Особенности реализации концепции e-government в России

Конкретная цель электронного управления заключается в поддержке и упрощении управления для всех сторон - правительства, граждан и бизнеса через онлайн-сервисы и другие электронные средства. Другими словами, электронное управление использует электронные средства для поддержки и стимулирования достойного управления («good governance»).

Рассмотрение теоретических положений двух смежных концепций («e-government» и «e-governance»), а конкретно - терминологический анализ основных положений, оценка преимуществ внедрения «e-governance», анализ этапов трансформации и моделей развития «электронного правительства», изучение статистики индекса «e-government» от ООН: всё это позволило приблизиться к пониманию списка условий, определяющих специфику реализации «e-governance» на территории России.

1.2 Проблемные аспекты реализации концепции «e-government»

Разницу между понятиями «e-government» («электронное правительство») и «e-governance» («электронное управление») мы уже провели в первом параграфе данной главы. Два этих термина тесно связаны, «электронное управление» влияет на специфику работы электронного правительства. В данном параграфе мы рассмотрим, 1) взаимосвязь «e-government» с теорией государственного управления; 2) взаимосвязь «good governance» и «e-government»; 3) общие причины, которые определяют характерные черты «e-government» в тех или иных странах; 4) факторы, определяющие специфику «e-government» на территории России. Данная часть исследования будет базироваться на нескольких теориях - в частности, на работах по «good governance»; на работах по теории государственного управления.

Взаимосвязь «e-government» с теорией государственного управления. Теория государственного управления - наука об управлении, представляющая собой объединение истории, организационной теории, социальной теории, политической теории и смежных исследований, посвященных значениям, структурам и функциям государственной службы во всех ее формах. В рамках этой теории часто излагаются основные исторические основы изучения бюрократии, а также эпистемологические проблемы, связанные с государственной службой как профессией и как академической областью Bertucci G., Alberti A. The United Nations programme in public administration: reinventing itself to help reinvent public administration // International Review of Administrative Sciences. 2005. Т. 71. № 2. С. 337-353..

Теория государственного управления разделяется на три основные ветви - классическая теория государственного управления (Сlassical Public Administration theory), новая теория государственного управления (New Public Management), постмодернистская теория государственного управления (Postmodern Public Administration theory).

Каждая из этих теорий является совокупностью способов, с помощью которых государственные органы могут выполнять свои обязанности перед гражданами. Для нас наибольший интерес представляет New Public Management (NPM), поскольку концепция «e-government» является следствием этой теории.

Как мы уже отмечали в первом параграфе, NPM берёт свои корни в работе Дэвида Осборна и Теда Гэмблера «Reinventing Government», опубликованной в 1992-м году.

Вскоре, в 1990-е годы, NPM был принята в качестве «золотого стандарта административной реформы», вызванной появлением компьютерных технологий и начавшейся почти одновременно в нескольких странах (одними из первых были США и Великобритания) Понкин И.В. Теория государственного управления: инструменты государственного управления и государственной политики // Административное право и процесс. № 1. 2014. С. 27-30..

Основная идея данной теории - гипотеза о том, что если бы правительство той или иной страны руководствовалось принципами частного сектора, а не жесткой иерархической бюрократией, то оно работало бы более эффективно. Впоследствии верность гипотезы подтвердилась. NPM способствовал переходу от бюрократического администрирования к деловому профессиональному менеджменту и был назван решением проблем при разработке политики в области проведения реформ образования и здравоохранения. Bertucci G., Alberti A. The United Nations programme in public administration: reinventing itself to help reinvent public administration // International Review of Administrative Sciences. 2005. Т. 71. № 2. С. 337-353.

Хотя подходы NPM используются во многих странах мира, данная концепция особенно тесно связана с наиболее промышленно развитыми государствами ОЭСР, такими как Великобритания, Австралия и Соединённые Штаты Америки. Подходы NPM использовались для реформирования государственного сектора, его политики и программ. По мнению сторонников NPM, это более действенное и эффективное средство достижения результата.

В NPM граждане рассматриваются как «клиенты», а государственные служащие как наёмные менеджеры. В рамках NPM государственные менеджеры имеют мотивацию, основанную на стимулах, таких как заработанная плата, устанавливаемая за выполнение четких целевых показателей эффективности, которые специальным образом оцениваются.

Кроме того, менеджеры в парадигме NPM могут иметь большую свободу действий в отношении того, как они идут к достижению поставленных перед ними целей. Этот подход к NPM противопоставляется классической модели государственного управления, в которой институциональное принятие решений, выработка политики и предоставление государственных услуг определяются нормативными актами, законодательством и административными процедурами.

R. Tsankova в своей работе «E-Governance as a Step of New Public Management» выдвигает версию, что достижение целей NPM невозможно без применения инструментария «электронного правительства». По мнению автора, на этапе NPM широко используются информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), особенно это видно в последние 10-15 лет, и сейчас мы можем говорить о новом этапе развития в рамках NPM - «e-governance».

«Электронное управление» приближает административные услуги к гражданам и бизнесу, вовлекает граждан и заинтересованные стороны в процессы планирования и принятия решений, улучшает взаимную информационную коммуникацию с помощью ИКТ. Основными принципами на этапе развития NPM под названием «e-governance» являются объективность, подотчётность и открытость.

Таким образом, внедрение концепции «e-government» - важный шаг по реализации принципов модели New Public Management, которая в конечном счете направлена на улучшение жизни большинства населения. Как считает R.Tsankova, должное выполнение стратегии New Public Management при помощи инструментов «e-government» приводит к «достойному правлению» («good governance»).

«Good governance» и «e-government». Одна из ключевых теорий нашей работы в целом и этого параграфа в частности - концепция «good governance» («достойное управление»). Как мы уже поняли, она является одной из составляющей большей группы теорий государственного управления.

«Good governance» и «e-government» взаимосвязаны. Внедрение концепции «электронного правительства» -- это шаг на пути к «good governance», но вместе с тем наиболее эффективная реализация «e-government» возможна только при режиме «good governance» в том или ином государстве.

Теория «good governance» была создана на базе Организации Объединённых Наций в 1997-м. Согласно определению, которое дал бывший секретарь ООН Кофи Аннан, суть «good governance» заключается в обеспечении уважения прав человека и обеспечении верховенства права; укреплении демократии; содействию прозрачности в области государственного управления Haque S., Pathrannarakul P., Boonan D. E-Government towards Good Governance: A Framework for Digital Governance // International Journal of Management Sciences and Business Research. Vol-3, Issue 2. 2014. P.33-37..

Для создания «достойного правления» в теории нужно реформировать три института: государство, частный сектор и гражданское общество. Однако в разных странах потребность реформ и спрос на них могут варьироваться в зависимости от приоритетов общества в данной стране.

«Good governance» принимает и осуществляет управленческие решения, направленные на достижение высокой степени удовлетворения общественных ожиданий деятельностью правительств. Это управление, которое включает в себя все заинтересованные социальные группы в процессе выработки и реализации государственной политики. «Достойное правление» характеризуется как управление в партнерстве со всеми заинтересованными сторонами Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные управленческие модели: синтез New Public Management и good governance // Ars Administrandi. Искусство управления. № 2. 2014. С. 45-62..

В рамках концепции ООН выработала методику оценки «качества управления», содержащую восемь основных критериев. Важно, что с помощью этих критериев можно оценить «управление» не только на государственном уровне, но также на международном уровне, на корпоративном уровне, на уровне местного самоуправления. Далее мы кратко опишем каждый из критериев:

1. Участие (participation) - люди должны участвовать в процессе принятия государственных решениях либо сами (например, с помощью выборов), либо через своих представителей (например, в парламенте).

2. Верховенство права (rule of law) - необходимость обеспечения справедливых законов; правовые рамки должны соблюдаться беспристрастно, особенно в отношении законов о правах человека.

3. Ориентированность на консенсус (consensus oriented) - данный принцип опосредует интересы различных групп общества и государственных структур с целью соблюдения консенсуса, который необходим для достижения интересов как можно большей части общества.

4. Равенство и инклюзивность (equity and inclusiveness) - люди должны иметь возможности для улучшения или поддержания своего благосостояния вне зависимости от пола, физических возможностей, расы, политических пристрастий и т. д.

5. Эффективность и действенность (effectiveness and efficiency) -процессы и институты должны быть способны давать результаты, отвечающие потребностям общества, при этом они должны максимально использовать свои ресурсы.

6. Подотчетность (accountability) - государственные учреждения, частный сектор и организации гражданского общества должны быть подотчетны широкому кругу общественности.

7. Прозрачность (transparency) - любая информация должна быть доступной для общественности, при этом её необходимо контролировать на предмет наличия фейков.

8. Восприимчивость (responsiveness) - управленческие институты и организованные в них процессы должны служить во благо всем группам граждан, эти управленческие структуры должны быть доступны людям, их функции должны быть легко выполнимы по запросу граждан.

Отметим, что инструменты «электронного правительства» особенно эффективны для достижения последних двух критериев - прозрачности и восприимчивости. Однако внедрение «e-government», разумеется, влияет на государственное управление в целом и приближает его к высокому стандарту «good governance».

Таким образом, можно сказать, что чем эффективнее выстроена система «электронного управления», тем сильнее страна приближена к «good governance», тем выше качество государственного управления в этой стране. Кроме того, для нашего исследования важен следующий вывод: устранив проблемы реализации концепции «электронного управления», мы улучшим качество государственного управления.

Разумеется, внедрение элементов «электронного правительства» в каждой стране сопровождается своими, характерными только для этого государства, проблемами. Однако есть и общие тенденции, общие проблемы. Перед тем, как мы остановимся на характеристике специфики реализации концепции на территории нашей страны, рассмотрим эти общие проблемы.

Общие причины, влияющие на реализацию концепции. Данной проблематике посвящено не так много работ, поскольку, как мы уже отмечали во введении, большинство исследований о проблемах, которые стоят на пути внедрения концепции «e-government», анализируют примеры реализации модели в конкретных государствах. Однако есть работы, которые оценивают глобально, какие преграды есть у реализации концепции «электронного правительства». В ходе анализа уже написанных исследований мы пришли к выводу, что существует три основных вида факторов, которые оказывают влияние на реализацию концепции - это факторы технические, организационные и социальные. Далее, пользуясь этим разделением, мы собираемся описать каждую из этих трёх групп.

Технические проблемы. M. Alshehri и S. Drew в своей работе делают особый акцент на технические вызовы, которые стоят перед «e-government». Технические вызовы включают в себя отсутствие общих стандартов и совместимой инфраструктуры между департаментами и ведомствами. Кроме того, по мнению исследователя, конфиденциальность и безопасность являются важнейшими барьерами на пути внедрения «электронного правительства» в интересах граждан. Гарантии безопасности личных данных со стороны правительства будут недостаточными, если они не будут сопровождаться техническими решениями, прозрачностью процедур и независимым аудитом.

Конфиденциальность является одним из важнейших вопросов при внедрении электронного правительства как в развитых, так и в развивающихся странах. K. Layne и J. Le определили частную жизнь и конфиденциальность как «важнейшие барьеры на пути внедрения электронного правительства». Конфиденциальность -- это гарантия надлежащего уровня защиты информации, приписываемой отдельному лицу Layne, K., Lee, J. Developing fully functional E-government: A four stage model // Government Information Quarterly. Vol. 18. Iss. 2. 2001. pp. 133-136..

J. Seifert подчеркивал, что к электронному правительству следует подходить с оглядкой на защиту личной жизни человека. При решении проблемы конфиденциальности в контексте «электронного правительства» могут потребоваться как технические, так и политические меры реагирования. Трудность защиты частной жизни отдельных лиц может стать важным препятствием для внедрения «электронного правительства».

Кроме того, необходимо эффективно решать вопросы конфиденциальности в электронных сетях, чтобы повысить доверие граждан к использованию услуг «электронного правительства». Доверие граждан к конфиденциальности и тщательному обращению с любой личной информацией, передаваемой правительственным организациям, имеет важное значение для приложений «электронного правительства». Тот же J. Seifert отмечает, что «граждане глубоко озабочены неприкосновенностью своей жизни и конфиденциальностью персональных данных, которые они предоставляют в рамках получения государственных услуг» Там же..

Таким образом, сохранение конфиденциальности должно оставаться приоритетной задачей при создании и обслуживании веб-сайтов для обеспечения безопасного сбора данных. Поскольку меры по защите частной жизни трудно внедрить после создания электронной системы, планирование и проектирование систем «электронного правительства» должны учитывать фактор конфиденциальности.

По мнению V. Ndou необходимо в рамках отдельного законного акта конкретизировать права граждан на неприкосновенность частной жизни и предписать, чтобы персональные данные собирались и обрабатывались только в законных целях, ведь в центре большинства проектов «электронного правительства» находится сбор и управление большим количеством данных о гражданах, таких как имена, адреса, номера телефонов, трудовые книжки, медицинские карты и имущественные документы Ndou V. E-government for developing countries: opportunities and challenges. The Electronic Journal on Information Systems in DevelopingCountries. V. 18. No. 1. 2004. pp.18-24.. Важно отметить, что в разных странах существуют различные правовые и культурные представления о том, что такое конфиденциальность.

S. Basu отмечает, что одной из существенных проблем для реализации инициатив «электронного правительства» является безопасность. Безопасность означает защиту всей информации и систем от любого раскрытия для несанкционированного доступа, несанкционированного изменения или разрушения Basu S. E-government and Developing Countries: an Overview // International Review of Law Computers & Technology. Vol. 18. N. 1. 2004. pp. 129-132. . Речь идет о защите информационных систем, активов и контроле доступа к самой информации. Это жизненно важный компонент доверительных отношений между гражданами и правительством.

Как отмечает автор, вопросы безопасности могут представлять собой самое большое препятствие для развития электронных государственных услуг. Таким образом, политика и стандарты безопасности, отвечающие ожиданиям граждан, являются важным шагом на пути решения этих проблем Там же. .

W. Seifert и G. Bonham подчеркивают, что использование решений по обеспечению безопасности, включая цифровые подписи, шифрование, имена пользователей, пароли, уникальные номера клиентов, номера банковских счетов и другие данные, передаваемые через Интернет и хранящиеся в электронном виде, может помочь в достижении целей обеспечения безопасности в приложениях «электронного правительства» Seifert W., Bonham G. The Transformative Potential of E-Government in Transitional Democracies. Public Management // Electronic journal. No. 2. 2003. pp. 19-22.. Кроме того, безопасность предполагает постоянную бдительность и защиту от возрастающей опасности компьютерных вирусов и от хакеров.

J. Teicher and N. Dow проиллюстрировали в опубликованном опросе государственных менеджеров Австралии и США, что безопасность считается главным препятствием для внедрения «электронного правительства», об этом высказалась 36,8% австралийских респондентов и 37% американских респондентов, причем австралийские респонденты считают ее вторым по значимости препятствием для полноценного внедрения «электронного правительства» Teicher J., Dow N. E-government in Australia: Promise and Progress // IOS Press. Information Policy. Vol.7. No. 4. 2002. p.236-246..

Наличие образования, свободы и желания получить доступ к информации со стороны людей имеют также важное значение для эффективности «электронного правительства». Предположительно, чем выше уровень развития человеческого потенциала, тем с большей вероятностью граждане будут склонны принимать и использовать услуги «электронного правительства». Поэтому правительствам следует тесно сотрудничать с частным сектором в создании современной инфраструктуры, которая обеспечит возможности доступа для разных социальных групп и отдельных лиц.

Организационные барьеры. На наш взгляд, внедрение электронного правительства - это не чисто технический вопрос, а скорее организационный. Организационные проблемы включают в себя: поддержку реформы от высших должностных лиц государства, сопротивление переходу на электронные методы, сотрудничество и наличие/отсутствие квалифицированного персонала и профессиональной подготовки.

Вопросу о поддержке политиков отводится значительная роль в вопросе внедрения «электронного правительства». Так, M. Alshehri и S.Drew отмечает, что для успешного внедрения «электронного правительства» крайне важны политическая воля и адекватные обязательства со стороны высших должностных лиц государства.

С этим мнением согласуется и позиция R. Heeks, который говорит, что внедрение «электронного правительства» зависит от вовлеченных в этот процесс субъектов и по своей сути является политическим, а не технологическим процессом Heeks R. Understanding e-Government project trajectories from an actor-network perspective // European Journal of Information Systems. Vol. 16. N. 2. 2007. pp. 165-177. . Политический контекст внедрения «e-government» подтверждает и S. Basu. По его мнению, внедрение «электронного правительства» становится более трудным, если заинтересованные стороны рассматривают новые и технологические подходы как угрозу своей власти или безопасности позиции Basu S. E-government and Developing Countries: an Overview // International Review of Law Computers & Technology. Vol. 18. N. 1. 2004. pp. 127-129. .

Существует и такой фактор как сопротивление переходу на электронные методы управления. Как отмечает R. Heeks, «электронное правительство» - это относительно новое явление, которое означает переход от ручных методов работы к электронным. Эти новые изменения создадут новую передовую среду, совершенно отличную от той, что использовалась в течение многих лет в правительственных ведомствах Heeks R. Understanding e-Government project trajectories from an actor-network perspective // European Journal of Information Systems. Vol. 16. N. 2. 2007. pp. 165-177. .

M. Alshehri и S. Drew отметили, что многие сотрудники рассматривают внедрение электронного правительства как угрозу своим позициям и боятся потерять не только работу, но и власть. Рядом с этим фактором стоит проблема нехватки квалифицированного персонала и профессиональной подготовки в области ИКТ, особенно явно эта проблема существует в развивающихся странах. Система «электронного правительства» может быть успешно внедрена, если будут доступны квалифицированные кадры, способные взять на себя роль медиаторов между электронной услугой и гражданином.

В целом крайне важно сосредоточиться на обучении и образовательных программах для повышения эффективности реализации проектов «электронного правительства». Подготовка кадров является основополагающей предпосылкой по мере роста темпов изменений и появления новых технологий, практик и конкурентных моделей. Полная экономическая отдача от ИКТ зависит от процесса подготовки кадров и обучения сотрудников новым навыкам, который все еще находится не на самом передовом этапе развития во многих странах.

Сотрудничество между государственными органами внутри системы и между государственными органами и частным сектором также является важным организационным фактором. V. Ndou подчеркивает, что сотрудничество между государственным и частным секторами необходимо для обеспечения ресурсов, планов и навыков, которыми правительство в противном случае не могло бы обладать. Правительство должно поощрять все секторы к внедрению и развитию инструментов «электронного правительства» Ndou V. E-government for developing countries: opportunities and challenges. The Electronic Journal on Information Systems in DevelopingCountries. V. 18. No. 1. 2004. pp.18-24..

Социальные барьеры. Данный вид факторов, влияющих на реализацию «e-government» связан, в основном, с удобством использования для большого количества людей. Социальные препятствия включают в себя множество факторов, таких как цифровой разрыв, культура, образование и нехватка финансирования. Мы остановимся на двух факторах - цифровом разрыве и нехватке финансирования.

Цифровой разрыв - это «разрыв между теми, у кого есть доступ к компьютерам и интернету, и теми, у кого его нет» Heeks R. Understanding e-Government project trajectories from an actor-network perspective // European Journal of Information Systems. Vol. 16. N. 2. 2007. pp. 165-177.. Причины невозможности выйти в интернет могут быть самыми разными - отсутствие дохода, необходимых навыков или лишенная связи территория. На наш взгляд, в последние годы эта проблема отчасти была решением путём оборудования общественных мест в небольших поселениях - библиотек, например - общедоступными компьютерами. Однако цифровой разрыв по-прежнему сохраняется, и эта проблема считается наиболее важным препятствием на пути развития «электронного правительства».

Цифровой разрыв между богатыми и развивающимися странами велик: в развитых странах на 2018-м году доступ в интернет имели 86,6 % населения, в развивающихся - лишь 47,7%.

Существенным препятствием на пути внедрения «электронного правительства» является нехватка денег. Для достижения поставленных целей нужно обеспечить наличие бюджетных ресурсов. По мнению S. Basu, «каждый государственный бюджет уже перегружен всевозможными расходами, а внедрение инструментов «e-government» на всех уровнях требует значительных сумм. Среди прочего финансы требуются на аппаратное обеспечение и техническое обслуживание систем, программное обеспечение, обучение и образование сотрудников. Таким образом, по мнению этого исследователя, многие государства просто не могут себе позволить «электронное правительство» Basu S. E-government and Developing Countries: an Overview // International Review of Law Computers & Technology. Vol. 18. N. 1. 2004. pp. 129-132..

Однако мы позволим себе не согласиться с экспертом. На наш взгляд, затраты на внедрение и развитие инструментов «электронного правительства» - это вклад в будущее экономики страны. «E-government» и «good governance» - институты, противоборствующие коррупции и неэффективному, медленному государственному управлению. А прозрачность деятельности государственных структур, их более быстрое реагирование на возникающие запросы - это не только база для создания благоприятного общественного климата, но также важные составляющие для развития бизнеса - основного двигателя экономики.

Причины, которые влияют на реализацию концепции «e-government» в России.

Разумеется, Россию не стоит исключать из общемирового контекста в части «электронного правительства», и упомянутые в прошлой части параграфа проблемы в равной степени относятся и к нашей стране. В этой же части исследования мы постараемся выявить и проанализировать черты, присущие непосредственно России (и сходным ей по политическому устройству странам).

Далее мы должны вновь обратиться к параллели «e-government» - «good governance» и повторить тезис - чем эффективнее выстроена система «электронного управления», тем сильнее страна приближена к «good governance», тем выше качество государственного управления в этой стране. Самую яркую оценку качества государственного управления в России дал в своей работе «Недостойное правление» В.Я. Гельман.

В своем исследовании этот автор отталкивается от минималистского определения «bad governance» - антитезы «good governance». Гельман отмечает следующие характерные черты «недостойного правления» - коррупция, низкая эффективность правительства и подведомственных ему органов; отсутствие или извращения принципа верховенства права; низкое качество регулирования. Приводя ряд доказательств, Гельман приходит к выводу, что в российской системе можно отметить все этих четыре признака и поэтому можно констатировать, что в России сейчас сложилось «bad governance» Гельман В. Я. Политические основания «недостойного правления» в постсоветской Евразии: наброски к исследовательской повестке дня // Издательство Европейского университета в Санкт Петербурге, 2016. C.7..

Как отмечает Гельман, 1) содержание деятельности российского государства на всех уровнях направлено на получение ренты; 2) иерархия власти представляет собой вертикаль с единым центром формирования решений; 3) автономия политических субъектов имеет условный характер и может быть в любой момент ограничена по указанию центра формирования решений; 4) формально закреплённые институты, задающие рамки управления, являются лишь побочным продуктом; «правилами игры», которые делают возможным и обоснованным извлечение ренты; 5) аппарат управления, представляющий собой часть «вертикали власти», являет собой совокупность соперничающих друг с другом за получение ренты неформальных структур Там же. С.9. .

Чем объяснить наличие именно этих причин в части государственного управления Россией? Гельман разделяет объяснение на несколько пунктов: с одной стороны, речь идёт о «наследии прошлого», об исторической обусловленности развития бывших советских республик, к которым принадлежит и Россия. С другой - об особенностях политических и экономических элит, сложившихся в постсоветских государствах: их конфигурации и стимулах. Кроме того, автор придаёт значение особенностям отношения государства и общества, характеристикам международного влияние на данные государства.

Так или иначе, эти признаки «недостойного правления» определяют особенности реализации концепции «электронного правительства». Однако нельзя не отметить шаблонность формулировок автора одного из главных, на данный момент, исследований в парадигме «good governance-bad governance». Помимо клишированных формулировок и броских определений (например, «жулики и воры» как характеристика современной российской политической элиты) автор ведёт рассуждение без каких-либо конкретных примеров, и в конечном счёте де-юре научная работа приобретает характер эссе. Но, тем не менее, Гельман даёт хотя бы общее представление о формах государственного устройства в нашей стране, своей работой он запускает, по крайней мере, дискуссию на этот счёт.

Более приближенную к проблемам внедрения «электронного правительства» в РФ работу - «Развитие электронного правительства в России: проблемы и перспективы» - написала Т. Н. Литвинова.

Как отмечает данный автор - электронное правительство было создано, в первую очередь, для расширения возможностей для самообслуживания граждан и ослабление влияние географического фактора Litvinova T.N. Development of E-government in Russia: Problems and Prospects // Journal of Law and Administration. No 3. 2018. P. 60-68..

Факторы, влияющие на реализацию концепции «e-government» следующие:

1) власти стремятся улучшить только те показатели, которые помогают сократить разрыв в рейтинге с ведущими странами, а не проводить качественную диагностику и улучшать те показатели, которые действительно в этом нуждаются;

2) отсутствует руководитель и лица, ответственные за грамотную реализацию и контроль идеи «электронного правительства», имеет место слабая компетентность многих государственных чиновников в вопросах, связанных с этой темой, их низкая компьютерная грамотность, отсутствие желания повысить эффективность «электронного правительства»;

3) необходимость совершенствования нормативной базы по данному вопросу;

5) низкий уровень популяризации цифровых услуг в стране и редкое использование электронных подписей для получения таких услуг;

6) слабая динамика увеличения числа пользователей интернета и нединамичное внедрение волоконно-оптического интернета;

7) отсутствие необходимой поддержки общественных инициатив, а также малого и крупного бизнеса и др Там же. .

Как отмечает Т.О. Борецкий, низкий уровень компетентности муниципальных служащих является еще одной причиной торможения развития электронных отношений между органами власти и населением. Муниципальные органы власти не всегда умеют работать с информационными технологиями и интернетом, их оперативное реагирование на запросы, поиск и обработка необходимой информации зависят от их технологических компетенций Борецкий Т.О. Проблемы внедрения «электронного правительства» в России // Государство и бизнес в условиях глобализации и цифровой трансформации Сборник статей студентов бакалавриата и магистратуры. Под редакцией И.В. Федосеева, Н.В. Васильевой. Санкт-Петербург. 2019. С. 41-46.. При этом грамотность и информационная культура самих чиновников не способствует эффективной работе органов государственной власти, особенно на уровне местного самоуправления.

Помимо этого, А. В. Романова выделяет проблему языка. По её мнению, разнообразие языков вследствие большого количества народностей является большой проблемой для реализации проектов «электронного управления», поскольку большинство порталов и приложений для «электронного управления» написаны на главном для того или иного государства языке (на русском в случае нашего государства) Романова А.В. Эволюция концепции «электронного правительства» в России // Контентус. № 5 (70). 2018. С. 54-60..

Ещё одной проблемой, на наш взгляд, является низкая ИТ-грамотность населения. По оценкам ООН, около 9 % населения Земли - это люди 65-летнего возраста и старше. Большая часть из них не знакома с компьютерным технологиями, поэтому получать государственные услуги эти люди могут только оффлайн.

Таким образом, можно сделать вывод, что дальнейшее развитие нашей страны в области «электронного правительства» возможно, среди прочего, при условии устранения существующих недостатков, финансовой готовности правительства к реализации проекта, а также формирования более проработанной юридической базы для электронных услуг.

Возможные способы решения всех этих проблем мы представим уже в следующей главе, когда будем разбирать особенности российских медиа в области «электронного управления».

Вывод. «Электронное правительство» в развивающихся государствах отличается от «электронного правительства» в развитых странах. На это отчасти влияет целый ряд факторов, таких как наличие ресурсов, а также хорошо обоснованные стратегические планы и политика.

Достижение значимого развития «электронного правительства» - это процесс, требующий продуманной и контекстно-зависимой стратегии (выражение А.В. Баранова и А.В. Тагаева Baranov A.V., Tagaev A.V. Present stage of e-government development in Russian regions: problems and prospects // Инновационные информационные технологии. № 3. 2014. С. 508-514.) со стороны правительства. Должная реализация модели «электронного правительства» способствует повышению эффективности и результативности предоставления государственных услуг правительством того или иного государства. Кроме того, система «e-government» помогает снизить уровень преступности и помогает формированию прозрачной и менее бюрократической среды.

Помимо этого, на основе проведённого в первой главе исследования мы можем говорить о том, что использование ИКТ повышает вовлеченность граждан во все уровни процесса управления. Преимущества для правительства заключаются в том, что они могут, предоставляя более качественные услуги, делать управление более эффективным и действенным. Кроме того, трансакционные издержки могут быть снижены, а государственные услуги могут стать более доступными для широких слоёв населения.

Однако на пути внедрения концепции «электронного правительства» в мире и в России стоит несколько групп проблем - технические (отсутствие общих стандартов и совместимой инфраструктуры между департаментами и ведомствами; проблемы конфиденциальности и др.), организационные (поддержка реформы от высших должностных лиц государства, сотрудничество и наличие/отсутствие квалифицированного персонала и профессиональной подготовки и др.) и социальные (цифровой разрыв, культура, образование и нехватка финансирования и др.).

Если данные барьеры на пути к «электронному управлению» будут пройдены, государство сможет обеспечить гражданам более качественную информацию и более качественное предоставление услуг; сможет повысить прозрачность деятельности правительства в целях снижения уровня коррупции. Также государство сможет укрепить свой политический авторитет и, вместе с тем, подтвердить свою подотчетность гражданам; а также реализация концепции «электронного правительства» - это способ поощрить демократические практики посредством онлайн-консультаций граждан и посредством участия общественности в процедурах «электронной демократии».

Анализ соотношения концепции «e-government» с теорией государственного управления и с теорией «good governance»; рассмотрение общих и российских проблем реализации концепции «электронного правительства» - всё это позволило сделать ещё один шаг на пути к ответу на исследовательский вопрос работы про условия, которые определяют специфику «e-government» в России.

электронный правительство информационный коммуникационный

Глава 2. Исследование инструментов «e-government»

2.1 Рассмотрение специфики работы инструментов в российской модели «e-government»

Данная глава является практической частью ВКР. В первом параграфе будут проанализированы инструменты «электронного правительства» в России, а во втором параграфе будут представлены, в том числе с помощью инфографики, результаты исследования о качестве «e-government», а также исследование, подтверждающее эффективность данной модели. План работы в рамках данного параграфа следующий: 1) рассмотрение структуры «электронного правительства» в России; 2) анализ истории «электронного правительства» в РФ; 3) рассмотрение специфики Единого портала государственных и муниципальных услуг; 4) рассмотрение специфики Единой информационной системы в сфере закупок; 5) рассмотрение специфики Единого портала бюджетной системы.

Структура «электронного правительства» в России. По мнению Т. Н. Литвиновой, в нашей стране существует четыре направления развития «e-government»:

1) Электронные услуги (e-services). Этот термин относится к предоставлению в электронной форме государственной информации, программ, стратегий и услуг. Они доступны 24 часа в сутки и семь дней в неделю. Данная ветвь также включает предоставление электронных услуг и доступ к различным услугам «единого окна». Пример из числа инструментов «e-government» - Единый портал государственных и муниципальных услуг.

2) Электронное администрирование (e-management). Данный термин касается внутренних информационных систем, поддерживающих административные функции государственных учреждений, включая управление данными и информацией, электронные записи и информационные потоки между ведомствами. Электронное администрирование требует новой организационной культуры, а также сосредоточения внимания персонала на показателях эффективности, обслуживании клиентов и участии заинтересованных лиц. Решение задач электронного администрирования лежит в плоскости адаптации и интеграции процессов, происходящих во внутренних подразделениях, не работающих непосредственно с общественностью. Пример - Единая система межведомственного электронного взаимодействия.

3) Электронная демократия (e-democracy). Данное явление включает в себя использование информационных и коммуникационных технологий в качестве инструмента для определения повестки дня и приоритетов государственной политики, разработки политических мер и участия в их реализации в консультативной форме (например, посредством электронных консультаций или электронного голосования). Термин «электронная демократия» относится к мероприятиям, повышающим уровень участия общественности, включая встречи в виртуальном городе, открытые встречи, сбор обратной связи, опросы общественного мнения и форумы сообщества.

4) Электронная коммерция (e-commerce) - это самое широкое явление из четырёх. Т.Н. Литвинова делает акцент на той её части, которая называется B2G (Business-to-Government), в данной цепочке участвуют физические и юридические лица с одной стороны; муниципальные и государственные органы - с другой. Пример - Единая информационная система в сфере закупок Litvinova T.N. Development of E-government in Russia: Problems and Prospects // Journal of Law and Administration. No 3. 2018. P. 60-68..

В ходе исследования открытых источников мы выяснили, что на данный момент не существует единого понимания структуры «электронного правительства» в России. Контроль за реализацией данной модели возложен на Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и на подведомственную ему структуру - Департамент развития цифрового государства.

Согласно информации на сайте министерства (отметим, что последнее обновление в этой части сайта на момент написания ВКР случилось 6 сентября 2018 года), выделяются следующие направления «e-government» - электронные услуги для граждан и бизнеса; инфраструктура электронного правительства; единая биометрическая система; суперсервисы и цифровая трансформация госуслуг.

Стоит отметить, что если пользователь пройдёт на вкладку «инфраструктура электронного правительства», то увидит опять же четыре направления - Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ); Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ); Единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА); Единая система нормативно-справочной информации (ЕСНСИ). Причём в этом разделе сайта обновлений не было с 12 сентября 2014 года.

Однако, на наш взгляд, приведённый список из четырёх инструментов «e-government» не может считаться полноценным. Например, в систему «электронного правительства» входят также такие порталы, как Единая информационная система в сфере закупок, Единый портал бюджетной системы (Электронный бюджет), сайт Федеральной налоговой службы и др.

Кроме того, 3 июня 2019 года Правительском России была утверждена концепция создания и функционирования национальной системы управления данными (НСУД). В сущности, данный портал станет агрегатором, в котором будет находиться существующая у государственных органов информация о гражданах, компаниях, товарах, и все данные будут обобщены в единую информационную среду, которая объединит сотни ГИСов (государственных информационных систем).

Однако в этой главе мы более или менее подробно остановимся на рассмотрении трёх порталов - Единого портала государственных и муниципальных услуг; Единой информационной системы в сфере закупок; Единого портала бюджетной системы - потому что именно эти ресурсы «электронного правительства» наиболее приближены к интересам широкого круга граждан: Единый портал государственных и муниципальных услуг на данный момент является определённого рода агрегатором основных видов государственных услуг; Единая информационная система в сфере закупок позволяет обеспечить прозрачность и гласность закупок в самых разных сферах и, тем самым, этот портал направлен на противодействие коррупции; Единый портал бюджетной системы призван обеспечить прозрачность бюджетного процесса, повысить роль граждан в расходовании бюджетных средств, большая часть из которых состоит из налогов.

Перед тем, как перейти к рассмотрению специфики каждого из трёх этих ресурсов мы кратко проанализируем историю «электронного правительства» в РФ.

История «электронного правительства» в России. Как мы уже отмечали в первой главе, в нашей стране реализация концепции «электронного правительства» формально началась в 1998-м с принятием «Концепции государственной информационной политики», однако данный документ не нёс в себе никакой конкретики, так что де-факто начало внедрения концепции «e-government» в России датируется 2002 годом и принятием федеральной целевой программы «Электронная Россия».

Целью принятой программы было обеспечение «кардинального ускорения процессов информационного обмена в экономике и обществе в целом, в том числе между гражданами и органами государственной власти, повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления». В целом программа была направлена на предоставление электронных государственных услуг и создание электронного документооборота между различными ведомствами.

Основные направления программной деятельности были направлены на формирование стандартов в сфере информационно-коммуникационных технологий, совершенствование законодательства, обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и популяризации государственных информационных ресурсов, аналогично велась большая работа в области информационной безопасности и противодействия терроризму. Велись работы по развитию материально-технической базы, созданию программно-технических решений для обеспечения деятельности органов государственной власти и подчинённых им структур на электронный межведомственный оборот.

По результатам работы программа оказалась неэффективной - из выделенных на реализацию проекта 77 миллиардов рублей был потрачен только 21 миллиард и тот неэффективно, по итогам реализации программы были проведены следственные мероприятия на предмет выявления хищения бюджетных средств.

К запланированному сроку, к 2010-му году, поставленная цель не была выполнена, хотя была проведена большая инфраструктурная работа: на её базе в рамках федеральной программы «Электронная Россия» был сделан шаг к развитию концепции «электронной демократии» в целом и «электронного правительства» в частности. Благодаря материально-технической базе и опыту, полученному в ходе реализации программы, стало возможным дальнейшее развитие «открытого правительства».

Параллельно с реализацией программы «Электронная Россия» в 2008 года была создана Концепция электронного правительства. Она включала в себя два этапа: 1) 2008 год - создание и утверждение необходимой документации; 2) 2009-2010 - внедрение на практике разработанных идей.

15 декабря 2009 года официально заработал Портал государственных и муниципальных услуг Российской Федерации (Единый портал госуслуг). В справочном режиме на данном ресурсе можно было ознакомиться с информацией о 110 услугах федерального уровня и о примерно 200 услугах регионального и муниципальных уровней. 1 апреля 2010 года на портале появился «личный кабинет» - инструмент авторизации, что позволило гражданам проходить регистрацию на ресурсе и высылать документы для оформления разного рода услуг. Подробнее о данном, главном для граждане портале «электронного правительства», мы поговорим ниже.

С 2011 года в России действует государственная программа «Информационное общество (2011-2020 годы)». Эта государственная программа была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 года № 1815-П1. Именно с него началась вся основная работа по созданию и развитию «электронного правительства» в нашей стране. Благодаря этому проекту был проведен ряд работ по созданию единой цифровой правительственной инфраструктуры в области информационных технологий и телекоммуникаций.

В рамках программы уже реализовано и реализуется ряд направлений. Одной из болезненных проблем, помимо развития «электронного правительства», стало преодоление так называемого «цифрового неравенства» (или цифрового разрыва) российских регионов и повышение доступности коммуникационных технологий. Основной принцип, который охватывала программа, заключался в том, что все работы, выполняемые в рамках программы, должны быть ориентированы на клиентов.

В течение периода с 2019 по 2024 год в России будет действовать национальный проект «Цифровая экономика». Основными задачами проекта являются 1) создание системы правового регулирования цифровой экономики, основанного на гибком подходе в каждой сфере, а также внедрение гражданского оборота на базе цифровых технологий; 2) создание глобальной конкурентоспособной инфраструктуры передачи, обработки и хранения данных преимущественно на основе отечественных разработок; 3) обеспечение подготовки высококвалифицированных кадров для цифровой экономики; 4) обеспечение информационной безопасности на основе отечественных разработок при передаче, обработке и хранении данных, гарантирующей защиту интересов личности, бизнеса и государства и др. Ключевым звеном «Цифровой экономики» станет уже упомянутая Национальная система управления данными.

Единый портал государственных и муниципальных услуг. Как мы уже отметили, ключевой частью проекта «Электронное правительство» стал Единый портал государственных и муниципальных услуг. Это федеральная государственная информационная система, обеспечивающая:

1) доступ физических и юридических лиц к информации о государственных и муниципальных услугах;

2) предоставление в электронном виде государственных и муниципальных услуг в соответствии с перечнями, утверждаемыми Правительством Российской Федерации и высшими исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) регистрацию обращений граждан, связанных с функционированием Единого портала государственных и муниципальных услуг, в том числе предусмотрена возможность для заявителей оставлять отзывы о качестве предоставления государственных или муниципальных услуг в электронном виде.

Государственные и муниципальные услуги классифицированы по ряду признаков (по ведомствам, по жизненным ситуациям, по категориям пользователей, по популярности - частоте заказа услуги) и представлены в виде каталога, в информационной карточке которого содержится следующая информация о наименование услуги, наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, предоставляющего услугу; о категории заявителей, которым предоставляется услуга; перечисляются необходимые документы, подлежащие представлению заявителем для получения услуги, способы получения документов заявителями и порядок их представления с указанием услуг, в результате предоставления которых могут быть получены такие документы; сведения о возмездности (безвозмездности) оказания услуги и размерах платы, результат и сроки предоставления услуги и другие сведения.

По данным Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, по итогам 2019 года общее количество зарегистрированных участников портала превысило 103 миллиона человек. В 2019 году на gosuslugi.ru зарегистрировалось 17 миллионов новых пользователей. Кроме того, в 2019 году пользователи заказали 152 млн услуг общей стоимостью 64,5 миллиардов рублей, что более чем в 8 раз больше, чем, например, в 2016 году (тогда общая стоимость услуг равнялась 7,9 млрд рублей). По итогам 2019 года проведено 61,5 миллиона платежей.

В перечень ведущих просьб вошли запись на прием к врачу; извещения о состоянии лицевого счета в ПФР; регистрация автомобилей; запись в детский сад; проведение экзаменов и выдача водительских удостоверений.

Активное обращение граждан к данному порталу можно считать безусловным успехом в развитии элементов «электронного правительства» в РФ и в развитии работы с большими массивами данных. К положительным моментам работы портала следует отнести понятный интерфейс портала, ответы на соответствующие запросы граждан в текущий период времени, например запросы по выплатам в связи с распространением коронавирусной инфекции, постоянно уменьшающиеся сроки предоставления соответствующих услуг, наличие выпущенных мобильных приложений.

Тем не менее, можно выделить и определенную проблематику. На наш взгляд, главными проблемами данного информационного ресурса остаются следующие пункты: часть услуг оказывается таким образом, что называть их электронными невозможно, это скорее всего дистанционно - информационная форма предоставления таких услуг, так как результат подобных услуг можно получить только в виде бумажного документа. При отсутствии у гражданина электронной подписи ряд документов, которые предоставляются гражданину в виде бумажных носителей, приходящих на электронную почту или личный кабинет, можно считать электронными относительно условно.

Кроме того, достаточно много проблем возникает и при организации межведомственного документооборота. Например, не вполне ясно, зачем заявителю необходимо постоянно подавать заявление о необходимости получения справки об отсутствии судимости, если можно формировать и предоставлять ее через портал в виде соответствующего документа при обращении к реестру. Помимо этого, можно согласиться с исследователями, которые определяют отсутствие единой методологии перевода услуг в электронный формат.