Формы осуществления населением местного самоуправления и участия в нем

В основном, выборы на уровне муниципального образования похожи на выборы на федеральном уровне, но стоит отметить, что наиболее значительно от выборов в органы государственной власти отличаются муниципальные выборы на уровне сельского поселения. Помимо того, что для выдвижения кандидата нет необходимости в сборе подписей, как например следует из Закона Вологодской областиО выборах главы сельского поселения в Вологодской области: закон Вологодской области от 07 декабря 2017 г. № 4058-ОЗ. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/444926465 (дата обращения 18.04.2018)., избиратель потенциально обладает большей информацией о кандидате, зачастую не опосредованной через средства массовой информации, что делает процедуру выборов более прозрачной.

Выборы могут быть основными, досрочными, повторными, дополнительными. Но такая классификация применима к выборам на любом уровне, а не только на муниципальном. Также проводится классификация выборов по видам выборных органов, указанных в ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ. При этом допускается, что в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные выборные должности, чем перечисленные в федеральном законодательстве. Например, согласно ст. 132 Конституции РФорганы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. В 1996 году был издан Указ Президента РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»Указ Президента РФ от 03 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» // Собр. Рос. законодательства. 1996. № 23. Ст. 2755.. Идея охраны порядка структурами муниципалитета не получила развития, однако такой вид органа мог бы служить примером в качестве органа, дополнительно предусмотренного уставом муниципального образования, поскольку такая норма существовала в ст. 17 ФЗ № 154-ФЗ.

В контексте рассмотрения вопроса о выборах следует рассмотреть вопрос о субъекте выборов, а именно стоит ли придавать юридическое значение такой категории как народ, если в осуществлении прямой демократии участвует не весь народ, а лишь граждане, обладающие избирательным правом? Почему выборы и референдум выражают власть не отдельного гражданина РФ, а народаКрусс В. И. Теория конституционного правопользования. М., 2007. С. 63.? Конституционный Суд отметил, что, принимая участие в выборах и референдумах, граждане реализуют не только свои политические права и свободы, но и принцип народовластияПостановление Конституционного Суда от 22 апреля 2013 г. № 8-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 5.. Действительно, не все граждане государства могут выражать волю народа, здесь важен количественный критерий, именно поэтому в законодательстве большинства стран установлен порог явки избирателей.

Одна из основных проблем муниципальных выборов - так называемый абсентеизм, политический термин, обозначающий уклонение от участия выборах. Основные причины чисто субъективные, связанные с сомнением или недовериемВасилик М. А., Вершинин М. С. Избирательная система России: словарь-справочник. СПб., 2000. С. 96.. В некоторых государствах например в Италии, Бельгии, существует обязанность участия в выборах, ответственность - в виде штрафаСм.: Научно-техническое творчество аспирантов и студентов: материалы 46-й научно-технической конференции студентов и аспирантов. ФГБОУ ВО «КнАГТУ» / под ред. Дмитриева Э. А. 2016. С. 598-600.. По мнению Экспертного института социальных исследований, высокая явка свидетельствует о принуждении, количество избирателей, пришедши на выборы, должно быть естественным, по принципу «сколько пришло», поскольку голосование - это лишь право граждан, которому коррелирует обязанность государства это право реализовать путем проведения тех же самых выборов. Отсутствие давление и чистота процедуры - главное подтверждение легитимностиКому нужны невидимые выборы. Режим доступа: https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2017/09/07/732710-nevidimie-vibori (дата обращения 25.10.2017).. Для муниципальных выборов в Российской Федерации порог явки не установлен. При системном толковании ФЗ № 131-ФЗ в таком случае видится нелогичным требование о том, что депутат, должностное лицо муниципального образования считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее 50 % избирателей. Необходимо либо вернуть порог явки для выборов, либо отменить для отзыва. В качестве способа повышения явки муниципальные власти часто назначают выборы одновременно с выборами на более высоком уровне - региональном или федеральном.

Избирательная комиссия может отказать кандидату в регистрации в связи с недостаточностью достоверных подписей в поддержку кандидата. Так, в одном случае подпись гражданина признана избирательной комиссией недействительной по причине несоответствия адреса места жительства, указанного в паспорте, адресу, содержащемуся в сведениях Отдела вселения и регистрации учета граждан. Разница заключалась лишь в одной цифре - корпусе домаСм.: Регистрация кандидатов в депутаты на выборах в муниципальный совет по решению суда: сб. научных трудов Международной научно-практической конф. Санкт-Петербург, 2015. С. 300-304.. В данном случае комиссией было буквально воспринято положение пп. «в» п. 6.4. мт. 38 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…». Тем не менее, нужно помнить, что Конституционный суд еще в 1998 году указал, что наличие либо отсутствие факта регистрации для гражданина не порождает каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами и законодательными актами субъектовПостановление Конституционного Суда РФ от 02 февраля 1998 г. № 4-П // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 783.. В суде путем свидетельских показаний это решение избирательной комиссии было оспорено.

Замечается тенденция, согласно которой, чем меньшее количество людей проживает в том или ином муниципальном образовании, тем выше явка. Так, во время выборов главы муниципального образования Телейский наслег в апреле 2018 года, Республика Саха, из 332 избирателей, внесенных в список, 330 приняло участие в выборах. Для города Троицк соотношение уже 56887 к 53300Статистика получена с помощью поисковой системы официального сайта Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Режим доступа: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom (дата обращения 09.01.2018)..

Согласно статистике, по всей России с 2004 по 2017 год прошло около 83 000 выборовСтатистика получена с помощью поисковой системы официального сайта Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Режим доступа: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom (дата обращения 09.01.2018)., в силу чего этот институт является ядром непосредственной демократии. Не углубляясь в избирательное право, можно сделать вывод о том, что основным вектором работы по улучшению эффективности института выборов является уже не правовой, а социальный вектор. Необходимо укреплять доверие к власти и правовую культуру населения в целом.

Развитие института голосования по отзыву должностного лица происходило с начала ХХ века. Декрет ВЦИК от 04.12.1917 г. «О праве отзыва делегатов»О праве отзыва делегатовъ: декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 04 декабря 1917 г. // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. № 17.закрепил институт отзыва в Советский период, за которым последовало закрепление на уровне конституций Республик. Основой для появления института голосования послужила идея о том, что любой выборный орган являлся действительно демократическим, только если признавалось и применялось правоизбирателей отзывать выборныхПылин В. В. Почему вот уже десять лет за противоправные действия, бездействие и коррупцию избиратели не отзывают выборных лиц? // Управленческое консультирование. 2014. № 7 (67). С. 20.. По мнению судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Виртука, право отзыва обусловлено самой природой местного самоуправления «как территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения»Постановление Конституционного Суда РФ от 02 апреля 2002 г. № 7-П // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.. Судья Конституционного Суда РФ М.В. Баглай отмечает, что отзыв депутата в демократических государствах может вести к нарушению стабильности результатов выборов и возможности манипулирования избирателями. Поскольку отзыв депутата - это форма ответственности перед избирателями, а с признанием альтернативных выборов и тайным голосованием невозможно установить, кто голосовал за какого кандидата, следовательно, по мнению М.В. Баглая, невозможно определить, кто имеет «моральное право» претендовать на отзыв не оправдавшего доверия депутата. Так как субъектами права отзыва должны быть признаны все избиратели, может возникнуть ситуация, при которой выбирали данного депутата одни избиратели, а отзывают другие. Но такое положение означало бы нарушение права граждан избирать и быть избранными, закрепленного в ч.1 ст.32 Конституции РФ. Судья Т.Г. Морщакова считает, что институт отзыва позволяет депутату «маскировать волеизъявлением избирателей необоснованность лишения мандата»Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 348..

Конституционный Суд РФ отмечает, что за отзыв должны проголосовать граждане в числе не меньшем, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, иначе нивелируется значение народного волеизъявления, проявленного в ходе выборов, и создаются условия для незаконного и необоснованного досрочного прекращения полномочий того или иного должностного лицаПостановление Конституционного Суда РФ от 02 апреля 2002 г. № 7-П // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.. Абзацем 3 п.2 ст. 24 ФЗ № 131-ФЗ установлено, что депутат считается отозванным, если за его отзыв проголосовало не менее половины избирателей. Учитывая, что во многих регионах явка еле дотягивается до 50%, отзыв депутата становится невозможным.

Институт отзыва является своего рода ответственностью для депутатов и выборных должностных лиц, но эта ответственность не совпадает по содержанию ни с одним известным науке юриспруденции видом ответственности - уголовной, административной, гражданско-правовой, деликтной, дисциплинарной. При этом по своему характеру она наиболее близка к дисциплинарной, так как похожа на увольнение в смысле ст. 192 Трудового Кодекса РФТрудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3., то есть отстранение от исполнения должностных обязанностей в связи с нарушением, в данном случае - в связи с противоправными решениями или действиями (бездействием). Процессуальным законодательством не предусмотрена процедура подтверждения либо опровержения законности решений и действий (бездействия) депутатовМаксимова К. В. Процедура отзыва должностных лиц в национальной политике // Вопросы российской юстиции. 2015. № 2. С. 164. , если рассматривать этот вопрос с точки зрения п.2 ст. 24 ФЗ № 131 - ФЗ. В силу закона возможен уже не отзыв, а досрочное прекращение полномочий, при этом решение суда по обвинительному приговору еще должно вступить в законную силу. Предлагается ввести обязанность представительного органа муниципального образования проведения голосования по отзыву в каждом случае установления судом факта совершения противоправного действия (бездействия) автоматически, освободив избирателей от процесса создания инициативной группыТрыканова С. А. Перспективы развития институтов голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования: политико-правовой анализ теории и практики в субъектах Российской Федерации // Юридическая наука. 2015. № 3. С. 45. .

По данным ЦИК РФ, в период с 2004 года по 2017 был только один прецедент по отзыву депутата. Ситуация имела место в 2014 году в Ханты-Мансийском автономном округеСтатистика получена с помощью поисковой системы официального сайта Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Режим доступа: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom (дата обращения 09.01.2018).. Институт голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления показывает свою неспособность удовлетворять потребности местного самоуправления, поскольку процедура голосования сконструирована так, что делает отстранение по инициативе населения практически невозможным, а следовательно, невозможно говорить о народовластии в его полной мере.

Что касается института голосования по вопросу изменения границ муниципального образования, то он создан относительно недавно. Процедура голосования во многом схожа с процедурой референдума. С другой стороны, голосование по вопросу изменения границ муниципального образования имеет существенное отличие от референдума. Так, вопросы, по которым может проводиться референдум, должны относится к вопросам местного значения, когда как вопрос об изменении границ относится к ведению субъектов РФ, согласно ст. 71-73 Конституции и ст. 12 ФЗ № 131-ФЗ. Решения, принятые посредством референдума, обязательны к исполнению, а решение, принятое в ходе голосования по вопросу изменения границ, выражает лишь согласие либо несогласие населения с предложенными изменениями и может не исполняться. Также, в отличие от референдума, во время голосования отсутствует запрет на агитацию государственными органами и органами местного самоуправления.

Примечательно, что законодатель в советский период и вплоть до 2003 года не проводил различий между сходом и собранием, в настоящий момент такое разграничение проведено и оно весьма существенно: на сходе вырабатываются и принимаются решения, которые в последующем становятся обязательными, собрание же носит консультативный характер.В советский период законодательство о сходах и собраниях было достаточно стабильным: постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 14.03.1927 «Об утверждении Положения об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях» (далее - постановление ВЦИК, СНК РСФСР 1927 года)Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 14 марта 1927 г. «Об утверждении Положения об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях» // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1927. № 129. действовало до 27.08.1985, то есть до принятияУказа Президиума Верховного Совета РСФСР «Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР» (далее - Указ 1985 года)Указ Президиума ВС РСФСР от 27 августа 1985 г. «Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1985. № 36. Ст. 1269.. Согласно постановлению ВЦИК, СНК РСФСР 1927 года участвовать в собраниях (сходах) могли граждане, обладающие избирательным правом, для приобретения которого достижение 18-летия было обязательным условием. Положение, согласно которому отдельные участники собрания (схода), несогласные с постановлениями, вынесенными собранием (сходом), могли подать обоснование своего мнения с указанием причин, по которым они нашли постановления собрания (схода) граждан неправильными, интересно с точки зрения сохранения демократических ценностей, когда учитывается мнение меньшинства, хотя никаких юридических последствий это не влекло. Указ 1985 года уже не содержит такого положения и снижает возрастной ценз до 16 лет. Для сходов и собраний была характерна обязательная периодичность: до 1985 года частота зависела от периода сельскохозяйственных работ, а после - не реже 1 раза в год.

Законодательство о местном самоуправлении не конкретизирует возраст, по достижении которого гражданин может принимать участие в сходах. По общему правилу, согласно ст. 60 Конституции РФ, участвовать в сходе могут дееспособные граждане РФ - жители определенного муниципального образования, достигшие 18 лет, однако нормативно-правовым актом муниципального образования может быть предусмотрен другой возраст, например, право участвовать в работе схода может быть предоставлено гражданам, достигшим 16-летнего возрастаОб утверждении положения о сходах граждан и старостах в сельском поселении Липицкое: решение Совета депутатов сельского поселения Липицкое Московской области от 08 апреля 2010 г. № 4/9. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/494601611 (дата обращения 19.04.2018).. Если сход граждан осуществляет полномочия представительного органа, то в соответствии с ч. 3 ст. 34 Закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, подконтрольность и иные вопросы организации и деятельности представительного органа определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. Закон не предусматривает иных вариантов: если в поселении численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек, то для решения вопросов местного значения проводится сход граждан и такой сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. При этом по некоторым вопросам в любом случае проводится обычный сход, не осуществляющий полномочия представительного органа. В каких случаях и по каким вопросам местного значения проведение схода граждан, осуществляющего полномочия представительного органа муниципального образования, обязательны, представлено в приложении.Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования, призван облегчить осуществление самоуправления в населенных пунктах с небольшим количеством жителей, не инициируя громоздкие процедуры голосования или референдума.

Подытоживая выше сказанное, следует подчеркнуть, что наличие институтов непосредственной демократии, решения по которым имеют обязательный характер, не умаляет значения иных, консультативных форм. При этом, чем свободнее будет волеизъявление на референдумах, выборах, голосованиях, сходах, тем эффективнее будут функционировать остальные институты непосредственной демократии. Следовательно, указанные институты должны быть первыми в очереди законодательных изменений.

2.2 Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Следуя логике ФЗ № 131-ФЗ и переходя к формам непосредственной демократии, решения по которым не носят обязательного характера, нужно упомянуть, что федеральное законодательство не содержит закрытого перечня форм прямой демократии.

Начиная с рассмотрения института правотворческой инициативы, можно обозначить его соотношение с демократическими началами. Во-первых, институт инициативы может равняться институту прямой демократии в том смысле, что предложения выносятся на голосование, минуя представительный орган власти. В этом случае процедура по инициированию схожа с процедурой референдума. Роль представительного органа же минимизирована: он может публично выразить свое мнение, но не вправе вносить в проект какие-либо изменения. Предложения граждан вносятся в представительный орган для предварительного обсуждения, а уже после - на народное голосование. И в первом, и во втором варианте решающая роль принадлежит гражданам. Во-вторых, инициатива может быть смешанным институтом прямой и представительной демократии. Предложения вносятся в представительный орган для их рассмотрения и принятия. Участие граждан требуется лишь в случае, если представительный орган существенно изменит содержание проекта.

Можно сделать вывод о том, что правотворческая инициатива схожа с институтом референдума, но в российском законодательстве рассматриваемые способы осуществления народовластия рассматриваются отдельно. В региональном законодательстве также устанавливается запрет на вынесение правотворческой инициативы по ряду вопросов. На примере закона города Москвы можно убедиться, что содержание вопросов аналогично перечню вопросов, которые не могут быть вынесены на федеральный референдумО гражданской законодательной инициативе: закон города Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/3641826 (дата обращения 19.04.2018)..

ФЗ № 154-ФЗ ставил наличие института правотворческой инициативы в зависимость от того, имеется ли соответствующая норма в уставе муниципального образования. Также было определено, что рассмотрение проекта происходит «с участием» представителей населения, однако не было ясно, как это участие выражается: представители только присутствуют либо еще и получают возможность обосновать свой проект. ФЗ № 131-ФЗ обеспечивает возможность изложить свою позицию при рассмотрении проекта. Гарантирует право на инициативу и обязанность представительного органа муниципального образования рассмотреть внесенный законопроект и дать мотивированный ответ в случае отказа в его принятии.

Институт правотворческой инициативы из-за отсутствия правового регулирования его реализации практически не используетсяБелясов С. Н. Правотворческая инициатива граждан, как способ обеспечения прав исвобод человека и гражданина // Научный поиск. 2016. № 1.2. С.34.. Порядок создания инициативной группы урегулирован на федеральном уровне только по отношению к референдуму. На федеральном уровне установлен слишком высокий порог численности инициативной группы: не более 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, а учитывая, что в некоторых муниципальных образованиях численность жителей составляет более 1 млн человек, реализация данного права еще более затруднительна. Предлагается на федеральном уровне снизить минимальную численность инициативной группы до 1% от числа жителейСм.: Левина Ю. Н. Система источников правового регулирования института правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления // Конституционализм и государствоведение. 2011. № 5. , а также на федеральном уровне разработать порядок создания группы по внесению правотворческих инициатив либо закрепить отсылку к порядку создания инициативной группы по проведению референдума.В основном в муниципалитетах решение о создании инициативной группы принимается на собрании жителей и оформляется соответствующими документами. Не все муниципальные образования и регионы вводят обязательную регистрацию подобных групп, например, в городе Саратове для создания инициативной группы нужен только протокол собрания гражданО положении о правотворческой инициативе граждан: решение Саратовской Городской Думы от 16 мая 2006 г. № 3-15. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/977102391 (дата обращения 20.04.2018)..

От института правотворческой инициативы следует отличать институт петиций. Предметом первого является принятие, отмена или изменение правового акта, второго - коллективное требование отчета, жалоба и прочее. В РФ отсутствует закон о порядке подачи и рассмотрения петиций, хотя первая попытка урегулировать этот порядок была предпринята Алтайским краевым Законодательным собранием 27 марта 1996 гЗакон Алтайского края от 27 марта 1996 г. «О петициях жителей Алтайского Края» // Сб. законодательства Алтайского края. 1996. № 20. . Тем не менее, институт петиции успешно заменяет институт обращений, которой будет рассмотрен далее.

Обращения граждан являются наиболее древней формой прямой демократии. Выражение «бить челом» известно со времен Древней Руси и имело несколько значений: почтительно просить о чем-либо и жаловаться на кого-либоСм.: Фразеологический словарь русского литературного языка. М. 2008.. На международном уровне право на обращение вытекает из ст. 7, 8, 18 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта «О гражданских и политических правах», что ставит его в ряд норм обычного права. На национальном уровне это право гарантирует ст. 33 Конституции РФ, ст. 2 ФЗ «Об обращениях граждан». Важно учитывать, что обращения могут носить публичный и частный характер, в последнем случае это уже не будет формой участия населения в осуществлении местного самоуправленияУваров А. А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15. С. 8.. ВФЗ «Об обращениях граждан», по сравнению с действовавшим ранее Указом Президиума Верховного Совета СССР 1968 г.Указ Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» // Свод законов СССР. Т. 1. С. 373., срок рассмотрения обращений стал составлять 30 дней. Преимущества упомянутого Указа состояли в том, что обращения делились на требующие дополнительного изучения, которые рассматривались месяц, и требующие безотлагательного рассмотрения, которые рассматривались 15 дней. К слову, в Республике БеларусьОб обращениях граждан и юридических лиц: закон Республики Беларусь от 18 июля 2011 г. № 300-З.

Режим доступа: http: //president.gov.by/press 28575.html (дата обращения 19.04.2018)., Республике КазахстанЗакон Республики Казахстан от 12 января 2007 г. № 221-III «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2007. № 2. Ст.17., на УкраинеЗакон Украины от 02 октября 1996 г. № 393 «Об обращениях граждан» // Відомості

Верховної Ради України (ВВР). 1996. № 47. Ст. 256. срок сохранен в пользу заявителя - 15 дней. Таким образом, обращения граждан являются для местных властей своеобразным индикатором потребностей населения и своевременное реагирование на такие обращения - одна из обязанностей публичной власти.

Опрос также относится к формам участия граждан в осуществлении местного самоуправления, решение по которому носит рекомендательный характер.Обязательные требования к проведению опросов были закреплены только в 2003 году. В отличие от ФЗ № 154-ФЗ, в действующем законе отсутствует возможность правотворчества субъектов в данной сфере. В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Если минимум участников голосования установлен законом, то минимальная численность участников опроса определяется нормативным актом представительного органа муниципального образования. Так, в Твери это не менее 10 % жителей, обладающих избирательным правомОб утверждении порядка назначения и проведения опроса граждан в городе Твери: решение Тверской Городской Думы от 20.02.2017 г. № 60. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/446239050 (дата обращения 19.04.2018)., в Нижнем Новгороде - не менее 25 %. При этом процедурной разницы между голосованием и опросом практически нет: так, в г. Нижнем Новгороде в положении о проведении опроса в разделе 3 указано, что опрос проводится путем открытого либо тайного голосованияО положении об опросе граждан в городе Нижнем Новгороде: постановление Городской Думы города Нижнего Новгорода от 19 марта 2008 г. № 50. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/944933672 (дата обращения 19.04.2018)..Опубликование результатов опроса часто является способом информирования участников референдума.

Публичные слушания также относятся к числу консультативных форм непосредственной демократии и являются важным инструментом выявления мнения населения.В зарубежной теории разработано понятие делиберативной демократии или демократии слушаний. Эта теория предполагает принятие политических решений не единолично, а путем коллективного обсуждения, и понимает демократический процесс как свободный и независимый процесс формирования общественного мнения. Причем в обсуждении должны принимать участие не только политические элиты, но и граждане.Институт публичных слушаний был введен в 2003 году, при этом никакой разницы между публичными слушаниями и общественными обсуждениями нет. Помимо ст. 28 ФЗ № 131-ФЗ, положения о публичных слушаниях содержатся также в ст. 28 Градостроительного кодекса РФГрадостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16..

Граждане и управляющий субъект - равноправные участники слушания, отсутствие одного из участников ведет к отсутствию публичности. Невозможность реализации права на участие в слушаниях может быть связана с вместимостью помещения, в котором проводятся такие слушания, его доступностью, временем проведения слушаний. Это те факторы, которые управляющий субъект может умышленно использовать в свою пользу, предоставляя для проведения такого мероприятия место с вместимостью меньшей, чем ожидаемая явка.Также в слушаниях могут участвовать те граждане, которых не касается вопрос, выносимый на слушание, например, градостроительная документация, в итоговых документах могут необоснованно игнорироваться замечания, высказанные участниками слушаний, - в таких направлениях, обозначенных главой Минстроя Михаилом Менем«#конгрессмуниципаловРФ»: Информационный бюллетень.2017. № 13. Режим доступа: http://okmo.news/bitem.php?17 (дата обращения 19.04.2018)., нужно совершенствовать законодательство о публичных слушаниях.

Р.Даль говорит об обратной зависимости между количеством жителей и количеством жителей, участвующих в слушаниях: чем крупнее населенный пункт, тем меньшее число граждан участвует в слушанияхДаль Р. О демократии / перевод с англ. А.С. Богдановского; под ред. О.А. Алякринского. М.: Аспект Пресс. 2008. С. 21. .

Фиктивность решений, принятых в ходе публичных слушаний, подтверждает и судебная практика. Так, исполнительный комитет муниципального района обратился в суд с иском к Ответчику об изъятии для муниципальных нужд части земельного участка. Необходимость изъятия была связана со строительством дамбы. Исполнительным комитетом муниципального района было принято постановление о проведении публичных слушаний по обсуждению проекта генерального плана муниципального образования. Ответчик сослался на тот факт, что в публичных слушаниях мнение жителей этой улицы не учитывалось. Тем не менее, суд решил изъять участок для муниципальных нуждРешение Мамадышского районного суда Республики Татарстан № 2-393/2017 2-393/2017~М-359/2017 М-359/2017 от 25.08.2017 по делу № 2-393/2017 Режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/vni5WDqz45Jv/?regular-txt=публичные+слушания&regular-case_doc=&regular-lawchunkinfo=&regular-doc_type=&regular-date_from=&regular-date_to=&regular-workflow_stage=&regular-area=&regular-court=&regular-judge=&_=1516873155701&snippet_pos=2930#snippet (дата обращения 25.01.2018).. Этот прецедент напоминает о том, что не стоит забывать о балансе интересов граждан, право собственности которых затрагивается предполагаемым строительством дамбы, и публичных интересов, в целях обеспечения прав жителей города, устойчивого развития территории города на основе территориального планирования.

Истец обратился в суд с исковым заявлением к Администрации города, главе города с требованием признать незаконным решение городской Думы о назначении публичных слушаний по вопросу организации кладбища на земельном участке, признании незаконными действий по обсуждению на публичных слушаниях вопроса об организации кладбища на данном земельном участке, и результатов голосования по вопросу организации кладбища, оформленных итоговым протоколом публичных слушаний. Истец считает, что при назначении и проведении публичных слушаний были допущены нарушения законодательства, в том числе и градостроительного: не представлен проект кладбища, доказательства отсутствия каких-либо ограничений для организации кладбища, доказательства соблюдения прав и законных интересов граждан, проживающих на близлежащей территории. Суд, исследовав все доказательства по делу, пришел к выводу о том, что требования действующего законодательства о публичных слушаниях соблюдены в полном объеме. Суд отмечает, что при проведении публичных слушаний подготовка нормативного правового акта, получение экспертных заключений, нормами действующего законодательства не предусмотрены. Более того, в судебном порядке могут быть обжалованы не сами публичные слушания, а соответствующее решение, принятое по вопросу, вынесенному на данные слушания, исходя из специфики правового регулирования и целей проведения публичных слушаний. Суд также отмечает, что требование Истца о признании незаконными действий по обсуждению вопроса и результатов голосования, не может быть удовлетворено, так как «само по себе обсуждение не является тем действием или событием, которые влекут за собой определенные правовые последствия для административного истца». К тому же, законодательством не предусмотрена обязанность при обсуждении вопроса о необходимости организации кладбища подготавливать экспертные и иные документы, планы и проекты, а также обязанность по представлению всей документации, поскольку целью публичных слушаний является выяснение мнения населенияРешение Ленинского районного суда города Екатеринбурга № 2А-4892/2017 2А-4892/2017~М-1857/2017 М-1857/2017 от 29.06.2017 по делу № 2А-4892/2017 Режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/wIoCL7LncBUx/?regular-txt=конференция+граждан&regular-case_doc=&regular-lawchunkinfo=&regular-doc_type=&regular-date_from=&regular-date_to=&regular-workflow_stage=&regular-area=&regular-court=&regular-judge=&_=1516873260165&snippet_pos=2890#snippet (дата обращения 25.01.2018)..

Назначение публичных слушаний очень хорошо отметил Конституционный Суд РФОпределение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. № 931-О-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 2.. Он указал, что публичные слушания, по смыслу ст. 3 Конституции РФ и ФЗ № 131-ФЗ, являясь публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение вопросов местного значения, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют гражданам возможность участия в обсуждении какого-либо вопроса независимо от наличия специальных знаний или принадлежности организациям. Цель такого обсуждения - выработка рекомендаций, получение общественной оценки. Таким образом, открытость процесса принятия управленческих решений обеспечивается обязанностью органов местного самоуправления проводить публичные слушания по определенным вопросам.

Очень близкими по своему характеру и назначению к публичным слушаниям являются собрания и конференции граждан (собрания делегатов). Они проводятся в целях обсуждения вопросов местного значения и информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления. Собрание граждан как форма прямой демократии носит скорее дополнительный характер. Во-первых, на собраниях могут приниматься обращения, что также относится к формам прямой демократии. Во-вторых, собрание может проводиться в рамках устава территориального общественного самоуправления. Если сход проводится в поселении, при этом законодатель не конкретизирует, в сельском или городском, то собрание - на части территории любого муниципального образования. Таким образом, собрание рассматривается законодателем и как самостоятельная форма осуществления местного самоуправления и как способ осуществления другой формы местного самоуправления - территориального общественного самоуправления. Поскольку не всегда имеется возможность созвать собрание, Законом установлена такая форма непосредственной демократии как конференции граждан, по своему назначению она очень близка к собраниям, а законодательно приравнивается к собраниям. Различие между собранием и конференцией можно увидеть в конкретных подзаконно-нормативных актах муниципальных образований. Так, в городе Саратов отличием собраний от конференций служит количественный критерий: в собрании может принять участие не менее 30 жителей, в конференции - по 1 делегату на каждые 100 жителейО положении о собраниях и конференциях граждан (собраниях делегатов): решение Саратовской Городской Думы от 21 декабря 2005 г. № 68-656. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/977102275 (дата обращения 19.04.2018).. Как в случае со сходами, для собраний и конференций не установлен возраст по достижении которого гражданин может принимать участие в этих формах прямой демократии.

Особый интерес вызывает такая форма прямой демократии как территориальное общественное самоуправление, поскольку, как будет показано далее, она несколько отличается от всех остальных форм.Впервые территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС) было введено в 1991 году Законом РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». ТОС представляет собой сочетание форм прямой демократии и непосредственно деятельности органов ТОС. В ст. 80 данного закона в систему ТОС включались почти все закрепленные на тот момент на законодательном уровне формы непосредственной демократии, поскольку все местное самоуправление охватывалось действием ТОС. Сейчас же сохранились только две формы - собрания и конференции, при этом в уставе ТОС в качестве обязательной может быть предусмотрена только однаО регистрации Устава территориального общественного самоуправления микрорайона «Ленгородок» города Нижнего Новгорода: постановление Главы администрации города Нижнего Новгорода от 25 марта 2008 г. № 1184. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/944938318 (дата обращения 09.01.2018).. При этом конференции и собрания будут правомочны, если в них примут участие определенное число граждан, достигших 16-летнего, а не 18-летнего возраста, как по общему правилу принято для проведения конференций и собраний не в рамках ТОС, поскольку ТОС - это в первую очередь форма самоорганизации граждан и уже потом форма публичной власти, поскольку непосредственная демократия, реализуемая в рамках ТОС путем проведения собраний и конференций, в силу ограниченности масштаба и вспомогательного характера, не имеет публично-властного воздействияСергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М.: Юриспруденция, 2005. С. 228..

Понятие ТОС, содержащееся в ФЗ № 154-ФЗ, наиболее близко к современному. В указанном федеральном законе предусматривалась возможность субъектов РФ регулировать вопросы порядка организации и осуществления ТОС, которые определялись уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ, в том числе и возможность ТОС регистрироваться в качестве юридического лица. В 2003 году эти вопросы были полностью отнесены к полномочиям муниципальных образований.

Исходя из определения, данного в ст. 27 ФЗ № 131 - ФЗ, можно выделить следующие характеристики территориального общественного самоуправления. ТОС действует в рамках вопросов местного значения, которые варьируются в зависимости от вида муниципалитета, на территории которого ТОС находится. ТОС может осуществляться не во всех муниципальных образованиях, а только в тех, в состав территории которых не могут включаться другие муниципальные образования, за исключением внутригородских территорий городов федерального значения. ТОС осуществляется не на всей, а на части территории (микрорайоны, кварталы).

По всей России по данным Минюста, насчитывается более 27 000 ТОСов«#конгрессмуниципаловРФ»: Информационный бюллетень. 2017. № 15. Режим доступа: http://okmo.news/bitem.php?19 (дата обращения 11.12.2017)., что свидетельствует о достаточной востребованности этой формы прямой демократии. Например, в Нижегородской области, согласно Постановлению Правительства Нижегородской области «О Перечне муниципальных образований Нижегородской области», 275 сельских поселений, 53 городских поселений, 14 городских округовО перечне муниципальных образований Нижегородской области: постановление Правительства Нижегородской области от 10 июля 2017 г. № 503. Режим доступа: https://government-nnov.ru/?id=198733 (дата обращения 11.12.2017)., то есть всего 342 муниципальных образования, где ТОС может быть создан. На данный момент действуют 373 ТОСа на территории Нижегородской области, некоторые непрерывно функционируют уже два десятилетия, например, в г. Арзамас, в микрорайоне Верхние Печеры г. Н. НовгородаДоклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: изменение баланса интересов государственной власти и местного самоуправления / под ред. Е. С. Шугриной. М: Проспект, 2017. С. 484. .

Среди проблем ТОС можно выделить следующие: недостаточный профессиональный уровень руководителей органов ТОС, недостаточный уровень социальной активности граждан, недостаточное финансирование из-за ограничения хозяйственной деятельности, которое допускает только деятельность по удовлетворению социально-бытовых потребностей граждан. Последняя проблема могла бы быть решена путем регистрации ТОС в качестве юридического лица, что открыло бы возможности для получения средств из городского бюджета, грантов. Необходимо законодательно закрепить перечень вопросов местного значения, которые могут решать ТОС, в том числе чтобы избежать дублирования функций с ТСЖ, и ввести специальную, упрощенную процедуру регистрации ТОС в качестве юридического лица.

Поскольку вопросы сферы жилищно-коммунального хозяйства относятся к ведению муниципалитетов, а ФЗ № 131-ФЗ не запрещает иные формы осуществления непосредственной демократии, то к таковым вполне справедливо можно отнести товарищество собственников жилья (далее - ТСЖ)Абагаева Ю. В. Товарищество собственников жилья как форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления // Современное право. № 4. 2009. С. 47 ; Корсун Т. В., Овакимян М. А. Товарищества собственников жилья в системе территориального общественного самоуправления современных муниципальных образований. Науч. - практ. пособие. Ростов-на-Дону, 2006. С. 63.. В качестве субъектов управления в данном случае будет выступать объединение людей по признаку места жительства. В то же время ТСЖ можно рассматривать как структурный элемент территориального общественного самоуправленияКиселева А. М. Территориальное общественное управление как форма самоорганизации местного сообщества. СПб. 2007. С. 178.. В 2006 году ТСЖ было отнесено к ТОС в Твери, Омске, Саранске и некоторых других городах. Более того, компетенция ТСЖ пересекается в некоторых вопросах с территориальным общественным самоуправлением.Некоторые ученые поддерживают право на существование так называемого консультативного референдума, по своим характеристикам он близок к опросу граждан, решение, принятое по итогам такого референдума также не обязательно к исполнению, однако процедура его проведения близка к референдуму в законодательном смысле этого словаИванова З. А., Аминов И. Р. Консультативный референдум как самостоятельная форма выражения непосредственной демократии // Интерактивная наука. 2016. №10. Режим доступа: http://cyberleninka.ru/article/n/konsultativnyy-referendum-kak-samostoyatelnaya-forma-vyrazheniya-neposredstvennoy-demokratii (дата обращения: 10.01.2018). . К формам непосредственной демократии, прямо не поименованным в ФЗ № 131-ФЗ, можно также отнести собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, проведение которых регламентировано специальным федеральным закономФедеральный законот19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.. При этом, необязательно, чтобы новые формы прямой демократии были закреплены даже в муниципальных нормативных правовых актах, главное, чтобы участие граждан в осуществлении местного самоуправления было добровольным и законным.

Как правило, все, не предусмотренные ФЗ № 131-ФЗ, формы прямой демократии являются дополнительными инструментами связи органов местного самоуправления с населением или дополнительными способами выявления мнения населения. Но в целом, по своему содержанию эти формы могут только повторять уже имеющиеся.

Таким образом, все перечисленные формы направлены на выявление мнения жителей, и многие из них взаимосвязаны. Так, на собрании граждан могут приниматься обращения, собрание может проводиться в целях ТОС. Но иногда такая взаимосвязь приводит к смешению, как в Положении об опросе граждан Пограничного муниципального района, в котором содержится такая форма как «опрос в форме открытого голосования на собраниях жителей»Решение Думы Пограничного района от 30 марта 2005 г. № 34 «Об утверждении положения об опросе граждан Пограничного муниципального района» // Вестник Приграничья. 2005. № 63-64(9402).. Предлагается на федеральном уровне сократить перечень форм прямой демократии, направленных на выявление мнения. Так, правотворческаяинициатива граждан может быть одной из форм обращений и содержаться в ФЗ «Об обращениях граждан», ведь проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должен быть обязательно рассмотрен, точно так же, как и обращение, только с некоторыми особенностями. Общественные обсуждения, собрание граждан и конференции граждан по сути различаются только территорией проведения и количеством участников, что также может быть оптимизировано.

Завершая исследованиеотдельных институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что законодательно закреплено их разнообразие. Все институты так или иначе условно делятся на те из них, решения по которым имеют обязательный и рекомендательный характер. Тем не менее, ФЗ № 131-ФЗ не закрывает перечень доступных форм, следовательно, для введения новых форм не нужно проходить процедуру принятия федерального закона, что открывает возможности для более быстрого развития институтов непосредственной демократии.

Глава 3. Направления развития институтов прямой демократии в местном самоуправлении в РФ

Шаги навстречу непосредственной демократии предпринимаются, однако большинство из них остается на стадии проектов, либо прямо не направлено на изменение законодательства. Так, в Российской Федерации действует Комитет гражданских инициатив, созданный группой экспертов в области политики, экономики, науки. Комитетом разрабатываются различные проекты, в том числе «Муниципальная карта России: точки роста». Его целью является повышение уровня участия населения в местном самоуправлении, развитие межмуниципального сотрудничества. В 2015 году Комитетом подготовлен проект «Основы законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации»Проект законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации. Режим доступа: https://komitetgi.ru/upload/Проект%20Основ%20законодательства%20о%20МСУ.pdf (дата обращения 25.04.2018).. В нем отражены основные формы реализации права жителей на осуществление местного самоуправления, такие как: местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыв выборного должностного лица местного самоуправления. Законопроектом предусмотрен комплекс мер по повышению роли публичных слушаний и их результатов. Так, предусмотрена обязанность представительного органа муниципального образования назначать публичные слушания, если за их проведение высказалось не менее 2 % избирателей. Если во время публичных слушаний позиция жителей не была явно определена, указывается право муниципального образования назначить повторные публичные слушания. Также, «если представительный орган муниципального образования примет решение, не соответствующее результатам публичных слушаний, он обязан принять и опубликовать мотивированное обоснование указанного решения», как указано в п. 8 ст. 4.9 указанного Проекта. Предусмотрена и неизвестная настоящему законодательству форма совещательных органов при органах местного самоуправления. Цель этой формы -«обеспечить оперативный учет мнения наиболее профессиональных и наиболее уважаемых членов местного сообщества при выработке и принятии решений». В настоящее время ведется экспертное обсуждение и доработка положений проекта «Основ законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации», а также готовится проект восьмой главы в ФЗ № 131-ФЗ, регулирующий ответственность органов местного самоуправления за надлежащее исполнение возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения и переданных государственных полномочий.

Одно из направлений развития демократии - это сближение представительной и прямой демократии. Представительная демократия приобретает характеристики прямой демократии благодаря современным технологиям, то есть когда государственными органами используется сеть Интернет для повышения эффективности своей работы, информационного взаимодействия с общественностью. Д.А.Медведев видит в таком взаимодействии возвращение эпохи непосредственной демократииСтенографический отчет о встрече с активом Всероссийской политической партии «Единая Россия».

Режим доступа: http://www.kremlin.ru/transcripts/7896 (дата обращения: 27.10.2017)..

М.М. Курячая одним из направлений в развитии демократии видит расширение участия населения в законотворческом процессеКурячая М. М. Технологии краудсорсинга в юридической практике // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 31-37.. На данный момент действует специальное постановление Правительства РФ, регулирующее проведение общественного обсуждения проектов законовПостановление Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. № 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // СЗ РФ. 2012. № 10. Ст. 1247.. Однако, само по себе обсуждение ни к чему не обязывает Правительство, и в этом ключе нужно работать дальше. Применение информационных технологий обсуждалось через портал «Российская общественная инициатива» в 2014 году (инициатива № 72Ф1481): право граждан на проведение референдума в режиме онлайн, к сожалению, поддержали всего 1 372 человекаРоссийская общественная инициатива. Режим доступа: https://www.roi.ru/1481/ (дата обращения: 09.09.2017). . В структуре Администрации Президента РФ действует Управление по применению информационных технологий и развитию электронной демократии. Функциями Управления, касающимися местного самоуправления, являются создание и внедрение эффективных моделей взаимодействия органов местного самоуправления с организациями, общественными объединениями и гражданами и применение информационных технологий в муниципальном управленииПо состоянию на 14 мая 2018 г. Указ действует в редакции от 27 июля 2014 г.: Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1202 «Об утверждении положения об Управлении Президента Российской Федерации по применению информационных технологий и развитию электронной демократии» // СЗ РФ. 2012. № 35. Ст. 4777.. Правительством РФ утверждена программа «Информационное общество (2011-2020 годы)»Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» // СЗ РФ. 2014. № 18 (часть II). Ст. 2159., которая направлена в том числе и на расширение электронной демократии путем осуществления взаимодействия государства, граждан и бизнеса на основе современных технологий и увеличения до 70 % доли граждан, пользующихся государственными и муниципальными услугами в электронной форме. Министерство связи и массовых коммуникаций РФ во исполнение государственной программы распределяет субсидии на поддержку проектов в сфере информационных технологийРаспоряжение Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 27.03.2015 № 525-р. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».. На базе этой программы можно было бы проводить электронные опросы граждан, голосования, референдумы, выборы, обеспечивать обращения граждан в органы МСУ. Муниципальные органы практикуют создание сайтов с обратной связью, например, «Исправим вместе» (Рязань)Исправим вместе. Режим доступа: http://ispravim-vmeste.ru/ (дата обращения 10.01.2018)., «Электронная демократия Новосибирской области»Электронная демократия Новосибирской области. Режим доступа: http://www.dem.nso.ru/ (дата обращения 20.04.2018).. Данные платформы демонстрируют высокий уровень эффективности несмотря на то, что обращения по сами по себе носят просительный характер и могут не удовлетворяться.