Особенности реализации концепции e-government в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

«Национальный исследовательский университет “Высшая школа экономики”»

Факультет коммуникаций, медиа и дизайна

Выпускная квалификационная работа

Особенности реализации концепции e-government в России

по направлению Журналистика

студента группы МЖД181/МЖД182 образовательной программы магистратуры «Журналистика данных» Пахомов Александр Юрьевич

Руководитель:

Бегтин Иван Викторович

Москва 2020

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретический аспект концепции «e-government»

1.1 Анализ сущностных характеристик концепции «e-government»

1.2 Проблемные аспекты реализации концепции «e-government»

Глава 2. Исследование инструментов «e-government»

2.1 Рассмотрение специфики работы инструментов в российской модели «e-government»

2.2 Исследование качества и эффективности «e-government» в России

Заключение

Список использованной литературы и источников



Введение

70 % государственных услуг для бизнеса и граждан к 2024 г. должны предоставляться в цифровой форме. Без личного посещения госорганов должны быть доступны все приоритетные госуслуги и сервисы. А 90% документооборота между чиновниками должно происходить онлайн. Такие задачи для России записаны в направлении «Цифровое государственное управление» национальной программы «Цифровая экономика». Эти цели являются чёткой характеристикой стремления нашего государства к общемировым трендам - прозрачности деятельности, максимальной публичности в работе, и вследствие этого эффективному использованию бюджетных ресурсов.

Фактически за последние три десятилетия информационно-коммуникационные технологии медленно, но последовательно проникали в правительственные организации и учреждения на всех уровнях как в развитых, так и в развивающихся странах, каковой является Россия. Это в значительной степени было результатом неизбежного процесса преобразования информации из аналоговой в цифровую форму.

Как отмечают J.R. Gil-Garcia и I.J. Martinez-Moyano, главный ресурс государственных органов -- это информация, и цифровая революция позволила правительственным организациям более эффективно хранить, анализировать и извлекать информационные данные. На этот процесс также сильно повлияло появление компьютерных технологий и появление интернета Gil-Garcia, J.R., Martinez-Moyano, I.J. Understanding the Evolution of E-Government: Te In?uence of Systems of Rules on Public Sector Dynamics // Government Information Quarterly. Vol. 2. No 2. 2007. P. 217-220.. Во многом вследствие данных новшеств в 90-е годы группа теорий государственного управление обогатилось новой парадигмой - New Public Management, принципов которой невозможно добиться без использования электронных инструментов.

Вызванная развитием информационно-коммуникационных технологий реформа государственного управления и предоставление услуг гражданам в удобной онлайн-форме уже давно признаны одним из основных критериев развития, и сегодняшнее стремление к «электронному управлению» («e-governance») во многих частях мира, как отмечает S. Madon, можно рассматривать как часть более широкой цели развития Madon, S. Evaluating The Developmental Impact of E-governance Initiatives: An Exploratory framework // The Electronic Journal on Information Systems in Developing Countries. Vol.20. N. 5. 2004. pp.2-5.. Электронное управление рассматривается как средство обеспечения экономически эффективного и действенного способа предоставления государственных услуг.

Правительства во всем мире с целью преобразования своей структуры управления и процессов из традиционной в электронную форму переводят или уже перевели важнейшую информацию в онлайн-режим, автоматизируя громоздкие процессы и взаимодействуя в электронном виде со своими гражданами.

Как отмечают J.R Gil-Garcia и T.A. Pardo, данная инициатива по конвертации информации в электронный формат отчасти проистекает из убеждения, что открытые данные государства могут трансформировать негативный имидж власти - во многих странах граждане считают свои правительства расточительными и не реагирующими на их самые насущные потребности. Недоверие к правительству широко распространено среди населения и бизнеса. Государственные служащие часто рассматриваются как спекулянты. Распространение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) дает надежду на то, что правительственные органы и их публичная репутация смогут трансформироваться Gil-Garcia, J.R., Pardo, T.A. Multi-Method Approaches to Understanding the Complexity of E-Government // International Journal of Computers, Systems and Signals. Vol. 7. No 2. 2006. pp. 3-4.. Более того, при наличии открытых данных, а следовательно, свободного доступа граждан к любой значимой информации, связанной с расходованием бюджетных средств, они вынуждены будут это сделать.

Кроме того, «электронное правительство» воспринимается как инструмент прямой демократии, как возможность вовлечь граждан в управление государством (этот вопрос рассматривается в рамках концепции «e-democracy»).

Однако «электронное управление» также создает новые вызовы для правительств. Dr A. Dugdale отмечает, что можно выделить общие для всех стран вызовы и вызовы, характерные для каждой из стран в отдельности. Если касаться общих вызовов, здесь акцент делается на трансформировавшейся проблеме доверия граждан к правительству. При реализации концепции «e-government» необходимо обеспечить безопасность цифровых транзакций и коммуникаций; конфиденциальность данных должна быть защищена; граждане должны иметь возможность контролировать распоряжение своими личными данными Dugdale D.A. E-Governance: Democracy in transition // National Institute for Governance. Report on the Annual Meeting of the International Institute of Administrative Sciences held on July 12-18, 2004. URL: https://www.academia.edu/992201 (дата обращения: 01.05.2020). .

Что касается вызовов, которые актуальны именно для России, здесь возникает множество предположений и домыслов. Нам представляется логичным предположить, что эти вызовы связаны со спецификой (государственного) управления в России. В рамках научной дискуссии вопрос специфики вызовов «e-government» в нашей стране широко пока не изучался, а поскольку рассматриваемая концепции очевидно приводит к повышению качества жизни людей и в связи с этим изучить её нужно под разными углами, мы посчитали необходимым посвятить нашу ВКР именно данной проблемной области.

Итак, в рамках нашего исследования мы ставим следующий исследовательский вопрос: какие условия определяет специфику реализации принципа «e-governance» на территории России? Как нам представляется, выявив эти условия, мы сможем определить и основные проблемы, мешающие более эффективной реализации модели «e-government» в России, а затем дать рекомендации по устранению этих проблем. Кроме того, отметим, что модель «e-government» пока полностью не покрывает государственное управление, но уже сейчас является важной его составляющей, поэтому определение специфики реализации принципа «электронного управления» позволит, хотя бы отчасти, сформулировать проблемы управления в России вообще.

Необходимо обозначить связь нашей работы с «журналистикой данных» - с медиа и с data. Данное исследование находится в поле «медиатизации политики» - рассмотрев сущность концепции «e-government» в первом параграфе первой главы, во втором параграфе мы проанализируем, какие условия влияют на реализацию концепции в России тем или иным образом, а затем изучим непосредственно «медиа» (порталы «e-government»), которые являются связующим элементом между государственными учреждениями и гражданами.

Data является ключевым звеном «электронного управления». С помощью открытых данных государства общество делает подконтрольным себе деятельность государственных структур, благодаря «открытым данным» деятельность правительственных и не только структур, содержащихся за счёт бюджета, становится публичной и прозрачной.

Обозначенные в первом абзаце цели в рамках национальной программы «Цифровая экономика», а также тот факт, что уже сейчас многие услуги граждане получают через порталы «электронного правительства» (Портал государственных и муниципальных услуг Российской Федерации» (Единый портал госуслуг)) определяет актуальность работы. Вместе с тем актуальность определяет и тот факт, что на русском языке концепция «e-government» до сих плохо изучена. Например, до сих пор если и существуют, то в единичном количестве компаративистские исследованиями медиа-инструментов в России и других, более развитых в этом смысле, государств. Плохо изучены проблемы, которые встречаются на пути внедрения концепции в нашей стране.

Научная новизна исследования заключаются в том, что до сих пор ещё не было создано комплексной работы на русском языке, которая включала бы в себя основные характеристики концепции «e-government»; причины, которые влияют на её реализацию тем или иным образом; исследование медиа, которые определяет облик «e-government» в России; проблемы их функционирования. Данным исследованием мы постараемся заместить этот пробел.

В сравнении с российским научным сообществом зарубежными учёными уже накоплен определённый опыт в анализе теории «электронного правительства». Так, регулярно выходят несколько журналов, посвященных данной тематике («The Electronic Journal of e-Government», «Government Information Quarterly»).

Характерная черта научного изучения «e-government» в последние годы - большинство исследований ориентируются, в основном, на национальные примеры. Так, J.T. Snead и E. Wright пишут о США («E-Government Research in the United States», 2014), G.P. Dias пишет о Португалии («A decade of Portuguese Research in E-Government: Evolution, Current Standing, and Ways Forward», 2016), Т. Н. Литвинова - о России («Развитие электронного правительства в России: проблемы и перспективы», 2018) и т.д.

Однако есть авторы, которые исследуют и общие тенденции развития e-government, среди них A.Grцnlund, D. West., V. Homburg, G. David Garson, J. Lee, D. Brown, J.R. Gil-Garcia и другие. Среди российских исследователей выделим Я.И. Ваславского, Е. Г. Дьякову, А.Д. Трахтенберга, Ю.В. Ирхина, А. А. Чеботарёву и других.

В ходе исследования мы поняли, что малоисследованным остается вопрос и об истории «e-government». Отчасти данной теме посвящены две книги: «e-Government or Out of Government» M. J. Barrenechea и T. Jenkins, которая включает в себя обзор проектов электронного правительства. Также история электронного правительства освещается в книге «Analyzing e-Government Research» авторов L. Heeks и D. Bailur. На русском языке можно отметить работу С.В. Павловской и Н. Г. Сироткиной «История и перспектива развития электронного правительства».

Перед тем, как перейти непосредственно к исследованию, представляется необходимым сформулировать базовые ценности нашей ВКР.

Цель исследования: выявить условия, влияющие на реализацию тем или иным образом принципа «e-government» в России.

В конечном счёте, определив условия реализации концепции «e-government» в России», мы сформулируем проблемы «e-governance», а также проблемы инструментов «e-government», и далее предложим решения проблем.

Задачи: выделить и проанализировать сущностные характеристики концепции «e-government»; выявить причины, объясняющие особенности реализации концепции «e-government» в различных странах вообще и в России в частности; выявить специфику «электронного управления» в России через призму медиатизации политики; рассмотреть специфику работы инструментов в российской модели «e-government»; провести исследование качества и эффективности работы российской модели «e-government».

Объект исследования: медиатизация политики.

Предмет исследования: реализация концепции «e-government» в России.

Теоретическая база нашего исследования складывается из двух блоков:

1) governance (взаимодействие «управляющих» и «управляемых»);

2) медиатизация политики (управления).

Теоретической базой ВКР будут работы в рамках следующих групп теорий: теория медиатизации политики (в частности, исследования таких авторов как L. Bennett и N. Couldry), теория «e-governance», теории государственного управления и др.

Эмпирической базой работы станет собственный анализ инструментов (порталов) «e-government» в России; будет представлен анализ их качества и эффективности, проведённый посредством социологического опроса и посредством исследования в сфере государственных закупок. Результаты исследований будут представлены в виде инфографики.

В ходе исследования будут использованы системный метод, аналитический метод, компаративистский метод, структурно-функциональный метод, метод прогнозирования.



Глава 1. Теоретический аспект концепции «e-government»

1.1 Анализ сущностных характеристик концепции «e-government»

Согласно названию, данная глава будет посвящена теоретическим основам концепции e-government. Для достижения большей системности и чёткости для каждого из четырёх параграфов мы сначала определим план исследования. В данном параграфе план будет выглядеть следующим образом: 1) терминологическая характеристика «e-government» и «e-governance», соотношение двух понятий; 2) вступление в проблему «управления»; 3) предпосылки к появлению «e-government»; 4) первые примеры внедрения «e-government»; 5) важность «e-governance»; 6) виды предоставления услуг в сфере «электронного управления»; 7) этапы трансформации «электронного правительства»; 8) модели развития «e-government» в разных странах; 9) индекс развития «e-government» ООН.

Стоит сразу пояснить, в чём будет исследовательский элемент в этой главе, почему она будет носить не только обобщающий характер. Во-первых, на основе анализа литературы, посвящённой рассмотрению разности дефиниций концепций «e-government» и «e-governance», мы дадим собственную версию определений этих понятий. Отметим, что до сих пор, насколько мы можем судить, ни одно исследование не проводилось на стыке двух этих явлений. Мы же будем использовать обе теории в равной степени.

Во-вторых, проведя анализ литературы, мы не нашли ни одного исследования, в котором был бы представлен структурно ясный анализ предпосылок появления «e-government» и хотя бы кратко рассмотрены первые примеры внедрения модели. Мы собираемся заполнить данный пробел.

Насколько мы можем судить, до данной работы ещё не было исследования на русском языке, которое рассматривало теорию «электронного правительства» настолько широко. Обычно авторы останавливались на рассмотрение какой-либо одной составляющей - этапах внедрения; оценках развития концепции; моделях развития в разных странах и т.д. Мы постараемся объединить структурные части теоретической базы «e-government» воедино, поскольку считаем, что только подобный полномасштабный анализ позволит понять все преимущества рассматриваемой концепции.

Терминология. Необходимо отметить, что расположение термина «e-government» («электронное правительство») в рамках словаря «электронной экономики» до конца не определено, разные исследователи имеют разные позиции. Некоторые проводят аналогию с тремя ветвями власти и говорят, что «электронное правительство» -- это часть «электронного государства» наряду с «электронным парламентом» и «электронным правосудием». Некоторые переводят «e-government» как «электронное государство» и тем самым считают, что данный англоязычный термин объединяет в себе два понятия - и «электронное государство», и «электронное правительство».

В русскоязычной литературе распространена вторая точка зрения и термин «e-government» может переводиться очень свободно. Помимо словосочетания «электронное правительство» в научных работах на русском языке также встречаются термины «электронное государство», «электронное государственное управление», «цифровое государство» и другие. В данной ВКР мы условимся переводить «e-government» как «электронное правительство».

Необходимо отметить, что термин «e-government» относится к различным ветвям и уровням власти, а также к организациям, осуществляющим властные функции.

Хрестоматийным определением является определение K. Layne и J. Lee, данное ими в работе 2001 года под названием «Developing fully functional E-government: A four stage model». По мнению этих авторов, «e-government» характеризуется «использованием правительством технологий, в частности веб-приложений, для расширения доступа к правительственной информации и услугам и предоставления их гражданам, деловым партнерам, сотрудникам, другим учреждениям и государственным структурам» Layne, K., Lee, J. Developing fully functional E-government: A four stage model // Government Information Quarterly. Vol. 18. Iss. 2. 2001. pp. 122-136. .

Автор нескольких фундаментальных работ по теории государственного J.С. Hai определяет «электронное правительство» как «использование информационных технологий (ИТ), информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и других сетевых телекоммуникационных технологий для повышения и/или повышения эффективности и результативности предоставления услуг в государственном секторе».

Словарь Macmillan даёт очень свободное в своих рамках, оттого слишком неопределенное, определение «e-government»: «использование интернета правительством, например, для предоставления информации общественности или для того, чтобы люди могли голосовать со своего компьютера».

Мы дадим собственную версию определения, из которой и будем исходить далее в этой работе. «E-government» («электронное государство») - система управления, основанная на интеграции информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в реализацию государственных задач. Механизм e-government нацелен на повышение прозрачности, эффективности в работе государственных органов, а также он призван обеспечить высокий уровень подотчётности гражданам государственных органов.

Теперь приведём несколько дефиниций второго важнейшего термина нашей работы - «электронного управления». Всемирный банк даёт следующее определение «e-governance» - «предоставление государственных услуг и информации населению с использованием электронных средств. Эти технологии позволяют правительству трансформировать свои отношения с другими крыльями власти, гражданами, бизнесом».

Дэвид Браун в своей работе «Electronic government and public administration» предложил всеобъемлющее определение «электронного управления». В статье он пишет: «более широкий взгляд на электронное правительство заключается в том, что оно относится ко всему спектру функций и видов деятельности правительства, формируемых и использующих информационно-коммуникационные технологии (ИКТ). В сущности, правительство, использующее «электронное управление» -- это правительство, основанное на знаниях» Brown, D. Electronic government and public administration // International Review of Administrative Sciences. Vol. 71. No. 2. 2005. pp. 241-243.

Кембриджский словарь трактует «e-governance» как «использование интернета правительствами для того, чтобы люди могли пользоваться государственными услугами и участвовать в принятии решений».

На наш взгляд, «e-governance» («электронное управление») можно определить как «процесс использовании информационно-коммуникационных технологий для предоставления государственных услуг; распространения информации; осуществления коммуникационных операций в режимах правительство-гражданин (G2C), правительство-бизнес (G2B), правительство-правительство (G2G), правительство-работники (G2E)».

Существует две точки зрения, как соотносятся термины «e-government» и «e-governance». Первую точку зрения поддерживает, например, M.M. Hasan. По мнению этого автора, «e-government» и «e-governance» соотносятся следующим образом: «электронное государство» -- это система, а «электронное» управление -- это набор функций. «E-governance» - это часть «e-government». «Электронное управление» не может существовать без «электронного государства». «E-government» означает применение ИКТ в государственных операциях в качестве инструмента повышения эффективности государственного управления. «E-governance» предполагает использование ИКТ для преобразования работы структур системы и поддержки этой работы Hasan, M.M. E-Government Service Research Development: A Literature Review // International Journal of E-Services and Mobile Applications. Vol. 7. No 1. 2015. p. 28..

Вторая точка зрения, на которой стоит, например, A.Grцnlund, заключается в том, что «e-government» -- это часть «e-governance». Согласно его позиции, «управление» -- это способ или процесс руководства обществом для наилучшего достижения его целей и интересов, в то время как правительство -- это институт или аппарат, выполняющий эту работу. Это означает, что правительство - одно (из многих) институты управления» Grцnlund, Е. Introducing e-Gov: History, Definitions, and Issues // Communications of AIS. Vol. 15. 2005. pp.45-49. . Отметим, что большинству исследователей ближе именно вторая позиция, и мы также будем придерживаться данной версии, её верность подтверждает, в частности, факт того, что в рамках «e-government» выделяется модель «government to government, G2G», которая действует не только на межведомственном, но и на международном уровне, исходя из её сути «электронное управление» - это процесс, в рамках которого взаимодействуют «электронные правительства», из этого становится очевидно, что «e-governance» шире, чем «e-government».

Заканчивая обсуждения терминологии, отметим ещё раз, что термины «e-government» и «e-governance являются родственными, и мы в равной степени будем использовать далее обе дефиниции.

Вступление в проблему «управления». Согласно Кэмбриджскому словарю слово «управление» произошло от греческого слова «kuberna», что означает «управлять». Первые классические политологические эссе на эту тему говорили о концепции «управления», которая сделала верховенство права ядром развития.

Разумеется, вопросами управления люди занимались со времён объединения в племенные союзы. Мы не будем подробно останавливаться на истории «управления» вообще, данная область слишком объёмна. Отметим лишь, что в нашей работе мы сделаем акцент на одной из составляющих «управления» - «электронном правительстве» как части государственного управления.

В данной части исследования мы не будем подробно вдаваться и в историю государственного управления, поскольку несколько подробнее остановимся на разных теориях государственного управления в параграфе 2 данной главы, когда будем рассматривать факторы, которые влияют на реализацию концепции «e-government» тем или иным образом в России, в частности. Однако здесь необходимо отметить, что в научном поле вопрос «государственного управления» возник относительно недавно. В качестве отчёта большинством исследователей признаётся работа 1887-го года Вудро Вильсона «The Study of Administration». Будущий президент США писал, что «задача исследования о государственном управлении состоит в том, чтобы выяснить: во-первых, что правительство может делать правильно и успешно; во-вторых, как оно может делать эти правильные вещи с максимально возможной эффективностью и с наименьшими затратами денег, энергии и труда».

Впоследствии в историю «государственного управления» вошли четыре тезиса Вильсона, важнейшие из них - разделение политики и управления; повышение эффективности управления с помощью привлечения бизнеса; повышение эффективности государственной службы путем управления и обучения государственных служащих, оценки их заслуг.

В конце 1980-х годов появилась новая теория управления государственного управления, получившая название «New Public Management», она была предложена Дэвидом Осборном и Тедом Гэблером в их работе «Reinventing Government».

Как уже отмечалось выше, более подробно на этой теории государственного управления мы остановимся в параграфе 2 данной главы, пока же отметим её ключевые положения. New Public Management направлен на реформирование «государственного управления» по следующим направлениям: реструктуризация государственных операций в соответствии с рыночными принципами; разделение разработки и осуществления стратегической и тактический политики; особое внимание уделяется методам оценки эффективности государственных органов и повышению качества их работы, в последнем пункте акцент в работе делается на возможности только появляющейся на тот момент концепции «e-government».

Предпосылки к появлению «e-government». В связи с возникновением New Public Management и «e-government» как важной её части в истории последних тридцати лет сложно разделить «правительство» и «электронное правительство». Говоря другими словами, история «электронного правительства» -- это история правительств за последние 30-40 лет.

Как отмечает A. Grцnlund, интенсивная глобализация рынка и торговли, после распада Советского Союза в 1989 году, определило вступление большинства стран во Всемирную Торговую Организацию (ВТО), что вызвало необходимость открытия рынков для более дешёвых товаров и рабочей силы Grцnlund, Е. Introducing e-Gov: History, Definitions, and Issues // Communications of AIS. Vol. 15. 2005. pp.50-51..

Данный факт привёл к созданию систем социальной защиты и бюрократии, которые должны быть вовлечены в механизм государственного управления. Но в то же время из-за глобализации торговли и всё большего распространения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в экономических институтах многих стран неизбежно стали создаваться условия торговли с прозрачным режимом управления. Эта открытость и предсказуемость функционирования правительства находит свое дальнейшее отражение и в «электронном управлении».

Глобализация с появлением новых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) оказала глубокое влияние на развитие концепции «электронного управления». ИКТ впервые за последние два столетия заменили два основных элемента производства - «труд» и «капитал» - на «информацию» и «знание». Интернет создал тот же прорыв, что и печатный станок в XV веке. Он сформировал способность общаться, делиться, распространять, обмениваться, формализовывать, использовать и передавать информацию по сети со скоростью, которая ранее не испытывалась. В конце 90х - начале 00-х компьютеры становятся всё более дешёвыми, мощными, что делает интернет удобным инструментом в руках правительств, начинает автоматизироваться некоторые услуги Brown, D. Electronic government and public administration // International Review of Administrative Sciences. Vol. 71. N. 2. 2005. pp. 241-254..

В начале прошлого века Макс Вебер разработал ставшую впоследствии популярной модель рациональной бюрократии. Веберовская модель фокусируется на двух постулатах: 1) структурном, связанном с иерархическим расположением должностей, правовой рациональной основой власти, с системой вознаграждения, и 2) поведенческом, связанном с подбором должностных лиц на основе заслуг с акцентом на обучение.

С приходом New Public Management веберовские принципы бюрократического управления заменяются тенденциями горизонтального, более узкого, динамичного и сетевого управления. Административная реформа и «реинжиниринг и переосмысление правительства» в 1990-х годах, «электронное управление» отражает этот процесс реинжиниринга в управлении, стали следствием адаптации государства к регулярно возрастающему потоку информации: случилось ускорение процесса принятия решений за счёт оптимизации ресурсов и придание механизму принятия решений саморегулирующbйся характер».

Конкретная цель электронного управления заключается в поддержке и упрощении управления для всех сторон-правительства, граждан и бизнеса через онлайн-сервисы и другие электронные средства. Другими словами, электронное управление использует электронные средства для поддержки и стимулирования достойного управления (good governance) - концепции, о которой мы скажем подробно во втором параграфе данной главы.

Первые примеры внедрения «e-government». Концепция «электронного правительства» («e-government») сформировалась в конце 1990-х годов, но история вычислительной техники в государственных организациях может быть прослежена вплоть до зарождения компьютерных технологий.

По мнению A. Grцnlund, литература по теме «IT in government» восходит, по крайней мере, к 1970-м годам, научная литература тех времён касается использования ИТ внутри правительства. В то время как недавняя литература электронного правительства чаще всего касается внешнего использования, например, услуг для граждан Grцnlund A. Ten Years of E-Government: The `End of History' and New Beginning // Electronic Government. V.2. 2010. pp.13-16. . Так или иначе, слово «электронное управление» можно рассматривать на стыке двух основных терминов - управления и информационной революции.

Основные идеи и методы, связанные с «подключением правительства к интернету», впервые появились в наиболее технологически развитых западных странах. Наиболее системно и эффективно к вопросу о внедрении ИКТ в деятельность государственных органов подошли в Соединённых Штатах Америки.

3 марта 1993 года в США была создано «Национальное партнерство по обновлению правительства» (The National Partnership for Reinventing Government, NPR).

Данная организация призвала государственные учреждения использовать информационные технологии и возможности интернета для изменения того, как граждане взаимодействуют с правительством. Переосмысление превратилось в «электронное правительство», задача была в том, чтобы обеспечить более широкий доступ к государственным услугам.

Цель администрации президента Билла Клинтона «переосмыслить правительство» тесно следовала управленческому пути, предлагаемому концепцией New Public Management. К концу 2000 года почти 40 миллионов американцев вели бизнес с правительством в электронном виде Там же. . На регулярной основе люди получили доступ к информации для самостоятельного решения проблем через интернет, в крайнем случае - по телефону. Впоследствии администрация Джорджа Буша-младшего ещё больше развила эту повестку, сделав ещё больший акцент на снижении затрат бюджета на «управленческие нужды» за счёт повышения эффективности.

В Великобритании развитие «электронного правительства» началось примерно в те же сроки в октябре 1994 года Центральное компьютерное и телекоммуникационное агентство, находящееся в ведении Кабинета Министров, создало веб-сайт центрального правительства («open.gov.uk»), с которого интернет-пользователи могли перейти на ведомственные сайты. Уже в 1994-м году данное агентство разместила на своих серверах веб-сайты для департаментов и других структур.

В России реализация теории «электронного правительства» началась в 1998-м году с принятием стратегической «Концепции информационной политики» Павловская С. В., Сироткина Н. Г. История и перспектива развития электронного правительства // Информатизация образования и науки. № 2(30). 2016. С. 14. . Но не зря данный документ носит характер стратегического - в нём не было конкретного плана действий. И по факту развитие «e-government» в России началось лишь в ходе реализации административной реформы 00-х годов и принятия федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы). Подробнее об этом документе мы поговорим в параграфе 1 главы 2 данной работы.

Важность «e-governance». Программа развития ООН (UNDP) от 2003 года связывает концепцию «электронного управления» с концепцией устойчивого развития человеческого потенциала. В данном документе «электронное управление» рассматривается как процесс «создания общественной ценности с использованием современных ИКТ». Общественная ценность определяется как некое благо, «коренящееся в предпочтениях людей».

S. Bretschneider, сосредоточив больше внимания на возможностях «управления», считает, что «e-governance» может «подготовить людей к участию в инклюзивном политическом процессе, который, в свою очередь, может привести к хорошо информированному общественному согласию - всё более распространенной основе легитимности правительства» Bretschneider, S. Information Technology, E-government, and Institutional Change // Public Administration Review. Vol. 63. No. 6. 2003. P.45. .

В обзоре ООН от 2002 года можно найти пять руководящих принципов организации в отношении целей «электронного правительства», они заключаются в следующем: 1) создание услуг по всему миру для расширения выбора для граждан; 2) повышение доступности правительственных органов и его услуг; 3) социальная интеграция; 4) ответственное и документально подтверждённое предоставление информации$ 5) эффективное и действенное использование информационных и кадровых ресурсов.

Так или иначе, вопрос о важности внедрения «электронного управления» затрагивали экономические структуры почти всех крупных международных организаций. Так, группа по государственному управлению Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) сосредоточивает свое внимание на трёх основных компонентах «электронного управления»: «информация, активное участие и консультации».

Интересно отметить, что различные международные органы определяют «электронное управление» в соответствии с их направленностью на формирование системы управления в той сфере, в которой они работают. Например, озабоченность Всемирного банка вопросами управления связана исключительно с тем вкладом, который они вносят в социально-экономическое развитие посредством экономической и структурной либерализации. Следовательно, по мнению представителей Всемирного банка, «электронное управление» подразумевает использование возможностей ИКТ для изменения способов взаимодействия граждан и бизнеса с правительством в целях обеспечения возможности участия граждан в принятии решений, расширения доступа к информации, повышения прозрачности и укрепления гражданского общества.

По мнению D. West, реализация концепции «электронного управления» ведет к улучшению предоставления государственных услуг гражданам, улучшению взаимодействия с бизнесом и промышленностью, расширению прав и возможностей граждан за счет доступа к информации и более эффективному управлению государством West D. M. Digital Government: Technology and Public Sector Performance // Princeton University Press. N.10. 2005. P.4-6. . Получаемые в результате этого выгоды могут заключаться в уменьшении коррупции, повышении прозрачности, повышении удобства, росте доходов и/или сокращении расходов.

Кроме того, как отмечается в Digital Efficiency Report, составленным правительством Великобритании, цифровые транзакции дешевле более чем в 40 раз, чем живое взаимодействие двух людей, в 20 раз выгоднее, чем телефонная связь и в 30 раз выгоднее почты. В итоге подобная экономия приводит к глобальным позитивным сдвигам. Так, в Эстонии за счёт оцифровки доставки государственных услуг удалось сэкономить до 2 % ВВП.

Несмотря на различия в трактовках значения «электронного управления», данный феномен действительно обладает серьезным потенциалом для обеспечения того, чтобы граждане больше не были пассивными потребителями предлагаемых им услуг, поскольку оно также позволяет им играть более активную роль в принятии решения о том, какие услуги они хотят получить и через какую структуру эта услуга может быть эффективнее всего оказана.

Виды предоставления услуг в сфере «электронного управления». Стремление улучшить предоставление услуг за счет использования ИКТ в правительствах, как правило, сосредоточено на четырех основных видах взаимодействия:

1. G2G (Government to Government): тип взаимодействия, когда обмен информацией и услугами происходит внутри государственных органов. Данная взаимосвязь может быть как горизонтальной, т. е. между различными федеральными государственными образованиями или между региональными структурами, так и вертикальной, то есть между федеральными, государственными и местными органами власти внутри различных уровней какого-либо органа или ведомства.

2. G2C (Government to Citizen): взаимодействие между правительством и широкой общественностью. Здесь государством или по заказу государства создается интерфейс, который позволяет гражданам получить доступ к широкому спектру государственных услуг. Граждане получают возможность получить онлайн-консультации у представителей ведомств или государственных органов, жаловаться на качество услуги, взаимодействие происходит в режиме 24/7.

3. G2B (Government to Business): в этом случае «электронное управление» помогает бизнес-классу беспрепятственно взаимодействовать с правительством. Данный вид взаимосвязи направлен на экономию времени, затрат и на установление прозрачности в бизнес-среде при взаимодействии с правительством.

4. G2E (Government to Employees): правительство любой страны является крупнейшим работодателем, и поэтому оно также имеет дело с наемными работниками на регулярной основе, как и другие работодатели. ИКТ помогают сделать взаимодействие между государством и работниками быстрым и эффективным, а также повысить уровень их удовлетворенности за счет предоставления привилегий и дополнительных льгот.

Отметим, что в нашей работе мы будем оценивать степень развития «электронного правительства» в России; анализировать, какие причины влияют на специфику реализации теории в каждом из четырёх видов взаимодействия в совокупности. Однако наибольший интерес для нас, как для исследователей, представляет первый вид связи - G2C.

Этапы трансформации «электронного правительства». Первыми модель реализации концепции «электронного правительства» предложили K. Layne и L. Lee в 2001 году. Четырёхступенчатая модель внедрения «e-government» включала в себя 1) каталогизацию; 2) представление онлайн-услуг; 3) вертикальную интеграция; 4) горизонтальную интеграция Layne, K., Lee, J. Developing fully functional E-government: A four stage model // Government Information Quarterly. Vol. 18. Iss. 2. 2001. pp. 122-126.. Однако, на наш взгляд, критерии, по которым исследователи разделили данные этапы между собой являются очень размытыми и нечёткими. Кроме того, очевидно, что в 2001 году «электронное правительство» находилось лишь на начальном этапе своего развития и предугадать финальный рисунок внедренной концепции «e-government» было невозможно.

Гораздо более удачной, по нашему мнению, является модель Европейской комиссии, опубликованная в 2006 году. Она отличается чёткими критериями для каждой стадии и процентным соотношением реализации на каждой из пяти ступеней.

1) Информационная стадия (Information).

2) Стадия одностороннего взаимодействия (One way interaction).

3) Стадия двустороннего взаимодействия (Two way interaction).

4) Транзакционная стадия (Transaction).

5) Стадия институционализации (Targetisation).

1. На первом этапе «электронное управление» означает присутствие государства в интернете, предоставление общественности (G2C и G2B) соответствующей информации. Формат первых правительственных веб-сайтов аналогичен формату брошюры или листовки. Ценность для общественности заключается в том, что правительственная информация является общедоступной; процессы описываются и становятся более прозрачными, что способствует повышению уровня демократии и эффективности взаимодействия. Внутри страны (G2G) правительство начинает распространять на своих веб-сайтах статическую информацию, в основном отчёты. Данная стадия характеризуется 20 % веб-присутствия правительства.

2. На втором этапе взаимодействие между государством и общественностью (G2C и G2B) стимулируется различными приложениями и порталами: люди могут задавать вопросы по электронной почте, пользоваться поисковыми системами, скачивать формы и документы, что экономит время. На этом этапе работа уже осуществляется 24 часа в сутки, до этого получить услугу можно было только в офисе учреждения в рабочее время. Внутренние правительственные организации (G2G) используют локальные сети, интранеты и электронную почту для обмена данными и рассылки. Данная стадия характеризуется 40 % веб-присутствия правительства.

3. С третьим этапом сложность технологий возрастает, но ценность клиента (G2C & G2B) также становится выше. Полные транзакции могут быть сделаны без посещения офиса. Примерами услуг, которые предоставляются онлайн могут служить подача подоходного налога, подача налога на имущество, продление / переоформление лицензий, виз и паспортов, а также онлайн-голосование. Третий этап характеризуется проблемами безопасности и персонализации. Например, становятся необходимыми цифровые (электронные) подписи для обеспечения легальной передачи услуг. Что касается бизнеса, то правительство и различные подотчетные ему ведомства начинают подавать заявки на электронные закупки. На этом этапе внутренние процессы G2G должны быть изменены, чтобы обеспечить эффективное и по возможности быстрое обслуживание. Правительство нуждается в новых законах и законодательных актах, позволяющих электронные транзакции. Данная стадия характеризуется 60 % веб-присутствия правительства.

4. Четвертый этап ознаменован достижением состояния, когда все информационные системы интегрированы, и общественность может получить услуги G2C и G2B на одном виртуальном портале. Создание агрегатора для всех служб и ведомств является конечной целью. Сложность в достижении данной цели заключается в необходимости радикального изменения культуры, процессов и обязанностей внутри государственного учреждения (G2G). Государственные служащие в различных ведомствах должны работать вместе гладко и беспрепятственно. На этом этапе экономия затрат, эффективность работы, а удовлетворенность клиентов достигает максимально возможного уровня. Данная стадия характеризуется 80 % веб-присутствия правительства.

5. На пятом этапе создаётся интерактивная демократия с привлечением общественности и рядом мер по обеспечению подотчетности. Здесь правительственные веб-сайты выходят за рамки модели предоставления услуг и переходят к системным политическим преобразованиям. В дополнение к тому, чтобы иметь интегрированные и эффективно работающие онлайн-сервисы, правительственные сайты предлагают возможность персонализации веб-сайта. Благодаря этим и другим видам расширенных функций, посетители могут персонализировать веб-сайты, предоставлять обратную связь, оставлять комментарии и пользоваться множеством сложных функций, предназначенных для повышения подотчетности государственных органов. Данная стадия характеризуется 80 % веб-присутствия правительства.

Отметим, что у пятой стадии нет «потолка» развития, «электронное правительство» - институт, который может модернизироваться регулярно, в зависимости от появления новых потребностей у общества.

На наш взгляд, Россия сейчас находится на пятом этапе развития «электронного правительства». Однако российское государство прошли не все шаги в рамках предыдущих этапов. Например, в рамках российской модели «e-government» по-прежнему отсутствует агрегатор различных онлайн-услуг, которые предоставляют разные ведомства, а он должен был появиться ещё на четвёртом этапе. Более подробный анализ реализации концепции «электронного правительства» в России мы проведём в параграфе 1 главы 2 данной ВКР.

Модели развития «e-government» в разных странах. Стоит отметить, что в различных государствах мы можем проследить разные подходы к реализации идей «e-government» в зависимости от их характерных черт. Выделяется три основных модели - континентально-европейская; азиатская; англо-американская. В. Лавров также выделяет российскую модель Лавров В. А. Развитие электронного правительства в России и зарубежных странах // Современные проблемы сервиса и туризма, №. 4, 2012, C. 75-78..

Континентально-европейская модель отличается существованием наднациональных органов (Европейский парламент, Европейская комиссия, Европейский суд), решения которых обязательны к исполнению всеми государствами Евросоюза. Помимо этого, данную модель характеризует высокая степень интеграции между государствами, проявляющаяся в единой валютной системе; режиме свободного движения капитала и трудовых ресурсов; едином информационном пространстве Ooghe H. The Anglo-American versus the Continental European corporate governance model: Empirical evidence of board composition in Belgium // European Business Revie. Vol. 14. N. 6. 2002. pp.437-440..

Англо-американская модель присуща, в основном, англоязычным государствам - США, Великобритании, Австралии, включается в неё и Канада. Для этой модели характерна исключение избыточных, дублирующих функций органов власти; быстрое удовлетворение нужд граждан с помощью информационно-коммуникационных технологий (зачастую через создание новой онлайн-услуги); агрегация инструментов G2C на едином портале. Данные государства широко используют транзакации, системы оплаты в онлайн-формате различных государственных услуг; широко применяется режим «одного окна» Там же. P. 440-441. .

Азиатская модель характеризуется специфическим стилем управления, азиатскими особенностями корпоративной культуры и многоуровневой структурой государственного управления, которая организована по примеру иерархической пирамиды. Сокращение государственного аппарата за счёт использования информационно-коммуникационных технологий является основной целью внедрения концепции «e-government» в странах Азии. Кроме того, прослеживается ориентация на развитие научно-исследовательской и опытно-конструкторской инфраструктуры ИТ, на формирование благоприятной среды для электронной коммерции, на интеграцию порталов государственных услуг с мобильными устройствами и сайтами разных ведомств с целью создать единое информационное пространство Там же. P. 443-445. .

В России развитие «электронного правительства», как мы отмечали выше, стартовало позже, чем в ведущих европейских и азиатских государствах. Это является объяснением, почему российская модель «e-government» отстаёт в развитии от этих государств. Однако, по мнению В.Лаврова, Россия имеет большой потенциал в области имплементации теории «электронного правительства», поскольку наше государство может воспользоваться опытом развитых стран, в России активно развивается инфраструктура ИКТ, поддерживается высокий уровень образования у населения Лавров В. А. Развитие электронного правительства в России и зарубежных странах // Современные проблемы сервиса и туризма, №. 4, 2012, C. 76-77..

Индекс развития «e-government» ООН. Самым авторитетным рейтингом, оценивающим состояние развития концепции «e-government» в различных странах мира является «индекс развития электронного правительства» (e-Government Development Index, EGDI).

Раз в два года он публикуется Департаментом Организации Объединенных Наций по экономическим и социальным вопросам (ДЭСВ ООН). Составляется он на основе ответов 100 волонтёров в каждом из государств-членов ООН.

EGDI -- это сводный показатель, состоящий из трех индексов (индекс веб-присутствия государственных органов, индекс телекоммуникаций и индекс человеческого капитала), которые имеют одинаковый вес и охватывают широкий круг тем, имеющих отношение к электронному правительству. Каждый из показателей оценивается в диапазоне от 0 до 1.

Последний рейтинг был опубликован в 2018 году, в нём первые три места заняли Дания, Австралия и Республика Корея. Россия в этом рейтинге поднялась с 2016-го года на три позиции - с 35-е на 32-е место.

Проведя анализ рейтинга, мы можем сделать следующие выводы - в глобальном масштабе почти две трети из 193 государств-членов Организации Объединенных Наций в настоящее время демонстрируют высокий уровень развития электронного правительства, об этом свидетельствуют преобладающие значения EDGI в диапазоне 0,5- 1. Кроме того, как отмечается в пояснительной записке к индексу - доля стран с низким уровнем электронного правительства в диапазоне от 0 до 0,25 снизилась на 50 %- с 32 стран в 2016 году до 16 стран в 2018 году Там же..

Тем не менее, мы можем отметить, что несмотря на некоторые успехи ряда стран, цифровой разрыв сохраняется. Четырнадцать стран из шестнадцати с низкими баллами являются африканскими и относятся к группе наименее развитых стран. Средние региональные показатели индекса для стран Африки (0,34) и Океании (0,46) значительно ниже среднемирового значения EGDI, составляющего 0,55.

Вместе с рейтингом ООН выпускает обзор тенденций развития электронного правительства. Из него можно вычленить следующие выводы: 1) европейские страны лидируют в развитии электронного правительства в глобальном масштабе; 2) прогресс в развитии электронного правительства в Северной и Южной Америке и Азии хоть и медленный, но заметный. Две трети стран Азии (31 из 47) и почти половина стран Северной и Южной Америки (15 из 35) имеют показатель EGDI выше среднемирового значения 0,55; 3) как правило, существует положительная корреляция между уровнем доходов страны и ее рейтингом электронного правительства: 4) число стран, предоставляющих онлайн-услуги с использованием электронной почты, обновлений SMS/RSS-каналов, мобильных приложений и загружаемых форм, растет во всех секторах. Например, около 170 стран предоставляют архивную информацию в режиме онлайн по сравнению со 154 в 2016 году.

На наш взгляд, важным отражением степени внедрения концепции «e-government» является тот факт, что все 193 государства-члена Организации Объединенных Наций имеют национальные порталы и внутренние системы для автоматизации основных административных задач, а 140 предоставляют по крайней мере одну транзакционную услугу в режиме онлайн. Тремя наиболее часто используемыми услугами являются оплата коммунальных услуг (140 стран), подача подоходного налога (139 стран) и регистрация нового бизнеса (126 стран).

В 2018-м году впервые индекс стал учитывать степень развития «электронного правительства» на городском уровне. Учитывались 60 показателей, в числе прочего - доступность сервисов на мобильных гаджетах; удобство работы с порталом, возможность индивидуальной настройки портала и другие. Индекс считался у сорока крупнейших городов мира, Москва заняла первое место.



Отметим, что роль этого рейтинга сложно переоценить, потому что он, на наш взгляд, является инструментом, позволяющим учиться странам друг у друга в части внедрения инструментов e-government; ориентироваться на сильнейшие государства; выявлять сильные стороны и проблемы в области электронного правительства и формировать свою политику и стратегии в этой области.

Данный рейтинг послужит критерием для сравнения развития электронных инструментов e-government в параграфе 2 главы 2: российские порталы мы сравним с порталами лидеров индекса - Дании и Южной Кореи.

Вывод. E-government позволяет повысить качество государственных услуг; упростить административные процессы; улучшить доступ к информации; усилить связь между различными государственными учреждениями; обеспечить бесперебойную работу государственных органов. Последнее стало особенно актуально в начале этого года при вспышке вирусной инфекции и объявлении карантина - многие государственные учреждения осуществляли свои услуги онлайн, а не в режиме очной работы с гражданами, как это было в режиме обычной жизни.

...