и задач для органов власти.

Материалы диссертации могут быть использованы для обучения и повышения квалификации специалистов по международным отношениям. Опубликованные по теме диссертации монография и отдельные статьи используются в учебных программах МГИМО (У), Дипломатической академии МИД РФ, ряда региональных вузов РФ, включены в справочный аппарат правовой системы КонсультантПлюс и электронного периодического справочника «Система ГАРАНТ», размещены на сайте МИД РФ.

Апробация материалов диссертации

Основные результаты исследования изложены в 38 публикациях, в том числе, в 1 монографии автора, 2-х коллективных монографиях, 1 методическом пособии, 2-х справочно-методических изданиях. 12 статей опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК РФ. Общий объем авторских публикаций по теме диссертации составляет более 49 п.л.

Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, обсуждались на трех региональных, трех всероссийских и 13 международных конференциях.

Материалы исследования по теме диссертации используются автором при чтении лекционных курсов по международному сотрудничеству регионов, информационно-аналитической работе, внешним связям Республики Татарстан.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих 15 параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

регион международный сотрудничество внешнеполитический

2. Основное содержание диссертации

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертации, анализируется степень ее разработанности, определяются объект и предмет исследования, раскрываются цель и задачи работы, а также ее теоретико-методологические основы, излагаются основные положения, составляющие научную новизну и выносимые на защиту, говорится о теоретической и практической значимости работы.

Первая глава «Внешние и внутренние факторы, определяющие условия и цели международного сотрудничества регионов» посвящена рассмотрению процесса формирования роли регионов как актора в системе международных отношений. В первом параграфе «Регионы и международные отношения» определяется внешнеполитический контекст, сопутствующий вовлечению в сферу международного сотрудничества регионов как административно-территориальных единиц в составе государств.

Региональный или субнациональный уровень международных связей получил широкое распространение к концу 20 века и стал одной из характерных особенностей мировой системы взаимоотношений в 21 веке. Инициированные федеративными государствами на американском континенте (США и Канада), а также федеративными и децентрализованными государствами Европы, международные связи регионов в последние десятилетия вошли в практику многих стран. Развивая международное сотрудничество, регионы не только расширяют спектр международных связей, решая собственные задачи, но и, одновременно, могут содействовать реализации внешней политики государства. Регионализация международных отношений также позитивна, с точки зрения формирования новых измерений для укрепления сотрудничества между государствами.

Получившее распространение по всему миру масштабное вовлечение субнациональных участников в международные процессы требует глубокого анализа, разработки теоретических основ и методического аппарата для описания и прогнозирования, выработки практических рекомендаций по совершенствованию системы государственного управления, адаптируя ее к реалиям современного мира.

Во втором параграфе «Внешние и внутренние факторы, определяющие условия международного сотрудничества регионов» исследуются и систематизируются условия развития международного сотрудничества регионов, причины и группы интересов, лежащие в его основе.

Среди факторов, воздействующих на международное сотрудничество регионов, выделяется глобализация, влияние которой на развитие международных отношений, их проецирования на внутригосударственную жизнь трудно переоценить (К. Охмае, Ф. Риггс, В.В. Перская).

Из множества факторов, характеризующих глобализацию, автор выделяет представляющие наибольший интерес в контексте изучаемой проблематики.

Можно по-разному оценивать соотношение позитивных и негативных последствий глобализации для регионов, однако, необходимо признать объективность происходящих процессов и предпринимать своевременные меры со стороны органов власти по адекватному реагированию на вызовы глобализации, достижению наибольшего положительного эффекта от интеграции в общемировую систему финансово-экономических отношений.

Далее, на основе анализа множества примеров, автор отмечает, что характер межгосударственных отношений - напряженность и конфликты или сближение на основе общих интересов - неизменно влияет на возможность и масштабы участия в них регионов. Интеграция государств в формате международных союзов, подписание международных договоров, вступление в международные организации содействуют интернационализации региональной политики. Здесь закладываются условия трансграничного сотрудничества регионов, формируются его нормативная и организационная основы.

Развивая положения Дж. Кинкайда о воздействии внутригосударственной демократии на международные отношения, автор связывает расширение международной деятельности регионов с общими процессами демократизации и распространением принципа субсидиарности во внутригосударственных отношениях.

В отдельную группу выделяются этнокультурные факторы, понимание региональной идентичности (А.В. Баранов, З.А. Жаде). Укрепление позиций национализма, этнизма, стремление к политической автономии, рассматриваемые также как обратная реакция на глобализацию, во многом, определяются ее последствиями, среди которых автор выделяет и анализирует политическую, экономическую и социальную составляющие.

Вопросы международного гуманитарного и культурного сотрудничества имеют особое, порой принципиальное, значение для регионов компактного проживания этносов, особенно в случаях национальностей, дисперсно распределенных в разных странах мира. Учитывая, что от органов власти требуются выверенные подходы в этой сложной и деликатной сфере, затрагивающей межэтнические и межконфессиональные отношения, в указанном параграфе исследован и сопоставлен опыт различных стран.

Общие экономико-географические причины интеграции, такие как объективно сложившаяся международная интеграция и разделение труда, также рассматриваются автором как существенная причина, способствующая развитию международного сотрудничества регионов. В области экономики лежат важнейшие мотивы международной деятельности регионов, здесь же, наиболее очевидным способом, можно оценивать ее результативность.

Географическая близость или приграничность регионов, экономическая или иная асимметричность регионов существенно воздействуют на характер и динамику их внешних связей. Особенности и общие закономерности этих взаимосвязей выделяются диссертантом в результате исследования опыта стран Европы, Российской Федерации, Юго-Восточной Азии, США и Канады.

При развитии международной деятельности регионов и, особенно, при признании ее правомочности большое значение имеет также фактор распространения или диффузии инноваций, реализуемых наиболее активными и мотивированными региональными правительствами.

Невоенные угрозы со стороны международного терроризма, экстремизма, организованной преступности, распространения пандемий, загрязнения окружающей среды, ограниченного доступа к природным ресурсам имеют интернациональный характер. Современный опыт показывает, что, в отличие от классических внешних военных угроз, борьба против которых осуществляется усилиями суверенных государств и в рамках межгосударственных институтов, предотвращение и адекватный ответ на эти новые вызовы, во многом, зависят и от действий регионов или муниципалитетов. Происходящий глобальный финансово-экономический кризис автор также относит к основным невоенным внешним угрозам и вызовам, в поиске ответов на которые участвуют и региональные правительства.

В третьем параграфе «Региональные интересы в сфере международного сотрудничества» анализируются и систематизируются региональные интересы с точки зрения организации деятельности органов власти региона и обеспечения ее координации с государством. Для корректного формулирования целей и задач органов власти автор предлагает различные классификации региональных интересов в данной области.

Общее понимание задач, стоящих перед национальными и региональными органами власти, определение сфер компетенции и выбор потенциальных партнеров по достижению целей, исходящих из общих интересов, обеспечивает иерархическая классификация. В параграфе систематизируются и описываются собственные (внутренние) интересы региона в экономической, политической, культурной и других областях, для решения которых необходима международная кооперация и согласование на различных уровнях принятия решений.

Развивая международное сотрудничество, регионы, в пределах своей компетенции, принимают участие в реализации общенациональных интересов. Общепризнан вклад регионов в укрепление отношений дружбы и сотрудничества со стратегическими зарубежными партнерами государства или построения климата добрососедства в зоне приграничья. Деятельность регионов по поддержке соотечественников, осуществляемая в русле национальной внешней политики, может рассматриваться как еще один пример совпадения региональных и национальных интересов. В диссертации также описываются возможности взаимодействия регионов и государства в такой важной для общенациональной безопасности сфере, как территориальная целостность.

Супранациональный уровень региональных интересов включает участие регионов в глобальных процессах демократизации, защиты прав человека и национальных меньшинств, поддержки плюрализма, культурного разнообразия, толерантности, распространении общих принципов федерализма и субсидиарности, а также совместного противодействия новым невоенным угрозам, характерным для интегрирующегося мира.

Приводимая диссертантом функциональная классификация интересов по областям или направлениям сотрудничества имеет существенное значение для оптимизации работы органов власти по поддержке и координации международных и внешнеэкономических связей регионов, исключения пересечения и дублирования их функций и полномочий.

Особое внимание автором уделяется проблеме определения приоритетов регионального развития, что позволяет обосновывать целесообразность постановки той или иной задачи перед органами власти в конкретных политико-экономических условиях.

Во второй главе «Направления и формы международного сотрудничества регионов» анализ и классификация направлений международного сотрудничества и форм его осуществления базируется на системном подходе с целью обеспечения его координации органами государственной власти. Проанализировав классический функциональный подход, географическо-территориальный подход Иво Дучасека, другие классификации, исторически сложившиеся в ходе европейской регионализации, автор предлагает исходить из группирования региональных приоритетов во взаимосвязи с общенациональными интересами, с последующим описанием их реализации органами власти.

Первый параграф «Взаимодействие с национальным правительством» содержит всеобъемлющий анализ построения внутригосударственных отношений при развитии международного сотрудничества регионов, затрагивающего ряд фундаментальных общенациональных интересов.

Поскольку относительно небольшое количество регионов наделено формальными компетенциями в области международной деятельности, то конструктивное взаимодействие с органами власти собственного государства является необходимым условием развития самостоятельных международных связей регионов и учета их интересов в национальной внешней политике. На эту проблему обращали внимание многие российские и зарубежные исследователи (Дж. Кинкайд, Б. Хокинг, М. Фарукшин и др.). В результате систематизации и обобщения обширного материала в диссертации определены важнейшие направления и формы взаимодействия с национальным правительством, апробированные политическим опытом регионов различных стран мира.

На основе анализа законодательства федеративных государств (Швейцарии, Бельгии, США, Мексики, Канады, Австралии и Российской Федерации) выделяются ключевые для развития международных связей регионов аспекты взаимоотношений между уровнями власти, требующие правового урегулирования.

Характеризуя постепенный переход от жесткой централизации власти к большей автономии регионов, особенно в рамках межгосударственных союзов, автор приводит примеры регионализации сферы международных отношений унитарных государств (Италии, Швеции, Нидерландов и др.).

Комплекс отношений Российской Федерации с регионами в области координации и поддержки их международного сотрудничества (нормативная база - органы власти - консультативные механизмы) анализируется на предмет соответствия современным политическим и социально-экономическим условиям. В диссертации подчеркивается решающее значение поддержки федерального центра при реализации регионами крупных международных проектов.

Наиболее типичные и эффективные формы взаимодействия региональных и национальных органов власти рассматриваются по конкретным направлениям развития внешних связей. Практика привлечения регионов к подготовке и реализации межгосударственных договоренностей исходит из необходимости учета мнения регионов при подписании международных договоров или принятии государством международных обязательств в случаях, когда это затрагивает существенные региональные интересы или полномочия. Особое внимание уделяется анализу используемых институциональных и правовых механизмов, включая судебные решения. Отмечается фактическое отставание существующей нормативно-правовой базы от практики развития внешних связей регионами не только унитарных, но и федеративных государств. На примере Бельгии изучается проблема снижения эффективности управления, вследствие предоставления регионам широких международных полномочий.

С последствиями международной интеграции связывают усиление роли наднациональных структур, передачу все большего числа полномочий от государства к международным организациям и союзам. Ограничивая официальное представительство регионов, вместе с тем большинство федеративных и децентрализованных демократических государств обеспечивают участие правительств регионов в обсуждении вопросов, затрагивающих полномочия или существенные интересы регионов. Причем, это характерно и для Европы, но и для североамериканского континента. Особенно показателен здесь опыт Квебека. В другой части света, индийским штатам пока не удается сколь-либо серьезно влиять на процесс межгосударственных переговоров, например, в формате ВТО (К. Шридхаран, Р. Дженкинс). Однако, можно отметить, что активизация действий индийских штатов на международной арене приводит к определенному расхождению политической практики с зафиксированной концепцией централизации внешней политики. В Индии эффективным инструментом для выражения региональных интересов зарекомендовало участие в правящей партийной коалиции.

Интересы субъектов Российской Федерации также затрагиваются в процессе деятельности множества международных организаций. Европейский опыт востребован для России при укреплении интеграции на пространстве СНГ как в части формирования нормативно-правовой базы сотрудничества, так и для совершенствования его институтов. Особое значение здесь имеет опыт участия регионов в деятельности Европейского Союза. Многие страны Европы, и не только федеративные государства (С. Энгель, О.В. Плотникова), приняли строго формализованные процедуры, предоставляющие своим регионам возможность участия в формировании политики Европейского Союза. Европейский подход, характерный для стабильных демократических государств, может с успехом адаптироваться в процессе политической модернизации России.

Автор также анализирует представляющую интерес для российских регионов практику подписания соглашений между федеральным Центром и регионами, определяющих принципы выработки совместных решений, применяемую в ряде европейских государств (ФРГ, Бельгия).

В заключении параграфа рассматриваются пути взаимодействия региональных и национальных органов, в части противодействия внешним невоенным угрозам и новым вызовам, включая проблему преодоления значительных диспропорций экономического развития между странами или составляющими их регионами.

Второй параграф «Приграничное сотрудничество» посвящен исследованию этого широко распространенного на разных континентах явления, в котором наиболее сильно переплетаются интересы государства и его регионов. Историческая нестабильность границ, повышенный уровень внешних угроз и процессы трансграничной социально-экономической диффузии определяют специфику приграничья, отличающую его от внутренних регионов страны. Находясь в непосредственной близости и, вследствие этого, имеющие широкий спектр общих интересов в сочетании с потенциальной возможностью их совместного решения, приграничные регионы различных стран разделены государственной границей. В этом особенность приграничного сотрудничества, необходимость развития которого исходит из множества объективных локальных причин, а условия осуществления определяются государственной политикой и международной обстановкой. Процессы, происходящие в рамках приграничного сотрудничества регионов, существенно дополняют межгосударственные усилия на этом направлении. Располагающиеся на транзитных путях сообщения приграничные регионы с развитой инфраструктурой часто становятся крупными центрами логистики и международной торговли, узловым точками соединения национальных экономик.