Формы осуществления населением местного самоуправления и участия в нем

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Введение

Актуальность. Непосредственная демократия является одним из необходимых элементов народовластия, который обеспечивает взаимодействие населения и органов власти. На муниципальном уровне власть наиболее близка к населению, а значит эффективность функционирования институтов непосредственной демократии не должна снижаться. Тем не менее, только с принятием Конституции РФКонституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. демократия в муниципалитетах получила толчок к развитию. С этого момента прошло чуть менее 30 лет, однако практика применения институтов непосредственной демократии на местном уровне так и не нашла гармоничного отражения в законодательстве. На данный момент в Российской Федерации насчитывается около 22 000 муниципальных образованийБаза данных показателей муниципальных образований. Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации на 1 января 2017 года. Режим доступа: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/bd_munst/munst.htm (дата обращения 01.05.2017)..Во многих из них активно используются только основные институты непосредственной демократии, прямо названные в ст. 3 Конституции РФ, - институты муниципального референдума и муниципальных выборов. Для того, чтобы остальные институты, к примеру, опросы и конференции граждан, действительно применялись, необходимо выявлять причины их низкой популярности. Этим вопросам посвящено незначительное количество научных исследованийСм., например: Абагаева Ю. В. Товарищество собственников жилья как форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления // Современное право. № 4. 2009; Белясов С. Н. Правотворческая инициатива граждан, как способ обеспечения прав и свобод человека и гражданина // Научный поиск. 2016. № 1.2; Максимова К. В. Процедура отзыва должностных лиц в национальной политике // Вопросы российской юстиции. 2015. № 2; Трыканова С. А. Перспективы развития институтов голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования: политико-правовой анализ теории и практики в субъектах Российской Федерации // Юридическая наука. 2015. № 3 и др..В основном, в них не освещается взаимосвязь между институтами непосредственной демократии.Актуальность данного исследования характеризуется необходимостью восстановления эффективности менее востребованных на практике институтов непосредственной демократии за счет детального анализа их правовой регламентации и выработки практических рекомендаций по совершенствованию законодательства.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере реализации права на местное самоуправление в РФ.Предмет исследования -особенности регулирования институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления в РФ, а также практика их реализации.

Целью исследования является анализ нормативно-правового обеспечения институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления в РФ, выявление проблем и направлений дальнейшего совершенствования законодательства в исследуемой сфере.

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:

- рассмотреть основные подходы к понятию прямой демократии, а также выявить этапы становления ее институтов в системе местного самоуправления в РФ;

- проанализировать правовое регулирование институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне;

- определить особенности правового регулирования отдельных институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне;

- выявить основные проблемы, сложившиеся на практике при реализации институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне; самоуправление демократия местный

- разработать возможные направления дальнейшего развития непосредственной демократии на муниципальном уровне.

Теоретическую базу составили работы российских авторов, таких как Л.А. НудненкоНудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: автореферат дисс. … д-ра юр. наук. М., 2001. 52 с. ; Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. М., 2004., В.В. КомароваКомарова В.В. Демократия -- конституционный императив // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 22; Комарова В. В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры): моногр. М., 2006. , Д.А. БардаковБардаков Д. А. Формы реализации непосредственной демократии в практике местного самоуправления Российской Федерации: автореферат дис. ... канд. юр. наук. М.: РУДН, 2012. 20 с..Использованы теоретические труды авторов учебников по муниципальному праву, таких как В.И. ВасильевВасильев В. И. Муниципальное право России: учеб. М.: Юрайт, 2012. , и по конституционному праву, таких как С.А. АвакьянАвакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. Т. 2. М.: Юристъ, 2005. . Труд греческого философа Такиса Фотопулоса использован при разработке теоретических подходов к непосредственной демократииTakis Fotopoulos. Towards an inclusive democracy. London: Cassell. 1997..В.А. Пертцик рассматривал перспективы конституционной регламентации вопросов местного самоуправленияПертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск: Труды Иркутского государственного университета, 1963.. Большую роль в описании истории становления институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне сыграла диссертация В.И. Сергеевича «Вече и князь»Сергеевич В. И. Вече и князь. М.: Тип. А.И. Мамонтова, 1867., которую А.Д. Градовский отметил за глубокую проработку источников и новый взгляд на роль русского народа в историиГрадовский А. Д. Государственный строй древней России (по поводу книги В. И. Сергеевича «Вече и князь») // Собр. соч. А. Д. Градовского. СПб., 1899. Т. I. С. 339--381..

Нормативной базой работы является Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (далее - ФЗ № 131-ФЗ), Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» ) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. и Федеральный закон от 26 ноября 1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497., иные федеральные законы и подзаконные акты, акты органов местного самоуправления. Эмпирической базой выступают материалы судебной практики, статистические данные.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы, такие как абстрагирование и анализ.В работе используются и частно-научные методы: сравнительно-правовой метод, историко-правовой метод, метод прогнозирования.

Структура. Исследование состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложение.

Глава 1. Прямая демократия: понятие и становление на муниципальном уровне

1.1 Прямая демократия в местном самоуправлении: понятие и становление институтов на современном этапе

На муниципальном уровне власть приближена к населению в большей степени, чем на федеральном или региональном, поэтому сама природа местного самоуправления обуславливает особое значение институтов непосредственной демократии. Сущность непосредственной демократии состоит в том, что принятие решений осуществляется непосредственно гражданами, инициативно и ответственноБардаков Д. А. Указ. соч. С. 18.. Для того, чтобы рассмотреть само понятие прямой демократии, необязательно концентрироваться на прямой демократии местного уровня, поскольку прямая демократия едина и не подлежит делению на федеральную, региональную и местную демократию.

Так, Такис Фотопулос говорит о четырех видах демократии, которые соотносятся со сферами жизни общества: политическая, экономическая, социальная, экологическаяСм.: TakisFotopoulos. Op. cit. 1997.. Целесообразно подробно рассмотреть характеристики только политического вида демократии, поскольку остальные 3 похожи на него. В политической сфере существует только один вид демократии - прямая демократия или политическая, как ее еще называет автор. Она основывается на равном разделении власти между всеми гражданами и на самоорганизации. Ей характерны: сознательность выбора, принятие политических решений, не опосредованное представительством, право принимать решения на местном уровне ограничивается только территорией и не может зависеть от пола, расы, культурной идентичности.

В советский период под непосредственной демократией понималась прямое участие народа в решении государственных и общественных делКомарова В. В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры): моногр. М., 2006. С. 16.. Со временем, подходы к пониманию непосредственной демократии не претерпели критических изменений. «Непосредственная демократия - это совокупность конституционно-правовых институтов, посредством которых народ выражает свою волю, сам осуществляет государственную власть или власть местного самоуправления»Авакьян С. А. Указ. соч. С. 363-364., - пишет С.А. Авакьян. Примечательно, что для зарубежной науки равнозначны понятия «directdemocracy» и «рuredemocracy». Слово «direct»буквально означает «ничего между», без посредников, то есть участие в осуществлении местного самоуправления не опосредуется представителями, что обеспечивает максимальную приближенность населения к осуществлению власти. «Рure» же значит «ни с чем не смешанный», «состоящий только из одного», что успешно отражает суть непосредственной демократии как демократии в ее чистом виде.

В научном сообществе ведутся споры о том, какая форма демократии приоритетнее: непосредственная или представительная. До 70-х годов ХХ века представительная демократия считалась первостепеннойКабышев В. Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов, 1974. С. 49.. Логично предположить, что одна форма демократии не может иметь преимущество перед другой, поскольку они одинаково направлены на обеспечение народовластия и формы прямой демократии также направлены на функциональное обеспечение деятельности представительных органов. В.Т. Кабышев отмечает, что юридически полномочия от народа на осуществление власти представительная форма получает через институты прямой демократии, т.е. «конституируется»Кабышев В. Т. Конституционная парадигма России на рубеже тысячелетий // Журнал российского

права. 2008. № 12. С. 47.. М.А. Липчанская говорит об органическом единстве этих двух форм демократииСм.: Липчанская М. А. Диалектическое единство представительной и прямой демократии в конституционном развитии России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 1. .

В основном в научной литературе понятие «институт прямой демократии» толкуется расширительно. Например, А. А. Макарцев включает в это понятие не только перечисленные в ФЗ № 131-ФЗ формы осуществления местного самоуправления, но и митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, деятельность политических партий, народные обсуждения проектов законов. Автор исходит из того, что все институты, не носящие представительного характера, относятся к прямой демократииСм.: Макарцев А. А. Неопределенность норм избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2012. №4..

В.В. Комарова выделяет следующие виды форм непосредственной демократии: (1) форма окончательного (императивного) решения вопроса (выборы, референдум, голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования); (2) консультативная форма (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования; публичные слушания, опросы граждан, обсуждения); (3) регулятивная форма (правотворческая инициатива, наказы избирателей, отчеты депутатов, обращения, собрания и конференции граждан)См.: Комарова В. В. Демократия -- конституционный императив // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 22..

Представляется не полностью оправданным подход, согласно которому в систему институтов прямой демократии входят только те формы, решения по которым являются обязательными к исполнению. ФЗ № 131-ФЗ содержит специальную главу «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления», что подчеркивает различие форм участия, имеющих обязательный характер, и форм, не влекущих обязательного исполненияВасильев В. И. Муниципальное право России: учеб. М.: Юрайт, 2012. С.274..

Л.А.Нудненко делит институты прямой демократии на фактические и правовые, где последние - это форма выражения фактически сложившихся институтовНудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: автореферат дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 3.. Вообще, по содержанию эти формы совпадают, поскольку не имеют смысла сложившиеся фактически в обществе отношения по осуществлению самоуправления, если они не закреплены законодательно.

Различные теоретические классификации институтов прямой демократии в основном исходят из классификации, закрепленной в ФЗ № 131-ФЗ, основной критерий - это обязательность решения, принятого посредством той или иной формы.

Для проведения классификации имеет значение и разграничение понятий, которые на первый взгляд совпадают по содержанию с понятием непосредственной демократии.Так, важно разграничивать понятия «институт прямой демократии» и «общественный институт», в качестве примера последнего можно назвать политическую партию либо общественное объединение. Общественный институты имеют другое социальное значение - выражение интересов, они являются лишь предпосылкой для участия в осуществлении народовластия. В.В. Комарова относит партию (не победившую на выборах) к консультативной форме народовластияКомарова В. В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2006. С. 310.. С таким мнением сложно согласиться, поскольку политическая партия, как определено в Федеральном законе от 11 июня 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»Федеральный закон от 11 июня 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950., не может выражать волю ВСЕГО народа, что является неотъемлемым признаком демократии.Стоит упомянуть о соотношении понятий «институт непосредственной демократии» и «самоуправление». Оба института, непосредственной демократии и самоуправления, являются разновидностью народовластия, различие же заключается в том, что самоуправление - это «свойство» граждан решать вопросы местного значения, а непосредственная демократия обеспечивает реализацию этого «свойства». Таким образом, местное самоуправление и непосредственная демократия соотносятся как свойство и формы его реализации. Проведение разграничения указанных понятий на теоретическом уровне сняло необходимость их законодательного закрепления.

Полное развитие идеи народного суверенитета получили в Конституции РФ. Публичная власть не имеет смысла без народа как источника власти, осуществление которой невозможно без институтов непосредственной демократии. На уровне местного самоуправления объектом управления будет конкретное муниципальное образование, хотя в литературе высказываются мнения о том, что объект и субъект управления (то есть народ) совпадаютБялкина Т. М. Обеспечение участия населения муниципального образования в местном нормотворчестве // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. Сб. статей. Нижний Новгород, 2002. С. 153..

Дискуссионным является вопрос о том, что является субъектом непосредственной демократии в плоскости местного самоуправления. В.В. Комарова под субъектом понимает «активный элемент, который путем непосредственного властного изъявления осуществляет государственную или иную публичную власть»Комарова В. В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). С. 53.. Л.А. Нудненко делит субъекты на индивидуальные и коллективные (инициативная группа, собрание, избирательный корпус)Нудненко Л. А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. М., 2004. С. 200.. Логично допустить, поскольку, согласно Конституции РФ, носителем власти является народ, на местном уровне субъектом непосредственной демократии будет население определенного местного самоуправления. Группы граждан в таком случае будут субъектами конкретных правоотношений по поводу осуществления непосредственной демократии.

Помимо рассмотрения современных взглядов на непосредственную демократию, обращение к истории становления институтов непосредственной демократии позволит понять их природу, а также разработать пути дальнейшего совершенствования прямой демократии в сфере местного самоуправления.Можно обозначить четыре исторических этапа, имеющих значение для институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне: этап формирования государственности (IX - XIII вв.), этап реформы земского и городского управления 1864 года, советский период и период с принятия Конституции РФ по настоящее время.

Начало формирования институтов непосредственной демократии уходит во времена формирования государственности, с IX века н.э. Народные собрания - «вече» - были широко распространены, особенно в Новгородской земле. Вывод историков о социальном составе вече - всём свободном населении - подтверждается документально. В Псковской судной грамоте сказано, что она принималась «всем Псковом на вече»Псковская Судная грамота 1462 г. // Российское законодательство X-XX веков. Т. 1. М., 1984. С.331-342.. Аналогично и Новгородская судная грамота - «всем великим Новгородом на вече»Новгородская Судная грамота // Российское законодательство X-XX веков. Т. 1. М., 1984. С.304-308.. Инициатором вече мог быть как сам князь, так и один из свободных людей. Вообще, условием для процветания демократических начал на какой-либо территории В.И. Сергеевич называет то число граждан, которое может войти в одно собрание и компактное расположение, так, чтобы было возможно собираться по первому требованию в одно местоСм.: Сергеевич В. И. Задача и метода государственных наук. Очерки современной политической литературы. М., 1871..Основным вопросом, решаемым на вече, был как раз вопрос избрания князя. Господство вечевой формы быта во времена становления государственности В.И.Сергеевич объясняет через свойственный человеческой природе эгоизм: частные интересы преобладали над общими с силу того, что люди еще не мыслили себя частью целого, частью государстваСм.: Сергеевич В. И. Вече и князь. М.: Тип. А.И. Мамонтова, 1867. . По своему существу вечевой порядок близок к договорной теории возникновения государства, разработанной в XVII-XVIII вв. Г. Гроцием, Ж. Ж. Руссо, А. Н. Радищевым.

С татарским нашествием появилась модель власти, требующая полного подчинения. Тот факт, что в Новгородской и Псковской землях, территориях, избежавшихнашествия, участие народа в общественной и политической жизни сохраняется на протяжении XIV и XV вв., еще раз подчеркивает разрушительное влияние новой управленческой модели на народное самоуправление. Более того, в конце XV в. столкнулись старый вечевой строй и монархический. Впоследствии, объединение русских земель под властью московского князя и концентрация в руках князя финансовой и военной силы исключили необходимость заключения соглашения с народом на правление. Все это послужило фактором для постепенного угасания вечевых собраний.

Историю становления и развития институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении стоит рассматривать с момента реформы земского и городского управления в 1864 году начинается новый этапВасильев В. И. Указ. соч. С. 70.. Самоуправление установилось во всех административно-территориальных единицах, кроме волостей. К формам проявления местного самоуправления на тот момент относились выборы в общую городскую Думу, сходы, собрания как горожан, так и отдельных профессиональных цеховПостовой Н. В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления. М.: Юриспруденция, 1999. С. 35.. С.А. Авакьян подчеркивает, что даже крестьяне ощутили результаты участия в осуществлении самоуправления как местной публичной властиАвакьян С. А. Указ. соч. С. 700-701.. В дореволюционный период сокращается роль непосредственной демократии и расширяется роль представительной, такое угасание патриархальных форм решения вопросов естественно для капиталистических отношений.

После событий 1917 года принципу децентрализации, являющемуся основой для местного самоуправления, был противопоставлен принцип единства системы Советов, органы местного самоуправления входили систему органов государственной власти. С другой стороны, на уровне местного самоуправления формы прямой демократии получили распространение в том смысле, что применялась процедура выборов в Советы рабочих, солдатских (красноармейских) и крестьянских депутатов. Развивался институт отзыва лиц, занимающих выборные должности. В.И. Ленин считал, что любое выборное учреждение может считаться истинно демократическим при условии применения права отзыва избирателями своих выборныхЛенин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 35. М., 1918. С. 106.. Нельзя не учитывать, что в то время доминировала коммунистическая партия и свобода выбора фактически отсутствовала.

В 1977 году основы прямой демократии закрепляются на конституционном уровне. Согласно ст. 48 Конституции СССР 1977 г., «граждане СССР имеют право участвовать в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения. Это право обеспечивается возможностью избирать и быть избранными в Советы народных депутатов и другие выборные … органы, принимать участие во всенародных обсуждениях и голосованиях, в народном контроле, в работе государственных органов, общественных организаций и органов общественной самодеятельности, в собраниях трудовых коллективов и по месту жительства»Конституция Союза Советских Социалистических Республик: принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 07 октября 1977 г. // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617..

Еще в начале 80-х годов прошлого века М.С. Горбачевым высказывалась идея о необходимости «активизации человеческого фактора», то есть о вовлечении различных групп населения в процесс управления с целью изменения обстановкиГорбачев М. С. Перестройка и новое мышление для нашей страны и всего мира. М., 1987. С. 24.. 9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»Закон СССР от 09 апреля 1990 г. № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.. Согласно ст. 5 «граждане, проживающие на соответствующей территории, непосредственно решают важнейшие вопросы местного значения, избирают органы местного самоуправления, принимают решения об их роспуске в соответствии с законами союзных и автономных республик». А.А. Сергеев считает, что указанный закон впервые определил систему местного самоуправления в её современном пониманииРоссийское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / под ред. А. В. Иванченко. 2-е изд. М.: Новое издательство, 2005. С. 176.. Положения этого закона с некоторыми изменениями и дополнениями, просуществовали до принятия Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 154-ФЗ)Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.. В период с 1990 года и до принятия Конституции РФ через региональные и местные Советы шло активное становление институтов непосредственной демократии. Над Советами отсутствовал бюрократический контроль, что и позволяло наиболее эффективно взаимодействовать с исполнительной властью и с населением. Законом РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»Закон РСФСР от 06 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010. была предусмотрена выборная должность главы местной администрации, что ограничивало принцип полновластия Советов. Д. Ган отмечал, что такие выборы «рассматривались как справедливые», что усилило их легитимное значениеDemocratization in Russia. The Development of Legislative Institutions / Edited by Jeffrey W. Hahn. NewYork: M.E. Sharpe, Inc.1996. P. 189.. Тем не менее, в условиях действующего на тот момент авторитарного режима участие граждан в управлении делами государства было лишь формальностью. Б.Н.Ельцин на открытии Конституционного совещания отметил, что «советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы»РИА Новости. Урок Конституции в школе. Режим доступа: https://ria.ru/study_history/20130830/959160941.html (дата обращения 20.10.2017)..

В период принятияКонституции РФ, принимается также ФЗ № 154-ФЗ, который закрепил, что на федеральном уровне могут устанавливаться только общие принципы организации местной власти. Начинается новый этап в развитии институтов непосредственной демократии: субъекты Российской Федерации получают правотворческие полномочия в этой сфере.Только к 1999 г. в регионах сформировалась законодательная база, было принято более 57 законов субъектов РФПашенцев В. В. Организация местного самоуправления в российских регионах: цифры и типы. В сб.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении / под ред. С. Рыженкова , Н. Винника. М: МОНФ, 1999. №13.. В 1998 года РФ ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправленияЕвропейская хартия местного самоуправления: совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466., что свидетельствует о готовности государства гарантировать право на местное самоуправление на международном уровне.

Понимание прямой демократии научным сообществом всегда было стабильно. В содержание этого понятия всегда включался элемент свободного выражения народом своей воли и самостоятельного осуществления местного управления.Подводя итог, следует отметить, что основные подходы к понятию прямой демократии были сформированы в советский и последующий периоды и остались практически неизменны, что отражает генезис институтов прямой демократии. Можно сказать, что в развитии институтов непосредственной демократии наблюдается некий регресс. Демократические начала, будучи сильно развитыми в период становления государства, в последующем и вплоть до XIX века буквально находятся в стагнации, а в советский период развитие было сдержанным. Только с начала 90-хх годов ХХ в. начали предприниматься шаги по фактическому внедрению институтов непосредственной демократии в муниципалитеты. Таким образом, в Конституции РФ был закреплен принципиально новый механизм, который позволил проявиться такому явлению как система институтов прямой демократии на муниципальном уровне. Основными факторами для такого развития послужило изменение территориального устройства страны и закрепление на законодательном уровне гарантий народовластия.

1.2 Правовое регулирование институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении в РФ

Статья 4 ФЗ № 131-ФЗ описывает круг источников, составляющих правовую основу местного самоуправления. Рассматривая правовое регулирование институтов непосредственной демократии, стоит начать с группы международных актов. Так, ст. 21 Всеобщей Декларации прав человека закрепляет право каждого участвовать в управлении своей страной, а также называет волю народа, которая может выражаться в том числе через всеобщее и равное избирательное право, основой властиВсеобщая декларация прав человека: принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Рос. газ. 1995. 5 апреля.. Статья 3 Протокола № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека также закрепляет обязанность государств обеспечивать свободное волеизъявление при выборе органов властиПротокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж, 20 марта 1952 г.). Режим доступа: http://www.echr.ru/convention/protocols.htm (дата обращения 21.04.2018).. Право голосовать и быть избранным, участвовать непосредственно и через представителей в ведении государственных дел содержится и в ст. 25 Международного пакта «О гражданских и политических правах»Международный пакт о гражданских и политических правах: принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.. Странами-участницами СНГ принята декларация «О принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества». В ней закрепляются такие важные принципы как государственная защита решений, принятых органами местного самоуправления, обязательность к исполнению таких решений, ответственность указанных органов перед населениемДекларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества: принята 29 октября 1994 г. // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 1995. № 6. С. 85 - 89.. В статье 3 Европейской Хартии местного самоуправления дается представление о том, в каких формах граждане могут участвовать в осуществлении местного самоуправления: собраний граждан, референдумов. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов также говорит о необходимости волеизъявления народа для полноты властиДекларация о критериях свободных и справедливых выборов: принята единогласно на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза, Париж, 26 марта 1994 г. Режим доступа: http://www.indem.ru/idd2000/declaration.htm (дата обращения 20.04.2018).. Документы рекомендательного характера также оказывают влияние на правовое регулирование в этой сфере. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. называет свободные и тайные выборы «элементом справедливости», необходимым для полного выражения достоинства личностиДокумент Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ. Режим доступа: https://www.osce.org/ru/odihr/elections/14304?download=true (дата обращения 27.03.2018)..Таким образом, Российская Федерация является участницей множества международных соглашений, что налагает на нее обязанность имплементировать международные стандарты осуществления местного самоуправления в национальную систему.

Правовое регулирование институтов непосредственной демократии, в первую очередь, основано на положениях Конституции РФ. Статья 3 повторяет положения международных актов об осуществлении народовластия как непосредственно, так и через органы местного самоуправления, и называет референдум и свободные выборы высшим выражением власти народа. Статья 12 гарантирует право на местное самоуправление. Статья 15 закрепляет обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию и законы. Статья 32 Конституции РФ закрепляет право граждан на участие в управлении государственными делами: как непосредственно, так и через представителей. Эта статья в национальном праве будет являться базой, из которой вытекают остальные положения, касающиеся способов осуществления власти народа. Статья 130 Конституции РФ среди форм волеизъявления называет: референдум, выборы, а также другие формы волеизъявления, которые, в свою очередь, делятся на прямые и косвенные, то есть через представителей в лице органов местного самоуправления. Это обеспечивает и многообразие форм непосредственной демократии, и их особую значимость. В пункте «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления, что должно обеспечиваться разумными пределами федерального регулирования местного самоуправления. Конституция РФ регулирует местное самоуправление подробнее, чем, к примеру, во Франции или США, где местное самоуправления отдается на регулирование субъектовКонцепции развития российского законодательства / под редакцией Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М.: Эксмо, 2010. С. 155..

На федеральном уровне системообразующим является ФЗ № 131-ФЗ, который устанавливает основы функционирования местного самоуправления, в том числе формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Этот закон, по сравнению с предшествующим ему ФЗ № 154-ФЗ, расширил перечень форм осуществления населением местного самоуправления, а именно ввел голосование по отзыву должностных лиц, голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования, опрос, публичные слушания, конференции. Примечательно, что действующий на данный момент закон выделяет сход граждан как представительный орган, сход граждан в том значении, какое было предано ему в 1995 году, а также собрание. ФЗ № 154-ФЗ содержал положения об обязательности решений, принятых путем непосредственного волеизъявления, в главе, устанавливающей гарантии местного самоуправления. В настоящий момент положения об обязательности решений касаются только муниципального референдума, в связи с чем возникает закономерный вопрос о том, насколько императивными могут быть решения, принятые посредством других форм непосредственной демократии: выборов, сходов граждан, голосований. ФЗ № 154-ФЗ оставлял субъектам РФ большое поле для правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления. Статья 6 ФЗ № 131-ФЗ сократила объем полномочий субъектов РФ в сфере организации местного самоуправления, «придав этому регулированию вторичный характер»Осканова Ж. И. Правовое регулирование непосредственной демократии на муниципальном уровне // Государственное управление. Электронный вестник. 2011. № 17..Регулируют отдельные формы прямой демократии такие Федеральные законы как ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…»и Федеральный закон от 26 ноября 1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».Помимо этого, к регулированию местного самоуправления относится Федеральный закон от 02.02.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»Федеральный закон от 02 февраля 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152., Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»Федеральный закон от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776., Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.

.

На уровне субъектов РФ, помимо конституций субъектов (уставов), принимаются законы, в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ, устанавливающие порядок подготовки и проведения местного референдума, выборов, виды избирательных систем.

Уставом муниципального образования определяется уже конкретная избирательная система. Для института голосования действует закон субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ № 131-ФЗ. Порядок проведения сходов граждан, конференций, опросов, а также регулирование правотворческой инициативы, публичных слушаний, территориального общественного самоуправления регулируется уже на муниципальном уровне. Это обусловлено необязательностью решений, принимаемых через такие формы непосредственной демократии.

Таким образом, можно условно выделить две основные схемы правового регулирования: 1) на федеральном уровне устанавливаются общие принципы, и дальнейшая регламентация осуществляется на региональном уровне, 2) на федеральном уровне устанавливаются общие принципы, а дальнейшая регламентация происходит уже сразу на муниципальном уровне.В этой классификации есть некоторые исключения. В правовом регулировании опросов есть особенность, поскольку инициировать опрос может орган государственной власти субъекта РФ, то нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования должен соответствовать закону субъекта РФ.Единственная форма, правовое регулирование которой исчерпано федеральным уровнем, это обращения граждан. В целях обеспечения права каждого гражданина на рассмотрение его обращения принят Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об обращениях граждан»)Федеральный закон от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.. На уровне субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные гарантии защиты этого права. Собрания и конференции также могут регулироваться уставом территориального общественного самоуправления, то есть здесь уже происходит дробление муниципального уровня на более мелкие территории.

Подытоживая, можно сказать, что несмотря на то, что начала правового регулирования права на осуществление самоуправления на международном уровне были заложены еще в середине ХХ века, а корни прямой демократии, применительно к истории России, уходят к IХ в., правовое развитие институты прямой демократии начинают получать только в настоящее время. Правовое регулирование осуществления права на местное самоуправление осуществляется целым комплексом актов: как международных, так и национальных. Основной упор правового регулирования ставится на федеральный и региональный уровень, во главе с ФЗ № 131-ФЗ,муниципалитеты же сдержаны в объеме правотворческой инициативы по этому вопросу.

Глава 2. Формы осуществления населением местного самоуправления и участия в нем

2.1 Формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением

В ФЗ № 131-ФЗ формы непосредственной демократии расположены в зависимости от обязательности решения, принятого с помощью такой формы. Они делятся на формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением, то есть на формы, решения по которым обязательны к исполнению, и на формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, носящие скорее консультативный характер. Несмотря на необязательность последних, без их законодательного закрепления нельзя бы было говорить о гарантированности права на осуществление самоуправление. Оба вида форм существуют в неразрывной связи друг с другом, как единое целое.Рассмотрение каждого института прямой демократии целесообразно начать в том порядке, в котором они указаны в ФЗ № 131-ФЗ.

Институт референдума известен еще с Конституции СССР 1936 годаКонституция (Основной закон) СССР: утверждена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283., в п. «д» ст. 49 которой он назван всенародным опросом. В терминах Конституции 1978 годаКонституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: принята ВС РСФСР 12 апреля 1978 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 406. он значился как народное голосование. Однако, местный референдум был введен только в 1991 году Законом РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Само определение референдума было дано спустя 10 лет, с принятием ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…», из статьи 2 которого можно вывести понятие местного референдума. Так, местный референдум - это форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. Естественно, правом на участие в местном референдуме обладают только жители определенного муниципального образования.

Первым шагом к проведению референдума является подача инициативной группой ходатайства о регистрации группы в избирательную комиссию. Статья 36 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» говорит о том, что право образовать инициативную группу имеет каждый гражданин РФ или группа граждан в количестве не менее 10 человек. Статья 22 ФЗ № 131-ФЗ таким правом наделяет еще избирательные и общественные объединения, уставы которых предусматривают право на участие в референдумах. Получается, что образовывать инициативную группу в составе менее 10 человек возможно, если эта группа является общественным объединением. Так, согласно Федеральному закону от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930. общественное объединение может состоять только из 3 участников.Предлагается требовать от общественного объединения подписи не менее 10 граждан - участников данного объединения.

После подачи ходатайства, избирательная комиссия принимает решение либо о передаче документов в представительный орган муниципального образования для дальнейшего рассмотрения вопроса, либо об отказе в регистрации инициативной группы. Примечательно, что избирательная комиссия не входит в органы местного самоуправления, в соответствии с ч. 2 ст. 39 ФЗ № 131-ФЗ, а из ч. 3 ст.3 Конституции РФ следует, что она также не входит в структуру публичной власти. Поэтому, в принципе избирательные комиссии не должны решать вопрос о регистрации инициативной группы, иначе они фактически решают вопрос о проведении или непроведении референдума. Было бы логичнее, чтобы инициативная группа обращалась с ходатайством о регистрации инициативной группы не в избирательную комиссию, а сразу в представительный орган муниципального образования, который и принимает решение о сборе подписей в поддержку референдумаСм.: Коваленко Н. В. Право на местный референдум как муниципальное политическое право и его обеспечение органами местного самоуправления // Общество и право. 2014. № 2..

Согласно п. 1 ст. 22 ФЗ № 131-ФЗ референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Таким образом, вопрос, выносимый на местный референдум, должен обладать двумя характеристиками: особой значимостью и относится к категории вопросов местного значения. Требования к вопросу, выносимому на референдум, содержатся в законах субъектов РФ. Так, Закон Нижегородской области «О местном референдуме в Нижегородской области»Закон Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. № 226-3 «О местном референдуме в Нижегородской области» // Правовая среда. 2006. № 7-9(680-682). перечисляет только те вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум и устанавливает общие требования к соответствию вопроса законодательству РФ и субъекта РФ. Проверку вопроса осуществляет представительный орган муниципального образования, то есть уже после того, как инициативная группа совершила действия по подаче ходатайства и протокола собрания.

Вопросы, выносимые на референдум, могут формулироваться разными способами.Способ формулировки вопроса называется «формулой вопроса». В Российской Федерации используется первый вид - вопрос, на который можно ответить только «да» или «нет». Второй вид - это предложение голосующему 2-х или более вариантов ответа. И здесь есть два пути: может быть разрешен выбор только одного ответа либо нескольких. Такие формулы предусмотрены законодательством, например, Италии, Швейцарии. Вторая модель представляется более гибкой и эффективной для принятия решения, ведь избиратель не может при ответе «да» или «нет» указать условия своего согласия или несогласия с поставленным вопросом.

Проблемы практической реализации референдума можно рассмотреть на примере Нижегородской области. В 2013 году инициативная группа от «Справедливой России» подготовила для вынесения на референдум вопрос «Считаете ли вы необходимым избрание главы города Нижнего Новгорода на муниципальных (всеобщих и прямых) выборах?»Информация была получена в том числе из следующей публикации: Тулупова Е. И. Эффективность референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением (на примере города Нижнего Новгорода) // Актуальные проблемы государства, права и гуманитарных наук: сборник материалов межвузовской научно-практической конференции аспирантов, магистрантов, студентов. 2015.2015. С. 355 - 358.. При проведении опроса почти 90% жителей выступили «за». После регистрации инициативной группы условием назначения референдума является сбор подписей, количество которых не может превышать 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом, в данном случае - около 40 тысячподписей, исходя из примерного количества избирателей на 2013 год, срок сбора - 20 дней. Помимо подписи гражданин должен указать свои паспортные данные, адрес регистрации по месту жительства, что в совокупности с таким коротким сроком делает сбор нужного количества подписей практически невозможным.

В проведении референдума было отказано по двум причинам: отсутствие в подписном листе субъекта РФ, в котором зарегистрирован избиратель, и вынесение на референдум вопроса, не отнесенного к вопросам местного значения. Здесь нужно еще раз отметить, что ни федеральное, ни региональное законодательство не содержит исчерпывающий перечень вопросов, выносимых на референдум, и лишь закрепляет перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум. Более того, ст. 131 Конституции РФ устанавливает: самостоятельное определение местным населением структуры органов местного самоуправления. Вполне справедливо было бы отнести к этому положению и право населения выбирать способ избрания органа местного самоуправления.

К слову, Закон обязывает выносить на публичные слушания проект устава муниципального образования, однако было бы справедливо, чтобы вопросы принятия, изменения устава муниципального образования, где определяется структура органов, разграничиваются полномочия, принимались населением путем референдума, непосредственно, а не через представительный орган муниципального образования, поскольку, как будет сказано далее, публичные слушания позволяют выявить, но не учесть мнение населения, а ст. 131 Конституции РФ устанавливает самостоятельное определение местным населением структуры органов местного самоуправления.

Требование ч.8 ст. 70 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» о признании референдума несостоявшимся при явке менее 50 % участников референдума, которое не может быть изменено законом субъекта, также усложняет процесс принятия решения на референдуме. Федеральным законом № 154-ФЗ, в отличие от действующего, субъектам РФ было разрешено устанавливать порядок проведения и назначения местного референдума.К слову, ответственность представительных органов муниципального образования за неназначение референдума в установленный срок на федеральном уровне не установлена, что может быть расценено как нарушение права на самоуправление. Граждане, объединения, главы муниципальных образований, органы государственной власти субъекта РФ, избирательной комиссии субъекта, прокурор только наделяются правом обращения в суд о назначении референдума.

Подводя итог, можно привести статистические данные, предоставленные Центральной избирательной комиссией, в период с 2004 по 2017 год. Согласно этим данным, в России прошло достаточно большое количество местных референдумов - около 3500, основные вопросы - вопросы самообложения и преобразования муниципальных образованийСтатистика получена с помощью поисковой системы официального сайта Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Режим доступа: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom (дата обращения 09.01.2018).. Таким образом, этот институт непосредственной демократии справедливо считается одним из самых применяемых. Важен он и на этапе «до референдума», например, на дебатах, когда укрепляется взаимодействие граждан, политиков и электората, увеличивается количество информации в целом, что определенно создает позитивное влияние прямой демократии на политические результаты. Такой процесс коммуникации ограничивает свободу действий фигур, играющих на политической арене, а предоставление возможности рассмотреть разные варианты приводит к наиболее рациональному решению. Тем не менее, анализ законодательства позволил выявить множество препятствий на начальных этапах проведения референдума. Это связано с формальными требованиями к сбору подписей, к размытому и формируемому через отрицание перечню вопросов, выносимых на референдум, с вопросами о действительных полномочиях избирательной комиссии.

Следующий институт непосредственной демократии, указанный в ФЗ № 131-ФЗ, это муниципальные выборы. Согласно ч. 1-3 ст. 3 Конституции РФ выборы, в том числе и муниципальные, являются высшим выражением власти народа. Учитывая ст.3 Протокола №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, можно сказать, что свободные выборы существуют как следствие демократического развития общества. Фактически, в большинстве муниципальных образований выборы остаются единственной применяемой формой непосредственной демократииФимиогли Е. С. Муниципальные выборы как форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления // Современное право. № 2. 2008. С. 39. . Применение других институтов непосредственной демократии носит факультативный характер, когда как выборность органов власти - необходимое условие самоуправления. В литературе выборы видятся как способ политической самоорганизации граждан, их политического самоутвержденияДмитриев Ю. А. Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Серия «Высшее образование». Ростов-на-Дону. 2004. С. 262-264..