Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Санкт-Петербургская школа социальных наук и востоковедения

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 41.03.04 «Политология»

Качество управления в странах Восточного Партнерства: роль Европейского союза и локальных факторов

Карас Валерия Стефания

студентки группы № 151 (образовательная программа «Политология и мировая политика» / «Политология»)

Рецензенты: доктор политических наук, профессор И.М. Бусыгина

Преподаватель А.О. Доманов

Научный руководитель: старший преподаватель Ю.А. Кабанов

Консультант: кандидат политических наук А.А. Декальчук

Санкт-Петербург 2019

Аннотация/ Abstract

Данная работа посвящена изучению качества управления в странах Восточного Партнерства - проекту Европейского союза, куда входят Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Молдова и Украина. Мы стремимся понять, как влияют внешние и внутренние факторы на сложившееся в этих странах качество управления. В качестве метода анализа данных мы изначально используем качественный сравнительный анализ (fsQCA), который позволяет идентифицировать комбинации факторов, приводящих к результату для каждого изучаемого случая. Регрессионный анализ, проводимый нами далее, помогает выявить значимость факторов во времени. Результаты работы сводятся к значимому влиянию Европейского союза на качество управления несмотря на то, что многие авторы ставят под сомнение способность ЕС влиять на страны за пределами своих границ, которым не предоставляется перспектива членства. Мы также показываем, что в данном случае влияние России как другого внешнего актора не противоречит влиянию ЕС, так как подход России в принципе не ориентирован на улучшение качества управления в этих странах. Внутренними значимыми факторами для качества управления оказался уровень ВВП, демократичности режима, поляризации элит, этнической фракционализации и запасов ресурсов.

This thesis is devoted to studying the quality of governance in the Eastern Partnership countries - a project of the European Union, which includes Azerbaijan, Armenia, Belarus, Georgia, Moldova and, Ukraine. We aim to understand how external and internal factors influence the quality of governance in this area. As a method of data analysis, we initially use qualitative comparative analysis (fsQCA), which allows us to identify combinations of factors leading to the result for each of the cases. The regression analysis helps to reveal the significance of factors over time. The results of the work demonstrate a significant influence of the European Union on the quality of governance, even though many authors doubt the EU's ability to influence countries beyond its borders that are not offered the membership in the EU. We also show that in this case the influence of Russia as another external actor does not contradict the influence of the EU since the approach of Russia is not focused on improving the quality of governance in these countries. The internal significant factors for the quality of governance are the level of GDP, the democratic regime, the polarization of elites, ethnic fractionation and reserves of resources.

Оглавление

• Введение
• 1. Теоретические подходы к изучению концепции качества управления и определение влияющих на него локальных факторов
• 1.1 Концептуализация понятия «качество управления»
• 1.2 Особенности качества управления в странах Восточного Партнерства
• 1.3 Влияние локальных факторов на качество управления
• 2. Управляя из вне: подходы Европейского союза и России к качеству управления в странах Восточного Партнерства
• 2.1 Подход Европейского союза к качеству управления: между стабильностью и демократизацией
• 2.2 Теоретико-методологические подходы к изучению внешней политики Европейского союза и его влияния на другие страны
• 2.3 Влияние России на качество управления в странах Восточного Партнерства: конфликтующая «кондициональность» России и Европейского союза
• 2.4 Теоретическая рамка и гипотезы исследования
• 3. Эмпирический анализ влияния внешних и внутренних факторов на качество управления в странах Восточного партнерства
• 3.1 Дизайн эмпирического анализа. Обоснование выбора методов анализа данных и их описание
• 3.2 Особенности качества управления, внешних и внутренних факторов в странах Восточного Партнерства: нарративное описание изучаемых кейсов
• 3.3 Сбор и обработка данных для проведения качественного сравнительного анализа (fsQCA). Кодировка переменных и установление пороговых значений
• 3.4 Проведение качественного сравнительного анализа (fsQCA) и его результаты
• 3.5 Проведение количественного анализа. Результаты моделей с фиксированным эффектом
• 3.6 Результаты эмпирического анализа
• Заключение
• Библиографический список
• Приложения.

Введение

Множество авторов поднимают в своих работах вопрос, связанный с тем, почему одни государства управляются хорошо и эффективно, а другие нет. См., например, Аджемоглу Д., Робинсон Д. А. Почему одни страны богатые, а другие бедные. Происхождение власти, процветания и нищеты //М.: Аст. 2015. 402 с. Как и многие другие вопросы политической науки данный вопрос порождает целое разнообразие ответов и дебатов. Исследователи спорят о том, что понимать под управлением и что с ним связано См., например, Fukuyama F. What is governance? //Governance. 2013. Vol. 26. №. 3. P. 347-368., какие факторы оказывают на него влияние См., например, La Porta R. et al. The quality of government //The Journal of Law, Economics, and Organization. 1999. Vol. 15. №. 1. P. 1-44. и что ему благоприятствует. К тому же не существует единого «рецепта» управления для всех стран мира. Поэтому, в данной работе мы решили сосредоточиться на конкретном регионе постсоветских стран, колеблющихся между сотрудничеством с Европейским союзом и Россией, схожих по ряду факторов и совершенно различающихся по ряду других, объеденных инициативой Восточного Партнерства - проектом Европейского союза. Несмотря на заинтересованность как минимум двух крупных внешнеполитических игроков - России и ЕС в этом регионе, существует не так уж много работ, посвященных странам Восточного Партнерства, к которым относятся Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Молдова и Украина. Дело в том, что значительный объем работ См., например, Schimmelfennig F., Sedelmeier U. Governance by conditionality: EU rule transfer to the candidate countries of Central and Eastern Europe //Journal of European public policy. 2004. Vol. 11. №. 4. P. 661-679. имеет тенденцию фокусироваться на государствах-членах ЕС и странах с перспективой членства, имеющих более тесные отношения с ЕС нежели чем страны Восточного Партнерства. Кроме того, часть авторов См., например, Bцrzel T. A., Schimmelfennig F. Coming together or drifting apart? The EU's political integration capacity in Eastern Europe //Journal of European public policy. 2017. Vol. 24. №. 2. P. 278-296. рассматривает отношения между ЕС и странами Восточного Партнерства только со стороны ЕС и не обращает внимания на роль внутренних институциональных факторов данных стран, тем более не отвечая на вопрос какую роль играют те или иные факторы. Таким образом, актуальность данной работы состоит в попытке систематизировать влияние внешних и внутренних факторов на качество управления, определить значимость тех или иных институциональных характеристик и их комбинаций, внеся свой вклад в научную литературу о качестве управления в целом и внешнем управлении Европейского союза в частности. Мы выдвигаем следующий исследовательский вопрос: Каково влияние институциональных факторов и политики Европейского союза на качество управления в странах Восточного партнерства?

Объект работы представляет собой качество управления в странах Восточного Партнерства. Предметом данного исследования является влияние политики ЕС и локальных факторов стран Восточного Партнерства, влияющих на качество управления (таких как: уровень ВВП, демократичность режима, запасы ресурсов, уровень этнической фракционализации и поляризации элит, о чем подробно написано в разделе 1.3).

Мы ставим перед собой цель выявить, какие факторы и их конфигурации приводят к результату - качеству управления в каждом государстве Восточного Партнерства. Для достижения цели работы необходимо выполнить ряд поставленных задач:

1. Рассмотреть основные концепции качества управления и выделить ряд локальных факторов, влияющих на качество управления.

2. На основе систематизации теоретических подходов, описывающих внешнюю политику Европейского союза, операционализировать влияние ЕС на страны Восточного Партнерства.

3. На основе выделенных внутренних и внешних факторов сформулировать теоретическую рамку исследования и выдвинуть гипотезы.

4. Описать изучаемые кейсы для того, чтобы провести качественный сравнительный анализ (fsQCA), позволяющий определить необходимые и достаточные условия появления результата - качества управления в странах Восточного Партнерства.

5. C помощью регрессионного анализа панельных данных проверить динамическое влияние внешних и внутренних факторов, влияющих на качество управления.

Для проведения эмпирического анализа мы будем использовать триангуляцию методов (triangulation), чтобы усилить достоверность и надежность полученных результатов. Изначально мы проведем качественный сравнительный анализ нечетких значений (fsQCA), позволяющий определить факторы, влияющие на сложившиеся качество управления для каждого изучаемого кейса. Затем, регрессионный анализ панельных данных позволит нам определить значимые для качества управления факторы с учетом времени. Охватываемый нами временной промежуток для качественного анализа это 2009-2018 гг. с момента старта инициативы Восточного Партнерства. Для количественного анализа мы расширяем временные рамки, чтобы увеличить число наблюдений и охватываем 2004-2018 гг. с момента начала Европейской политики соседства, куда также входит инициатива Восточного Партнерства.

Зависимой переменной нашей работы является качество управления, показатели которого операционализируются, оцениваются и измеряются Всемирным Банком. Мы собираем данные из вторичных источников и в данном случае значения зависимой переменной берутся из базы данных всемирных индикаторов управления. World Bank. 2016. Worldwide Governance Indicators, 1996-2014. Washington, DC: The World Bank.

[Электронный ресурс] URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home (дата обращения 18.12.18) В теоретической части работы мы обосновываем определение концепции качества управления, а также выбор независимых переменных. Независимыми переменными, отвечающими за локальные факторы, являются уровень ВВП на душу населения, показатели поляризации элит и этнической фракционализации, ренты, получаемой с ресурсов и демократичности режима. Данные о ВВП на душу населения также взяты нами из ресурсов Всемирного Банка World Bank. 2017. GDP per capita (current US$), 1960-2017. Washington, DC: The World Bank.

[Электронный ресурс] URL: https://data.worldbank.org/indicator/ny.gdp.pcap.cd (дата обращения 18.04.18) как и показатели ренты, получаемой от доходов с ресурсов в процентном соотношении к ВВП World Bank. 2017. Total natural resources rents (% of GDP), 1970-2017. Washington, DC: The World Bank.

[Электронный ресурс] URL: https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.TOTL.RT.ZS (дата обращения 18.04.18) . Мы операционализуем поляризацию элит через конфликты внутри элит, которые приводят к нечестности выборов, институциональным застоям и ухудшению качества управления. Значения переменной взяты из «Fragile State Index», разрабатываемым Fund for Peace. Fragile States Index. The Fund for Peace [Электронный ресурс] URL: https://fragilestatesindex.org/indicators/c2/ (дата обращения: 19.04.19) Данные об этнической фракционализации мы собрали из исследования К. Десмета, И. Ортуньо-Ортина и Р. Вачарга. Desmet K., Ortuсo-Ortнn I., Wacziarg R. Culture, ethnicity, and diversity //American Economic Review. 2017. Vol. 107. №. 9. P. 2479-2513. Для измерения демократичности режима мы брали данные «Freedom House».House F. Freedom in the world 2019: The annual survey of political rights and civil liberties. - Rowman & Littlefield, 2019. [Электронный ресурс] URL: https://freedomhouse.org/sites/default/files/Feb2019_FH_FITW_2019_Report_ForWeb-compressed.pdf (дата обращения 19.04.19)

Для измерения влияния внешних факторов мы операционализируем их через связи Levitsky S., Way L. A. Linkage versus leverage. Rethinking the international dimension of regime change //Comparative Politics. 2006. P. 379-400. стран Восточного Партнерства с Европейским союзом. Связи стран Восточного Партнерства и ЕС измеряются с помощью Индекса Восточного Партнерства (ИВП) “Eastern Partnership Index 2017: Charting Progress in European Integration, Democratic Reforms, and Sustainable Development”. Eastern Partnership Civil Society Forum. 2018. [Электронный ресурс] URL: https://eap-csf.eu/wp-content/uploads/EaP-Index-2017.pdf (дата обращения 19.04.19), чьи значения мы и будем использовать при проведении качественного анализа. Ввиду ограниченного времени измерения ИВП, для количественного анализа мы будем измерять связи между странами Восточного Партнерства и ЕС (а также Россией) через экспорт товаров из стран Восточного Партнерства в ЕС и Россию в денежном отношении. Данные о торговле с Европейским союзом были взяты нами с Евростата European Neighbourhood Policy - East - statistics on trade flows with the EU. Eurostat Statistics [Электронный ресурс] URL: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=The_EU_in_the_world_-_international_trade (дата обращения 19.04.19), а с Россией из базы данных Всемирного интегрированного торгового решения. The World Integrated Trade Solution [Электронный ресурс] URL: https://wits.worldbank.org/Default.aspx?lang=en (дата обращения 19.04.19) Для качественного анализа мы также операционализуем влияние России на страны Восточного Партнерства через связи и членство стран Восточного Партнерства в международных организациях, патронируемых Россией. Cameron D. R., Orenstein M. A. Post-Soviet Authoritarianism: The Influence of Russia in Its" Near Abroad" //Post-Soviet Affairs. 2012. Vol. 28. №. 1. P. 1-44.

Структура работы выглядит следующим образом. Первая теоретическая глава посвящена теоретическо-методологическим подходам к определению концепции качества управления, анализу качества управления в странах Восточного Партнерства и выявлению локальных факторов. Во второй главе мы обозреваем теории, изучающие внешнюю политику ЕС, останавливаемся на теории связей и рычагов (linkage and leverage), которую ввели в оборот С. Левицки и Л. Вэй, а также выстраиваем теоретическую рамку исследования и выдвигаем гипотезы. В третьей эмпирической главе мы описываем дизайн эмпирического исследования, метод сбора данных и их анализа путем fsQCA и регрессионного анализа, а также приводит результаты анализа в конце главы. Работу завершает заключение.

1. Теоретические подходы к изучению концепции качества управления и определение влияющих на него локальных факторов

1.1 Концептуализация понятия «качество управления»

качество управление восточный партнерство

Зависимой переменной и собственно фокусом данного исследования является концепция качества управления, поэтому стоит определиться с тем, какие теоретические подходы к ней существуют. Стоит отметить, что управление - это довольно широкая концепция, к которой можно отнести множество политических феноменов.

Под управлением (governance) можно понимать набор институтов и акторов, действующих за пределами правительств, или же автономные сети, через которые взаимодействуют акторы. Stoker G. Governance as theory: five propositions //International social science journal. 1998. Vol. 50. №. 155. Р. 19. Данное понимание подразумевает размытие границ между государственным и частным сектором. Hardiman N. Governance and State Structures//The Oxford handbook of governance. 2012. Как отмечает Н. Хардиман, связь сетей с управлением берет свое начало с экономической теории и представляет собой более современное понимание, подразумевающее, что технологии, интернет и глобализация упростили взаимодействие негосударственных акторов и ослабили роль государств.

В тоже время, существует понимание управления, сконцентрированное на роли государства. Ф. Фукуяма дает следующее определение управления: «способность правительства создавать и усиливать правила и предоставлять услуги, независимо от того, является ли это правительство демократическим или нет». Fukuyama F. Op. cit. P. 350. Он соотносит управление с исполнительной деятельностью бюрократии, что попадает под сферу государственного управления, противопоставляя это публичной политике. Ibid. P. 350. Ф. Фукуяма также описывает различные способы того, как можно мерить управление. К примеру, процедурное измерение фактически сводятся к веберианским функциям современной бюрократии, под которыми подразумевается назначение бюрократов на посты в соответствии с их заслугами, иерархическая модель управления и исполнительность. Ibid. P. 352. Однако в таком понимании у бюрократии отсутствует автономия, утверждает Ф. Фукуяма. Если измерять управление через способность собирать налоги в процентном соотношении налогов к ВВП и их природе, то также появляется ряд ограничений такого измерения. Существует разница между потенциалом сбора налогов и фактическим налогообложением, к тому же не всегда сбор налогов превращается в их эффективное распределение и использование, и во многих странах основным источником налогов являются не прямые налоги, а доходы с ресурсов или иностранной помощи. Ibid. P. 353. Если же измерять управление через результаты на выходе, то есть то, как государства предоставляют те или иные услуги как безопасность, образование, медицина и т.д., то тоже могут возникнуть ряд трудностей с измерением. Как пишет Ф. Фукуяма, порой бывает сложно оценить результат той или иной политики или услуги, который разнится от сектора к сектору, поэтому автор предлагает свой подход к пониманию управления и его качества. Итак, по Ф. Фукуяме, если управление это способность правительств создавать правила, следить за их исполнением и предоставлять услуги, то качество управления - это сочетание автономии (autonomy) и государственного потенциала (capacity). Ibid. P. 360. Говоря об автономии автор противопоставляет свое определение веберианскому пониманию подконтрольной и исполнительной бюрократии. Автономия бюрократии у Ф. Фукуямы, это установление принципалами довольно абстрактных мандатов для агентов так, чтобы бюрократ получал некую свободу при их исполнении. Ibid. P. 357-358. Т. Скочпол же понимает под автономией «способность государств как организаций, осуществляющих контроль над своей территорией, формулировать и имплементировать политические курсы не только отражающие интересы населения и социальных групп». Skocpol T. et al. Bringing the state back in //Cambridge. 1999. P. 9. То есть, по ее мнению, при необходимости государства не должны быть подвержены давлению групп интересов и населения при имплементации в особенности непопулярных реформ. Потенциал же государства, понимаемый как «способность реализации различных политических курсов» Ibid. P. 9. связан с профессиональностью бюрократического аппарата и его способностью контролировать ресурсы. Geddes B. Building" state" autonomy in Brazil, 1930-1964 //Comparative Politics. 1990. Vol. 22. №. 2. P. 220.Соотношение между автономией бюрократии и способностью государства предоставлять услуги является вариантом определения качества управления.

В другой своей работе Ф. Фукуяма размышляет о понятии «достойного правления» Мы будем использовать перевод понятия good governance как достойного правления, предложенный: Гельман В. Я. Политические основания «Недостойного правления» в постсоветской Евразии (переосмысливая исследовательскую повестку дня) //Журнал политической философии и социологии политики «Полития. Анализ. Хроника. Прогноз». 2016. №. 3 (82). С. 91. (good governance). Он также соотносит достойное правление со способностью правительств имплементировать политики, смещая фокус на отсутствие коррупции и проведение реформ государственного управления. Fukuyama F. Governance: What do we know, and how do we know it? //Annual Review of Political Science. 2016. Vol. 19. P. 97. Б. Роштейн формулирует схожее определение достойного правления, подчеркивая схожесть данного понятия с качеством управления и включая взаимодействие государства с негосударственными акторами в определение. Автор выделяет несколько подходов к пониманию концепции. Зачастую ее соотносят только с отсутствием коррупции. Однако данный вариант упрощает понимание достойного правления. Как отмечает Б. Ротштейн само понятие коррупции сложно концептуализировать, не говоря уже о том, чтобы ее операционализовать и измерить. Кроме того, правление может быть недостойным не только из-за коррупции, а при существовании патрон-клиентских отношений, отсутствия верховенства закона и прав собственности. Rothstein B. Good governance //The Oxford handbook of governance. 2012. P. 5. Поэтому, под достойным правлением также понимается верховенство закона. Однако равенство всех перед законом и его соблюдение также не охватывает всего смысла понятия. Ibid. P. 7. Помимо прочего, оно также ассоциируют с демократией. Однако как отмечает Б. Ротштейн ссылаясь на Л. Даймонда, наличие электоральной демократии не обязательно приводит к улучшению качества управления, так как коррупция и патрон-клиентские отношения могут продолжать существовать при честно выборной власти, а благополучие граждан не будет обеспечиваться. Демократия хоть и связана с качеством управления, является необходимым, но не достаточным условием для его существования. Rothstein B. O., Teorell J. A. N. What is quality of government? A theory of impartial government institutions //Governance. 2008. Vol. 21. №. 2. P. 180. Кроме того, литература зачастую показывает, что связь между демократическим режимом и качеством управления может быть нелинейной. Внося свой вклад в дебаты о связи демократии и качества управления, Н. Чаррон и В. Лапуэнте объясняют эти отношения через экономическое развитие стран. Авторы определяют качество управления через предложение государственных услуг cо стороны правительств и спрос граждан на эффективность предоставляемых услуг и бюрократию. Charron N., Lapuente V. Does democracy produce quality of government? //European journal of political research. 2010. Vol. 49. №. 4. P. 445. С ростом доходов и экономическим развитием возрастает и запрос граждан на эффективное государство, считают авторы. При этом демократические режимы лучше реагируют на этот спрос. В то же время качество управления имеет более высокие показатели в консолидированных демократических или же недемократических режимах, когда транзитные демократические режимы хуже справляются с предоставлением государственных услуг. Экономически бедные страны будут управляться лучше при авторитарных режимах, показывают выводы исследования, когда более богатые страны нуждаются в демократическом управлении. Ibid. P. 445.

Существует также подход соотношения качества управления с его эффективностью, однако управление - это также больше, чем обеспечение экономической эффективности, тем более данные концепты накладываются по смыслу. Rothstein B. Op. cit. P. 8. В целом, достойное правление неразрывно связано с инклюзивными экономическими и политическими институтами, которые благоволят экономическому росту и демократии. Аджемоглу Д., Робинсон Д. А. Указ. соч. С. 87. Однако в краткосрочной перспективе большее значение может иметь государственный потенциал нежели демократия, как способность государства проводить реформы и обеспечивать своих граждан услугами. Fukuyama F. Governance…Op. cit. P. 92.

Кроме того, Б. Ротштейн и Я. Теорелл связывают качество управления не только с институтами, но и с их беспристрастностью (impartiality), прозрачностью при осуществлении государственной власти. Государство выстраивает свои отношения с гражданами посредством двух направлений - на вход и на выход. Rothstein B. O., Teorell J. A. N. Op. cit. P. 169. Направление на вход ориентировано на доступ к власти, а на выход подразумевает то, как осуществляется государственная власть. Авторы сводят беспристрастность ко второму направлению, когда государственные служащие должны беспристрастно принимать решения, а не в своих интересах. Ibid. P. 170. Однако уже упомянутый нами раннее Ф. Фукуяма отмечает, что при данном подходе авторы не учитывают того, что хоть государство и может быть очень беспристрастным, оно в это же время может не автономно и эффективно предоставлять услуги. Fukuyama F. What is governance… Op. cit. P. 349.

Говоря о подходах к пониманию управления, его качества и эффективности, стоит также отметить существование концепции «недостойного правления». Его можно понимать, как «сочетание отсутствия верховенства закона, высокий уровень коррупции, низкое качество регулирования и неэффективность правительства». Gel'man V. Political foundations of bad governance in post-Soviet Eurasia: towards a research agenda //East European Politics. 2017. Vol. 33. №. 4. P. 497. Однако В.Я. Гельман предлагает отойти от стереотипного понимания недостойного правления просто как противоположности достойному. Он полагает, что недостойное правление это синергия определенного политико-экономического порядка, при котором неформальные институты зачастую заменяют собой формальные, цели правящих элит, поделенных на кланы, сводятся к извлечению ренты из общих ресурсов, а управление выстаивается в вертикаль власти. Ibid. P. 498-499. Как отмечает В.Я. Гельман, недостойное правление выстаивается по той же логике, что и авторитарный режим - с целью извлечения ренты. Ibid. P. 499. Кроме того, по-мнению автора, такое равновесие хоть и является довольно шатким, может установится на долгие годы.

Итак, как мы видим, понятия управления, его качества, эффективности зачастую связаны между собой. В данной работе нас интересует управление, осуществляемое государствами и правительствами, а не сетями, поэтому мы далее будем фокусироваться именно на первом понимании. В целом, данное определение управления сводится к тому, как осуществляется власть. Al?Marhubi F. The Determinants of Governance: A Cross?Country Analysis //Contemporary Economic Policy. 2004. Vol. 22. №. 3. P. 395. Однако Ф. Фукуяма больше сосредотачивается на автономии бюрократии, а Б. Роштейн с соавторами на беспристрастности институтов. Представляется, что ни одно из этих определений не является достаточным для того, чтобы охватить весь спектр управления и его составляющим, поэтому стоит рассмотреть еще одно понимание управления.

Самая широко признаваемая и применимая концепция качества управления разработана Всемирным Банком. Она исходит из развития институционального направления в социальных науках и понимает управление как набор определенных процедур и содержания политик. Rothstein B. Op. cit. P. 4. Всемирный Банк определяет управление как: «совокупность традиций и институтов, с помощью которых осуществляется власть в стране, включающее процесс, посредством которого правительства избираются, контролируются и заменяются; способность правительства эффективно формулировать и осуществлять разумную политику; и уважение граждан и государства к институтам, которые управляют экономическим и социальным взаимодействием между ними». World Bank. 2016. Worldwide Governance Indicators, 1996-2014. Op.cit. Всемирный Банк измеряет качество управления на основании шести индикаторов: «подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество регулирования; верховенство закона; и контроль над коррупцией». Ibid. При этом, данные индикаторы охватывает как понятие государственного потенциала Fukuyama F. What is governance... Op. cit. P. 349., так и включают показатели, связанные с автономией бюрократии и подотчётностью. Таким образом, именно поход Всемирного Банка и разработанные им индикаторы качества управления будет использоваться в данном исследовании для операционализации зависимой переменной, так как Всемирный Банк наиболее многостороннее подходит к понятию качества управления и к тому же разработал удобные и широко применяемые инструменты для его измерения.

В данном параграфе мы определились, что будем связывать концепцию качества управления прежде всего с деятельностью государства, а не негосударственных акторов. Нами также были рассмотрены концепция Ф. Фукуямы о понимании качества управления через связь государственного потенциала и бюрократической автономии, подход Б. Ротштейна и Я. Теорелла о понимании качества управления через беспристрастность институтов, а также определения достойного и недойного правления. Мы обосновали выбор подхода Всемирного Банка к определению качества управления как наиболее комплексного и широко применяемого для эмпирических исследований и далее переходим к характеристике качества управления в интересующем нас регионе.

1.2 Особенности качества управления в странах Восточного Партнерства

Как правило, качество управления в странах Восточного Партнерства анализируется через призму внешнего влияния Евросоюза или России на этот регион. Однако возможно рассматривать управление в этом регионе более локально, сосредотачиваясь на внутриполитической архитектуре этих стран. Поэтому в данной части мы рассмотрим в целом качество управления в странах Восточного Партнерства, а далее перейдем к подходу внешних акторов к управлению в этом регионе.

О государствах Восточного Партнерства вряд ли можно сказать, что они эффективно управляются. В.Я. Гельман, говоря в целом о постсоветских странах и Евразийском регионе, относят их к странам с «недостойным правлением». Недостойное правление является результатом развала СССР и режимной трансформации и появлением олигархов, захватывающих власть и извлекающих ренту. Gel'man V. Op. cit. P. 501. Как правило, пишет автор, элиты не встречают достаточного внешнего сопротивления для того, чтобы пересмотреть способ правления. Такое недостойное правление препятствует экономическому росту стран этого региона и склонно повторяться в режимных циклах. Ibid. P. 508. Режимные характеристики также играют свою роль. Согласно оценкам «Freedom House», ни одно государство Восточного Партнерства не является демократическим. House F. Freedom in the world 2019. Op. cit. Беларусь и Азербайджан относятся к «несвободным государствам», а Украина, Молдова, Грузия и Армения к «частично свободным». Вторую группу можно отнести к режиму электорального авторитаризма, который сочетает в себе худшие качества демократических и авторитарных режимов, по мнению В.Я.Гельмана и А.В.Стародубцева. Дело в том, что регулярные электоральные циклы также влияют на чередование бизнес-циклов, порождающих популизм и препятствия для проведения каких-либо преобразований. Гельман В. Я., Стародубцев А. В. Возможности и ограничения авторитарной модернизации: российские реформы 2000-х годов //Журнал политической философии и социологии политики «Полития. Анализ. Хроника. Прогноз». 2014. №. 4 (75). С. 8. В то время как авторитарные режимы хоть и способны изолироваться от давления различных интересов при проведении реформ, «истории успеха» в авторитарных режимах представляют собой скорее исключение, чем правило, особенно на постсоветском пространстве. Там же. С. 8. Характер режима также связан с административным потенциалом государства и собственно качеством управления. Х. Бекк и А. Хадениус в своей работе демонстрируют, что связь между этими переменными вписывается в J-образные отношения. Они полагают, что качество государственного администрирования выше в консолидированных авторитарных режимах и в демократических, но заметно ниже в транзитных, частично демократичных странах. Bдck H., Hadenius A. Democracy and state capacity: exploring a J-shaped relationship //Governance. 2008. Vol. 21. №. 1. Р. 2. Авторы объясняют эту связь тем, что вертикаль власти и репрессивная способность авторитарных режимов позволяет им достичь более высокого государственного потенциала и качества управления, в то время как в транзитных режимах качество управления заметно снижается.

Однако А. Мелвиль и М. Миронюк полагают, что качество управления не столько зависит от режима, сколько от возможности извлечения ренты элитами. На примере постсоветских стран, авторы показывают, что чем выше доступная для элиты рента, тем ниже будет качество институтов, анализируя показатели «Freedom House» и показатели Всемирного Банка. Melville A., Mironyuk M. “Bad enough governance”: state capacity and quality of institutions in post-Soviet autocracies //Post-Soviet Affairs. 2016. Vol. 32. №. 2. P.136. Таким образом, в «частично свободных стран» качество управления складывается не хуже, чем в «несвободных», но централизованных. Ibid. P.136. А сектора, где сосредоточены большие ресурсы (запасы нефти, газа) подвержены большей коррумпированности. То есть, качество управления зачастую связывается с объемом извлекаемой ренты Gel'man V. Op. cit. P. 501.. Возможность извлечения ренты подвигает элит придерживаться статус-кво и полагаться на неформальные институты. Aliyev H. End to informality? Examining the impact of institutional reforms on informal institutions in post-Euromaidan Ukraine //Journal of Contemporary Central and Eastern Europe. 2016. Vol. 24. №. 3. Р. 218. При наличии институтов, способных ограничить извлечение ренты, элиты могут проводить реформы, выгодные для всего общества.Krasner S. D., Weinstein J. M. Improving Governance from the Outside in //Annual Review of Political Science. 2014. Vol. 17. Р. 124. Однако часто любые реформы приводят к «порочному кругу». Mendelski M. The EU's rule of law promotion in post-Soviet Europe: what explains the divergence between Baltic States and EaP countries? 2016. Р. 123.. Коррумпированность элиты и отсутствие беспристрастности приводит к провалу многих преобразований и новым социальным конфликтам. При «захвате государства» элиты предпочитают придерживаться статус-кво и извлекать ренту, а не проводить какие-либо реформы. Nizhnikau R. Promoting Reforms in Moldova: EU-Induced Institutional Change in the Migration and Environmental Protection Sectors //Problems of Post-Communism. 2017. Vol. 64. №. 2. P. 110. Кроме того, в большинстве постсоветских странах неформальные практики на столько распространены, что порой именно они задают правила игры, а не формальные институты. Х.Алиев отмечает, что инициируемые реформы могут приводить к откату к неформальным практикам, на которые эти реформы направлены, однако в транзитном состоянии государства они могут привести и к появлению новых неформальных институтов. Ibid. P. 110.

В.Я.Гельман называет синергию неформальных институтов и акторов, нацеленных на извлечение ренты, укоренением постсоветского неопатрионализма. Гельман В. Я. Модернизация, институты и “порочный круг” постсоветского неопатримониализма //СПб.: Изд-во Европ. ун-та в Санкт-Петербурге. 2015. С. 7. Неопатримониализм противопоставляется рационально-легальному господству по М. Веберу и фактически сходится к функционированию неэффективных эксклюзивных институтов. Аджемоглу Д., Робинсон Д. А. Указ. соч. С. 87. Такой режим функционирует ради извлечения ренты и не ведет к экономическому росту, а так же склонен воспроизводится вновь и вновь. Гельман В. Я. Модернизация…Указ. соч. С. 34.

В целом качество управления является заложником многих внутриполитических пороков постсоветских стран. Из данного обзора литературы видно, что авторы, пишущие о качестве управления в постсоветских странах сводят объяснение этого феномена к различным структурным и агентским факторам. Структурные факторы связывают с институциональным наследием СССР, а агентские - с поведением элит. Данное объяснение далее позволит нам выявить более детальные локальные факторы, оказывающие влияние на качество управления и сформулировать теоретическую рамку исследования.

1.3 Влияние локальных факторов на качество управления

Качество управления можно сводить к вопросу, почему где-то существуют эффективные, инклюзивные институты, а где-то нет? Предпринимая попытку ответить на этот вопрос, в литературе можно выделить три группы факторов, влияющих на качество управления: экономические, культурные и политические, которые также связаны между собой.

Начнем с рассмотрения политических факторов, которые подразумевают то, что институты устанавливаются в обществах не только ради экономической эффективности, но и вследствие определенных политических и социальных процессов. North D. C. Institutions //Journal of economic perspectives. 1991. Vol. 5. №. 1. P. 97. Такими процессами, в том числе, является взаимодействие различных акторов, нацеленных на извлечение ренты. La Porta R. et all. Op. cit. P. 12. Авторы этого пласта литературы также придерживаются мнения, что различия в управлении можно объяснить этнической гетерогенностью населения и правовыми традициями. Al?Marhubi F. Op. cit. P. 396. Так, этнические и этнолингвистические гетерогенные общества управляются хуже, потому что государство занимается регулированием прав меньшинств и зачастую перераспределяет значительное бремя налогов в их пользу. Кроме того, как утверждает Л. Вэй, различия между населением приводит к соревновательности и поляризации, но при слабой демократии и слабом государстве, такая конфигурация факторов приводит к «плюрализму по умолчанию» (pluralism by default). Way L. Pluralism by default: Weak autocrats and the rise of competitive politics. JHU Press, 2015. Что касается правовой традиции, то считается, что британское право и права собственности, исторически появившиеся для ограничения воли монарха, лучше обеспечивают соблюдение прав собственности и благоприятствуют установлению инклюзивных институтов. Аджемоглу Д., Робинсон Д. А. Указ. соч. С. 87. В то время как социалистическое законодательство приводит к низким показателям качества управления, коррупции и неэффективной бюрократии. La Porta R. et all. Op. cit. P. 17.

Другим политическим фактором, часто встречающимся в литературе, является фактор политической стабильности. Политическая стабильность в обществе, понимаемая отдельно от эффективности государства и качества управления, благоволит как экономическому росту, так и качеству управления. Gani A. Governance and growth in developing countries //Journal of Economic Issues. 2011. Vol. 45. №. 1. P. 32. Помимо прочего, как уже было отмечено, В. Я. Гельман считает, что сложившиеся «недостойное правление» представляет собой взаимодействие элиты, желающей извлекать ренту и слабых внутриполитических институтов. Gel'man V. Op. cit. Р. 501. Такое шаткое равновесие, характерное для постсоветского пространства, является результатом развала СССР и бременем его институционального и культурного наследия, поведением элит и захвата государства олигархами, пишет автор. Таким образом, В. Я. Гельман предлагает три группы факторов, объясняющих «недостойное правление», на постсоветском пространстве. Это, во-первых, наследие СССР, во-вторых, конфигурация и взаимодействие элит и, в-третьих, уже внешнеполитический фактор влияния иностранных государств. Ibid. P. 504. Именно несоответствие интересов принципалов и агентов и соперничество элит зачастую приводит к коррупции и недостойному правлению. Fukuyama F. Governance… Op. cit. P. 92.

Другая группа культурных факторов представляет собой определенный набор ценностей и убеждений, которые разделяют люди и которые определяют установление определённых норм, традиций и институтов. Al?Marhubi F. Op. cit. P. 397. Во многих работах выделяется влияние религии, в частности, благоприятствующего влияния протестантизма на установление инклюзивных институтов и развитие капитализма, берущее свое начало от работы М. Вебера «Протестантская этика и дух капитализма». Многие работы также показывают, что такие более иерархические религии, как католицизм и ислам, негативно влияют на качество управления. La Porta R. et all. Op. cit. P. 36.

Третья группа факторов, влияющая на управление, сводится к различным экономических аспектам. Экономические предпосылки подразумевают, что институты создаются для того, чтобы быть эффективными, и польза от них превышает затраты. North D. C. Op. cit. P. 97. В целом исследования Всемирного Банка доказывают, что качество управления связано с экономическим развитием страны. Kaufmann D., Kraay A., Zoido-Lobatуn P. Governance matters //Finance Dev. 2000. Vol. 37. №. 2. P. 10. Однако стоит различать факторы, ведущие к экономическому росту. Так значение имеет источник ренты, которую получает государство. Источники делятся на доходы от природных ресурсов, иностранной помощи или же от сбора налогов. Auty R. M. Patterns of rent extraction and deployment in developing countries: implications for governance, economic policy and performance //Advancing Development. - Palgrave Macmillan, London, 2007. Р. 1. При чем считается, что именно сбор налогов государством с граждан является наиболее благоприятствующим для качества управления источником, доходы от ресурсов приводят к концентрации денег у элиты и коррумпированности, а иностранная помощь может оказывать как положительное, так и негативное влияние. Al?Marhubi F. Op. cit. P. 398. Исторически, эффективно функционирующие западные государства образовались в результате ограничения власти монархий, взаимодействия элит и социальных групп. Элиты одалживали деньги короне, вынуждая правителей быть подотчетными, что повлияло и на последующую подотчётность власти гражданам, с которых она собирает налоги. Поэтому считается, что прямой сбор налогов наиболее благоволит качеству управления. В то время как доходы с ресурсов серьезно подрывают как демократию, так и качество управления. М. Росс эмпирически доказывает связь ресурсов и недемократичности режима, на основании каузального механизма из трех эффектов. К примеру, эффект рантье (rentier effect) сводится к тому, что в странах с высокими доходами с ресурсов, правители не завышают налоги, чтобы подавить политическую активность. Оппозиция также подавляется в результате действия эффекта репрессий, когда авторитарные лидеры содержат внушительную армию и репрессивный аппарат. Кроме того, модернизационный эффект означает, что в ресурсных странах как правило более развит сектор промышленности, поэтому рабочая сила медленно переходит в сферу услуг, будучи менее заинтересованной в демократизации. Ross M. L. Does oil hinder democracy? //World politics. 2001. Vol. 53. №. 3. P. 326. Таким образом, легкие деньги с ресурсов тратятся на подавление оппозиции, покупки лояльности и удержания у власти и всяческое предотвращение демократизации. Существует ли ресурсное проклятие? //Открытый университет [Электронный ресурс] URL: https://openuni.io/course/3/lesson/10/material/392/ (дата обращения 12.12.18) У правителей всегда есть гарантированный источник дохода, поэтому они могут дистанцироваться от своих граждан и быть менее подотчетными. Moore M. Revenues, state formation, and the quality of governance in developing countries //International Political Science Review. 2004. Vol. 25. №. 3. P. 306. Лояльность граждан, в свою очередь, покупается более низкими налогами, снижающими их заинтересованность в политическом участии. Ibid. P. 307. При таком источнике дохода правительства также менее заинтересованы в эффективной бюрократии.

Что касается иностранных источников дохода, то часть литературы выдвигает аргумент о положительном влиянии прямых иностранных инвестиций на показатели качества управления Gani A. Op. cit. P. 753-756., в то время как другая часть убеждает, что иностранные деньги могут ослаблять и без того неэффективные институты, создавать новые ренты, за которые будут бороться элиты и растрачивать выделяемые им фонды. Knack S. Aid dependence and the quality of governance: a cross-country empirical analysis. The World Bank, 1999. P. 2. С. Нак пишет о том, что существование неэффективных институтов зачастую связано не только с акторами, заинтересованными в их неэффективности, но и с возможной нехваткой средств на проведение реформ. В этом случае иностранная помощь может послужить благом для улучшения качества бюрократии, поднятия зарплат государственных служащих и уменьшения их заинтересованности в получениях взяток. Однако у иностранной помощи есть и другая сторона медали. Зачастую иностранные доноры спонсируют определенные правительства, проводящие реформы, делая их подотчётными себе, а не гражданам. Ibid. P. 4. В итоге, правительства меньше зависят от граждан и их налогов, а выделяемые им деньги могут растрачивать не на улучшение качества управления.

Из данного обзора следует, что существуют несколько групп локальных факторов, влияющих на качество управления, которые в общем можно условно поделить на структурные и агентские. Культурные факторы религии и ценностей не входят в фокус данного исследования, так как изучаемые нами страны довольно гомогенны религиозны. Во всех странах официальной религией является христианство и только в Азербайджане исповедают ислам. Структурный фактор институционального, культурного и законодательного наследия СССР также не будет рассматриваться, потому что он характер для всех выбранных нами стран, которые раннее входили в состав СССР. Поэтому, в исследование будут включены политические факторы этнической гетерогенности населения и «agency» фактор поведения и фракционализации элит. Из экономических факторов будет включен рост ВВП страны и получение доходов с ресурсов в процентном соотношении от ВВП. В данной первой главе мы также определились с тем, что будем ориентироваться на предложенное Всемирным Банком определение качества управления как «совокупности традиций и институтов, через которых осуществляется власть» World Bank. 2016. Worldwide Governance Indicators, 1996-2014. Op. cit. и которое измеряется с помощью шести индикаторов, что очень удобно применять для эмпирического анализа.

В следующей главе мы теоретически опишем внешние факторы, оказывающие влияние на качество управления, впоследствии их операционализировав. Выявленные внешние и внутренние факторы позволят нам очертить теоретическую рамку исследования и выдвинуть гипотезы.

2. Управляя из вне: подходы Европейского союза и России к качеству управления в странах Восточного Партнерства

2.1 Подход Европейского союза к качеству управления: между стабильностью и демократизацией

История отношений с Европейским союзом интересующих нас стран, а именно, Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Молдовы и Украины начинается с проекта Технической помощи Содружеству Независимых Государств в 1991 году. Проект ТАСИС (TACIS) был нацелен на поддержку демократизации и реформ посредством двусторонних соглашений о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и третьими странами, включая шесть вышеперечисленных стран, а также Кыргызстан, Узбекистан, Монголию, Россию, Казахстан, Туркменистан и Таджикистан. Bцrzel T. A., Pamuk Y., Stahn A. The European Union and the promotion of good governance in its near abroad. One size fits all?. 2008. P. 12-13.

Однако расширение ЕС на Восток дало старт новому проекту - Европейской политике соседства (ЕПС). Именно ЕПС представляет собой первую попытку ЕС предоставить соседним государствам другой тип сотрудничества, отличный от расширения самого ЕС. Lavenex S. Concentric circles of flexible `EUropean'integration: A typology of EU external governance relations //Comparative European Politics. 2011. Vol. 9. №. 4-5. P. 373. Изначально «особое соседство» в 2002 году было предложено только Украине, Беларуси и Молдове и только в 2005 году Грузии, Азербайджану и Армении. Gдnzle S. Externalizing EU governance and the European Neighbourhood Policy: a framework for analysis //Paper voorbereid voor de Conferentie `The EU as a Global Actor', Dalhousie University EU Centre of Excellence. 2008. P.6. Основными приоритетами данного подхода являются «стабилизация политических и социально-экономических отношений в регионе, а также расширение сотрудничества по вопросам безопасности, при которых ЕС берет на себя обязательство оказывать поддержку экономическому развитию своих стран-партнеров и стремится соответствовать надеждам и ожиданиям местного населения, уделяя при этом особое внимание вопросам надлежащего управления, демократии и верховенства права».Европейская политика соседства//EU Neighbors [Электронный ресурс] URL: https://www.euneighbours.eu/ru/policy/evropeiskaa-politika-sosedstva-eps (дата обращения: 10.02.19) ЕПС подразумевает дизайн Плана действий для каждой страны-участницы, соблюдение которого регулярно мониторит ЕС. Gдnzle S. Op. cit. P. 7. ЕПС также имеет ряд приоритетных секторов взаимодействия. Это прежде всего управление, экономическо-социальное развитие, миграция и мобильность, создание рабочих мест, энергетика и изменения климатических условий. Европейская политика соседства. Указ. соч.

Политика ЕПС нацелена на экспорт эффективного управления, демократических принципов и институтов в такие страны как: Сирия, Тунис, Алжир, Израиль, Египет, Палестина, Ливия, Марокко, Иордания, Ливан и Молдову, Грузию, Украину, Беларусь, Азербайджан и Армению. Включение такого большого количества стран говорит о том, что данный курс не нацелен на расширение Евросоюза, а подразумевает обеспечение безопасности на границах ЕС. Busygina I. Russia-EU Relations and the Common Neighborhood: Coercion Versus Authority. UK: Routledge, 2017. Routledge, 2017. P. 71. Кроме того, полагается, что европейская политика не предписывает конкретные институциональные требования, что не изменяет институциональный контекст, а скорее влияет на внутренние механизмы косвенным образом, через изменение убеждений и ожиданий внутриполитических акторов. Bardakci M. Europeanization and Change in Domestic Politics: Impact and the Mediating Factors of the Copenhagen Political Criteria in Turkish Democracy: 1999-2005: дис. - Universitдt Duisburg-Essen, Fakultдt fьr Gesellschaftswissenschaften, 2007. P. 32.

В свою очередь, политика Восточного Партнёрства, появившаяся в 2009 году, после саммита в Праге, нацелена на углубление связей шести интересующих нас стран с ЕС и является ответвлением ЕПС. Восточное Партнерство определяет взаимодействие в тех же секторах, что и ЕПС. Европейская политика соседства. Указ. соч. Данные проекты координируются Европейской службой внешних действий - дипломатическим органом, подконтрольным Высокому представителю по иностранным делам и политике безопасности и общей внешней политике безопасности союза. About the European External Action Service//European Union External Service [Электронный ресурс] URL: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/82/about-european-external-action-service-eeas_en (дата обращения 24.03.19) Появление политики Восточного Партнёрства укрепило отношения между ЕС и этими странами, так как данная инициатива подразумевает более конкретные шаги, такие как либерализация визового режима, создание режима свободной торговли и т.д. Bцrzel T. A., Schimmelfennig F. Op. cit. P. 287. Планы реформ в странах реализуются благодаря Соглашениям об Ассоциации и Углублённым и всеобъемлющим зонам свободной торговли (УВЗСТ).Восточное партнерство// EU Neighbors [Электронный ресурс] URL: https://www.euneighbours.eu/ru/policy/vostocnoe-partnerstvo (дата обращения 24.04.19) Как пишет И.М. Бусыгина, такие инструменты позволяют каждой стране добровольно определять уровень сотрудничества с ЕС, делать план необходимых реформ. В то же время финансирование ЕС для этих стран распределяется в соответствии с прогрессом в реформировании.