«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Институт образования

Савенков Роман Васильевич

Формирование политико-правовых возможностей публичного оспаривания в России: сравнительный анализ федерального и регионального уровней

Выпускная квалификационная работа -

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

по направлению подготовки 41.04.04 «Политология»

студента группы № МСПН 171

образовательная программа «Современная политическая наука в преподавании обществознания в школе»

публичное оспаривание федеральный региональный

I.1. Характеристика видов публичного оспаривания: сопротивление, протест, протестное голосование, оппозиция, нелегальные и экстремистские действия

Политические процессы являются частью публичной сферы общества. По наблюдению Х. Арендт, публичная сфера «целенаправленно формируется активной деятельностью людей как пространство, в котором они достигают своей подлинной свободы, реализуют политическое действие - поступок свободного гражданина, и создают особую политическую целостность» [41, с. 11]. Естественно, что в процессе коммуникации граждан в публичном пространстве возникает некая множественность конфликтных позиций, требующая соотнесения рациональных аргументов в ходе обсуждения общих проблем. В этом состоит специфика политического пространства, в котором достигается единство по решению конкретных вопросов [41, с. 14]. Таким образом, органической чертой политического процесса является противоречие, проявляющееся в рациональной конфликтной активности акторов, использующих для достижения политических целей имеющиеся институты как ресурсы, а также создающие новые ресурсы благодаря открывающимся возможностям.

В политической науке сложилась традиция разграничения понятий «политическое участие» и «политическое действие». Политическое участие предполагает использование гражданами существующих институтов, регламентированных практик поведения, использование которых, как правило, укрепляет общую стабильность политической системы. Политическое действие создает новые формы оспаривания, трансформирует существующие, вовлекает в оспаривание социальные группы, ранее отличавщиеся пассивностью. Политическое действие направленно на изменение некоторых институтов/трансформацию всей политической системы, а при определенных условиях, может привести к её дестабилизации [47, с. 75].

Теоретическим основанием нашего исследования является концепция «политики оспаривания», в которой политическое участие и действие включены в категорию «состязательная политика» (contentious politics). «Состязательная политика» в работах С. Тарроу реализуется, когда у социальных групп, ограниченных в своих ресурсах влиять на политические процессы, появляются новые возможности (или впервые апробируются уже существующие) для политического влияния [93, р. 6]. Концепция конфликтной «состязательной политики» в работах Ч. Тилли, С. Тарроу представляет собой научно-исследовательскую констелляцию разнообразных направлений и теоретических подходов. В фокус анализа попадают не все практики взаимодействия государственных органов и групп общества, а лишь имеющие характер коллективного сопротивления данным практикам со стороны групп общества через противодействие их реализации или выдвижение требований, требующих их отмены/изменения [41, с. 503]. Структуру политических возможностей задают особенности политического режима, способные увеличить или уменьшить риски участия в коллективном действии.

Оспаривание включает в себя эпизодичные, публичные действия, в которых участники предъявляют коллективные требования, координируют усилия для достижения общих интересов, а одной из сторон является правительство [72, с. 164]. Цель публичного оспаривания, с одной стороны, это учет мнения всех заинтересованных сторон при принятии конкретного решения, а, с другой, формирование системы отношений между властью и обществом, при которой власти будут сохранять стимул и «способность реагировать на предпочтения своих граждан, которые в политическом отношении рассматриваются как равные» [42, с. 6]. Публичное оспаривание в широком смысле понимается как практики по формированию политической сферы общества. Современное понимание политики предполагает рассмотрение её как институционализированной конкуренции проектов и решений, ориентированных на общее благо, «пространство общественного дискурса для согласования социальных интересов и программ общего действия», «способность к действию и делиберации в ситуациях истинного коллективного и общественного выбора» [Цит. по 44, с. 8, 50].

По нашему мнению, основными современными видами публичного оспаривания являются:

- публичная дискуссия: публикация критических текстов и изображений (в том числе, в сети Интернет);

- сопротивление: пассивное, гражданское неповиновение, активное (подрывная деятельность);

- поддержка публичных петиций, направление обращений в органы власти;

- публичное мероприятие (индивидуальное и коллективное), участие в общественно-политических кампаниях, социальных движениях, в работе НКО;

- протестное голосование;

- политическая оппозиция (участие в деятельности политической организации);

- радикальные, нелегальные и экстремистские действия.

Публичная дискуссия (спор) - словесное состязание, в котором каждый отстаивает свое мнение, является формой диалога. Для возникновения спора необходимы формулировка и всеобщее признание важной проблемы, а также предложение хотя бы одного решения [46, с. 149-150]. В данный вид публичного оспаривания входит публикация (печатная или в сети Интернет) оспаривающих (полемизирующих) текстов, изображений, оценочных символов.

Выражением солидарности пользователей социальных сетей с полемическим контентом являются три формы активности, выстроенные по степени затрат читателя: обозначение материала значком «нравится» или «не нравится»; комментарий к материалу; распространение (репост) на личных страницах. Некоторую сложность оценки масштабов такого вида оспаривания создает возможность технической имитации поддержки или «критики» опубликованных материалов, комментирование ботами (Василькова и др., 2019). В виртуальном мире отношение к политическим событиям, несогласие и критика могут быть опубличены изображением (мемом), несущим определенную смысловую нагрузку и влияющим на реальное политическое пространство [90, с. 265]. Таким образом, дискуссии в виртуальном пространстве через «информационное заражение» влияют на граждан, могут выступать в качестве институтов опосредованного влияния на власть и представителей политической элиты (Володенков, 2019). Простота и скорость поиска единомышленников, мобилизационные возможности интернета и мобильных технологии? - всё это способствует масштабному переносу гражданских и политических практик в виртуальное пространство [62, с. 7].

Видом политического действия считается «сопротивление» (resistance), предполагающее сознательную (не только эмоциональную) активность. В науке различают три формы сопротивления: пассивное сопротивление (отказ от соблюдения законов или распоряжений власти); гражданское неповиновение; активное сопротивление (противозаконные действия и применение насилия по отношению к носителям государственной власти - подрывная деятельность, экстремизм и терроризм) [40, с. 314].

Пассивное сопротивление проявляется в условиях высокой делегитимизации власти, в виде индивидуального непубличного отказа выполнять нормативные предписания власти. Гражданское неповиновение (civil disobedience) - «политическая акция неповиновения властям на основе моральных принципов [50, с. 121]. Гражданское неповиновение рассматривается как одно из средств влияния рядовых граждан на субъектов политического сообщества и «предполагает совершение незаконных акций, обычно коллективных, публичных, принципиальных и символических по своему характеру, использующих преимущественно ненасильственные методы протеста и обращенных к разуму и чувству справедливости населения» [45, с. 749]. «Подрывная деятельность» (subversion) с XV в. означает скрытое свержение властных (государственных) структур [50, с. 560] посредством целенаправленных коллективных действий.

Следующие формы публичного оспаривания по политическим темам могут быть реализованы в легальное форме, а значит относятся к гражданскому и политическому участию (процессам, при помощи которых граждане влияют на принятие органами власти решений, затрагивающих общественные интересы): поддержка публичных петиций, направление обращений в органы власти; участие в публичном мероприятии; голосование (в том числе протестное); политическая оппозиция.

Прямой перевод термина «протест» с латинского языка означает «изъявлять, открыто заявлять», что предполагает относительно открытую реакцию на ситуацию в обществе. Как указывает А. Соколов, «социальный протест - это специфическая форма социального (а значит, коллективного) действия субъектов общественной жизни, направленная на изменение процессов, явлений и отношений, которые оцениваются ими как неприемлемые» [80, с. 46]. Политический протест - это «разновидность негативной реакции индивида (группы) на сложившуюся в обществе политическую ситуацию или конкретное действие отдельных органов государства и политических оппонентов» [53, с. 375], «определенная форма выражения несогласия, сопротивления, неприятия господствующего политического курса, т.е. то, что чаще всего выражается определенной акцией, действием, поступком протестного характера» [49, с 30]. Таким образом, политический протест - это негативная публичная реакция индивидов и групп на решения и действия власти, однозначно сигнализирующая об их несогласии, оспаривании. Наиболее полное определение понятию «политический протест» дал М. Сабитов, который рассматривает его как «совокупность активных или пассивных политических практик индивидуальных или коллективных субъектов в форме конвенциональной или неконвенциональной сигнализации недовольства по отношению к политической системе или отдельным аспектам существующего политического порядка в обществе» [54, с. 15]. Протест предполагает восприятие ситуации гражданами и властью как конфликтной и фиксируется её манифестацией - наблюдаемыми публичными действиями граждан.

Разновидностью протестного поведения и одновременно формой политического участия является электоральный протест. Данный феномен проявляется в виде голосования за оппозиционные политические силы, осознанного электорального абсентеизма и электорального нигилизма (голосование «против всех» или намеренная порча избирательных бюллетеней) [60, с. 271]. Отличие протестного голосования от осознанной поддержки оппозиционной партии или кандидата заключается в стремлении избирателя таким поведением продемонстрировать своё индивидуальное несогласие с предложенными политическими альтернативами (зарегистрированными партиями или кандидатами) и общей сложившейся политической ситуации. Протестное голосование мы относим к массовому действию, когда большое количество людей действуют одинаково, но по отдельности, каждый руководствуется своими собственными, индивидуальными мотивами и намерениями [58, с. 154]. Данный вид оспаривания характеризуется отсутствием солидарности между участниками акции, непубличный характер активности, неартикулированность собственной альтернативной позиции по проблемному вопросу.

Слово «оппозиция» означает сопротивление, противодействие хорошо организованных субъектов с конкретными политическими требованиями, программами [40, с. 309], «все формы и методы выражения организованного несогласия с политикой правительства или отдельными её аспектами, в большей или меньшей мере институционализированные» [41, с. 129]. Политическая оппозиция - наиболее организованный, институционализированный вид публичного оспаривания, с наибольшими шансами на успех. Субъекты политической оппозиции, кроме собственных предложений по разрешению противоречий, стремятся к получению властных статусов и позиций. Занятие властных позиций по итогам выборов даёт им возможность для изменения принятых предыдущим правящим классом решений и реализации своего альтернативного варианта.

Изучение российских исследований политической оппозиции позволило выявить перечень её атрибутивных черт: инакомыслие; публичное оспаривание; наличие и предложение собственного альтернативного проекта общественного развития, проекта решения проблемы; представительство групп общества, функционирование «контура обратной связи»; протестные действия, противодействие власти; организованность; способность субъекта устанавливать собственные правила в значимой для субъекта системе отношений и заставлять своих контрагентов считаться с ними, как со значимым фактором; контроль над деятельностью власти; диспозиция политических акторов, не занимающих властно-управленческих позиций; борьба за доминирующие позиции в органах власти; стремление к институциональному оформлению в партию или движение; рекрутирование и продвижение контрэлиты (Савенков, 2019).

Широкое распространение гибридных форм политического режима (сочетающих в себе формальные демократические институты и авторитарные практики) создает теоретическое затруднение, касающееся обязательности наличия у политической оппозиции всех перечисленных черт. Другими словами, можем ли мы считать политической оппозицией субъектов, которые не обладают всеми названными атрибутами? Политологи заметили, что не всегда оппозиция обладает собственной оригинальной политической программой, отличающейся от правительственной. Оппозиция может критиковать конкретные стороны правительственного курса, отдельных политических деятелей из правящего лагеря, но не ставить под сомнение стратегическую линию правящей группы. Большое место в современных исследованиях российских политологов занимает теоретическое и практическое определение псевдооппозиции - субъектов политического процесса, которые имитируют оппозиционную деятельность, но не отвечают базовым критериям оппозиции (не выполняют базовых функций). Замечено, что политико-правовые ограничения возможностей для публичного оспаривания и участия в выборах приводят к радикализации оппозиционных субъектов.

Политический радикализм определяется как «практическая и идеологическая ориентация политики, целью которой выступает принципиальное изменение общества и политической структуры средствами решительных, кардинальных действий» [Цит. по 41, с. 141]. Примерами «радикального оспаривания» являются нанесение ущерба имуществу государственных органов, арт-действия в ценностно значимых для власти пространствах (например, поджог двери здания ФСБ, танцы в храме, умышленное разрушение, порча памятников и т.п.). Политический экстремизм представляет собой крайнюю степень радикализма, отличающуюся насильственным, как правило, вооруженным характером, угрожающую жизни и здоровью людей. Федеральным законодательством в понятие «экстремизм» включены 13 видов противоправной деятельности [20, ст. 1].

Таким образом, публичное оспаривание является формой выражения несогласия, сопротивления или неприятия принятого органами власти решения. Граждане могут оспаривать решения, политический курс посредством публичной дискуссии; сопротивления; поддержкой публичных петиций; направлением обращений в органы власти; публичным мероприятием, участием в общественно-политических кампаниях, работе НКО; голосованием за оппозиционные партии и кандидатов.

Институциональной формой политического оспаривания в конкурентных режимах стала политическая оппозиция. Называющие себя оппозиционными, политические партии могут не обладать ключевым атрибутом оппозиции - стремление к власти - ограничиваясь политическим давлением, политическим представительством интересов своего немногочисленного ядерного электората. В то же время, оспаривание посредством института политической оппозиции позволяет оформить альтернативные решения в политико-правовые проекты и повышает шансы их учета в политическом курсе.

I.2 Концептуальная схема анализа политико-правовых возможностей публичного оспаривания

Концептуальная схема анализа публичного оспаривания

I.3. Субъекты формирования политико-правовых возможностей публичного оспаривания в России: федеральный и региональный уровни

В соответствии с Конституцией РФ граждане России «имеют право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования» [1, ст. 31], создавать общественные объединения, «никто не может быть принужден в выражению своих мнений и убеждений или отказу от них» [1, ст. 29]. Государству принадлежит ведущая роль в формировании возможностей, ограничений, а также в контроле над гражданской и политической активностью, в том числе влиянии на практики публичного оспаривания. Во-первых, возможности правового регулирования позволяют государству поощрять/блокировать определенные виды гражданской и политической активности, регламентировать процедуру выборов; во-вторых, в организации государством институциональных площадок, создающих условия для его непосредственного влияния на процессы формирования гражданских инициатив; в-третьих, в государственном финансировании избранных гражданских проектов и релевантных политических партий; в-четвертых, в развитии информационных ресурсов, открывающих возможности для выгодной государству упорядоченности гражданской и политической активности в онлайн пространстве [40, с. 124].

Действия органов власти можно дифференцировать по периодам их активности:

I. Формирование правовых возможностей публичного оспаривания (превентивные мероприятия):

- регламентация публичных мероприятий;

- регламентация активности в Интернете.

II. Действия власти в активный период публичного оспаривания (протестной акции):

- информационное освещение протеста;

- взаимодействие с протестующими;

- обеспечение безопасности, задержание нарушителей правил проведения публичных мероприятий.

III. Действия власти после акций публичного оспаривания:

- административные санкции по решению суда;

- коррекция правовых возможностей публичного оспаривания.

Анализ НПА позволяет определить основных формальных субъектов формирования политико-правовых возможностей публичного оспаривания:

- федеральный законодательный орган власти, осуществляющий легитимацию НПА, регламентирующий правила проведения публичных мероприятий и суровость санкций в отношении нарушителей этих правил [19], правила выражения несогласия и критики в сети Интернет;

- федеральные судебные органы власти: Конституционный суд РФ - оценивающий соответствие НПА Конституции РФ, разъясняющий содержание правовых норм; Верховный суд РФ, разъясняющий судам общей юрисдикции принципы определения виновности и степень наказания виновных, в нарушении норм публичного оспаривания;

- Администрация Президента (АП) РФ, осуществляющая курирование деятельности внутриполитических блоков региональных администраций. Для внутриполитического блока АП введены шесть показателей эффективности (KPI -- Key Performance Indicators), среди которых KPI по снижению уровня протестного потенциала, по обеспечению общественно-политической устойчивости и управляемости в регионах [116];

- федеральные исполнительные органы власти - Министерство юстиции РФ - осуществляющее внесение некоммерческих организаций в реестр «НКО, выполняющих функции иностранных агентов»;

- региональные законодательные органы власти, определяющие порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, порядок использования специально отведенных мест для публичного выражения общественного мнения (уведомление о которых не требуется), минимально допустимое расстояние между лицами, осуществляющими пикетирование одним участником, а также устанавливающие места, проведение публичных мероприятий в которых запрещено [19, ст. 7,8];

- региональные исполнительные органы власти, осуществляющие мониторинг и анализ протестной активности в субъекте РФ, определяющие единые специально отведенные места для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан с целью публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места» [например, 27, ст. 3] («гайд-парк»);

- муниципальные органы власти, регистрирующие уведомления о публичном мероприятии, оказывающие содействие его организаторам, обеспечивающие общественный порядок и безопасность граждан [например, 30, ст. 5];

- территориальные представительства правоохранительных органов, обеспечивающие безопасность и общественный порядок публичного мероприятия;

- районные (городские) суды общей юрисдикции, осуществляющие разрешение споров и принимающие решение о санкциях в отношении нарушителей законодательства о проведении публичных мероприятий.

Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления непосредственно контактируют с гражданами, организующими публичное мероприятие: регистрируют уведомление, информируют органы власти и учреждения, обеспечивают защиту интересов граждан, не участвующих в мероприятии. Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ осуществляют мониторинг публичной активности граждан, инициируют изменения НПА в рамках своих полномочий. Очевидно, что действия органов власти по созданию политико-правовых возможностей для публичного оспаривания, их действия в период активной фазы и после неё необходимо анализировать в комплексе, так как для рядовых участников оспариваия и полиция, и губернатор, и президент страны являются представителями власти, нескоординированные действия которых могут привести как к эскалации конфликта, так и к его затуханию.

Перечисленные органы власти в отношении практик публичного оспаривания действуют не только в рамках формальных связей и инструкций, но и в соответствии с латентными интересами своих ведомств. Основным субъектом трансформации политико-правовых возможностей является Государственная Дума ФС РФ, осуществляющая принятие НПА, регламентирующих практики публичного оспаривания. В то же время, интенсивность и масштабы оспаривания определяются активностью и позицией правоохранительных органов (обеспечивающих порядок в ходе публичных мероприятий, осуществляющих задержание нарушителей), а также судебных органов первой инстанции (определяющих виновность и меру наказания нарушителей правовых норм).

В публичных докладах российские эксперты предпринимали попытки систематизировать основные стратегии действий властей при протестах [103], основные ошибки представителей власти [102]. А. Касович сформулировал основные технологические аспекты управления протестами в современной России: административно-правовые методы воздействия; неформальные технологии; игнорирование политического протеста; практики оперативного управления; технологии стратегического манипулирования, предусматривающие навязывание обществу альтернативной протестной повестки (Касович, 2015).

В самом общем виде, публичное оспаривание в политике означает спор, полемику, конкуренцию идей и ценностей. Институционализация публичного оспаривания в форме легального протеста, политической оппозиции способствует формулированию групповых интересов, диалогу и разрешению конфликтных ситуаций. Основными современными видами публичного оспаривания являются:

- публичная дискуссия: публикация критических текстов и изображений (в том числе в сети Интернет);

- сопротивление: пассивное, гражданское неповиновение, подрывная деятельность;

- поддержка публичных петиций, направление обращений в органы власти;

- публичное мероприятие (индивидуальное и коллективное), участие в общественно-политических кампаниях, социальных движениях, работе НКО;

- протестное голосование;

- политическая оппозиция (участие в деятельности политической организации);

- радикальные, нелегальные и экстремистские действия.

Исследование проведено в четыре этапа. На первом этапе рассмотрены наиболее резонансные практики публичного оспаривания в России 2000-2019 гг. в гражданской сфере (публичная дискуссия, критика, протестные действия в виде публичных мероприятий) и в политической сфере (действия оппозиционных политических партий и НКО, занимающихся политической деятельностью). На втором этапе проведен политико-правовой анализ (по методике Ю. Нисневича) федеральных НПА, регламентирующих правила дискурса в публичном пространстве (в первую очередь, в Интернет), проведение публичных мероприятий, деятельность политических партий, НКО (участвующих в политической деятельности). На третьем этапе предпринимается попытка описать стратегию и тактику федеральных органов власти в отношении превентивных мер по регламентации правовых возможностей публичного оспаривания, действий в период манифестации публичного несогласия, а также действия после акции публичного оспаривания. На заключительном этапе осуществляется сравнение динамики политико-правовых возможностей публичного оспаривания на федеральном и региональном уровнях.

II. Динамика изменений политико-правовых возможностей публичного оспаривания в России (2000-2019гг.)