Формирование политико-правовых возможностей публичного оспаривания в России: сравнительный анализ федерального и регионального уровней

Второй хронологический период нашего анализа начинается мощной волной массовых протестов в крупных городах России в конце 2011 г., которую спровоцировали массовые сообщения о нарушениях при подсчете голосов на выборах депутатов Государственной Думы 4 декабря. По подсчетам организаторов, в коллективных действиях приняли участие более ста тысяч человек. Требования пересчета голосов и отставки главы Центральной избирательной комиссии страны В. Чурова в 2011 году сменились требованиями перевыборов депутатов и отставки В. Путина - в 2012 году [65, с. 73].

Масштабные акции коллективного действия 10 и 24 декабря в Москве показали, что граждане и власть способны в цивилизованной форме, без насилия и агрессии, взаимодействовать через коллективные публичные акции [100, с. 6]. Оформившееся движение «За честные выборы» обозначило смещение интереса граждан с личного пространства на защиту общественных интересов. Эти протесты, в отличие от предыдущего периода, обращались не к защите партикулярных интересов, а актуализировали гражданский запрос на политическую демократию и честные электоральные процедуры, породив ряд метафор о «пробуждении гражданского сознания». По своему масштабу это было одним из самых крупных движений в современной России, что позволило сравнивать его со временами перестройки или говорить о том, что «политика вернулась в Россию» [71, с. 28-29].

Всплеск митинговой активности по политическим вопросам в 2011-12 гг. затронул лишь столицу и крупные города, но не получил поддержки большинства граждан (Шевцова, 2014; Россия удивляет, 2017; Greene, 2014): по подсчетам российских социологов, в протестных акциях приняло участие не более 4% россиян [70, с. 39]. По наблюдениям Л. Шевцовой, субъектом протестного действия стала не политическая (профессиональная) оппозиция, а «рассерженные горожане» - аморфная социальная общность, включающая не только представителей среднего класса городов [57, с. 123-125]. По наблюдениям социологов, среди участников коллективного (на первом этапе) действия (10 декабря 2011 г.) преобладала молодежь, однако в акциях 24 декабря 2011 г., 4 февраля 2012 г. большинство составляли люди среднего возраста [65, с. 73].

Политическое структурирование системных требований движения «За честные выборы» произошло лишь на нисходящей фазе протеста 12 июня 2012 г., когда была предложена программа политических преобразований «Манифест Свободной России». Осенью 2012 г. организаторы протеста создали свой координирующий орган - Координационный совет оппозиции, члены которого не смогли выработать единой привлекательной для массовых слоев общества программы действий.

С конца 2012 г. политическая протестная активность снижается, среди массовых мероприятий наиболее многочисленными становятся общероссийские провластные мероприятия и акции патриотической направленности, сосредоточенные в основном в Москве. Протестная активность в 2013-2015 гг. также концентрировалась в обеих столицах (Москва и Санкт-Петербург), практически не проявляясь в регионах. Немногочисленные акции проводились в интересах обманутых дольщиков/вкладчиков, недовольных повышением стоимости услуг жилищно-коммунальной сферы [96].

В то же время, по данным Центра социально-трудовых прав, увеличивается количество локальных трудовых протестов с 277 (2013 г.) до 419 в 2016 г. Основной постоянной причиной протестов является невыплата зарплаты (57%) [111]. Структура форм, в которых происходили трудовые протесты, практически не меняется: на первом месте это выдвижение требований с угрозой последующего ужесточения протеста (53% от общего числа акций), на втором месте подача демонстративной жалобы в органы власти (37%), далее идут митинги (34%) и остановка работы (34%). Протестное поведение в этот период рассматривается А. Очкиной как реакция граждан на различные формы нарушения их социально-трудовых прав, симптом несовершенства социально-экономической политики, недовольства государственной политикой. Экономический кризис способствовал росту локальных протестных акции?, но не привел к консолидации протестных групп. Наблюдалось согласование действий протестующих на уровне муниципального образования, но взаимодействия на уровне экономического сектора или макро-региона не зафиксировано. Протестные действия c политическими требованиями не имели массовой поддержки, основывались на мобилизации отдельных активистов (Очкина, 2016).

Неожиданными для власти стало общероссийское протестное движение водителей крупнотоннажных грузовиков «Антиплатон» (ноябрь 2015 г.) и марш на Москву краснодарских фермеров на тракторах (август 2016 г.). Система «ПлаТон» предусматривала взимание дополнительных платежей с владельцев транспортных средств, максимальная масса которых превышала 12 тонн. Персональным объектом критики стал российский бизнесмен Аркадий Ротенберг - основной выгодополучатель системы «ПлаТон». Водители и перевозчики выступили против новации по всей стране, проведя «чувствительную» для участников дорожного движения акцию «Улитка» (медленное движение на федеральных трассах). Протестующие публиковали видеообращения к Президенту России В. Путину с просьбой отменить «ПлаТон». В регионах с протестующими дальнобойщиками встречались представители администраций, искали варианты разрешения конфликтного противоречия. Единый коммуникационный порыв региональных властей позволяет предположить поступление «задачи» от федерального Центра на начало переговоров и учет требований протестующих. Итогом переговоров с федеральными властями стала временная уступка: снижение стоимости за один км. с 3,73 руб. до 1,53 руб. до апреля 2017 г. (с апреля 2017 г. тариф составил 1,9 руб./км.).

Летом 2016 года около 50 фермеров Краснодарского края попытались организовать тракторный пробег до Москвы с целью информирования Президента России В. Путина о незаконных захватах крупными агрохолдингами региона их урожая и земли. Полиция препятствовала движению автоколонны, а представители региональной власти вынудили протестующих вернуться и начать переговоры с губернатором края [114].

Опыт крупных протестных действий демонстрирует патриархальный подход протестующих к коллективному действию и отсутствие ясного алгоритма действий власти в отношении протеста. Участники протестных действий подчеркивали свою лояльность Президенту России В. Путину, просили у него защиты своих узкокорпоративных интересов, что ограничивало их возможности в мобилизации сторонников и снижало моральную поддержку невовлеченных граждан. Региональные власти приглашали к диалогу организаторов действия, навязывая компромисс, в то время как правоохранительные органы препятствовали проведению акций, пользуясь законными основаниями. Чувствительным для власти ресурсом протестующих стали акции на транспортных магистралях, которые не только эффективнее привлекали внимание СМИ к проблеме, но и затрудняли автомобильную коммуникацию.

С конца 2016 г. социологи фиксируют нарастание социальной напряженности с одновременным увеличением количества протестных акций как локального, так и федерального уровня. С политическими требованиями в 2017-2018 годах выступало общероссийское движение Алексея Навального: 26 марта и 12 июня 2017 г. прошли акции с требованием к власти отреагировать на обвинения в коррупции премьер-министра Дмитрия Медведева. Особенностью протеста 12 июня стало проведение акции в несогласованном месте в Москве, что привело к массовым задержаниям. Во второй половине 2017 г. региональные штабы Навального проводили локальные акции по поддержке выдвижения своего лидера кандидатом в Президенты России. Большинство локальных акций проводилось в рамках действующего законодательства, существующих политических возможностей. В тоже время, по данным Московской Хельсинской группы, в 2017 г. наблюдался рост количества несогласованных радикальных протестных акций [138].

После отказа ЦИК зарегистрировать Алексея Навального кандидатом в президенты России, его движение готовило наблюдателей на выборах и призвало своих сторонников бойкотировать голосование. Протестная акция «Он нам не царь» 5 мая 2018 г., приуроченная к инаугурации Владимира Путина, прошла в большинстве городов с нарушениями действующего законодательства, что привело, по неофициальным данным, к задержаниям более 1000 участников [127]. Таким образом, А. Навальному в своих практиках публичного оспаривания перейти из гражданской сферы в политическую.

В это же время в стране зафиксирована нисходящая динамика трудовых протестов: 419 - в 2016 г., 334 - в 2017 г., 122 - за 6 мес. 2018 г. Замечено, что уменьшение числа трудовых протестов в 2017-2018 годах происходит за счет снижения протестной активности населения периферийных территорий (провинциальных городов и сельских территорий), в то время как протестность мегаполисов и городов-миллионников - величина более или менее постоянная [111]. В сравнении с 2016 г., в 2017 г. зафиксировано общее снижение количества публичных мероприятий, проведенных на территории Российской Федерации. По подсчетам Уполномоченного по правам человека в РФ в 2017 г. проведено 47,1 тыс. различных публичных мероприятий, в которых участвовало около 12 млн человек [99]. В 2018 году по сравнению с предыдущим годом, наблюдалось снижение числа несогласованных акций (на 13%). По данным МВД России, в общей сложности в них приняли участие порядка 58 тыс. граждан [98].

Серией масштабных протестных коллективных акций в мае 2017 г. москвичи сопротивлялись реализации программы реновации (сноса старого жилья и переселения жильцов в новые дома в других районах). Традиционные митинги собирали от 4 до 20 тыс. участников. На плакатах были замечены и политические требования - отставки мэра Москвы С. Собянина [128]. В июне в Государственной Думе были организованы слушания для доработки закона, однако на них не пустили наиболее опытных лидеров протеста (представителей КПРФ, партии «Яблоко», Партии роста). Итогом слушаний стало снижение эмоционального неприятия программы, создание наблюдательного совета при фонде реновации [133].

Объявление о подготовке пенсионной реформы в июне 2018 г. резко увеличило количество протестов: с 543 в I квартале 2018 г. до 1244 - в III квартале 2018 года [110]. Резкий рост числа протестных акций с конца июля 2018 г. связан с действиями КПРФ, организующей противников правительственного варианта пенсионной реформы. Результатом акций должен был стать запуск процедуры референдума по этому вопросу. Центральная избирательная комиссия России дважды отказала КПРФ в проведении референдума: из-за несоответствия закону формулировки вопроса (в конце июля) [141], из-за невыполнения всеми пятью зарегистрированными инициативными группами требования регистрации 43 региональных групп (в середине октября) [142]. Публичные разъяснения президента В. Путина о необходимости реформы и смягчение некоторых её параметров (29 августа) снизили протестный потенциал коллективного действия по этой теме, одновременно снижая его рейтинг доверия.

Резонансными стали протестные акции весной 2018 г. в Волоколамске и Кемерово. Жители подмосковного городка Волоколамск многократно требовали закрытия мусорной свалки «Ядрово» и отставки губернатора Московской области Андрея Воробьева (губернатор с 2013 года). 10 марта жители Волоколамска направили свою просьбу президенту Владимиру Путину. Многотысячные акции протеста и препятствование проезду мусоровозам началась 21 марта, когда 57 детей местной школы были доставлены в больницу с подозрением на отравление свалочным газом. Целью протестующих было обратить внимание В. Путина на проблему, который своим решением в июне 2017 г. «закрыл» мусорный полигон «Кучино» в подмосковной Балашихе.

Пожар в кинотеатре г. Кемерово в марте 2018 года, в котором погиб 41 ребенок, спровоцировал спонтанный многочасовой митинг горожан. Протестующие требовали правдивой информации о трагедии, наказания виновных и отставки губернатора Амана Тулеева (губернатор Кемеровской области в 1997-2018 годах) [126]. Власти заявили о дезинформации со стороны интернет-пользователей (которые сообщили о сотнях погибших), оказали материальную помощь семьям пострадавших и отправили в отставку
А. Тулеева.

В целом, протестные акции в России носили локальный, а не массовый, общероссийский характер, требуя от властей решения своих конкретных неполитических проблем. Акции вокруг федеральных тем (выступления дальнобойщиков, акции штабов Навального, противников пенсионной реформы) не стали триггером региональных и межрегиональных коллективных действий, не получили правовых последствий. Рост числа акций не сопровождался серьезным ростом самоорганизации граждан, а сами акции не попадали в зону внимания федеральных СМИ [103].

Коллективные действия «рассерженных горожан» 2011-2012 гг. своим масштабом оказали двойственное влияние на политическую систему. С одной стороны, протестные акции в столице были оценены властью как сбой сложившихся к тому моменту в России политических и электоральных практик, что привело к кадровым перестановкам в Администрации Президента России. С 27 декабря 2011 года первым заместителем руководителя Администрации Президента РФ («куратором внутренней политики» в России) назначен Вячеслав Володин. В течение последующих четырех лет Кремль в целом сформировал новое качество дизайна политической системы [106]. На первый взгляд, были созданы дополнительные институциональные возможности для коммуникации граждан с властью, а также электорального влияния гражданского общества на политические решения. В марте 2016 года объявлено о новом составе Центральной избирательной комиссии РФ, председателем которой была избрана Элла Памфилова, в прошлом председатель Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. С другой стороны, в гражданской сфере начинается трансформация политико-правовых возможностей, а именно правил проведения публичных мероприятий, деятельности НКО, участвующих в политической деятельности, а также правил публичной дискуссии.

Самые многочисленные изменения в №54-ФЗ были внесены летом 2012 г. Выступать организаторами публичного мероприятия запрещено гражданам, два и более раза привлекавшимся к административной ответственности за нарушение правил проведения публичных мероприятий. Организатор обязан принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества участников публичного мероприятия, если превышение количества таких участников создает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности.

Организатор публичного мероприятия, в случае неисполнения им своих обязанностей, несет гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный участниками публичного мероприятия. Участники публичных мероприятий не вправе скрывать свое лицо, в том числе использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности. Поправками введена обязанность для исполнительных органов власти субъекта РФ определить единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места. Минимальная численность по региональным нормам не может быть менее ста человек.

С 2012 г. проводится ужесточение (повышение суммы штрафов) административного наказания за нарушение правил проведения публичного мероприятия в Кодексе об административных правонарушениях (статьи 5.38, 19.3, 20.2, 20.18). К примеру, наказание со штрафа в 100 руб. возросло до 100 тыс. руб.(ст. 20.18, блокирование транспортных коммуникаций) до 20 тыс. (ст. 20.2, нарушение организатором публичного мероприятия порядка организации и проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования). Введены новые статьи с санкциями за нарушение правил публичного оспаривания: организация массового одновременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка карается штрафом до 20 тыс. руб., при причинении вреда здоровью или имуществу - до 300 тыс. руб. (20.2.2).

Внесенные изменения в законодательство стали основанием для обращения группы депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд РФ, т.к. новации «содержат необоснованные и чрезмерные ограничения права на свободу мирных собрании?, не обусловленные конституционно признанными целями и посягающие на само существо данного конституционного права» [33]. Конституционный Суд РФ в целом признал большинство новелл соответствующих Основному закону, но дал их толкование в интересах граждан, их права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

В 2014 г. введено требование для журналиста, работающего на публичном мероприятии, иметь документ удостоверяющий личность и полномочия, а также иметь отличительный знак представителя СМИ [13, ст. 4]. Летом 2014 года введена уголовная ответственность за неоднократные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий. Нарушителям грозит до пяти лет лишения свободы или штраф до миллиона рублей [119]. В это же время наказание за участие в несанкционированном собрании, митинге выросло со штрафа в 1 тыс. руб. до 300 тыс. руб. в зависимости от масштабов последствий публичного мероприятия; организация публичного мероприятия без подачи уведомления - до 30 тыс. руб., нарушение порядка проведения публичного мероприятия до 20 тыс. руб. (с 1 тыс. руб.).

В 2016 г. в законодательство введено понятие «быстровозводимых сборно-разборных конструкций», использование которых при одиночном пикете требует уведомления [11]. В 2017 г. правила проведения публичного мероприятия были распространены на мероприятия депутатов представительных органов государственной и муниципальной власти по информированию избирателей о своей деятельности [8]. В 2018 г. в случае отказа от проведения публичного мероприятия, его организатор обязан принять меры по информированию граждан и уведомить в письменной форме соответствующие органы власти [7]. В 2018 г. было введено наказание за вовлечение несовершеннолетнего в участие в несанкционированном публичном мероприятии - до 50 тыс. руб., либо административный арест на срок до 15 суток.

В рассматриваемый период правоприменительная практика показала стремление муниципальных властей не согласовывать (ограничивать) проведение протестных акций. В 2017 г. к Уполномоченному по правам человека в РФ поступило 51 обращение от граждан с жалобами на нарушение права на свободу собраний, из них 39% касались немотивированных отказов в проведении публичного мероприятия, которые заявители получали накануне проведения акции или вообще не получали ответов. В ряде жалоб был поднят вопрос о привлечении к административной ответственности за организацию или участие в публичных мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка. Заявители указывали на несогласие с судебными решениями, основанными исключительно на документах, представленных полицией, при игнорировании доказательств стороны защиты; на «конвейерный» характер судебных заседаний; на чрезмерно строгие наказания за формальные нарушения правил проведения публичных акций, на игнорирование судами смягчающих обстоятельств и др. [99].

Конституционный Суд РФ защитил права граждан: орган публичной власти не может «не разрешить» проведение публичного мероприятия, он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения. Предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное время), либо иными подобными причинами. Понятие «мотивированное предложение» по его конституционно-правовому смыслу означает, что в решении должны содержаться веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов [69, c. 45].

Как было указано выше, организаторов публичных мероприятий часто привлекали к административной ответственности за несоблюдение правил их проведения. Наиболее распространенным «нарушением» стало превышение реального числа участников акции к заявленной в уведомлении. В связи с этим Конституционный Суд РФ указал, что «участие в публичном мероприятии большего, чем было заявлено его организатором в уведомлении, количества участников само по себе еще не является достаточным основанием для привлечения его к административной ответственности, равно как и само по себе превышение нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия. Административная ответственность за нарушение установленного порядка проведения публичных мероприятий… может наступать только в том случае, когда превышение заявленного в уведомлении количества участников публичного мероприятия и создание тем самым реальной угрозы общественной безопасности и правопорядку было обусловлено деянием организатора этого публичного мероприятия или когда организатор публичного мероприятия, допустив превышение количества его участников, не принял меры, которые обязан был принять» [34].

Итак, по мнению юристов, действующее законодательство и правоприменительная практика в сфере свободы публичных собраний носят достаточно рестриктивный характер [79, с. 52]. Правовое сужение возможностей для выражения своего мнения путем участия в публичном мероприятии свидетельствует не только о несоблюдении баланса публичных и частных интересов, но и о преобладании интересов олигархических групп: «… законодатели часто действуют в своекорыстных интересах либо в интересах контролирующих их групп, игнорируя интересы населения» [75, с. 54]. Официальные комментарии Конституционного Суда РФ сохраняют возможность органам муниципальной власти ограничивать право на свободу собраний.

20 июля 2012 г. в федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» внесено понятие «некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента» - российская НКО, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств и иных субъектов, участвующих в интересах иностранных источников в политической деятельности на территории РФ. Под политической деятельностью понималась организация и проведение политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях [15]. В последствии, понятие «политическая деятельность» в данном законе несколько раз менялось, получив в декабре 2019 г. широкую интерпретацию. Под политической деятельностью в РФ понимается «деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, обеспечение законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия. Указанная деятельность осуществляется в следующих формах:

- участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований, либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений;

- участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;

- публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов;

- распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике;

- формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований;

- вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность;

- финансирование указанной деятельности» [9].

Для НКО, выполняющих функции иностранного агента, установлена необходимость более частых отчетов и указания своего статуса при публикации материалов. Согласно закону, финансируемые из-за рубежа «политические» некоммерческие организации должны самостоятельно регистрироваться в Минюсте в качестве «иностранных агентов». Закон предусматривает ведение реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Заявление о включении в указанный реестр должно быть подано НКО до осуществления ею деятельности в качестве иностранного агента. Годовая бухгалтерская (финансовая) отчетность таких организаций, а также структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций, подлежит обязательному аудиту [21, ст. 24, 32]. В 2014 году издан Федеральный закон, позволяющий Министерству юстиции РФ самостоятельно включать в Реестр организаций «иностранных агентов» НКО России [139].

В декабре 2012 г. принят федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод граждан Российской Федерации», представляющий возможность федеральным органам власти приостанавливать деятельность некоммерческих организаций, которые участвуют в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и безвозмездно получают денежные средства и иное имущество от граждан (организаций) Соединенных Штатов Америки или реализуют на территории Российской Федерации проекты, программы, либо осуществляют иную деятельность, которые представляют угрозу интересам Российской Федерации. В случае приостановления деятельности некоммерческой организации приостанавливаются ее права как учредителя средства массовой информации, ей запрещается организовывать, проводить массовые акции и публичные мероприятия, участвовать в них, использовать банковские счета и вклады. Деятельность организации может быть возобновлена при отказе от получения денежных средств от граждан США [14, ст. 3]. В декабре 2018 г. внесены важные поправки об участии иностранных НКО в избирательном процессе и организации референдума: «деятельность иностранной или международной неправительственной организации, представляющая угрозу основам конституционного строя Российской Федерации, обороноспособности страны или безопасности государства, в том числе способствующая либо препятствующая выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме может быть признана нежелательной на территории Российской Федерации» [6].

Весной 2015 года принят Федеральный закон о так называемых «нежелательных» иностранных организациях в России. Закон подразумевает, что таковой может быть признана иностранная или международная, но только неправительственная организация, «представляющая угрозу основам конституционного строя РФ, обороноспособности страны и безопасности государства». Решение о признании организации нежелательной принимается генеральным прокурором РФ или его заместителями по согласованию с МИД РФ. В таком же порядке решение может быть отменено [135].

Летом 2015 года Совет Федерации России направил в Прокуратуру РФ так называемый «патриотический стоп-лист», включающий в себя ряд известных своей антироссийской ангажированностью иностранных или международных неправительственных организаций, с целью возможного распространения на них действующих норм российского законодательства о признании нежелательной их деятельности. В обращение сенаторов вошли 12 иностранных неправительственных организаций [122]. Таким образом, во внутренней политике проводятся мероприятия по усилению контроля над НКО, участвующих в политической деятельности за счет средств зарубежных грантов, запрета деятельности зарубежных НКО, заподозренных в антиконституционной деятельности.

В тоже время, реализуются мероприятия по поддержке лояльных некоммерческих организаций. 15 октября 2015 года на закрытом семинаре для социально ориентированных НКО, подготовленном Общественной палатой РФ при поддержке Администрации Президента, было решено разработать концепцию развития некоммерческих организаций. Кроме того, обсуждалась эффективность работы НКО за границей и в провинциальных населенных пунктах России. Обсуждались критерии отнесения НКО к социально ориентированным. Первый заместитель руководителя администрации Президента России В. Володин пояснил, что внимание государства к третьему сектору будет только возрастать, поскольку это один из самых растущих секторов экономики в мире [130].

По словам Президента России В. Путина, в 2015 году государственная поддержка некоммерческим организациям составила почти шесть миллиардов рублей [37]. Премьер-министр России Д. Медведев подписал распоряжение о распределении субсидий в размере 621 миллиона рублей между 55 субъектами Федерации, прошедшими конкурсный отбор. Данные средства будут использованы для реализации субъектами Федерации программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций [36].

В мае 2015 г. внесены поправки в УК РФ, согласно которым вводилась уголовная ответственность за руководство деятельностью на территории Российской Федерации иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории РФ ее деятельности в соответствии с законодательством страны. Санкции представляют собой штраф в размере от 300 тыс. до 500 тыс. рублей, либо обязательные работы на срок до трехсот шестидесяти часов, либо принудительные работы на срок до пяти лет с ограничением свободы на срок до двух лет, либо лишение свободы на срок от двух до шести лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до десяти лет [12, ст. 1]. При этом лицо, добровольно прекратившее участие в деятельности иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации ее деятельности, освобождается от уголовной ответственности [3, ст. 284.1].

В январе 2019 г. Совет по правам человека при Президенте РФ сделал заявление в связи с заведением первого уголовного дела в отношении А. Шевченко, члена совета организации «Открытая Россия». По мнению Совета, статья слишком суровая, т.к. А. Шевченко не обвиняется в совершении насильственного преступления, причинении вреда здоровью граждан, их имуществу, окружающей среде, общественному порядку или общественной безопасности. Таким образом, реальная степень общественной опасности деяния, в связи с которым возбуждено уголовное дело, является незначительной. Совет считает уголовную ответственность по данной статье, при привлечении ранее к административной ответственности за такое правонарушение, чрезмерной [121].

Весной 2019 г. принят ряд НПА, ограничивающих свободу публичной дискуссии и критики. 18 марта 2019 г. внесены поправки в законодательство, запрещающие распространение в Интернет «информации, выражающей в неприличной форме, которая оскорбляет человеческое достоинство и общественную нравственность, явное неуважение к обществу, государству, официальным государственным символам РФ, Конституции РФ или органам, осуществляющим государственную власть в РФ» [5]. Закон запрещает распространять в Интернете информацию, содержащую призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка, недостоверной общественно-значимой информации, распространяемой под видом достоверных сообщений, которая создает угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу, угрозу массового нарушения общественного порядка и общественной безопасности, либо угрозу создания помех функционированию или прекращения функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, кредитных организаций, объектов энергетики, промышленности или связи, информационных материалов иностранной или международной неправительственной организации, деятельность которой признана нежелательной на территории РФ» [18, ст. 15.3].

В Кодекс об административных правонарушениях внесены поправки, согласно которым распространение в средствах массовой информации, а также в информационно-телекоммуникационных сетях, заведомо недостоверной общественно значимой информации под видом достоверных сообщений, создавшее угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу, угрозу массового нарушения общественного порядка и общественной безопасности, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 30 тыс. 100 тыс. рублей с конфискацией предмета административного правонарушения и до 400 тыс. руб. в зависимости от последствий [2, ст. 13.15]. Закон также предусматривает блокировку ресурса, опубликовавшего фейковую новость. Если СМИ незамедлительно не удалит недостоверную информацию по требованию Роскомнадзора, то доступ к сайту ограничат.

В декабре 2019 г. приняты поправки в ФЗ «О средствах массовой информации», вводящие понятие «средства массовой информации, выполняющего функции иностранного агента». СМИ в статусе «иностранного агента» обязано выполнять требования, предъявляемые к НКО, признанным «выполняющим функции иностранного агента» [4, ст. 1]. Документ дополняет Кодекс РФ об административных правонарушениях новой статьей - «Нарушение порядка деятельности иностранного средства массовой информации, выполняющего функции иностранного агента или учрежденного им российского юридического лица, выполняющего функции иностранного агента». Согласно тексту закона, нарушение установленного российским законодательством порядка деятельности СМИ-иноагента повлечет за собой штрафы для граждан в размере 10 тыс. рублей, в случае повторного совершения таких деяний санкции возрастут для граждан до 50 тыс. руб. Кроме того, предусмотрена и максимальная ответственность за грубые нарушения порядка деятельности СМИ-иноагента в виде штрафа для граждан в размере 100 тыс. рублей или арест на срок до 15 суток, для должностных лиц - штраф в размере 200 тыс. рублей, для юридических лиц - 5 млн рублей. При этом под грубым нарушением будет пониматься неоднократное (более двух раз в течение года) нарушение закона о СМИ-иноагентах, совершенное как средством массовой информации, так и учрежденным им российским юридическим лицом, его сотрудником или представителем. Иностранные структуры без образования юридического лица, признанные СМИ-иноагентами, будут нести административную ответственность как юридические лица.

Как отметил один из авторов закона, сенатор Андрей Клишас, документ создает правовые механизмы воздействия на нарушителей законодательства РФ в этой сфере. В развитие и дополнение этого закона в этом году была одобрена законодательная инициатива, которая обязывает СМИ, выполняющие функции иностранного агента, для работы в России учреждать российское юридическое лицо, позволяет признавать СМИ-иноагентом физическое лицо за распространение сообщений или материалов (в том числе в интернете), предназначенных для неограниченного круга лиц, и получение финансирования из-за рубежа [132].

Таким образом, мы фиксируем усиление регламентации практик публичного оспаривания в гражданской сфере, ужесточение санкций в отношении нарушителей норм. Основными аргументами выработки стратегии «сокращения» возможностей проведения публичных мероприятий стала защита общественного порядка. Общественная безопасность стала ключевой ценностью и главным аргументом законодателей, выступавших с инициативами изменения норм, регулирующих реализацию свободы собраний. Выступления с политическими требованиям усиливают поляризацию граждан, могут привести к стихийным (или запланированным) массовым беспорядкам. Протест, в риторике сторонников «сокращения возможностей», выступает как политическая технология, которая может быть использована недобросовестными политиками и иностранными правительствами для дестабилизации политической системы и против интересов российского общества. Вторым аргументом стала некомпетентность и доверчивость рядовых граждан, которые участвуют в публичном мероприятии под воздействием манипулятивных технологий организаторов - «нечистоплотных политиков». Третий аргумент - необходимость обеспечения безопасности самих организаторов протестов. Четвертый - обеспечение прав и интересов других граждан, которые могут испытывать неудобства от проведения акции [47, с. 222-225].

Напротив, в политической сфере происходит расширение возможностей для деятельности политических партий. Под влиянием протестов в декабре 2011 г. против фальсификации итогов выборов депутатов ГосДумы, Президент России Д. Медведев озвучил предложения по «либерализации» партийного и избирательного законодательства. В 2012 г. минимальное число членов политической партии было снижено с 40 тыс. до 500 чел., а все зарегистрированные партии освобождались от сбора подписей избирателей; вместо ежегодных отчетов вводилось требование отчета один раз в три года; ликвидация партий, не участвующих в выборах, производилась не через 5 лет, а через 7 лет подряд неучастия в выборах [16]. Были восстановлены губернаторские выборы, с одновременным введением «муниципального фильтра» - необходимости сбора подписей региональных и муниципальных депутатов в поддержку выдвижения кандидата на пост. В 2014 г. на выборах депутатов Государственной Думы были возвращены смешанная система и 5% заградительный барьер, а на муниципальных выборах - графа «против всех» по решению региональных законодателей. В избирательном законодательстве в 2012 г. введен единый день голосования - второе воскресенье сентября [48, с. 57].

В результате реформы 2012 г. количество партий возросло с 7 до 61 - в 2014 г. и до 78 - в 2016 г. В 2016 г. разрешено включение в избирательный список партии членов иных партий на региональных и муниципальных выборах, при формировании легислатуры исключительно по пропорциональной системе [10]. Однако, увеличение числа партии не привело к изменению расстановки политических сил в Государственной Думе по итогам выборов в 2016 г. или значительному росту представительства непарламентских политических в региональных легислатурах (Гайворонский, 2018). Резонанс вызвали победы на губернаторских выборах трех кандидатов от парламентских КПРФ и ЛДПР в 2018 г., что в целом не изменило правил и результатов публичного оспаривания в гражданской или политической сферах.

Таким образом, к 2012 г. протест стал привычным и массовым явлением - всё большее число людей включалось в различного рода протестные акции и мероприятия. При этом протестная активность концентрировалась в крупных городах и не была массовой в средних и малых населенных пунктах [41, с. 401]. Своеобразная «институциализация» протеста запустила противоречивые процессы трансформации структуры политико-правовых возможностей: с одной стороны, в рассматриваемый период наблюдается сокращение возможностей для публичного оспаривания в гражданской сфере. На наш взгляд, увеличение числа протестных акций и рост количества их участников вынудили субъектов политико-правовых возможностей провести ужесточение наказаний за нарушение правовых норм, введение новых видов действий в Кодекс об административных правонарушениях, за которые предусмотрены санкции. В то же время, ограничение возможностей для публичного оспаривания НКО, предполагающих массовую мобилизацию граждан, политические требования и использование иностранных средств, стимулировало запуск государственных программ по поддержке лояльных гражданских инициатив, не связанных с публичным оспариванием. Таким образом, эффективными формами публичного оспаривания в гражданской сфере стали в 2012-2018 гг. массовые публичные мероприятия, а с 2018 г. - публичные дискуссии в СМИ и сети Интернет.

Изменения в политической сфере - новации в избирательном и партийном законодательстве - имели целью лишь успокоить «рассерженных горожан» перед церемонией инаугурации В. Путина в мае 2012 г., поощряли борьбу между политическими новичками и не устраняли монопольный характер власти [57, с. 125, 143]. В итоге, протестные действия «За честные выборы» не стали инструментом преобразования политической системы, т.к. вопрос о глубоких институциональных реформах по инициативе общества был исключен из политической повестки дня на несколько лет (Явлинский, 2015).