В России на протяжении всей истории вопрос коррупции являлся одним из главных на повестке государства.

Именно тотальная коррупция и стала одной из причин февральской, а затем и октябрьской революций 1917 года, в результате которых Российская Империя, прекратила свое существование, а активные действия по сдерживанию и борьбе с коррупцией начались лишь после революции, смены государственного строя и прихода к власти большевиков. Одной из объективных причин, послужившей этому обстоятельству, стало кардинальное и качественное реструктурирование прежних властных структур Российской Империи. В свое время В.И. Ленин, называя «бюрократа» самым худшим из внутренних врагов был вынужден признать необходимость в чиновниках для эффективного управления и четко указывал на необходимость бдительного контроля за управленческим аппаратом Российское законодательство Х-ХХ веков./ Под общ. ред. А.И. Чистякова.- М.: Юридическая литература, 1985.- 201 с..

Однако революционные события октября 1917 года не смогли искоренить коррупцию, более того, злоупотребления служебным положением и взяточничество были привнесены в процесс формирования нового советского чиновничьего аппарата.

Вместе с возникновением первостепенных задач по стабилизации страны в условиях гражданской войны и интервенции, и формированием новой административной структуры вырастали масштабы перераспределения ресурсов через вновь образованные государственные институты, что требовало увеличения количества аппарата чиновников. В условиях острого дефицита квалифицированных кадров, в данные структуры принимались лояльно настроенные представители прежнего режима, которые в условиях не сформированности новой администрации привносили прежние традиции, в том числе основанные на коррупционных практиках.

Советская система политического и общегосударственного контроля в рамках нарождающейся плановой экономики, исключала возможность существования сфер жизни свободных от пристального внимание государственных структур. Однако на практике чиновники, наделенных чрезвычайными полномочиями, нередко злоупотребляли своим исключительным положением в виде взяток. Именно взятка становится главным проявлением коррупции. В связи с появившейся практикой к концу 1917 года были предприняты первые шаги, направленные на борьбу с должностными злоупотреблениями. Так 27 ноября 1917 г. был принят Декрет «О рабочем контроле» Положение о рабочем контроле // Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. [Электронный ресурс] URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/DEKRET/rab_ctrl.htm (дата обращения 10.10.2018) на предприятиях с наличием наемных работников. Контролирующие органы получали доступ ко всей документации предприятия по первому требованию. Отказ грозил судебным разбирательством, а принятые решения были обязательны для исполнения. Отмена решений производилась высшими органами рабочего контроля.

Практически в тоже время была публикована инструкция Наркомюста от 19 ноября 1917 г. «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых ими наказаниях и о порядке ведения его заседаний» Инструкция Наркомюста «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых ими наказаниях и о порядке ведения его заседаний». 19 ноября 1917 г. [Электронный ресурс] URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_114.htm (датаобращения 13.10.2018). Она предписывала привлекать к суду лиц, злоупотребляющих своим положением, и властью. В виде наказаний предписывались штрафные санкции, лишение свободы, выдворение как из столиц, так и пределов Российской Республики, а также возможность объявления общественного порицания, лишение политических прав и имущества, налагались общественные работы и возможность объявления виновного врагом народа Там же.. Степень и мера наказания определялась Революционным трибуналом. 20 марта 1918 г. в структуре ВЧК был создан специальный отдел по борьбе с должностными преступлениями Из истории Всероссийской чрезвычайной комиссии (1917-1922 гг). [Текст]: сборник документов/ Под ред. Н. Полякова. - М.: Госполитиздат, 1958. - N 144..

В письме от 4 мая 1918 года к наркому юстиции Д. И. Курскому, глава СНК В.И. Ленин предлагал незамедлительно внести законопроект о мерах наказания за взяточничество в виде лишения свободы на срок до десяти лет тюремного заключения и десяти лет принудительных работ Ленин В.И. Полное собрание сочинений в 55 тт. - М.: Издательство политической литературы, 1967-1981. Т. 50. Письма май-июнь 1918. - М., 1970. / В.И. Ленин [Электронный ресурс] URL: http://bolshevick.org/teoriya-i-praktika-bolshevizma/lenin/50.pdf (дата обращения 13.10.2018). В кратчайшие сроки был составлен декрет СНК «О взяточничестве», принятый 8 мая 1918 года Декреты СНК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г., «О борьбе со взяточничеством» от 16 августа1921 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=14239#004862218682464081 (дата обращения 4.11.2018 г.) и ставший первым государственным антикоррупционным нормотивно-правовым актом, положивший начало борьбе с коррупцией в Советской России.

Данным документом налагалась уголовная ответственность в виде лишения свободы сроком до пяти лет, предусматривались принудительные работы. Юридическая ответственность распространялась не только на людей, берущих взятки, но и на взяткодателей, пособников, подстрекателей, а также применялась ко всем лицам причастным к данному преступлению, занимающих государственную или общественную службу в РСФСР. Тем самым устанавливалась единая мера уголовной ответственности вне зависимости от положения должностного лица. Декрет «О взяточничестве» // Собрание узаконений. № 35. 1918 г. С. 467. Вымогательство взятки, в рамках своих особых полномочий декрет относил к отягчающим обстоятельствам, усиливающим меру ответственности, ужесточалось и наказание Декреты СНК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г., «О борьбе со взяточничеством» от 16 августа1921 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1055.htm (дата обращения 4.11.2018 г.). Начинается ввод ограничений на политику подбора кадров и меры для предупреждения возможности злоупотреблений своим должностным положением. В большей степени эти меры затронули силовые структуры, в частности милицию. Это было обусловлено прежним опытом превышений полномочий и коррупционных явлений в среде царской полиции в виде вымогательств, взяточничества, бездействия. Были созданы специальные ящики, куда граждане могли бросить свою жалобу на коррупционные действия властей. В случае подтверждения факта в результате следствия, информация о привлечении виновных к ответственности должна была быть обнародована в местной печати. Так же ответственность распространялась как на укрывателей взяточничества, так и на лиц, владеющих информацией о факте получения взятки, это подчеркивалось в Декрете «О борьбе со взяточничеством» 1921 года Собрание Узаконений 1921 г. № 60. С. 421.. Декрет позволял привлекать к ответственности служащих государственных и общественных учреждений, независимо от содержания их полномочий. Вводилась ответственность за проявления коррупции в виде скрытого взяточничества. Однако предполагалась возможность освобождения от ответственности, в случае своевременного информирования о вымогательстве или оказании содействия в раскрытии данного преступления Декреты СНК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г., «О борьбе со взяточничеством» от 16 августа1921 г. [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=14239#004862218682464081 (дата обращения 4.11.2018 г.).

О применении на практике этого Декрета можно судить по высказыванию главы СНК В.И. Ленина в 1921 году в статье «Ответ на запрос крестьянина» он писал: «Советская власть не мало расстреляла уже таких должностных лиц, которые попадались, например, во взяточничестве, и борьба против подобных негодяев будет доведена до конца» Ленин В.И. «Ответ на запрос крестьянина» / В.И. Ленин [Электронный ресурс] URL: http://leninvi.com/t37/p480 (дата обращения 4.11.2018 г.).

Таким образом, уже в начале формирования Советского государства имелись довольно частые прецеденты коррупционных правонарушений, причем наиболее распространенными средствами борьбы выступали, наряду с законодательным закреплением уголовной ответственности всех субъектов правонарушений, создание Центральной комиссии по борьбе со взяточничеством, а также активное участие граждан в процессе выявления противозаконных действий и сотрудничество с правоохранительными органами.

1.2 Коррупция в годы НЭПа как социальное явление

Особенно остро вопрос о разработке и внедрении антикоррупционных мер был поставлен в период возврата к буржуазно-рыночным механизмам регулирования экономики, связанными с введения НЭПа. Произошло возрождение товарно-денежных отношений, была разрешена аренда земли, произошла частичная денационализация мелких предприятий, использование найма - все это требовало пересмотра как законодательных основ Советского государства, так и деятельности Советов. Начинает проявляться крайнее недовольство приверженцев коммунистической идеологии в отношении возврата к явным проявлениям буржуазных черт, столь порицаемым и искореняемым в период революционных преобразований. Это могло привести к процессам демонтажа социалистических основ среди населения. И не без основательно, так как данный период характеризуется яркими проявлениями коррупционных правонарушений. Взяточничество процветало в системе бирж труда, использовалось для уклонения от военной службы, налогов (особенно в этой области наблюдались злоупотребления, так как в случае признания человека бедным крестьянином можно было не выплачивать налоги вообще) Орлов И.Б., Маркосян Г.М. Взятка и борьба с ней в годы нэпа. М.: Принципиум, 2011. С. 36 , в сфере жилищного фонда, а также транспорта. Взятка выражалась не только в денежном эквиваленте, хотя именно в период НЭПа такой вариант становиться наиболее распространённым. Взятка имела натуральный характер в виде продуктов (мясо, птица, масло, пшеница) или алкогольной продукции (самогон). В декабре 1921 года на Всероссийской конференции РКП(б) было заявлено о внедрении во все сферы жизни общества строгих основ революционной законности КПСС в резолюциях, решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1983. С. 471.. Причем «революционная законность» понималась с точки зрения крайнего ужесточения налагаемой уголовной ответственности в виде замены штрафа на расстрел. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 44. С. 400. Начинает разрабатываться Гражданский кодекс РСФСР, а также был принят уголовно-процессуальный кодекс РСФСР.

Интересен анализ правонарушений в сфере коррупции в УК РСФСР 1922 года (смотри Приложение 1). Так, не было четкого структурирования категорий преступлений по отраслям - те или иные статьи рассеяны по всему УК. Согласно данному нормативно-правовому акту, основными видами коррупционных правонарушений были: получение и дача взятки лицом, находящимся на государственной, союзнической или общественной службе, посредничество, и оказание содействия в получении взятки. Уголовный кодекс РСФСР редакции 1922 года. Особенная часть. Глава II. Ст. 114. // http://web1.law.edu.ru 2017.URL:http://web1.law.edu.ru/norm/norm.asp?normID=1241523&subID=100096269,100096272,100096338,100096407#text (дата обращения 31. 03. 2017). Карались хищения государственного имущества должностным лицом с государственных складов, вагонов и иных хранилищ (УК РСФСР 1922 года не дифференцировал такие понятия как государственная или социалистическая собственность и имущественные преступления); присвоение или растрата должностным лицом вверенного имущества, подделка документов, спекуляция иностранной валютой, бесхозяйственное использование должностным лицом вверенной ему рабочей силы. Там же. Интересен факт включения статьей, связанных с введением НЭПа. Так здесь можно выделить антикоррупционные меры, связанные противоправными действиями государственных служащих, участвующих в торгах по продаже имущества тем организациям, где они находились на службе, а также в которых состояли в качестве пайщиков каких-либо частных компаний и акционерных обществ. Там же. Под статью попадали арендаторы, которые расточительно относились к государственному достоянию в виде средств производства. Там же.

Новое положение о судоустройстве РСФСР стало основой для проведения судебной реформы, по которой революционные трибуналы были упразднены, суд разделялся на три категории - народный, губернский и Верховный суд. Вводилась независимость суда от вмешательства в его решения властей. Снова вводились институты прокуратура и адвокатуры, однако они находились под контролем партийных органов. Особое внимание было уделено статусу и компетенции ВЧК, обладающей в годы гражданской войны обширными полномочиями, граничащие с бесконтрольностью, что было крайне выгодно лицам, мечтающим быть над законом Гимпельсон Е.Г. НЭП и советская политическая система 20-е годы / Ин-т рос. Истории РАН. М., 2000. С. 56. Было решено пересмотреть компетенции ВЧК, сузив их полномочия и установить сотрудничество между ВЧК и народными комиссариатами юстиции и внутренних дел В.И. Ленин и ВЧК. Сборник документов, 1917-1922. М., 1987. С.380-381., однако данные меры оказались на деле недостаточными, так как по своей сути деятельность ВЧК так и осталась бесконтрольной. В феврале 1922 года ВЧК был упразднен, на его основе было создано ГПУ (Государственное политическое управление) при НКВД. Первоначально ГПУ не обладало судебно-следственными функциями, сфера деятельности ограничивалось охраной границ и политической охраной, а также находилось под прокурорским надзором. Следует учесть, что ГПУ стало прямым преемником ВЧК, а, следовательно, и переняло кадровый состав. Помимо ГПУ НКВД карательными функциями были наделены и Народный Комиссариат Юстиции. В рамках ГПУ было сформировано специализированное экономическое управление, в компетенции которого было выявление и борьба с основными видами и способами хищнического накопления нелегального капитала частными лицами, таких как: «1) агент и соучастники частного капитала в госаппарате; 2) лжегосударственная форма деятельности частного капитала; 3) злостная контрагентура; 4) неликвидные фонды; 5)хищническая аренда; 6) нелегальная перекупка; 7) контрабанда; 8) государственный денежный кредит; 9) государственный займы; 10) валютный операции; 11) уклонение от налогов и лжекооперирование» Кутманова А.С. История коррупции. // Наука и новые технологии. 2017. № 5. С. 246-248.. Наказание ужесточалось, прописывалось, что коррупция и взяточничество признаётся контрреволюционной деятельностью и караться должно только высшей мерой наказания. Однако несмотря на ужесточение уголовных норм, коррупция продолжала процветать. Это было связано с особенностью отношения к данному явлению, так она воспринималась не только с негативной точки зрения, так как становилась своеобразным связующим звеном между народом и властью, превращаясь в особый механизм ее легализации. Орлов И.Б., Маркосян Г.М. Взятка и борьба с ней в годы нэпа. М.: Принципиум, 2011. С. 23. Взяточничество процветало как в центре, так и на местах. Особенно часто взятки брались в среде советских служащих и специалистов. Там же. С. 27.

Был поднят вопрос о создании осведомительских сетей в государственных учреждениях, так называемых, «доносчиках», и 4 октября 1922 года принимается специальное постановление Совета Труда и Обороны о премировании лиц, заявивших и содействующих раскрытию взяточничества. Данная схема на тот период была достаточно эффективна и позволяла задействовать в антикоррупционных схемах рядовых граждан. В дальнейшем, при отказе от политики НЭПа, руководство страны поспешило заявить о победе над взяточничеством, что привело к сворачиванию антикоррупционных компаний, и ликвидации соответствующих ведомственных комиссий Кандрина Е.С. История коррупции. // В сборнике: Рассмотрение в судах уголовных дел коррупционной направленности как итог деятельности правоохранительных органов Материалы научно-практической конференции. Под редакцией Н. Е. Канцеровой, А. Д. Гулякова. 2017. С. 177-184..

По данным А. Эстрина (1931 год), на 1923 год из всего перечня должностных преступлений взяточничество составляло 32 %, уже к 1924 году происходит рост данного типа правонарушения до 40%, затем наблюдается резкое снижение до 10% (1926 год). Вместе с тем можно наблюдать тяжелое положение, с такими злоупотреблениями как растрата и должностной подлог, где заметен сильный скачок от 20% в 1923 году к 67% в 1926 году Эстрин А.Я. Уголовное право СССР и РСФСР. М., 1931. С. 34..

Однако согласно современным статистическим данным, можно наблюдать значительные расхождения в показателях.

Рисунок 1. Количество граждан СССР, привлеченных к уголовной ответственности за экономические преступления с 1924-1930 гг. Орлов И.Б., Маркосян Г.М. Указанное сочинение. С. 117.

Наоборот, мы можем наблюдать значительный рост количественных показателей осужденных за взяточничество к 1926 году, более того очевиден резкий скачок осужденных за контрабанду и лишь к 1930-ому году, мы можем наблюдать существенное снижение всех показателей, связанных с приходом к власти И.В. Сталина, и политикой ужесточения наказаний за все виды взяточничества. Сравнивая УК РСФСР 1922 г. и УК РСФСР 1926г., (смотри Приложение 1) мы можем явно проследить процесс усиления карательных мер в отношении взяточничества и преступлений как в сфере злоупотреблений должностными привилегиями, а также в хозяйственной сфере. Так, увеличивался срок лишения свободы до 5 лет, при сохранении высшей меры наказания за хищение государственного имущества должностным лицом, пользующимся своим особым положение или по сговору, в особо крупных размерах из государственных или общественных складов, (статья 162). УК РСФСР 1926 года/ Редакция 5.03.1926 [Электронный ресурс]. URL: https://ru.wikisource.org/wiki/Уголовный_кодекс_РСФСР_1926_года/Редакция_05.03.1926 Интересно расширение в статье 117 УК 1926 года понятия «отягчающие обстоятельства» Там же. , которые выражались в виде ответственного положения должностного лица, наличие судимости за данный вид преступления, применение вымогательства в качестве способа получения взятки, за что предусматривалось не только высшая мера наказания, но и конфискация имущества. Там же. Появляется статья (129), рассматривающая хищения государственного или общественного имущества не только с позиции взяточничества, но и с точки зрения заключения невыгодных сделок. Там же. А так же, согласно УК имелись прецеденты превышения служебным положением, используя насилие, оружие или «мучительных действий». Там же.

Необходимо отметить специфику комплектования в данный период кадрового состава, который, к сожалению, не обладал необходимой квалификацией, образованием, и опытом руководящей работы. Поскольку, новые условия, диктуемые НЭПом, требовали соответствующих знаний в области рыночных механизмов, при назначении на высокие административные должности, связанные с хозяйственной и технической деятельностью, стали требоваться кадры при наличии соответствующих способностей, и научной подготовки КПСС в резолюциях, решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1983. Т.2. С. 353.. Начинает формироваться иерархия государственных и партийных управленцев. Кадровый состав формировался посредством партийных комитетов, таких как губком, обком, и ЦК партии. Данные партийные инстанции не только назначали, но и освобождали от занимаемых должностей. Так же формированию номенклатуры способствовала централизация партийно-государственного управления, где назначение на ту или иную должность осуществлялось по вертикали. Со временем, номенклатура превратилась в особый профессионально-управленческий класс, способный распоряжаться государственной собственностью в своих интересах. Гимпельсон Е.Г. НЭП и советская политическая система 20-е годы / Ин-т рос. Истории РАН. М., 2000. С. 328-329. Таким образом, четко прослеживается связь советской номенклатуры, с развитием коррупционных процессов. Следует отметить, что несмотря на вступление в силу Уголовного кодекса, было затруднительно проводить мероприятия следственного характера в адрес руководящих кадров государственных трестов республиканского или союзного значения, а также иностранцев. В отношении данной категории лиц уголовная ответственность могла быть реализована только при предварительном согласовании с Экономическим управлением ОГПУ, что сильно затрудняло возможность привлечения к уголовной ответственности. Наркомат юстиции СССР в качестве превентивной функции принял решение освещать дела связанные с коррупционными преступлениями в СМИ, таким образом создавалась видимость массовой и организованной кампании против взяточничества. Таким образом за последующие шесть месяцев за взяточничество было осуждено 3265 человек из которых 1586 человек были оправданы Сидоров А.Н., Сутормина А.Д., Бураева О.Н. Краткий обзор истории борьбы с коррупцией в России. // Юный ученый. 2015. № 2 (2). С. 76-82..

Подбором кадров как в центре, так и на местах руководили Оргбюро ЦК РКП(б) и Учетно-распределительный отдел ЦК, что было закреплено в партийных резолюциях XII съезда РКП(б) в апреле 1923 года, где подчеркивалась необходимость разработки системы всеохватности учета кадров, для подбора руководителей и ответственных работников различных организаций Коржихина Т. П., Фигантер Ю. Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Вопросы истории. - 1993. - № 7. - С. 25-38, те же вопросы поднимались в постановлении «О назначениях» от 12 июня 1923 года Там же., положении «О порядке подбора и назначения работников» Назаров О.Г. Сталин и борьба за лидерство в большевистской партии в условиях НЭПа. М.: ИВИ РАН , 2002. [ электронный ресурс ] URL: http://scepsis.net/library/id_3546.html#a139 (дата обращения 1.11.2018). Были созданы специальный списки выборных должностей, согласно которым или ЦК, или Орграспредотдел ЦК своим постановлением назначали претендентов на должности Там же.. Не вошедшие в основные списки назначались на должности соответствующими партийными органами на местах, таким образом процесс формирования номенклатуры затрагивал и проникал во все сферы общества, например, профсоюзы, кооперативные банки, назначались директора заводов и фабрик. Принципы подбора номенклатуры составили основу власти И.В. Сталина. Для него главным требованием, предъявляемым к кандидату, была исполнительность, способность принять директиву и осуществить ее без особых раздумий и проволочек.

Укрепив свою политическую власть, бюрократический аппарат стремился укрепить и приумножить свои привилегии. Следует отметить, что назначения на те или иные должности проходили по рекомендациям губкомов партии, таким образом характеристики нередко опирались на личные отношения или случайный характер, так как формальный подход анкет позволял проникнуть во власть как карьеристам, так и абсолютно бездарным личностям, а также людям, предрасположенным к криминалу, что открывало возможности для злоупотреблений. Бюрократический аппарат был крайне раздут уже к 1928 году, что вело за собой большие расходы на содержание. В связи с этим было принято решение о сокращении ассигнования, выраженное в постановлении «О режиме экономии» Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 11.06.1926. О режиме экономии // http://wfi.lomasm.ru 2017. URL: https://goo.gl/9cuOtH (дата обращения: 27.03.2017). от 11 июля 1926 года и «О сокращении административно-управленческих расходов на 1927-1928 годы», где говорилось о необходимости сократить штаты, так как массовый рост бюрократического аппарата способствовал развитию различных злоупотреблений и взяточничества. Наблюдалась текучесть кадров, выражаемая в виде кадровых перестановок - ротаций между центральными и местными органами власти, что порождало безответственность и формализм в работе. Назначенство давало возможность для продвижения исключительно «верных людей, верных интересам данной руководящей группы - грозит подменить мнение партии только мнением «проверенных» лиц…» Симонов Н.С. Термидор, брюмер или фрюктидор? Эволюция сталинского режима власти: прогнозы и реальность // Отечественная история. 1993. № 4. С.9.. Это вызывало крайние формы прислужничества, раболепства перед чинами и откровенной лжи. Номенклатурные работники становились привилегированным классом, заработки которого в несколько раз превышали ставки других квалифицированных специалистов. Номенклатурные работники могли себе позволить хорошее жилье, имели льготы по квартплате и налогам. Им была доступна квалифицированная медицинская помощь и специальное санаторное лечение даже лечение за границей, имелись и судебные привилегии. Все это складывалось в запутанную систему распределения и снабжения определенных привилегированных групп и провоцировало развитие различных видов злоупотреблений.

Вводился контроль за доходами чиновников. Было введено специальное анкетирование, где было необходимо указывать о возможных родственных связях с другими должностными лицами одного учреждения, имущественном положении ближайших родственников. Уже к 1927 году количество дел о взяточничестве снизилась настолько, что была отменена высшая мера наказания за подобный вид правонарушений.

В период правления И.В.Сталина, антикоррупционное законодательство ужесточили. Так Пленумом Верховного суда в 1929 году было решено расценивать в качестве взятки любое, даже передаваемое в дар должностному лицу имущество. Совместительство также приравнивалось к взятке, если данные учреждения находились в торговых и товарообменных отношениях. Опираясь на страх, институт доносительства и репрессий коррупционные преступления пошли на спад. Однако данный факт вполне может олицетворять не только успехи в данной области, но и явление более явной конспирации в вопросе коррупционных правонарушений.