Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Департамент политической науки

Выпускная квалификационная работа - бакалаврская работа

Проблемы и перспективы реализации института защиты заявителей о коррупции в странах Большой двадцатки

по направлению подготовки 41.03.04. Политология

студента группы №143 (образовательная программа «Политология»)

Лапунова Анастасия Александровна

Рецензент: д-р философских наук, проф. Медушевский А.Н.

Научный руководитель: ст.преп. Панфилова Е.А.

Москва - 2018

Содержание

Введение

1. Институт заявителей о коррупции и государственная антикоррупционная политика

2. Особенности функционирования института защиты заявителей о коррупции в странах Большой двадцатки

2.1. Национальные регуляторные механизмы функционирования института защиты заявителей

2.1.1 Страны Большой двадцатки с высокой степенью защиты заявителей о коррупции

2.1.2 Страны Большой двадцатки со средней степенью защиты заявителей о коррупции

2.1.3 Страны Большой двадцатки с низкой степенью защиты заявителей о коррупции

2.2 Особенности механизма реализации института защиты заявителей о коррупции в странах G20: общий вывод

3. Стейкхолдеры института защиты заявителей о коррупции в странах Большой двадцатки

3.1 Анализ стейкхолдеров: Аргентина

3.2 Анализ стейкхолдеров: Мексика

3.3 Анализ стейкхолдеров: Россия

3.4 Анализ стейкхолдеров: Саудовская Аравия

3.5 Анализ стейкхолдеров: Турция

3.6 Анализ стейкхолдеров: общий вывод

Заключение

Список использованной литературы и источников

Приложения

Введение

В странах G20 придается большое значение развитию инструментов и механизмов борьбы с коррупцией. С момента образования антикоррупционной рабочей группы объединения G20, защита заявителей становится одним из важных пунктов ежегодной повестки. В 2013 году в Антикоррупционный план действий G20 был включен пункт об обязательствах стран-участниц в формировании действенного механизма по защите заявителей G20 Anti-Corruption Action Plan 2013 - 2014 // OECD. - 2013. - URL: https://www.oecd.org/g20/topics/anti-corruption/G20_Anti-Corruption_Action_Plan_(2013-2014).pdf (дата обращения: 20.01.2018).. В действующем плане на 2017-2018 год антикоррупционной рабочей группой вновь поднимается вопрос о соблюдении и внедрении мер по осуществлению институциональной и законодательной защиты заявителей G20 Anti-Corruption Action Plan 2017-2018 // G20 Information Centre. - 2016. - URL: http://www.g20.utoronto.ca/2016/160905-anticorruption.html (дата обращения: 20.01.2018).. Тревожным признаком стали показатели исследования “Global Corruption Barometer” от Transparency International. За 2011-2016 года наблюдается значительное снижение количества людей, готовых заявлять о коррупции Global Corruption Barometer // Transparency International. - URL: https://www.transparency.org/research/gcb/overview (дата обращения: 20.01.2018).. Такой негативный тренд наблюдается в одиннадцати странах-участниках G20. Таким образом, до сих пор остро стоит необходимость во внедрении института заявителей о коррупции в антикоррупционные политики стран G20, поскольку заявительство может помочь в раскрытии информации о коррупционных действиях в государственной и частной сферах. Низкая эффективность законодательства по защите заявителей может привести к полному отмиранию такого антикоррупционного инструмента как заявитель.

Помимо Антикоррупционного плана действий, большинство стран, входящих в G20, в разное время ратифицировали Конвенцию ООН против коррупции, что говорит о готовности государств к разработке и внедрению государственных антикоррупционных практик. Следовательно, возникает проблема, которая задана противоречием между объявленной борьбой против коррупции на международном уровне и не разработанностью национального механизма защиты заявителей о коррупции как одного из эффективных антикоррупционных инструментов. Отсюда следует, что с введением различных антикоррупционных политик, стратегий и реализации международных обязательств по защите заявителей о коррупции необходимо понять: какова национальная и международная специфика механизма реализации института защиты заявителей о коррупции в рамках антикоррупционной политики стран G20, а также каковы интересы стейкхолдеров в ряде стран с низкой степенью защиты заявителей о коррупции относительно действующих институциональных механизмов? Необходимо установить нормативно-правовое регулирование и действующие законотворческие практики по защите лиц, сообщающих о коррупции, а также установить группы лиц, наделенные регуляторными полномочиями, заинтересованных в развитии, либо блокировке института заявителей о коррупции.

Объектом исследования будет являться антикоррупционная политика по реализации механизма защиты заявителей о коррупции в странах G20, предметом - специфика механизма реализации института защиты заявителей о коррупции в странах G20.

Цель исследования - выявление специфики функционирования института защиты заявителей о коррупции в странах G20 и стейкхолдеров, участвующих в реализации данных механизмов. Достижению цели исследовательской работы способствует выполнение следующих задач:

· Концептуализировать ключевые понятия исследования: коррупция, антикоррупционная политика и законодательство, заявитель о коррупции.

· Выявить особенности функционирования института защиты заявителей о коррупции в соответствии с международным и национальным законодательством стран G20.

· Идентифицировать действующих стейкхолдеров и их интересы в странах G20 с низкой степенью защиты заявителей о коррупции.

Гипотеза исследования формулируется как предположение о том, что низкая заинтересованность стейкхолдеров, которые обладают регуляторными полномочиями в изменении статус-кво института защита заявителей о коррупции, приводит к низкой степени законодательной защиты лиц, сообщающих о коррупционных правонарушениях, а также к отсутствию реформирования данного института. То есть предполагается, что низкая степень законодательного регулирования защиты заявителей вызвана отсутствием заинтересованных влиятельных политических акторов, которые могут повлиять на существующее положение института заявителей. Таким образом, антикоррупционные реформы, в частности реформирование института защиты заявителей, зависят от наличия заинтересованных сторон, обладающих регуляторными полномочиями.

Положения, выносимые на защиту:

1. В странах Большой двадцатки существует различная степень защиты заявителей о коррупции, которую можно разделить на три кластера в соответствии с уровнем институционализации. Чем выше институционализация защиты заявителей о коррупции, тем выше уровень защиты заявителей.

2. Наличие противоречий между основными стейкхолдерами института защиты заявителей приводит к застою в реформировании и политизации институциональных изменений.

3. Отсутствие заинтересованных стейкхолдеров, обладающих регуляторными полномочиями, обуславливает низкую вероятность реформирования института защиты заявителей о коррупции.

Методологией исследования является институционализм рационального выбора, поскольку в рамках данной методологии будут рассмотрены агенты, участвующие в функционировании института защиты заявителей о коррупции, как акторы с первичностью рационального поведения. В этом смысле антикоррупционная политика понимается как следствие стратегического взаимодействия акторов, которые заранее ожидают определенного поведения от внешних агентов. Поскольку институты рассматриваются как инструменты воспроизведения и поддержки предпочтений политических элит Shepsle K. A. Rational choice institutionalism //The Oxford handbook of political institutions. - 2006. - P. 23-38., можно предположить, что существующие особенности института защиты заявителей о коррупции - это следствие предпочтения основных стейкхолдеров. Данное исследование ориентируется на подход одного из главных теоретиков новой институциональной теории - Дугласа Норта. В его понимании, институты - это «правила игры в обществе, созданные человеком ограничительные рамки, которые упорядочивают взаимодействие между людьми» Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. БЗ Мильнера. -- М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997. - С. 17. . Таким образом, в работе будет рассмотрена вся совокупность существующих законодательных формальных норм и неформальных практик, так или иначе, касающихся реализации механизма защиты заявителей о коррупции.

Помимо подхода Норта, в работе применима теория, в которой институты могут меняться при воздействии акторов, преследующих собственные интересы March J. G., Olsen J. P. Elaborating the “new institutionalism” // The Oxford handbook of political institutions. - 2006. - Vol. 5. - P. 11. . Однако при этом нужно учитывать высокую устойчивость институтов к изменениям, их высокую адаптивность. Роберт Гудин выделяет три основных причины, которые могут привести к институциональным изменениям Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы // Политическая наука: новые направления. - М.: Вече, 1999. - С. 167-169. . В качестве первой причины Гудин полагает чистую случайность - непредвиденное следствие взаимовлияния сразу нескольких институтов, которое приводит к неожиданным трансформациям. Вторая причина - эволюционная, которая рассматривает проблему трансформации институтов с точки зрения их выживаемости и адаптивности в конкретных исторических условиях. Третья причина - как раз упомянутые ранее действия акторов, элит, которые могут изменять институциональные характеристики в своих интересах. В этой связи, для настоящего исследования особенно важно изучение истории изменений законодательного регулирования института заявительства, как совокупности попыток политически акторов повлиять на институциональные изменения в механизме защиты заявителей о коррупции.

В качестве основного методов анализа будут использованы анализ нормативно-правовых актов с использованием public policy подхода для идентификации и анализа стейкхолдеров. Анализ нормативно-правовых актов поможет выявить проблемные области законодательного регулирования защиты заявителей о коррупции, тем самым выявляя страны с «лучшими» и «худшими» институциональными практиками по защите заявителей. Public policy подход, который был предложен Брайсоном, позволяет рассмотреть широкий круг лиц или заинтересованных групп, включая даже тех, кто номинально бессилен Bryson J. M. What to do when stakeholders matter: stakeholder identification and analysis techniques // Public management review. - 2004. - Vol. 6. - N. 1. - P. 22.. Анализ стейкхолдеров представляется важным инструментом для выявления интересов заинтересованных сторон по вопросу модернизации института защиты заявителей о коррупции и формирования законодательной защиты заявителей о коррупции. Понимание ключевых заинтересованных сторон и их интересов, выявит результаты деятельности института заявителей о коррупции в странах G20, а также определит существующие запросы по изменению данного института как со стороны крупных политических игроков, так и со стороны общественности.

Анализ стейкхолдеров с использованием public policy подхода поможет определить ключевых стейкхолдеров по основному вопросу реализации механизма защиты заявителей о коррупции, помимо этого, будет оценен размер и степень влияния каждой заинтересованной стороны, определены основные механизмы влияния и сопутствующие события. На основе проведенного анализа будут сформированы выводы относительно участия каждой из заинтересованных сторон и их влияние на институт заявителей о коррупции и защиту заявителей.

В качестве эмпирической базы исследования выступают нормативно-правовые акты и законопроекты, регулирующие деятельность заявителей о коррупции, в частности механизм по защите данных лиц, в странах «Большой двадцатки». Для анализа отобраны законодательные акты с учетом международного и национального аспекта регулирования. Из данного исследования был исключен анализ одного актора объединения G20 - Европейский Союз. Исключение можно обосновать тем, что другие акторы представлены в виде обособленных национальных государств, что является важным фактором для анализа, поскольку в данном исследовании необходимо определить национальную специфику функционирования механизма и основных страновых стейкхолдеров института защиты заявителей о коррупции. Анализ проблем и перспектив реализации института защиты заявителей о коррупции в странах Европейского Союза может стать обособленным исследованием в рамках функционирования антикоррупционных политик.

В рамках анализа международного законодательного регулирования в странах «Большой Двадцатки» следует рассмотреть программные документы Антикоррупционной группы G20: G20 Anti-Corruption Action Plan 2017-2018 G20 Anti-Corruption Action Plan 2017-2018 // G20 Information Centre. - 2016. - URL: http://www.g20.utoronto.ca/2016/160905-anticorruption.html (дата обращения: 21.01.2018)., G20 2015-2016 Anti-Corruption Action Plan G20 2015-2016 Anti-Corruption Action Plan, Australia // World Bank Work Group. - 2014. - URL: https://star.worldbank.org/star/sites/star/files/g20_2015-2016_anti-corruption_action_plan_australia_2014.pdf (дата обращения: 25.01.2018)., G20 Anti-Corruption Action Plan 2013-2014 G20 Anti-Corruption Action Plan 2013 - 2014 // OECD. - 2013. - URL: https://www.oecd.org/g20/topics/anti-corruption/G20_Anti-Corruption_Action_Plan_(2013-2014).pdf (дата обращения: 20.01.2018)., G20 Anti-Corruption Action Plan 2011-2012 G20 AACWG Anti-Corruption Action Plan, Seoul // World Bank Work Group. - 2010. - URL: https://star.worldbank.org/star/sites/star/files/g20_aacwg_seoul_2010_action_plan.pdf (дата обращения: 25.01.2018).. Анализ национальной государственной антикоррупционной политики в рамках защиты заявителей о коррупции затронет все внутренние нормативно-правовые акты и проекты законодательства стран-участниц G20.

Для анализа позиции стейкхолдеров будут рассмотрены инфоповоды в средствах массовой информации, которые будут соответствовать основному вопросу формирования и реализации механизма защиты заявителей о коррупции в странах с низкой степенью защиты. Помимо этого, для идентификации действующих стейкхолдеров будут использованы нормативно-правовые акты, законодательные рекомендации, стратегии антикоррупционной политики и другие регуляторные документы, за разработку и утверждение которых ответственны определенные акторы.

1. Институт заявителей о коррупции и государственная антикоррупционная политика

Институциональные изменения положения института заявителей о коррупции невозможны без четкого понимания, как коррупционные явления и само наличие коррупции в системе государственного управления влияет на структурные реформы. С одной точки зрения, коррупция является сугубо экономическим явлением, которое лишь косвенно влияет на институциональные реформы в государственной системе. Экономическая концепция коррупции выражается в следующей формуле: «коррупция равна монополия плюс дискреционность минус подотчетность» Klitgaard, R. International cooperation against corruption // Finance and development. - 1998. - Vol. 35. - N. 1. - P. 3-6.. Однако, создание ситуации, когда появляется дискреционность и пропадает подотчётность, во многом зависит от функционирования политических институтов государственной власти. Еще один взгляд на сторону коррупции предложила Сьюзен Роуз-Аккерман. Она утверждает, что коррупция - это условия, при котором люди (политики, государственные служащие, компании) используют свое привилегированное положение для достижения экономической выгоды. Проблема, поднимаемая Роуз-Аккерман, заключается в том, что коррупция - это стремление к удовлетворению собственных интересов за счет использования своего должностного положения Роуз А. С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: Пер с англ. О.А. Алякринского. - М.: Логос, 2003. - С. 72-73, 281.. Предложенный подход наиболее близок к общепринятому определению о коррупции, которое используется на протяжении многих лет, как в научном сообществе, так и в организациях по противодействию данному явлению, где под коррупцией понимают «злоупотребление должностными полномочиями ради личной выгоды» Harrison E. Corruption // Development in Practice. - Vol. 17. - N. 4/5. - 2007. - P. 673.. Если говорить о влиянии коррупции на институциональные изменения, то важно понимать, что закрепление или укоренение коррупции в государственной власти, может стать сдерживающим фактором для реформ государственных институтов Роуз А. С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: Пер с англ. О.А. Алякринского. - М.: Логос, 2003. - С. 72-73.. В данное поле также попадает реформирование института заявителей о коррупции и создание механизмов внутри данного формирования.

Почему заявитель о коррупции является важным инструментом в противодействии коррупции? Успех в данной деятельности зачастую зависит от поведения информантов или инсайдеров, которые могут сообщить о коррупционных правонарушениях. Государство должно способствовать развитию стимулов для заявления о коррупции. В публичном или частном секторе, где коррупция носит системный характер, заявитель может быть подвержен гонениям со стороны коррумпированных органов или начальства. Помимо этого, в таких системах высока вероятность того, что самого осведомителя могут обвинить в коррупции Там же. - С. 72-75.. Для того, чтобы изменить положение института заявителей, государство должно стремиться к принятию закона, который поощряет и защищает граждан или сотрудников, которые заявляют о коррупционных правонарушениях Pope J. National integrity systems: The TI source book. - Berlin: Transparency International, 1996..

Необходимо понимать, что без поступательного развития антикоррупционного законодательства, введение только защиты заявителей о коррупции является неэффективным шагом, поскольку важно введение государственного определения того, какие деяния являются незаконными и должны раскрываться заявителями Роуз А. С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: Пер с англ. О.А. Алякринского. - М.: Логос, 2003. - С. 76.. Однако, защита заявителей о коррупции должна быть обязательной частью любой антикоррупционной стратегии или антикоррупционной государственной политики Popescu A. Whistleblower protection in a corrupt private sector - a challenge // Euro and the European banking system: evolutions and challenges. - 2015. - 878., так как юридическое закрепление основных мер защиты может стать действенным драйвером для желания заявлять о коррупционных правонарушениях. Последовательность реформирования института необходима для успешной реализации норм по защите заявителей и, в первую очередь, ее имплементации в действующее законодательство. антикоррупционный стейкходер политика

Поддержка антикоррупционных реформ, в том числе реформ института защиты заявителей, со стороны влиятельных групп и лиц как внутри правительства, так и вне его, является важным аспектом их [реформ] успешной реализации. Законодательное закрепление реформ зачастую оборачивается неудачей, поскольку исчезают стимулировавшие его политические условия Роуз А. С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: Пер с англ. О.А. Алякринского. - М.: Логос, 2003. - С. 262.. Изменения в антикоррупционной политике государства происходят за счет инициативы и давления заинтересованных и влиятельных общественных групп. Зачастую антикоррупционное реформирование останавливается из-за нежелания определенной группы изменять существующий статус-кво. Для продвижения антикоррупционных реформ необходимо наличие политической инициативы и единые действия со стороны исполнительной власти Heredia B., Schneider B. R. The Political Economy of Administrative Reform: Building State Capacity in Developing Countries // The Political Economy of Administrative Reform: Building State Capacity in Developing Countries. - 1998. - URL: http://lasa.international.pitt.edu/LASA98/Heredia-Schneider.pdf (дата обращения: 20.03.2018).. Выделяют то, что реформы, которые направлены на усиление прозрачности и подотчетности правительства, создание групп общественного контроля, являются наиболее трудными в проведении в политическом плане Роуз А. С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: Пер с англ. О.А. Алякринского. - М.: Логос, 2003. - С. 300.. Можно предположить, что страны G20, в которых институт защиты заявителей отсутствует или имеет низкую степень развития, столкнулись с проблемой отсутствия групп, которые имеют влияние и интерес к изменению существующего статуса-кво института.

Одной из главных проблем, выделяемых в исследованиях по защите заявителей о коррупции, является концептуализация данного определения и его понимание. В странах Европейского союза нет единого понятия осведомителя или заявителя, а различные трактовки усложняют взаимодействие между странами-участниками ЕС. Проблема отсутствия единой трактовки и методов защиты порождает в обществе мифы относительно заявителей, что негативно сказывается на поддержке и защите института осведомителей Near J. P., Miceli M. P. Whistle-blowing: Myth and reality // Journal of management. - 1996. - Vol. 22. - N. 3. - P. 507-526.. В странах Европейского союза отмечается проблема отсутствия правовой рамки, определяющей заявителей о коррупции, и развитого института защиты данных лиц Popescu A. A critical analysis of whistleblower protection in the European Union // Journal of Public Administration, Finance and Law. - 2015. - P. 135-140.. Среди международных организаций, которые продвигают идеи о создании эффективных мер по защите заявителей выделяют УНП ООН Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам (UNODC). (документ - Конвенция ООН против коррупции (UNCAC)), ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития (OECD). (документ - Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при проведении международных коммерческих сделок) и ГРЕКО Группа государств по борьбе с коррупцией (GREKO). (документ - Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок), и Transparency International (документ - Международные принципы защиты заявителей). Стороны, которые подписали Конвенцию против коррупции, по факту не имеют работоспособную систему по защите заявителей о коррупции. Для эффективной защиты заявителей необходимо наличие национального органа, ответственного за организацию и функционирование мер по защите Popescu A. A critical analysis of whistleblower protection in the European Union. - P. 135-140.. Юридические нормы по защите заявителей до сих пор имеют неэффективно разработанную структуру, отсутствуют правовые механизмы предоставления защиты.

Для разрешения проблемы концептуализации «заявителей о коррупции» ряд авторов и международных организаций формируют рекомендации по трактовке данного определения. Например, в докладе Transparency International дано определение роли заявителей о коррупции -- это раскрытие информации о коррупционной, незаконной, мошеннической деятельности, совершенной в государственной или частной организации International Principles for Whistleblower Legislation // Transparency International. - 2013. - URL: http://files.transparency.org/content/download/696/2991/file/2013_WhistleblowerPrinciples_EN.pdf (дата обращения: 13.02.2018).. В национальном законодательстве необходимо учитывать ключевые характеристики необходимые для института заявителей о коррупции: сообщения о коррупции всегда основано на правонарушении, которое представляет прямую угрозу общественной безопасности; неправомерные действия связаны с нарушением действующего закона, неэтичными практиками, которые могут принести вред заявителю; обычно сообщения связаны с местом работы, где участником может быть как работодатель, так и обычный сотрудник; присутствие как внутренних (комитеты на месте работы), так и внешних (правоохранительные органы, парламентарии, СМИ) каналов сообщения о фактах коррупции Chкne M. Good Practice in Whistleblowing Protection Legislation (WPL) // U4 Anti-Corruption Recourse Centre. - 2009. - URL: http://www.u4.no/publications/good-practice-in-whistleblowing-protection-legislation-wpl/downloadasset/404 (дата обращения: 13.02.2018)..

Важным аспектом в методах защиты заявителей о коррупции является предоставление конфиденциальности информанту, поскольку такой принцип способствует эффективному расследованию, но и защищает заявителя от репрессивных или негативных действий со стороны, которая попадает под раскрываемый акт коррупционного правонарушения. Лучшая практика в защите лиц, сообщающих о коррупции, включает защиту от дисциплинарной ответственности или других санкций на рабочем месте, а также введение компенсации, если заявитель пострадал при процессе раскрытия информации. Роль государственных органов и бизнес-структур в данной сфере заключается в установлении обязательств по процедуре раскрытия и защите заявителя о коррупции. Заявитель должен попадать под общие законодательные правила по защите с предоставлением права конфиденциальности и компенсации, и снижением риска негативного воздействия на заявителей Brown A. J., Latimer P., McMillan J., Wheeler C. Best-practice whistleblowing legislation for the public sector: The key principle // Whistleblowing in the Australian Public Sector. - Australia: ANU Press, 2008. - P. 261-288.. Из этого следует, что защита должна предоставляться не только государственными органами, но и организациями корпоративного сектора, т.е. поощрение заявительства должно осуществляться не только национальным законодательством, но и локальными корпоративными актами. Помимо этого, защита должна предоставляться в обязательном порядке не только для самого заявителя, но и для лиц, которые предоставляют информацию, подтверждающую заявление осведомителя. Поскольку любые акторы, которые вовлечены в процесс предоставления информации могут быть подвержены возмездию со стороны тех, против кого направлено заявление. Для определения уровня эффективности и дальнейшего совершенствования функционирования института, необходима периодическая оценка работы системы защиты заявителей. Под периодической оценкой понимается публикация данных о количестве случаев заявительства, решений по данному вопросу, количество компенсаций, также необходимо измерить осведомленность и доверие к системе защиты со стороны государственного и частного секторов, проанализировать существующие инициативы и запросы со стороны бизнеса и власти Popescu A. Whistleblower protection in a corrupt private sector - a challenge // Euro and the European banking system: evolutions and challenges. - 2015. - 877-883.. Описание возможных методов защиты заявителей о коррупции является актуальным для данного исследования, поскольку необходимо рассмотреть существующую законодательную и правоприменительную практику в странах G20 в соответствии с предложенными инструментами защиты и определения института заявителей о коррупции.

Исследование существующих практик законодательной поддержки института заявителей о коррупции, помогает выявить ряд стран и проблем, с которыми они сталкиваются при введении или разработке механизмов и инструментов защиты. Существуют самые лучшие и достаточно хорошие практики законодательной защиты лиц, сообщающих о коррупции. Среди стран с самой лучшей практикой защиты заявителей выделяют Австралию, Канаду, Францию, Великобританию и США. Данные страны обладают всеобъемлющим законодательством по защите заявителей о коррупции как в государственном, так и в частном секторах. Однако, в этих странах нет отдельного законодательного регулирования по вопросу защите лиц, сообщающих о коррупции, т.е. все права института заявителей прописаны в других нормативно-правовых актах. Несмотря на это, в перечисленной группе стран законодательство охватывает значительную часть проблемных вопросов по защите: концептуализация понятия заявителя, порядок раскрытия информации, степень защиты и другое Chкne M. Good Practice in Whistleblowing Protection Legislation (WPL) // U4 Anti-Corruption Recourse Centre. - 2009. - URL: http://www.u4.no/publications/good-practice-in-whistleblowing-protection-legislation-wpl/downloadasset/404 (дата обращения: 13.02.2018).. Наиболее развитым правовым статусом и всеобъемлющей защитой обладает институт заявителей о коррупции в Великобритании, благодаря практике содействия внутреннему раскрытию преступлений. Следует отметить, что повторить опыт Великобритании крайне сложно из-за контекста развития верховенства закона в этой стране.

Проблема имплементации западных моделей по защите заявителей о коррупции зачастую происходит в отрыве от контекста страны, в котором применяются ранее описанные лучшие западные практики. Западные системы раскрытия информации о коррупции и защита информантов зачастую неэффективна в странах с другой юридической культурной средой, в странах с слабым государственным устройством. Пример Африки показал, что введение западной модели заявительства ухудшает положение заявителей о коррупции De Maria W. Whistleblower protection: is Africa ready? // Public Administration and Development. - 2005. - Vol. 25. - N. 3. - P. 217-226.. При разработке законодательства об осведомителях и их защите необходимо учитывать действующую государственную антикоррупционную политику и действующий политический режим в стране. Африканское законодательство не было готово к нововведениям, связанным с заявителем о коррупции, поскольку действующая там антикоррупционная политика не имела достаточной разработанности в целом.

Тема сравнения устройства института заявителей о коррупции в государствах и организациях, также затрагивает проблему изучения контекста страны и системы права. Исследование Шульца и Арутюняна по сравнению законодательства США, Армении и Европейского союза в сфере защиты заявителей о коррупции показало, что во многих странах, особенно посткоммунистических, остро стоит проблема формирования института заявителей о коррупции и защиты данного слоя. Выявлена закономерность, что в странах общего права законодательное регулирование института защиты заявителей имеет более сложную структуру, а практики защиты лиц, сообщающих о коррупции, развиваются намного быстрее, чем в странах с континентальной правовой системой Schultz D., Harutyunyan K. Combating corruption: The development of whistleblowing laws in the United States, Europe, and Armenia // International Comparative Jurisprudence. - 2015. -Vol. 1. - N. 2. - P. 87-97..

Проблема разрастания коррупции в различных организациях связана с тем, что сотрудники, которые знают или видели правонарушение бояться сообщать об этом, т.к. боятся остаться без работы, либо боятся преследования со стороны правонарушителей Banisar D. Whistleblowing: International standards and developments // World Bank-Institute for Social Research. - 2011. - P. 8-12; Near J. P., Miceli M. P. Whistle-blowing: Myth and reality // Journal of management. - 1996. - Vol. 22. - N. 3. - P. 507-526.. Исследование когнитивных установок государственных служащих по поводу заявительства о коррупции показывают то, что государственные служащие положительно относятся к заявительству и показывают отличные знания и осведомленность в процедурах раскрытия информации и защиты заявителей. В опросе государственные служащие отмечают, что защита заявителей со стороны государства имеет ограниченный характер воздействия. Поскольку в отношении трудового законодательства, заявитель не может быть уволен, но его могут принудить уйти в отставку или они будут занесены в «черный список». Также отмечается, что реформы по введению защиты заявителей могут стать эффективным механизмом по увеличению раскрываемой информации о коррупционных правонарушениях, однако, зачастую наблюдается узкий диапазон предлагаемых мер защиты, низкий уровень исполнимости законодательных мер и ограниченное число формальных каналов по подаче заявлений Chang Y., Shin M.C., Wilding M. Determinants of whistleblowing intention: evidence from the South Korean government // Public Performance & Management Review. - 2017. - Vol. 40. - N. 4. - P. 676-700..

Выживание осведомителей зависит от законодательной защиты, а ее отсутствие приведет к росту преследования независимо от общественной выгоды Sawyer K. R., Johnson J., Holub M. The necessary illegitimacy of the whistleblower // Business & Professional Ethics Journal. - 2010. - P. 85-107.. Но несмотря на это в большинстве стран только начались сдвиги по формированию законодательного урегулирования института заявителей. Исследование стран ОЭСР 2000 и 2009 года показало увеличения государств, которые вводят юридические меры защиты лиц, заявляющих о коррупции. С 2000 по 2009 год количество таких стран увеличилось на 16%. Почти 90% стран предполагают законодательную защиту заявителей OECD. Publishing, Organization for Economic Co-operation and Development Staff. Government at a Glance 2009. - Organization for Economic Co-operation and Development, 2009.. Однако, при рассмотрении результатов данного исследования необходимо учитывать то, что опрос по предоставляемой защите был проведен среди представителей правительства стран-участников ОЭСР, исследуя проблему только в публичной сфере.

Административные информационные программы США являются эффективным механизмом по предотвращению нелегальных действий по отношению к заявителю. Однако, данные программы не включают превентивные меры по защите, т.е. заявитель получает защиту только на момент судебного разбирательства Ballan E. J. Protecting Whistleblowing (and Not Just Whistleblowers) // Michigan Law Review. - 2017. - Vol. 116. - P. 475-500.. Отсутствие предотвращающих действий по отношению к заявителям понижает желание заявлять о правонарушениях, поскольку не каждое заявление получает дальнейшее судебное освидетельствование. Важно отметить, что законам, обеспечивающим защиту заявителей о коррупции, присущ ограниченный охват и предоставление ограниченной защиты, поскольку некоторые правительства и организации враждебно настроены к институту заявителей о коррупции. Такое государственное позиционирование влияет на желание людей заявлять о коррупции Banisar D. Whistleblowing: International standards and developments // World Bank-Institute for Social Research. - 2011. - P. 8-12; Near J. P., Miceli M. P. Whistle-blowing: Myth and reality // Journal of management. - 1996. - Vol. 22. - N. 3. - P. 507-526..

Среди современных исследователей особое внимание уделяется внешним каналам подачи заявлений о коррупции. Средства массовой информации представляются действенным инструментом, который облегчает процесс заявительства. Опыт Перу и Южной Кореи по подаче заявлений с помощью такого инструмента показал, что отсутствие правовой защиты не влияет на уровень подачи сообщений о коррупционных правонарушениях Apaza C., Chang Y. The impact of external whistleblowers on uncovering corruption: A comparative study // Conference of the Ethics and Integrity of Governance Study Group, Rotherdam, Netherlands. - 2008. - P. 2-33.. Тем не менее на практике осведомители, которые используют внешний канал подачи, подвергаются возмездию со стороны работодателей, что вызвано отсутствием надлежащей законодательной защиты.

Подробный анализ современных исследований по тематике защиты заявителей о коррупции показал, что большинство работ сфокусировано на исследовании отдельных организаций или стран, находящихся на одном уровне развития. Помимо этого, отсутствуют данные по правоприменительной практике и реальному положению института заявителей о коррупции в исследуемых странах. Следовательно, изучение законодательной защиты заявителей и существующих заинтересованных лиц в реформировании института защиты заявителей в странах Большой двадцатки поможет выявить тенденции по защите заявителей в развитых и развивающихся странах. Расширение пула исследуемых стран и практик выявит закономерности, которые присуще общемировой тенденции функционирования института защиты заявителей о коррупции.

2. Особенности функционирования института защиты заявителей о коррупции в странах Большой двадцатки

Основополагающим фактором в формировании института защиты заявителей является ратификационный статус Конвенции ООН против коррупции. Статья 33 закрепляет обязательство стран об имплементации и формировании механизмов законодательной защиты лиц, сообщающих о коррупционных правонарушениях Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Организация объединённых наций. - 2003. - URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml (дата обращения 26.01.2018).. Однако главной проблемой данной статьи является ее рекомендательный характер, в связи с этой слабостью Конвенции ООН некоторые государства G20 могут не принимать меры по внедрению института защиты заявителей в государственную законодательную систему. Поскольку Конвенция не предусматривает механизма наказания за несоблюдение статей, государства не могут быть привлечены к ответственности за невыполнение обязательств по имплементации. Следовательно, антикоррупционные политики стран G20 могут проигнорировать рекомендации по внедрению механизма защиты, который позволяет сообщать информацию о коррупционном правонарушении. Необходимо понимать, что информация о совершенном коррупционном преступление на момент заявления не всегда обеспечена юридическими доказательствами. При этом, ратификация и исполнение 33 статьи Конвенции ООН против коррупции выступает необходимым этапом в формировании и функционировании института защиты заявителей о коррупции.

Все страны Большой двадцатки в разное время ратифицировали Конвенцию ООН против коррупции (см. Приложение 1), включая статью 33 о защите лиц, сообщающих информацию. Исходя из этого, страны-участницы Конвенции ООН взяли на себя обязательство по формированию института защиты заявителей в рамках национальной антикоррупционной политики. Далее будет рассмотрено насколько страны справились с задачей имплементации 33 статьи в государственную законодательную систему.

Помимо обязательств, которым должны следовать страны G20 согласно Конвенции ООН против коррупции, страны-участницы Большой двадцатки следуют рекомендациям антикоррупционных планов данного объединения. Антикоррупционные планы публикуются раз в два года. В первом антикоррупционном плане стран G20 2010-2011 гг. была дана установка на внедрение и осуществление правил защиты заявителей до конца 2012 года, помимо этого, такие организации как ОЭСР и Всемирный банк совместно с экспертами G20 должны проанализировать действующее законодательство о защите заявителей и предложить передовые законодательные практики по осуществлению защиты лиц, сообщающих о коррупционных правонарушениях G20 AACWG Anti-Corruption Action Plan, Seoul // World Bank Work Group. - 2010. - URL: https://star.worldbank.org/star/sites/star/files/g20_aacwg_seoul_2010_action_plan.pdf (дата обращения: 25.01.2018).. Согласно отчету по исполнению плана 2010-2011 гг. большинство стран Большой двадцатки не имело законодательной защиты заявителей о коррупции, а также не предприняло попыток в изменении законодательных механизмов реализации института защиты заявителей G20 ACWG, 2nd Monitoring Report Grid. - 2012. - URL: https://star.worldbank.org/star/sites/star/files/g20_acwg_2nd_monitoring_report_grid_mexico_2012.pdf (дата обращения: 05.05.2018).. Следующим шагом стала публикация нового антикоррупционного плана 2013-2014 гг. для стран G20, в котором вновь повторяется обязательство по внедрению правил и механизмов защиты заявителей о коррупции в странах, до сих пор не имеющих развитого института защиты заявителей. Помимо этого, в плане уточняется то, что страны должны в рамках своей юрисдикции принять конкретные меры по защите от преследования, угроз и судебного разбирательства в отношении заявителей о коррупции G20 ACWG Action Plan 2013-2014 // World Bank Work Group. - 2012. - URL: https://star.worldbank.org/star/sites/star/files/g20_acwg_action_plan_2013-2014.pdf (дата обращения: 25.01.2018).. В следующем плане 2015-2016 гг. указано то, что страны должны взять на себя обязательства по внедрению защиты заявителей о коррупции, которые необходимо исполнить в кратчайшие сроки G20 2015-2016 Anti-Corruption Action Plan, Australia // World Bank Work Group. - 2014. - URL: https://star.worldbank.org/star/sites/star/files/g20_2015-2016_anti-corruption_action_plan_australia_2014.pdf (дата обращения: 25.01.2018).. Отследить результаты исполнения планов за 2013-2014 и 2015-2016 гг. достаточно сложно, поскольку отсутствуют публичные отчеты в официальных источниках и базах данных антикоррупционной рабочей группы G20. Однако промежуточный отчет по исполнению плана 2013-2014 гг. вновь показывает несостоятельность исполнения рекомендаций и обязательств, делегированных странам G20 G20 ACWG Progress Report Policy and Practice Matrix // World Bank Work Group. - 2013. - URL: https://star.worldbank.org/star/sites/star/files/g20_acwg_progress_report_policy_and_practice_matrix.pdf (дата обращения: 01.05.2018).. В ныне действующем плане 2017-2018 гг. практически не уделяется внимание обязанности стран-участниц G20 внедрять законодательные меры и механизмы защиты заявителей. Со стороны антикоррупционной рабочей группы в данном плане [2017-2018] прописано обещание по содействию в осуществлении законодательной и институциональной защиты заявителей о коррупции в странах G20 G20 Anti-Corruption Action Plan 2017-2018 (final), Japan // Ministry of Foreign Affairs of Japan. 2016. - URL: http://www.mofa.go.jp/files/000185882.pdf (дата обращения: 25.01.2018)..

На данный момент остается открытым вопрос об успехах стран Большой двадцатки в реализации обязательств, которые закреплены в антикоррупционных планах за последние несколько лет. Также важно учитывать то, что главная проблема антикоррупционных планов стран G20 в декларативности исполнения обязательств. Даже несмотря на то, что страны должны ежегодно докладывать об исполнении плана и публиковать отчеты о ходе работы, большинство стран-участниц G20 игнорируют свои обязательства, не говоря о реальной реализации плана. Следовательно, в следующем разделе будет рассмотрено насколько национальная антикоррупционная политика и законодательство стран Большой двадцатки соответствует принципам и нормам реализации механизмов защиты заявителей о коррупции.