Факторы, определяющие развитие электронного правительства сравнительный

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет Санкт-Петербургская школа социальных и гуманитарных наук национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Выпускная квалификационная работа по 41.03.04 «Политология»

студента группы № 142 (образовательная программа «Политология»)

Факторы, определяющие развитие электронного правительства: сравнительный анализ

Угланов Руслан

Санкт-Петербург, 2018

Аннотация

Исследование направлено на выявление факторов, которые оказывают влияние на развитие электронного правительства. Концепция ЭП рассматривается в контексте инноваций в публичной политике через призму неоинституционалима. Анализ экономических, политических и социально-демографических данных по 161 одной стране посредством количественных методов был направлен на определение тех факторов, роль которых важна в развитии и стабильном функционировании ЭП. В результате анализа был определен пул значимых характеристик для успешной имплементации электронного правительства в государство. Наиболее высокий показатель индекса ЭП является в тех странах, где существует демократичное урбанизированное общество со стабильной политической системой, высоким показателем ВВП на душу населения, открытым и свободным для экономической деятельности пространством.

The study is aimed at identifying factors that influence the development of e-government. The concept of E-gov is considered in the context of innovations in public policy through the prism of neoinstitutionalism. Analysis of economic, political and socio-demographic data on 161 one country by means of quantitative methods was aimed at determining those factors whose role is important in the development of E-gov. As a result of the analysis, a pool of significant characteristics was determined for the successful implementation of e-government in the state. The highest index of E-gov is in those countries where there is a democratic urbanized society with a stable political system, a high GDP per capita, an open and free sector for economic activity.

Содержание

• Введение
• 1. Инновации в публичной политике на примере электронного правительства: теоретические подходы
• 1.1 Инновации в публичной политике: определение и сущность
• 1.2. Инновации в контексте (нео) институционализма
• 1.3. Электронное правительство: концепции и подходы
• 2. Факторы, определяющие развитие электронного правительства
• 2.1. Концептуальное обоснование факторов
• 2.2 Методы сбора и анализа данных
• 2.3. Данные
• 2.4 Анализ влияния факторов на развитие ЭП
• Заключение
• Библиографический список
• Приложение


Введение

Актуальность данного исследования обусловлена бурным ростом цифровых технологий, пронизывающих окружающий мир, замещая, изменяя привычные или создавая новые условия нашей жизни. Влияние современных технологий ощущается повсеместно, как отмечается в докладе «Policies for Innovation in Times of Digitalization» Andersson F. L., Alaja A., Buhr D., Fink P., Stцber N. Policies for Innovation in Times of Digitalization A comparative report on innovation policies in Finland, Sweden and Germany // 2017. P. 4. влияние технологических инновации выходит далеко за пределы потребительских корзин, инициируя изменения в процессе принятия решений, касающихся социальных, экономических и политических аспектов. Что же понимается под технологическими инновациями? Достаточно лапидарная, но точная дефиниция дана исследователями Торнацки и Флейшером, отметившими, что технологические инновации - ситуационно новый вектор развития, благодаря которому люди расширяют свое влияние над окружающей средой. Технологические инновации - новый способ передачи информации. Таким образом, государственные структуры имплементируют технологические инновации, создавая новые каналы коммуникации, а социум использует их в качестве инструмента оценки деятельности государственных структур, обратной связи и представительства интересов. Tornatzky L.G., Fleischer M. The Processes of Technological Innovation. - Lexington: Lexington Books, 1990. P. 16. Д. Бюр рассматривает текущие технологические изменения, затрагивающие все сферы социума, называя данные процессы «Industry 4.0», в рамках которых лица, ответственные за принятие политических решений, обязаны принимать во внимание стремительный рост цифровизации, осязаемый в окружающем мире, что упрощает коммуникацию, кооперацию и репрезентацию общественных интересов Buhr D. Social Innovation Policy for Industry 4.0. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG, 2017. pp. 12-15.. Дополняя концепцию социальных инноваций, Дж Ховальт и Р. Копп отмечают значимость инноваций, представляющих собой новую структуру социальных практик или контекстов, побуждающую заинтересованных акторов создавать уникальные решения в рамках имеющихся условий Howaldt J., Kopp, R. Shaping Social Innovation by Social Research // Challenge Social Innovation: Potentials for Business, Social Entrepreneurship, Welfare and Civil Society, Heidelberg: Franz, Hans-Werner, 2012. PP. 43-55..

Ряд исследователей изучают инновации в контексте концепции «Public Governance», где предполагают, что комплексные процессы институциональных изменений в государственном секторе, связанные с преобразованием социума, способны порождать также новые модели управления. Появление новых моделей управления создадут новые возможности для определения приоритетов развития и направление технологического прогресса. Scupola A., Zanfei A. Governance and innovation in public sector services: The case of the digital library // Government Information Quarterly. 2015. №33. P. 238. Кроме того, влияние цифровых технологий на государственный сектор рассматривается также сквозь призму концепции нового государственного менеджмента (New Public Management), в рамках которой функции государства либо переходят в частный сектор, либо бизнес-модели адаптируются в государственных структур, примером чего является также адаптация цифровых технологий. Kim J. Strategic human resource practices: Introducing alternatives for organizational performance improvement in the public sector // Public Administration Review. - 2010. - №70. - PP. 38-49. Развивая логику влияния цифровых технологий на государственный сектор, следует перейти к концепции электронного управления (e-governance) исследователи Х. Магветс и П. Данливи характеризуют развивающиеся процессы, как эра цифрового управления (digital era governance), поскольку цифровые технологии и инновации могут послужить ответом на вызовы усложняющегося мира. Потенциал процесса цифровизации позволяет говорить о создании гибкого, отзывчивого и менее институционально-сложного государственного аппарата Margetts H., Dunleavy P. The second wave of digital-era governance: A quasi-paradigm for government on the web // Philosophical Transactions of the Royal Society A: Mathematical, Physical and Engineering Sciences. - 2013. - №371. P. 14.. Развивая теоретические возможности концепции электронного правительства, ученые Х. Маху-Лаго и Е. Валера Альварез пишут о концепции Правительство 2.0 (Government 2.0), в рамках которой новое поколение коммуникационных инструментов, способствующие и стимулирующие граждан к активному вовлечению в политический процесс посредством социальных сетей, медиа, интернет-сайтов, позволяет переосмыслить роль как граждан, так и правительств в существующих политических процессах Mahou-Lago X. M., Varela-Бlvarez E. J. Innovation and opportunities for citizen participation in Spanish smart cities // J. R. Gil-Garcia, T. A. Pardo, T. Nam., Smarter as the new urban agenda: A comprehensive view of the 21st century city. Springer International Publishing, 2016. - P. 367-392.. Исследователь Дж. Гиль-Гарсия прогнозирует развитие межсекторного сотрудничества и интеграции с государственными органами благодаря возможностям Правительства 2.0 (Government 2.0) Gil-Garcia J. R. Towards a smart State? Inter-agency collaboration, information integration, and beyond // Information Polity. - 2012. - №17. - P. 269-280.. Влияние цифровизации может воплотиться в трансформацию в кибергосударство, основанием которого окажутся взаимосвязанные секторы бизнес-структур, некоммерческих организаций даже физическая инфраструктура и институциональные рамки Gil-Garcia J. R. Enacting electronic government success: An integrative study of government-wide websites, organizational capabilities, and institutions // Springer Science & Business Media. - 2012. - №31.. Разбивая данный процесс на структурные элементы, группа ученых Дж. Гиль-Гарсия, Т. Пардо и Дж. Бюрк предлагают следующие критерии для успешной межсекторной интеграции, основанной на технических инновациях и социальных изменениях. Выделяется четыре аспекта: во-первых, доверительные социальные связи между агентами, во-вторых, доступность информации в данной среде, в-третьих, интегрированные в экосистему данные, и, наконец, функционально совместимую цифровую инфраструктуру Gil-Garcia J. R., Pardo, T. A., & Burke, G. B. Conceptualizing inter-organizational information integration in government // Electronic government: Information, technology, and transformation. - Armonk, NY: ME Sharpe, 2010.. О том, как в рамках новой цифровой экосистемы будет организован процесс гражданского вовлечения (citizen engagement), Дж. Гиль-Гарсия следующее: открытость электронного правительства предоставит доступ к информации, что позволит стимулировать коллективное принятие решений между политическими структурами и гражданами, где важным является методов формирования инструментов взаимодействия между гражданами и политическими структурами, поскольку они формируют итоговые правила игры, по которым будет происходить взаимодействие между структурами и политическими акторами и стейкхолдерами Gil-Garcia J. R., Pardo, T. A., Nam, T. What makes a city smart? Identifying core components and proposing an integrative and comprehensive conceptualization // Information Polity. - 2015. - №20. - P. 61-87..

Однако, не следует забывать, что цифровые технологии являются лишь инструментом реализации идей и концепций, а не самоцелью. Процесс цифровизации, породивший ожидания преобразования процессов политического участия и представительства интересов, приближает к идее электронной демократии. кибердемократия - концепция, сформировавшаяся под влиянием технологического прогресса, сохранившая базовый демократический принцип репрезентации интересов и распределения ресурсов. Вспоминая Л. Даймодна, базовыми критериями демократии являются: верховенство права, политическое участие, открытость, соревновательность, горизонтальная и вертикальная подотчетность, свобода, равенство и представительство интересов Diamond L., Morlino L. The Quality of Democracy: An Overview // Journal of Democracy. 2004. №15. P. 22.. Получается, что кибердемократия имеет следующие особенности: во-первых, расширяются сетевые возможности взаимодействия между акторами, во-вторых, кумулятивный объем информации в публичном пространстве увеличивается, и, в-третьих, таким образом, увеличенная сеть взаимодействия акторов и объем знания является более доступным в публичном поле благодаря развитию телекоммуникационной сети интернет Campbell D.F.J. Cyber-Democracy // Carayannis, E. G., Campbell, D. F. G., Efthymiopoulos M. P., Cyber-Development, Cyber-Democracy and Cyber-Defense: Challenges, Opportunities and Implications for Theory, Policy and Practice. NY: Springer Science, 2014. P. 115.. При этом авторы статьи «Cyber Democracy and Digital Relationship» В. Хаханов, М. Бражникова и А. Хаханова отмечают, что демократия, подверженная некоторым трудностям, например, коррупции, благодаря технологиям может стать прозрачнее и открытие к социуму. В качестве примера подобных технологии они называют облачные хранилища и экосистемы, позволяющие наблюдать за протекающими процессами, тем самым повышая доверие не только среди избирателей, но и повышая интерес среди политических и экономических элит Hahanov V., Litvinova E., Brazhnikova M., Hahanova A. Cyber democracy and digital relationship // Modern Problems of Radio Engineering. Telecommunications and Computer Science (TCSET). Lviv: IEEE, 2016. PP. 545-546..

Исследователь Д. Рунциман пишет об ожидаемой эпохе цифровой политики 2.0 (tech polititcs 2.0), инициированная политической кампанией Б. Обамы в 2008 году, продемонстрировала бенефиты и плюсы социальных медиа в контексте политического участия, где в последующее электоральные циклы Б. Обама формировал электронное правительство в США. При этом постепенно увеличивающееся число дата-центров, способных обрабатывать колоссальные массивы информации делают уязвимым социум, бюрократический аппарат и структуры, зависящие от цифровых технологий Runciman D. Digital politics: Why progressives need to shape rather than merely exploit the digital economy // Juncture. 2015. №22. PP. 13-15.. Развивая идею Д. Рунцимана о неслучившейся кибердемократии Ibid. P. 14., который заявлял, что электронное правительство по-прежнему невозможно, писательница Э. Глэсер дополняет, что в романтизм касательно технологического утопизма и цифровой культуры, а также роли социальных сетей в качестве инструмента репрезентации интересов и форм публичного волеизъявления, к сожалению, далек от протекающих в мире процессов, несмотря на широкий спектр возможностей, предоставляемых телекоммуникационной сетью интернетGlaser E. Post-politics and the future of the left // Juncture. 2015. №22. PP. 30-31..

Влияние процесса цифровизации на политические институты, как отмечает исследователь Ф. Е. Агр, происходит не из-за появления инновационной технологии, способной мгновенно преобразовать существующий порядок, а из-за лакуны в самом институте, из-за его открытости к изменениям, возможным благодаря цифровым технологиямAgre P. E. Real-Time Politics: The Internet and the Political Process // The Information Society. 2002. №18. P. 315.. Размышления исследователя Орликовски о существовании технологий в среде институциональной инженерии заключаются в следующем: поскольку политические акторы используют технологии в качестве средств для реализации определенных целей или достижения интересов в рамках существующих правил игры, то в случае невозможности имплементировать данную технологию, вероятно, она окажется проигнорированной. Так и в случае современных цифровых инноваций, например, концепции интернета вещей (IoT) или системы блокчейна, которая по-прежнему не имеет массового применения.

Аспект взаимодействия между участниками политического процесса затрагивает исследователь. М. Кастельс в своей работе «Communication power», написанной в логике сетевого подхода. Автор утверждает, что в последние десятилетия модель взаимодействия между представителями социума и политическими акторами изменилась. М. Кастельс выделяет два проблемных поля: во-первых, изменилась структура взаимодействия между агентами в рамках существующих сетевых организаций распределения ресурсов и коммуникаций по каналам связи, а, во-вторых, контекстуальная составляющая обозначенных интеракций. М. Кастельс поднимает данные вопросах в рамках теории сетевого общества, где институты выступают в качестве посредников или медиаторов, направленных на регулирование повестки политических процессовCastells M. Communication power. Oxford: Oxford University Press., 2009. P. 45. . В рамках сетевых взаимодействий цифровые технологии обретают новое значение, меня социальные условия и рамки политическогоDahlgren P The political web: Media, participation and alternative democracy. Basingstoke: Palgrave Macmillan., 2013. P. 18., как внутри происходящих процессов, затрагивая их структурные элементы, так и касательно внешних факторов, ввиду чего немаловажно учитывать многообразие дискурсов и риторик, определяющих вектор развития цифровых технологий Couldry N. The myth of `us': digital networks, political change and the production of collectivity // Information, Communication & Society. 2015. №18. P. 609.. Кроме того, развитие цифровых технологий создает возможности для производства социальных благ Benkler Y. The wealth of networks. New Haven: Yale University Press, 2006. P. 18., например, концепция электронного правительства или электронного голосования, где возможность производства социальных благ может оказаться фундаментом для формирования новых политических институтов. Развивая логику сетевого общества, Н. Коулдри добавляет, что акторы в структурах, основанных на цифровых технологиях преимущественно объединяются в коалиции ради достижения собственных целей, поскольку такая модель упрощает процесс артикуляции и агрегации интересов, при этом возникающий вопрос касательно поляризации общества и классовой стратификации Schlozman K., Verba S., & Brady H. The unheavenly chorus: Unequal political voice and the broken promise of American democracy. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2012. P. 23. проясняется исследователем Говардом, который замечает, что в странах с развитой демократией проблема расслоения социума не обостряет и не усложняет процесс политического участия, предоставляя равные возможности, однако, в странах с неразвитыми институтами представительства интересов ситуация разительно отличается в худшую сторону Howard P. The digital origins of dictatorship and democracy. Oxford: Oxford University Press, 2010. .

Однако, и представители государственного сектора испытывают некоторые опасения касательно процедур подотчетности, тщательного управления и распределения ресурсами, в частности, полисимейкерам необходимо подстраиваться под изменяющуюся институциональную среду и быть готовыми внедрять новые технологии. Bernier L., Hafsi T. The changing nature of public entrepreneurship // Public Administration Review. - 2007. - №67. - P. 492.

Генерализируя вышесказанное, следует отметить несколько тезисов: влияние технологических инноваций предполагает вовлеченность населения благодаря упрощению процедур, и, как следствие, институтов. Цифровые изменения в политических процессах предполагают рациональность поведения избирателя, что достаточно спорно, и, как минимум, предлагают новые формы политического участия. Ф. Гиларди пишет о том, как интернет влияет на аспекты политического участия. Gilardi F. DIGITAL DEMOCRACY How Digital Technology Is Changing Democracy and Its Study // DIGITAL DEMOCRACY. 2016. P. 1-4. Во-первых, исследователь предполагает, что цифровые изменения в коротком периоде негативно влияют на структуру общества, поляризируя социум, хоть и отмечает, что интернет не является корнем проблемы. Другим важным аспектом статьи Ф. Гиларди является значимость интернета в автократиях, не способных полностью его контролировать, из-за чего становятся возможными «нежелательные» новости или, например, раскрытия электоральных манипуляций. Так, М. Хилберт пишет о кибердемократии, предполагая, что технологии ускорят работу государственных органов, возможно, избавив от бюрократии. Hilbert M. DIGITAL PROCESSES AND DEMOCRATIC THEORY: Dynamics, risks and opportunities that arise when democratic institutions meet digital information and communication technologies. 2007. P. 131. Исследователи А. Барнс, К. Брейк и Т. Перри Barnes A., Brake C., Perry T. Digital Voting with the use of Blockchain Technology. 2016. P. 1-13. посвятили работу влиянию блокчейн технологий на цифровое голосование, предполагая, что таким образом повысится уровень прозрачности выборов из-за невозможности повлиять на процесс извне.

Исходя из вышеобозначенного обзора литературы и научной актуальности, следует выделить исследовательскую проблему: выявления факторов, определяющих развитие электронного правительства.

Исследовательский вопрос данной работы выглядит следующим образом:

Какие факторы определяют развитие электронного правительства?

Таким образом, целью данной работы является определение факторов, влияющих на развитие электронного правительства.

Для достижения заявленной цели, следует выполнить ряд следующих задач:

1. Анализ академической литературы для формирования теоретической рамки исследования;

2. Анализ академической литературы для определения групп факторов, влияющих на электронное правительство;

3. Сбор и форматирование необходимых вторичных данных;

4. Проверка гипотез посредством применения статистического анализа;

5. Выявление факторов, влияющих на процесс развития электронного правительства;

Процесс цифровизации уже проник в среду политического: так исследователи П. Кларк, К. Моссбергер и П. Джон Mossberger K., Clarke S. E, John P. The Oxford Handbook of Urban Politics. London : Oxford University Press, 2015. P. 593-601. пишут о влиянии интернета на институты демократии, выборов, представительства интересов граждан посредством цифровизации политических структур, предполагая таким образом увеличить доверие к процессам среди населения и транспарентность процедур.

Теоретическая рамка предлагаемого читателю исследования опирается на теорию неоинституционализма. Согласно Д. Норту, под институтами понимаются правила игры в социуме, иначе говоря, институт является набором формальных и неформальных ограничений, регламентирующих взаимодействие человека в обществе. North D. C. Institutions, institutional change, and economic performance. - New York: Cambridge University Press, 1999. - P. 3. Институты также воспринимаются, как набор механизмов и правил, применяемых акторами и ими же поддерживаемых Scheela W., Van Dinh N. Venture capital in a transition economy: The case of Vietnam. Venture Capital // An International Journal of Entrepreneurial Finance. - 2004. - №6. - P. 335.. Понимая институты как атлас действий в социуме, обозначенные в нем нормы категоризируют и типологизируют структуры и категории общественных отношений. Обозначаемые в институциональных подходах уровни взаимодействия агентов - между социальными структурами (макро) и между отдельными субъектами (микро), которые, с одной стороны существуют в рамках установленных правил, а, с другой стороны, могут оказывать воздействие на институты, тем самым модифицировав их посредством одного актора или коллективного действия Luna-Reyes L.F., Gil-Garcia J.R. Digital government transformation and internet portals: The co-evolution of technology, organizations, and institutions // Government Information Quarterly. - 2014. - №31. - P. 547.. Электронное правительство рассматривается в контексте инноваций в рамках публичной политики, осуществляемой в рамках государственного курса. Подробное описание данных концептов предложено читателю в первой главе.

Объектом данного исследования является электронное правительство, а предметом факторы, оказывающие влияние на функционирование и развитие электронного правительства.

Изучение факторов, влияющих на процесс развития электронного правительства, осуществлен в логике количественных исследований на основе вторичных данных из статистических агрегаторов - HumanProgress HumanProgress // https://humanprogress.org URL: https://humanprogress.org (дата обращения: 13.05.2018)., WorldBank Worldbank // http://www.worldbank.org URL: http://www.worldbank.org (дата обращения: 13.05.2018)., Authoritarian Regimes Dataset Authoritarian Regimes Dataset // https://sites.google.com/site/authoritarianregimedataset/ URL: https://sites.google.com/site/authoritarianregimedataset/ (дата обращения: 13.05.2018)., а также данные о качестве электронного правительства - индекс развития электронного правительства, составляемый Организацией Объединенный Наций, включающий сведения о 193 странах E-Government Development Index (EGDI) // https://publicadministration.un.org URL: https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/About/Overview/-E-Government (дата обращения: 13.05.2018)..

Таким образом, зависимой переменной в данном исследовании является - индекс развития электронного правительства, а ряд независимых факторов, которые можно объединить в три группы: экономические, политические и социально-демографические, представлен в эмпирической главе данной работы. Ряд исследований микроуровня был направлен на изучение имплементации ЭП на уровне муниципалитетов Moon M. J. The evolution of e?government among municipalities: rhetoric or reality? //Public administration review. - 2002. - Т. 62. - №. 4. - P. 424-433., малого ряда с использованием статистических методов, например, М. Аль-Машари, сравнившего Канаду, США, Малазию, Сингапур и Великобританию Al-Mashari M. A benchmarking study of experiences with electronic government //Benchmarking: An International Journal. - 2007. - Т. 14. - №. 2. - P. 172-185. или в логике кейс-стади Lee J. Exploring the role of knowledge networks in perceived e-government: A comparative case study of two local governments in Korea //The American Review of Public Administration. - 2013. - Т. 43. - №. 1. - P. 89-108.. В данном исследовании будет изучено влияние факторов на примере 161 страны, список государств был сокращен, по которым отсутствует техническая возможность собрать данные ввиду их социально-экономического, политического или культурного аспекта. Анализ данных будет произведен при помощи статистических программ посредством проведения статистического анализа: описательная статистика, корреляционный и регрессионный анализ. Единицей анализа является страны, характеристики которых используются для выявления факторов, определяющих развитие ЭП.

Теоретическая глава состоит из рассмотрения концепций, объясняющих инновации в рамках публичной политики на основе неоинституционального подхода. Эмпирическая часть представляет методологию, анализ факторов и тестирование гипотез с целью ответить на поставленный исследовательский вопрос, в заключении отражены основные выводы, ограничения и рекомендации к последующему изучению данной темы.

1. Инновации в публичной политике на примере электронного правительства: теоретические подходы

1.1 Инновации в публичной политике: определение и сущность

Развитие государственных структур, институтов и публичной политики в 21 веке гармонично определяется вектором технологического развития Hanna N. K. e-Transformation: Enabling new development strategies. NY: Springer Science & Business Media, 2009. P. 31., направленного на цифровизацию и трансформации привычных моделей функционирования, коммуникации и взаимодействия государственного, бизнес и гражданского секторов социума. Внедрение цифровых технологий происходит благодаря развитию сектора информационно-коммуникативных технологий (ИКТ), производящих следующие эффекты на конфигурацию реципиента: во-первых, оказывают непосредственное влияние инноваций в системы управления, во-вторых, косвенное влияние инноваций на институциональный дизайн и, в-третьих, долгосрочные последствия от преобразований в социально-экономических областях государства Misuraca G., Viscusi G. Shaping public sector innovation theory: an interpretative framework for ICT-enabled governance innovation //Electronic Commerce Research. - 2015. - Т. 15. - №. 3. - P. 308.. В случае удачной интеграции и имплементации инноваций ИКТ могут не только повысить эффективность, но также и содействовать генерации новых идей за счет улучшения окружающей среды, ускорить реализацию инновации в практическом поле и упростить взаимодействие между заинтересованными в процессе сторонами Bjerknes G., Bratteteig T. User participation and democracy: A discussion of Scandinavian research on system development //Scandinavian Journal of information systems. - 1995. - Т. 7. - №. 1. - P. 15.. Что в данной работе понимается под ИКТ? Обработка, регистрация, измерение, обнаружение, контроль информации и данных о процессах с помощью электронных средств Nardelli G. The complex relationship between ICT and innovation in services: a literature review //Scandinavian Conference on Information Systems. - Springer, Berlin, Heidelberg, 2012. - P. 3..

Инновации в сфере ИКТ на примере электронного правительства предполагают увеличение эффективности государственных услуг и повышения вовлеченности населения в политический процессSun P. L., Ku C. Y., Shih D. H. An implementation framework for E-Government 2.0 //Telematics and Informatics. - 2015. - Т. 32. - №. 3. - P. 504-520., упрощая доступ к структурам Lin F., Fofanah S. S., Liang D. Assessing citizen adoption of e-Government initiatives in Gambia: A validation of the technology acceptance model in information systems success //Government Information Quarterly. - 2011. - Т. 28. - №. 2. - P. 271-279., что ранее могли казаться «черным ящиком» с неизвестными. Полнота информации - всегда иллюзия R. E. Goodin, M. Rein, M. Moran Overview Of Public Policy: The Public And Its Policies // Robert E. Goodin, The Oxford Handbook of Political Science. Oxford Handbooks Online, 2013. P. 17., из-за чего невозможно абсолютное вовлечение граждан в процесс принятия решений ввиду существования неформальных институтов кулуарных договоренностей. Тем не менее, эпоха инновации приносит желанный результат лишь после ряд комплексных и ресурсозатратных мер, направленных на реализацию проводимой политики в рамках государственного курса Fitzgerald C., Adam F. Assessing Policy Making for ICT Innovation: A Decision Support Research Agenda //International Conference on Electronic Government. - Springer, Berlin, Heidelberg, 2014. - P. 171-180., что связано со сложностью имплементации технологических инновации, а также неповоротливостью и ригидностью структур Misuraca G., Broster D., Centeno C. Digital Europe 2030: Designing scenarios for ICT in future governance and policy making //Government Information Quarterly. - 2012. - Т. 29. - P. 124.. Исследователи Дж. Мисакура и Дж. Вискуси выделяют следующий набор фактор, затрудняющий имплементацию ИКТ в сфере публичной политике: организационную фрагментацию, институциональную несогласованность и отсутствие необходимого финансирования Misuraca G., Viscusi G. Shaping public sector innovation theory: an interpretative framework for ICT-enabled governance innovation //Electronic Commerce Research. - 2015. - Т. 15. - №. 3. - P. 304..

Изучение концепции электронного правительства должно происходить в унифицированной системе координат, поэтому следует операционализировать ряд ключевых терминов, поскольку существует большой пул определений, имеющих как общие черты, так и различия между собой. Иллюстрацией неоднородности толкования концептов является многообразие подходов к определению электронного правительства Janita M. S., Miranda F. J. QUALITY IN e-GOVERNMENT SERVICES: A PROPOSAL OF DIMENSIONS FROM THE PERSPECTIVE OF PUBLIC SECTOR EMPLOYEES // Telematics and Informatics. - 2018. - №35. - P. 558.. Поскольку электронное правительство раскрывается сквозь призму инноваций в рамках публичной политики, то в первую очередь мы обратимся к дефиниции публичной политики. Одним из наиболее растиражированных объяснений является высказывание Т. Дая: «Публичная политика - все, что государство выбирает сделать или не сделать» Dye T. R. Understanding public policy [by] Thomas R. Dye. - 1995. --- P. 2. . Более подробное из существующих определений предполагает следующий набор характеристик: совокупность действий, оказывающих влияние на решение политической проблемы, вызванной неудовлетворённостью, определенной потребностью, требованием или необходимостью публичного вмешательства Dente B. Understanding policy decisions //Understanding Policy Decisions. - Springer, Cham, 2014. -P. 12.. Российский ученый В. А. Михеев предлагает следующее определение публичной политике: «деятельность, характеризующуюся системным взаимодействием государства, бизнеса, некоммерческого сообщества, многообразных социальных, профессиональных групп и слоев, общественных объединении? по поводу реализации личных и общественных интересов, производства, распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа и населения определенных территории?» Михеев В. А. Публичная политика в современной России //Власть. - 2005. - №. 4. - С. 45.. Важное уточнение добавляет в определении Д. Килпатрик, отмечая, что проводимая государством политика, как правило, заключается в системе законов, нормативных положений, направленных финансовых потоков и мер касательно определенно аспекта Kilpatrick D. G. Definitions of public policy and the law //National violence against women prevention research center. - 2000. P. 13.. При этом, как отмечали исследователи Ольсон и Марч, следует понимать, что сами политики, как правило, не имеют ясного понимания спектра инструментов, доступных им, для проведения политического курса. Разработка политического курса может происходить более или менее уникальным путем: осознанное участие в мозговом шторме и свободном участии, а не хаотичный поиск решений, подходящих к существующим проблемам March J. G. The technology of foolishness //Ambiguity and choice in organizations. - 1976. - Т. 69. - P. 81..

Политический курс состоит из инструментальных и идеологических элементов, целей и средств, сложно взаимосвязанных между собой, сочетая разные степени абстракций и необходимости принятия решений в конкретных местах Capano G., Howlett M. (ed.). European and North American policy change: Drivers and dynamics. - Routledge, 2009.. Новшества в политическом курсе следует рассматривать, как изменение статуса-кво в политической практике, приводящие к новым результатам Polsby N. W. Political innovation in America: The politics of policy initiation. - Yale University Press, 1985.. Одним из первых идею инноваций затронул Шумпеттер, концпетуализировав идею инноваций, как процесс промышленных преобразований, непрерывно преобразовывая структуру изнутри Schumpeter J. A. Capitalism, Socialism and Democracy, New York: Harper, 1975. - 1942.. Исследователь М. Мур предполагает, что инновации в государственной сфере, например, имплементация качественно новой концепции, способной изменить или, в случае позитивного исхода, значительно преображает функционирование государственного сектора посредством технических, институциональных или структурных изменений Moore M. H. Break-through innovations and continuous improvement: Two different models of innovative processes in the public sector //Public Money and Management. - 2005. - Т. 25. - №. 1. - P. 23.. Под инновациями М. Мур совместно с Дж. Хартли понимают «новые идеи и практики, внедренные в жизнь» Moore M., Hartley J. Innovations in governance //Public management review. - 2008. - Т. 10. - №. 1. - P. 6.. Исследователи С. Осборн и К. Браун предлагают изучение инноваций с точки зрения революционных преобразований, а не постепенного пути реформирования. Как отмечают ученые, инновации - внедрение новых аспектов в государство и государственную службу, которые разрывают связь с прошлым, а не путем последовательных изменений, способствуют улучшению или развитию государственного сектора Brown K., Osborne S. P. Managing change and innovation in public service organizations. - Routledge, 2012. - P. 4.. Инновации становятся доступнее и ближе к инноваторам: технологические аспекты, направленные на унификацию и создание единых инструментов разработки, например, общие стандарты работы с информацией, упрощающие доступ, манипуляцию и интеграцию данных Bekkers V. E-government and the emergence of virtual organizations in the public sector //Information Polity: an international journal on the development, adoption, use and effects of information technology. - 2003..

Государственный курс может состоять из двух аспектов, как отмечает профессор Я. Марш: один уровень предполагает, что полисимейкеры имеют возможность анализировать систему, в которой они функционируют, для поиска точек роста и сдвигов существующей парадигмы, за которыми могут последовать преобразования. С другой стороны, необходим процесс анализа потенциальных изменений, в рамках которого происходит сокращение расходов и возможное редуцирование списка специализированных услуг, политические лидеры должны инициировать процесс создания новых общественных услуг или улучшения уже имеющихся. Инновации способствуют данному процессу Marsh I. Innovation and Public Policy-The Challenge of an Emerging Paradigm //Canberra: Australian Innovation Research Centre. - 2010 - PP. 4-5.. Затрагивая качества лиц, принимающих политические решения, Г. Л. Тульчинский отмечает, что инновации должны имплементироваться в соответствии с ценностями общества, на которое будет оказано влияние, иначе из-за насаждения изменений, основанных на субъективных предпочтениях полисимейкеров Тульчинский Г. Л. Постимперская культура как ресурс и барьер инновационного развития //Философские науки. - 2010. - №. 1. - С. 51-72.. Ценности, как правило, отображают социальные предпочтения, поэтому игнорирование существующих предпочтений или насильственное насаждение иных взглядов могут понизить эффективность политической системы Foote S.B. Managing the Medical Arms Race: Innovation and Public Policy in the Medical Device Industry. - Berkely: University of California Press, 1992. - P. 14.. В качестве механизма «сдержек и противовесов» в данном случае могут выступать представители бизнеса и гражданского общества, иначе инновация может лишь усугубить существующие проблемы, например, коррупцию Тульчинский Г. Л. Постимперская культура как ресурс и барьер инновационного развития //Философские науки. - 2010. - №. 1. - С. 51-72.. Развивая эту идею А. Ю. Сунгуров отмечает, что инновационные идеи, способные преобразить существующий мир, избегая ценностных конфликтов, возможно найти на стыке трех сфер: власть, бизнес и наука, соединять которые будут структуры-медиаторы Сунгуров А. Ю. Инновации в социуме и политике. Аналитический обзор //Философские науки. - 2013. - №. 3. - С. 18..

Таким образом, инновации необходимы для развития политического дизайна, как отмечал Т. Брендсен, инновации в публичной политике - это «направленные действия на замену рутинных практик» Brandsen T. Quasi-market governance //An Anatomy of Innovation, Utrecht: Lemma Publishers. - 2004. - P. 39. , при том, что это не механически отлаженный процесс, а непрерывный поиск нового знания через неопределенность Duijn M. Embedded reflection on public policy innovation. - Eburon Uitgeverij BV, 2009. - P. 128.. Смена парадигмы - набора существующих ценностей и принципов, регламентирующих устоявшуюся структуру властных отношений, законов и норм Alink F. B. Crisis als kans? Over de relatie tussen crises en hervormingen in het vreemdelingenbeleid van Nederland en Duitsland. - Vossiuspers UvA, 2006., а также кластеров убеждений, ценностей, концепций и теорий, вместе образующих направление политического курса Burke C. Innovation and Public Policy: The Case of Personal Rapid Transit. - Lexington ed. - D.C: Heath and Co, 1979. - P. 26., как в рамках определенной сферы, так и целого политического процесса. Инновации могут выступить инструментом, который обеспечит сдвиг в иерархии целей и инструментов, определяющих вектор политического курса, как отмечал П. Холл Hall P. Cities and Regions in a Global Economy // Hall P., Guzman R.M., Bandara C.M., Kato A., Multilateral Cooperation for Development in the Twenty-First Century: Training and Research for Regional Development. Nagoya: United Nations Centre for Regional Development, 1993. P. 238..

Исследователь Я. Марш выделяет три подхода к пониманию концепии «инноваций» в рамках публичной политики: неоклассический, организационный и неоинституционализм Marsh I. Innovation and Public Policy-The Challenge of an Emerging Paradigm //Canberra: Australian Innovation Research Centre. - 2010. - P. 16.. Неоклассический подход основан на идее квазирынков, где между «реципиентами» и инноваторами, между проводниками и пользователями налажен прямой контакт, «невидимая рука рынка» укрепляет конкуренцию, а сами пользователи определяют, что в условиях конкуренции им необходимо, а что нет Le Grand J. The other invisible hand: Delivering public services through choice and competition. - Princeton University Press, 2009. - P. 2.. В дополнение М. Барбер отмечает, что важными чертами для реализации концепции квазирынков являются - контроль за исполнением, делегирование полномочий и транспарентность, что позволит максимально эффективно реализовывать цели Barber M. Instruction to Deliver: Tony Blair, the public services and the challenge of achieving targets. - London, 2007. - P. 335.. Организационный подход заключается в том, что путь имплементации инноваций зависит от набора установок и настроек, иначе же - контекстов, определяющих путь распространения новшеств Greenhalgh T., Diffusion of innovations in service organizations: systematic review and recommendations //The Milbank Quarterly. - 2004. - Т. 82. - №. 4. - P. 589.. Для успешного внедрения необходимо «обучать», а не «контролировать» Mulgan G. Albury D. Innovation in the public sector //Strategy Unit, Cabinet Office. - 2003. - Т. 1. - P. 40.. Неоинституциональный подход Я. Марш предлагает применять исходя из проблемы принципал-агента, затрагивая негативные последствия: асимметрию информации, оппортунизм, моральные риски Sabel C. Beyond Principal-Agent Governance: Experimentalist Organisation //Learning. - 2006.. ИКТ и технологические преобразования - может оказаться мощным политическим ресурсом в пользовании заинтересованных политических акторов, что может позволить манипулировать каналами коммуникации, передачи информации или мониторинга процессов Guthrie K. K., Dutton W. H. The politics of citizen access technology //Policy Studies Journal. - 1992. - Т. 20. - №. 4. - P. 574-597.. Для того, чтобы избежать негативных аспектов и повысить эффективность реализации, необходим своевременный мониторинг, оценка и обучение агентов, а также ясная регламентация действия определенными правилами Marsh I. Innovation and Public Policy-The Challenge of an Emerging Paradigm //Canberra: Australian Innovation Research Centre. - 2010. - P. 20.. Сам процесс обучения также способствует кодификации знаний Boisot M. H. Information space-A framework for learning in organizations, institutions and culture (1. publ. ed.) //London [ua]: Routledge. - 1995. .

Одним из потенциально слабых аспектов реализации инноваций в публичной политике является «дилемма инноваторов» (Policy-maker мs innovation dilemma), заключающаяся в том, что акторы, которые проводят политический курс, все свои действия осуществляют, соблюдая «идеальные установки»: чтут верховенство права, дисциплинированны в финансовых потоках и руководствуются фактами, а не субъективными умозаключениями. Однако, при этом не уделяют достаточного внимания на обратную связь и теряют контроль за качеством проводимой политики, из-за чего ослабевает контакт с гражданским обществом. Как следствие, «ослепленные» процессом инноваций, акторы не делают прогнозов касательно альтернативных исходов и «черных лебедей», и, утратив возможность оценивать реализованные преобразования окажутся в ситуации, где изменения направлены на изменения, а не решение текущих проблем в социуме Christensen C. The innovator's dilemma: when new technologies cause great firms to fail. - Harvard Business Review Press, 2013..

1.2 Инновации в контексте (нео) институционализма

Теория неоинституционализма, несмотря на разные подходы к интерпретации отдельных аспектов, конвенционально определяется, как совокупность формальных и неформальных процедур и норм, регламентирующих конфигурацию взаимодействия различных акторов и структур, действия которых сопровождаются механизмами мониторинга и санкций, для структуризации и ограничения возможных моделей поведения Campbell J. L. Institutional change and globalization. - Princeton University Press, 2004.; Steinmo S., Thelen K., Longstreth F. (ed.). Structuring politics: historical institutionalism in comparative analysis. - Cambridge University Press, 1992.. Благодаря наличию «правил» функционирования системы, акторы политического процесса имеют возможность прогнозировать потенциальные последствия или альтернативные исходы от принятых решений Scharpf F. W. Institutions in comparative policy research //Comparative political studies. - 2000. - Т. 33. - №. 6-7. - P. 768.. Предполагаемые сценарии действий определяются контекстами, заложенными и допускаемыми институциональными дизайном Hall P. A., Taylor R. C. R. Political science and the three new institutionalisms //Political studies. - 1996. - Т. 44. - №. 5. - P. 936-957., причем роли и функции акторов также определены набором формальных и неформальных правил Timmermans A. Arenas as institutional sites for policymaking: Patterns and effects in comparative perspective //Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice. - 2001. - Т. 3. - №. 3. - P. 311-337.. Механизм функционирования институтов зависит от качества взаимодействия дифференцированных структур, заданных в соответствии со спецификациями, характеристиками, механизмами сдержек и противовесов, конфигурацией власти, количеством вето-игроков, что, как следствие, позволяет стабильно и гармонично функционировать участникам политического процесса Rueschemeyer D., Skocpol T. (ed.). States, social knowledge, and the origins of modern social policies. - Princeton University Press, 2017.; Weaver R. K., Rockman B. A. (ed.). Do institutions matter? government capabilities in the United States and abroad. - Brookings Institution Press, 2010.; Saint-Martin D. Et al. Building the new managerialist state: Consultants and the politics of public sector reform in comparative perspective //OUP Catalogue. - 2004.. Как итог, институциональный дизайн систем определяет траектории работы, взаимодействия и коммуникации политических акторов, поощряя их или порицая, в зависимости от подходов к принятию политических решений Clemens E. S., Cook J. M. Politics and institutionalism: Explaining durability and change //Annual review of sociology. - 1999. - Т. 25. - №. 1. - P. 446.; Peters B. G., Pierre J., King D. S. The politics of path dependency: Political conflict in historical institutionalism //The journal of politics. - 2005. - Т. 67. - №. 4. - P. 1286.; Hay C. Constructivist institutionalism // Rhodes R. A. W., Binder S. A., Rockman B. A., The Oxford handbook of political institutions. - Oxford: Oxford University Press, 2006. - P. 59.. Исследователь Скотт Scott W. R. Approaching adulthood: the maturing of institutional theory //Theory and society. - 2008. - Т. 37. - №. 5. - P. 428. предлагает объяснение с позиции влияния на общество, где институты предстают набором регулятивных, нормативных, когнитивных и социокультурных аспектов, функционирующим на основе существующих ресурсов в системе ради обеспечения стабильности социума, где контроль регулятивных и нормативных мер происходит посредством взаимосвязанных между собой отношений, а когнитивные и социокультурные паттерны определяются структурной эквивалентностью Liang H. Et al. Assimilation of enterprise systems: the effect of institutional pressures and the mediating role of top management //MIS quarterly. - 2007. - P. 59-87.. В ситуации, когда имплементация инноваций в публичной политке, а именно - электронных услуг, предполагает изменения в государственном секторе, то, как правило, последствия наблюдаются первоочередно в государственных учреждения, что требует от инноваторов четкого понимания возможных последствий и путей решения предполагаемых проблем Dwivedi Y. K., Weerakkody V., Janssen M. Moving towards maturity: challenges to successful e-government implementation and diffusion //ACM SIGMIS Database: the DATABASE for Advances in Information Systems. - 2012. - Т. 42. - №. 4. - P. 11-22.. Социум неоднороден и открыт к трансформациям, потребности граждан меняются, что обязывает государство своевременно реагировать на поступающие запросы. Однако, способность обрабатывать обратную связь сильно привязана к экономическим, политическим, технологическим и социальным сферам, что и может служить причиной замедленного ответа от государства L. T. Wheelen, Hunger D. J. Strategic management and business policy: toward global sustainability. - 13 ed. - New Jersey: Pearson Education, 2008. - P. 58-72..

С точки зрения П. Ди Маджио, новые институты формируются, когда акторы, обладающие значимыми ресурсами имеют возможность воплотить свои интересы, создавая новые системы смыслов, связывающих разрозненные институты вместе Di Maggio P. Interest and agency in institutional theory //Institutional patterns and organizations culture and environment. - 1988. - P. 14..

Институциональные инновации, предполагающие как создание новых правил, так и изменение существующих, могут возникать по континууму от создания новых институтов до изменения существующих или от более радикальных (разрушительных) инноваций к дополнительным (созидательным) инновациям. Hargrave T. J., Van de Ven A. H. A collective action model of institutional innovation //Academy of management review. - 2006. - Т. 31. - №. 4. - P. 868. Институциональные преобразования достаточно сложный процесс, часто соприкасающийся с встречным сопротивлением и оспариванием из-за напряжённости между институциональным статусом-кво и изменениями. Когда инновации сталкиваются с институтами, случается конфронтация сторонников стабильности социальных систем и сторонников преобразований Hargadon A. B., Douglas Y. When innovations meet institutions: Edison and the design of the electric light //Administrative science quarterly. - 2001. - Т. 46. - №. 3. - P. 476-501.. Исследователи предлагают два сценария возникновения институтов. С одной стороны, институциональные системы могут быть созданы рациональными агентами, действия которых направлены на решения существующих проблем. С другой стороны, институты возникают естественно под влиянием творческих агентов, действия которых накладываются друг на друга в определенном временном промежутке. Strang, D., Sine, W. D. Interorganizational institutions // J. A. C. Baum, The Blackwell companion to organizations. Oxford: Blackwell, 2002. PP. 497-519. Как отмечает П. Пирсон, большая часть рациональных акторов не имеют возможности спрогнозировать многообразие потенциальных исходов или же последствия от возможных альтернатив, творческие же акторы, как правило, ориентируются на получение собственной выгоды, что и мотивирует их при принятии решений. Pierson P. Politics in time: History, institutions, and social analysis. - Princeton University Press, 2011.