Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт общественно-политических отношений

Кафедра политических наук

Общественные советы при органах региональной власти

Выпускная квалификационная работа вид ВКР: магистерская работа

по направлению подготовки 41.04.04 - Политология направленность (профиль) подготовки «Политические процессы и институты»

Андреев Николай Васильевич

Научный руководитель

канд. полит. наук, доцент И. М. Петров



Оглавление

общественный контроль совет правовой

Введение

1. Институт общественного контроля

1.1 Общественный контроль: понятие, становление и развитие

1.2 Нормативно-правовые аспекты общественного контроля в России

1.3 Общественный контроль в работе Общественных советов федерального уровня

2. Направления реализации общественного контроля на региональном уровне на примере Кузбасса

2.1 Общественные советы при органах региональной власти Кузбасса

2.2 Направления деятельности Общественного совета при МВД России по Кемеровской области

2.3 Предложения по совершенствованию форм общественного контроля в работе Общественных советов Кузбасса

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложение



Введение

Актуальность исследования. На сегодняшний день в обществе развивается такое явление, как общественный контроль. Наблюдая динамику развития общественного контроля, можно сказать о том, что качество его работы повышается с каждым годом. В рамках работы общественного контроля создаются Общественные советы, которые в свою очередь осуществляют контроль над жизнью граждан и государства. Общественные советы существуют при федеральных органах, законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ.

В состав общественных советов в Кузбассе входят лица из разных сфер общества. В состав совета могут входить представители культуры, науки, спорта, а также представители религиозных конфессий и многие другие. По слаженной деятельности общественных советов можно отметить, что данный орган разделен на структуры, комиссии и рабочие группы, которые демонстрируют четкую работу совета.

Реализуя свою деятельность, члены совета оперативно выявляют проблемы и принимают все необходимые меры по их решению. Сюда можно отнести такие действия, как:

- выявление и анализирование общественного мнения в области соблюдения всех прав граждан и работы муниципальных органов власти, после чего разрабатываются рекомендации по повышению правовой грамотности граждан и эффективной деятельность муниципалитета;

- проведение членами общественного совета рейдов в органы власти регионов для выявления эффективной работы данных структур;

- активное участие в выборах, а именно контроль по соблюдению закона в ходе данного процесса;

- выявление коррупционных проявлений в жизни граждан региона.

В период создания первых общественных советов общество, а порой и сами органы власти не понимали значения их деятельности. Даже сегодня не все гражданине Российской Федерации смогут осознано ответить на вопрос для чего же работают Общественные советы, в чем их основное значение и роль в региональной общественно-политической жизни. Поэтому требуется дальнейшая работа по совершенствованию критериев отбора членов совета, направлений их деятельности по привлечению широких групп населения в инициированных членами советов акции и мероприятия с участием СМИ, что в итоге оказывает влияние на процесс формирования имиджа как общественных советов, так и организаций, на базе которых они созданы.

В числе наиболее сложных проблем в работе созданных общественных советов - разграничение сфер ответственности и границы общественного контроля между общественным советом и ведомства, на базе которого он создан. Многое еще предстоит сделать в этой вопросе, т. к. далеко не всегда система органов власти или МВД России готова пойти на передачу реальных полномочий пусть и общественного формата членам общественных советов, что в итоге может существенно снижать качество осуществления функции общественного контроля и соответственно влиять на реальные результаты деятельности членов Общественных советов.

Таким образом, рассмотренная в исследовании проблема весьма актуальна в наше время и требует детального изучения. Институт общественного контроля при органах власти - важный элемент в жизни каждого человека и государства. Он обуславливает необходимость дальнейшей систематизации и изучения данного явления с разных сторон, внося свой вклад в дальнейшее развитие института общественного контроля в России и регионах страны.

Исследованность в литературе. Деятельность Общественного контроля очень распространена, на данную тему есть большое количество исследовательских работ. Одними из актуальных вопросов являются вопросы структуры и специфики работы общественных советов, а также реализация мер по защите прав граждан и контроль органов местного самоуправления. Среди российских исследователей наибольший вклад в изучение вышеобозначенных проблем внесли такие ученые, как А. А. Гончаров, А. Ю Любах, Е. А. Огнева, К. В. Рыбкина, Т. В. Троицкая, Е. Ф. Усманова и др. По мнению Т. В. Троицкой, «общественный контроль» понимается как деятельность некоммерческой организации и простых граждан, которые занимаются выявлением проблем и фактами нарушения прав граждан».

Отдельным исследовательским направлением является изучение процесса организационного и функционального создания общественных советов на региональном уровне (А. Н. Бордовских, Е. Г. Дьякова и др.).

Экономическую трактовку понятия общественного контроля дает А. С. Кузнецов в работе «Общественный контроль, государственный контроль, государственный аудит: к вопросу о соотношении понятий» (2012). Автор раскрывает данное понятие в контексте управления экономическими и правовыми объектами, используя при этом метод наблюдения для проверки отсутствия нарушения закона и нормативно-правовых актов [Кузнецов, 2012, с. 114].

В своей работе «Гражданский контроль над органами власти» (2010) А. А. Гончаров рассматривает институты гражданского общества как феномен общественного контроля через призму активной деятельности института гражданского общества по защите прав и свобод гражданина [Гончаров, 2010].

Вопросам политического анализа феномена общественного контроля в региональном пространстве посвящено исследование Е. В. Матвеевой, А. А. Митина, А. В. Алагоз «Институт общественного контроля в региональном политическом пространстве: современное состояние и перспективы развития» (2018). Общественный контроль рассматривается как «формирующийся общественный механизм, направленный на осуществление контроля со стороны гражданского общества над органами федеральной и в большей степени региональной и муниципальной власти путем включения представителей общественности, некоммерческих организаций и экспертного сообщества в институты общественного контроля (общественные советы при департаментах, региональных органах законодательной власти, органах внутренней безопасности), а также деятельность региональных некоммерческих организаций (экспертно-аналитических структур, социально ориентированных организаций и т. д.)» [Матвеева, 2018].

Исторические аспекты изучения нормативно-правовой базы общественного контроля в советский период представлены в работе Е. В. Бердниковой «Особенности конституционно-правового регулирования общественного контроля в советской системе государственного управления» (2013). В данной статье подробно описывается переход от народного контроля СССР к общественному контролю Российской Федерации с анализом ключевых нормативно-правовых актов [Бердникова, 2013, с. 696].

Правовой анализ современной ситуации с реализацией общественного контроля в деятельности органов внутренних дел представлен в коллективном сборнике под редакцией И. В. Волк, В. В. Гриба, А. А. Князева, Е. Е. Худякова, С. Н. Чебунина «Сборник нормативных правовых актов, который регламентирует деятельность общественных советов при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» (2019), и в котором представлен краткий обзор нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность общественных советов при территориальных органах МВД России и сами нормативно-правовые документы [Сборник нормативных актов, 2019].

В зарубежной науке исследованием в области общественного контроля занимаются такие ученые, как О. Петерсон «Swedish Government and Politics. Stocckholm» (2013). Зарубежные авторы общественный контроль понимают как прозрачность государственной власти и активное участие людей в общественных институтах.

Изучению европейского опыта общественного контроля посвящены исследования Т. В. Степановой. В статье «Европейский опыт организации общественного контроля за работой органов государственной власти - пример Скандинавских стран» (2014) рассматриваются основы общественного контроля зарубежных стран, а также выделяются основные принципы деятельности их членов [Степанова, 2014].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что деятельность общественного контроля рассматривается как российскими, так и зарубежными авторами, но, к сожалению, их немного. В нашем исследовании основной акцент сделан на региональной работе в реализации функции общественного контроля в работе общественных советов при органах власти Кузбасса и системе МВД России по Кемеровской области.

Объект исследования: институт общественного контроля как механизм регулирования в системе «государство-общество».

Предмет исследования - направления деятельности общественных советов при органах региональной власти и системе МВД по обеспечению функции общественного контроля на примере Кемеровской области-Кузбасса.

Цель исследования: проанализировать направления деятельности общественных советов при органах власти и МВД России, в также провести сравнительный анализ федеральной практики осуществления общественного контроля и региональной на примере одного их регионов Сибирского федерального округа - Кемеровской области.

Для понимания данной проблемы необходимо решить следующие задачи:

1) рассмотреть основополагающие определения понятия «общественный контроль» и процесса его становления в мировой практике;

2) изучить нормативно-правовые аспекты реализации общественного контроля в России;

3) проанализировать деятельность общественных советов при органах федеральной власти как основной механизм осуществления общественного контроля;

4) провести анализ деятельности общественных советов при органах региональной власти и системе МВД России в Кузбассе;

5) внести предложения по совершенствованию форм общественного контроля в работе Общественных советов Кузбасса.

Методы исследования. При написании данной работы использовались общие подходы - методы анализа и синтеза, а также методологические подходы - нормативно-правовой, институциональный и сравнительный.

Применение в исследовании методов анализа и синтеза способствовало для общего изучения и анализа института общественного контроля через призму исторических, нормативно-правовых и политических особенностей развития данного института.

Нормативно-правовой подход нашел свое применение при систематизации нормативно-правовых актов, регламентирующих процесс формирования феномена общественного контроля в России с опорой на историческую практику, а также при анализе процесса развития на федеральном и региональном уровне общественных советов при органах власти и структуре МВД России.

Для выявления и анализа системы взаимодействия органов власти и общественных советов на федеральном и региональной уровне, рассматривались реализуемые акции, мероприятия, протоколы заседаний и годовые отчеты. Тем самым, применялся институциональный подход исследования.

Сравнительный подход оказался полезным при сопоставлении форм деятельности общественных советов на федеральном и региональном уровне.

Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, состоящего из 72 наименований, приложения. Общий объем работы 88 страниц машинописного текста с приложениями.



1. Институт общественного контроля

1.1 Общественный контроль: понятие, становление и развитие

У слова «контроль» есть нескольких значений. Во-первых, это основная часть управления политико-экономическими объектами и процессами, включающая в себя наблюдение за объектом с задачей проверить соответствие наблюдаемого состояния объекта желаемого и необходимого состояния, регламентированное законом, положениями, инструкциями, нормативными актами. Во-вторых, контроль над объектами, где власть берет в свои руки управление объектом [Райнберг, 2001, с. 397].

Определение «общественный контроль» существует достаточно долго и имеет свою историю. Но в юридической научной литературе есть смежные понятия, такие как «социальный контроль», «гражданский контроль», «политические контроль» и другие.

Нередко люди путают понятия государственного и общественного контроля, но между ними есть большая разница. А. С. Кузнецов дает такое объяснение: «Данные категории тесно связаны между собой и оказывают колоссальное влияние на формирование правового государства» [Кузнецов, 2012, с. 114].

В научной литературе имеется множество определений понятия «государственный контроль», например: «Одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства» [Большой юридический словарь, 2006, с. 144]. Таким образом, государственный контроль - это контроль над соблюдением выполнения нормативных документов, которым занимается каждое государственное учреждение, следовательно, государственный контроль имеет множество отличий от общественного контроля.

Рассматривая исторические справки, можно обнаружить первые попытки в понимании, что такое общественный контроль. Впервые об этом заговорили советские историки, когда в науку пришел такой термин как «народный контроль». Народный контроль - это государственное устройство с элементами участия обычных граждан с активной жизненной позицией, которое представляет интересы общественных организаций. В 1960-х годах «народный контроль» преобразовали в партийно-государственный контроль. Структура народного контроля давала возможность контролировать управленческие решения в стране. При активной работе контроля шла борьба с нарушениями дисциплины, а также присутствовали требования понести наказание за свой проступок, что давало возможность наложить вину на должностных лиц, вплоть до отстранения занимаемой должности [Лапшина, 2014, с. 147].

Занятость субъектов народного контроля выполнялась в лице комитетов разных отраслей управления: республики, края, области, автономные округа, города, районы, сельская местность и т.д. Данные уровни управления объединяли в себе государственный и общественный контроль. В состав групп входили представители общественных организаций, рабочие, деятели науки и культуры, тем самым их работа подразумевалась во всеобщности и системности принятия решений.

Что касается термина «социальный контроль», то в советский период наука практически не изучала данный термин. По своим функциям и содержанию данная структура повторяет деятельность «народного контроля». Социальный контроль - это совокупность норм, направленных на обеспечение порядка и контроля людьми, представляющих интересы разных классов посредством деятельности общественных институтов с помощью государственного управления.

В советский период не существовала форма разделения на государственный и общественный контроль, поэтому данные определения искажают свой смысл. В законе «О народном контроле СССР» были закреплены основные нормативно-правовые обязанности членов народного контроля. В законе указывалось: «В Советском государстве, выражающем волю и интересы всего народа, право контроля принадлежит самому народу как единственном хозяину своей страны. Распространяясь на хозяйственную жизнь и социально-культурное строительство, на область производства и распределения, на деятельность государственного аппарата, народный контроль играет важную роль в осуществлении задач и функций Советского социалистического общенародного государств». Закон СССР «О народном контроле СССР». URL: http://www.economics.kiev.ua/download/ZakonySSSR/data02/tex13786.htm (дата обращения: 23.02.2022).

А. С. Полищук в своей научной работе «Общественный контроль в структуре советской власти» выявил основные плюсы и минусы в осуществлении своих обязанностей института народного контроля СССР. К основным положительным моментам относятся: позитивное влияние на экономику страны, принятие различных контрольных функций, таких как: создание штабов и комиссий из специалистов высшего уровня, выполнение работы по контролю деятельности системы органов власти, а также качественному отбору состава народного контроля. Отрицательный фактор в работе данного органа - это чрезмерный контроль государства над «независимым» народным контролем.

В. Е. Карастелев в диссертации «Институционализация общественного контроля в системе правосудия и правоохранительной деятельности современной России» отмечает, что советский народный контроль имел следующие формы работы: контроль со стороны общества (народный контроль под управлением государства) и гражданский контроль (в составе независимых граждан) [Карастелев, 2015, с. 24].

Развитие гражданского контроля можно проследить в деятельности Московской Хельсинской группы, созданной в 1976 году, которая до сих пор выполняет правозащитный мониторинг. Группа граждан без какого-либо оформления своего гражданского движения начала осуществлять контроль за соблюдением и выполнением прав человек, взятых на себя СССР при подписании акта Совещания по безопасности и сотрудничестве в Европе (1975) [Алексеева, 2012, с. 384]. Команда экспертов выполняет работу в области правозащитного мониторинга и на постоянной основе предоставляет обществу всю информацию о соблюдении прав и свобод гражданина на территории России.

Важнейшим источником информации для Московской Хельсинской группы являются правозащитные организации, мониторинг сообщений СМИ, а также информация, предоставленная другими профильными организациями, органами власти и т. д.

Важно отметить, что с 1997 года Московская Хельсинская группа каждый год публикует обзорный доклад о ситуации с правами человека в РФ и другие доклады в области права человека.

Помимо гражданского контроля Московская хельсинская группа выполняет общественный контроль, проверяя работу государственных органов. Таким образом, создается Объединенная группа общественного наблюдения для развития системы гражданских инициатив, которые совершают гражданский контроль за деятельностью власти, а также взаимодействие полиции с гражданами. Московская Хельсинская Группа. URL: https://mhg.ru/deyatelnost-mhg (дата обращения: 15.03.2022).

Что касается самого определения «гражданский контроль», то А. А. Гончаров отмечает, что определение «гражданский контроль» схоже с понятием «общественный контроль». Единство данных понятий является развитием такой сферы как гражданское общество, в его состав входят общественные объединения, некоммерческие организации, а также отдельные граждане с активной позицией [Гончаров, 2010, с. 13].

Отечественные ученые внесли свой вклад в изучение такого феномена как «общественный контроль» (В. П. Беляева, С. М. Зубарев, О. С. Забралова, С. Н. Кулешова и др.). О. С. Забралова характеризует общественный контроль как деятельность институтов гражданского общества по проверке соблюдения требований законодательных и иных нормативно-правовых актов, а также устранение выявленных нарушений посредством обращения как в уполномоченные на то органы публичной власти, так и через общественное мнение» [Огнева, 2015].

Таки образом, институт общественного контроля является средством и приемом, в котором гражданам дают гарантию на слаженную работу субъектов управления в соответствии с нормами и ценностями [Андреева, 2014, с. 34].

А. С. Кузнецова дает свою трактовку определению общественного контроля с точки зрения экономики. Общественный контроль - это часть управленческой системы в сфере экономике, которая затрагивает социальные и правовые объекты. Работа общественного контроля заключается в наблюдении и проверке данных объектов власти с помощью закона, положений, инструкций, программы, планов, проектов, соглашений [Кузнецов, 2012, с. 114].

По мнению Д. Н. Рудова, общественный контроль необходимо рассматривать через нормативно-правовой принцип. Такой контроль предусматривает проверку выполнения федеральных законов и решение вопросов в социальной сфере.

Е. Ю. Семелева дает следующую трактовку общественного контроля: «самостоятельный и установленный законом вид социального контроля компетентных субъектов, направленный на обеспечение режима законности в деятельности органов государственной власти» [Семелева, 2011, с. 66].

С. Н. Кулешева рассматривает феномен общественного контроля через призму политики: «Негосударственный контроль общественных объединений и отдельных граждан (т.е. субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями) за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц» [Кулешова, 2011, с. 21].

Е. В. Матвеева и А. А. Митин рассматривают общественный контроль как общественный механизм на стадии формирования, имеющий контроль со стороны общества над органами власти (федеральной, региональной, муниципальной) через представителей гражданского общества, некоммерческих организаций и экспертного сообщества в институтах общественного контроля [Матвеева, 2018]. Таким образом, определение «общественный контроль» является общим с такими терминами как «гражданский контроль» и «демократическое общество».

По нашему мнению, наиболее полно охарактеризовать смысл понятия «общественных контроль» можно так: общественным контролем можно назвать контроль за деятельностью органов власти, должностных лиц, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций с целью обеспечить защиту и свободу прав в области общественных интересов.

Рассмотрев вышеуказанные понятия, необходимо перейти к практике институционального развития общественного контроля на Западе.

В США на данный момент существует 1,5 миллиона общественных организаций, и все они осуществляют общественный контроль. Данные организации контролируют проведение предвыборной кампании и выборы, участвуют в борьбе с коррупцией, поддерживают национальные меньшинства. Например, Американский союз гражданских свобод, обеспечивает защиту прав и свобод граждан, которые гарантируются Конституцией США. Члены союза каждодневно работают в судах, ведут разъяснительную работу с населением, чтобы защищать их права и свободы.

Первая попытка создать институт общественного контроля в Европе приходится на XIX век, когда был создан специальный орган, контролирующий свободу и права граждан.

В Европейских странах общественный контроль не только надзирал над соблюдением прав граждан, но и активно участвовал в управлении благодаря инициативе представителя датского общественного контроля.

В 80-е годы XX века Европа активно развивалась по направлению общественного контроля, который решал гражданские вопросы и проблемы. Степанов Т. В. Европейский опыт организации общественного контроля за работой органов государственной власти. URL: http://grany-center.org/sites/default/files/files/page/prezentaciya_o_proekte.pdf (дата обращения 11.02.2022).

Развитие общественного контроля в Европе являлось вторичным, так как европейцы опирались на опыт США в вопросах формирования гражданского общества [Усманова, 2011, с. 62]. Сейчас можно проследить ту поддержку государства, которая была направлена на развитие общественных структур на разных уровнях власти (муниципальный, государственный). Распространенный интерес работы общественного контроля вызывает у граждан в сфере политики и социальных прав. Среди таких организаций, в частности, можно выделить Human Rights Watch, International Amnesty, International Society for Human Rights. Деятельность данных организаций оказывает воздействие политику государства, способствуя сохранению экономической безопасности Европы, улучшает условия заключенных и т. д.

Важную роль при включении общественных организаций в работу общественного контроля европейских стран сыграла международная Конференция неправительственных организаций при Совете Европы, которая обеспечивает реализацию интересов граждан членам Совета Европы.

В 1952 году КМНО Совет Европы установил отношения с организациями, представляющими интересы граждан. В 2003 году участники КМНО приняли решение активизировать деятельность членов в Совете Европы, а также закрепить сотрудничество между Советом Европы и разными ассоциациями [Молодова, 2013, с. 4]. В 2009 году Конференция международных неправительственных организаций Совета Европы приняла Кодекс рекомендационных практик для граждан, участвующих в процессе принятия решения, связанных с управлением неправительственных организаций на местном, региональном и национальном уровне. Кодекс содержит в себе практический опыт из стран Европы, который имеет общие принципы руководящих направлений в сфере гражданского участия.

Кодекс содержит следующие принципы:

1) Принцип участия: неправительственные организации распространяют взгляды граждан. Данная форма работы нужна для укрепления качества и реализация политических идей.

2) Принцип доверия. Взаимодействие участников и секторов власти, которые реализуют демотическое общество. Данная форма направлена на улучшение жизни людей.

3) Принцип подотчетности. Данный принцип подразумевает отчетность со стороны неправительственных организаций и государственных органов, соблюдая тем самым принцип прозрачности.

Продолжая про опыт зарубежных стран, нужно отметить Францию, которая в 1958 году создала Национальный социальный и экономический совет. Данный совет состоял из граждан разных профессий, которые принимали активное участие в согласовании социального и экономического порядка.

В Дании созданы восемь тысяч молодежных клубов, центров и кружков по интересам. По предложению совета в парламенте Дании был создан законопроект о сокращении судов для молодежи и создании конфликтными советами. Задачей такого совета являются эффективные способы наказания молодежи за их проступки и деяния.

Также в Дании существует знаменитый метод А. С. Макаренко по перевоспитанию трудных подростков. Суть перевоспитания состоит в том, что подростку нужно привить любовь к труду, что заменит ему стремление к агрессии и вандализму. За одиннадцать лет данная идея дала свои плоды. По статистике после внедрения данной идеи в Дании преступность уменьшилась в два раза [Смирнов, 2017].

Таким образом, в европейских странах главные позиции занимает орган общественного контроля «Конференция международных неправительственных организаций», в состав которой входит уже более 400 неправительственных организаций. КМНО имеет три взаимодействия с органами, выражающими гражданскую позицию: Комитет министерства, Парламентская ассамблея и Конгресс местных и региональных властей. Совет Европы привлекает международные неправительственные организации и представителей местных и региональных властей для решения сложных гражданских вопросов.

1.2 Нормативно-правовые аспекты общественного контроля в России

Развитие института общественного контроля в России началось еще со времен дворянства с середины XVII-конца XVIII века. В конце XIX века в работу подключились земства, что дало возможность решать вопросы, связанные с общественным контролем органов местного самоуправления. Одним из главных решений земства стал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 года [Алмонд, 2015].

Тем самым власть пыталась усилить направление изменения государственного строя через активную работу общества в области контроля власти, что налаживало диалог между властью и обществом. Но проблема состояла в неготовности и пассивности народа к пересмотру политики, что спровоцировало первую волну революционных движений.

В 30-е годы XX века началось дальнейшее развитие общественного контроля. Об этом говорит постановление ЦИК СНК СССР «О порядке учреждения и ликвидации Всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли», а также Положение «О добровольных обществах и союзов». Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 06.01.1930 "О порядке учреждения и ликвидации всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли". URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=2808#0646071794 4663541 (дата обращения: 27.02.2022). Можно сказать, что свое полноправное развитие общественный контроль начал только с 30-х гг. XX века [Позднякова, 2017].

Считалось, что общественный контроль, который существовал в советском союзе, принимал позицию привлечения простых людей в общественную жизнь государства. В 1987 году был принят закон «О народном контроле в СССР», где народный контроль представляли простые трудящиеся, работники, колхоз и другие. Однако контроль могло осуществлять только государство, обладающее юридической силой. Народный контроль имел право лишь выявлять и устранять нарушения, которые нарушали права человека. О народном контроле в СССР: Закон СССР от 30 ноября 1979 г. URL: http://www.zaki.ru/pagesnew.php?id=1814 (дата обращения: 28.02.2022).

В конце XX века происходит процесс смены народного контроля на общественный. Происходил поиск новых политических и социально-экономических условий для реализации деятельности общественного контроля. После падения Советского Союза в России началось принятие новых нормативно-правовых актов, связанных с деятельностью общественного контроля. К таким нормативно-правовым актам относятся: Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32 ФЗ «Общественная палата Российской Федерации», Земельный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон «Об общественных объединениях», ФЗ «Об основах общественного контроля РФ» и пр.

На сегодняшний день в России появилось много изменений, касающихся общественного контроля. К таким изменениям относится тот факт, что гражданин РФ играет важную роль в деятельности общественного контроля. Отличие данного органа в том, что этот орган не подчиняется государству, а преследует цели развития общества и стремления улучшить отношения простого народа с представителями государственных органов. Политологи Г. П. Бодренкова и С. Е. Караваешникова утверждают, что создание общественных советов еще не гарантирует четкой работы в сфере урегулирования отношений, так как это связано с нехваткой знаний в данной области [Бодренкова, 2014].

Общественный контроль включает в себя не только проверки. Если смотреть на конкретный пример из жизни страны, то в 2008 году были созданы мероприятия, направленные на борьбу с коррупцией. На примере социологического опроса города Кирова были предложены идеи по совершенствованию антикоррупционной комиссии и всей ее деятельности [Созонова, 2019].

В современном обществе общественный контроль должен работать по таким направлениям, как:

- социальная защита граждан (социальная поддержка, образование, здравоохранение и т.д.);

- благоустройство дорог;

-контроль над расходами государственного бюджета;

-защита прав человека с учетом их прав и интересов;

-вовлечение простых граждан в общественную политику;

-повышение качества образования разного уровня;

- вовлечение молодого поколения в политику;

- открытая работа органов власти и МВД России для всех;

- уменьшение оттока граждан из страны;

- разумная демонополизация государственной работы и помощь в ненасильственной трансформации от подчинения граждан представителям государственного аппарата в сторону партнерства. Такая работа очень важна и играет особую роль в развитии государства [Грачев, 2011, с. 107].

Благодаря принятию Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» удалось описать, что такое общественный контроль, его структуру и функции. Таким образом, под общественным контролем подразумевается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений». Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". URL: https://rg.ru/2014/07/23/zakon-dok.html (дата обращения: 01.03.2022).

Но даже в таком широком определении общественного контроля раскрывается лишь его небольшое содержание, а слово «наблюдение» приводит к непониманию работы данного органа. Очевидно, что законопроект «Об основах общественного контроля в РФ» активно обсуждался среди общества довольно долгое время, но четкий вариант определения «общественный контроль» так и не был сформирован. Грандиозные идеи по закреплению принципов общественного контроля привели к неудаче, так как в документе не появились обновленные субъекты и контрольные механизмы [Грошева, 2011].

К главному субъекту общественного контроля относится Общественная палата РФ, которая наделена полномочиями по урегулированию и выполнению действий в сфере общественного контроля. Общественная палата Российской Федерации осуществляет контроль за работой Правительства РФ, федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления.

К субъектам общественного контроля также относятся:

- общественные палаты субъектов РФ;

- общественные палаты муниципальных образований;

- общественные советы при федеральном органе исполнительной и законодательной власти в субъектах Российской Федерации.

Для осуществления общественного контроля также могут создаваться:

1) общественные наблюдательные комиссии;

2) общественные инспекции;

3) группы общественного контроля;

4) другие структуры общественного контроля.

Также общественный контроль может осуществляться в следующих формах:

1. В виде общественного мониторинга, проверки, экспертизы и других форм, не противоречащих закону, а также в рамках взаимодействия гражданского общества с государственными и местными органами самоуправления в форме общественных обсуждений, слушаний и другое.

2. Общественный контроль может осуществляться в нескольких формах подряд.

В состав общественного контроля входят общественные объединения и негосударственные некоммерческие организации, которые могут допускать участие граждан в деятельности органов, осуществляющих общественный контроль, которые наделены соответствующими полномочиями. Осуществление деятельности общественного контроля прописано в ч. 4 ст. 3 Федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ», в котором общественные объединения наделены правом осуществлять деятельность общественного контроля, не выходя за рамки ФЗ «Об основах общественного контроля» и других федеральных законов.

Исследуя деятельность общественного контроля общественных объединений, необходимо обратить внимание на возложенные полномочия, которыми наделены данные объединения.

В ч. 6 ст. 3 ФЗ «Об основах общественного контроля» сказано, что общественные объединения наделены полномочиями по осуществлению контроля. Но суть состоит в том, что все полномочия, которые предусмотрены в законе, уже существовали до принятия ФЗ «Об основах общественного контроля». Таким образом, негосударственные некоммерческие организации уже имели права на контроль государственных органов.

В ст. 27 ФЗ «Об основах общественного контроля» указаны цели деятельности общественного контроля:

- организовывать санкционированные митинги, собрания, пакетирования;

- принимать активное участие в решении органов государственной и местной власти, предусмотренное законом Российской Федерации;

- создавать средства массовой информации, группы в социальных сетях;

- защищать свои права и законные интересы, а также интересы других граждан в органах государственного и местного самоуправления;

- реализовывать полномочия, предусмотренные федеральным законом об общественных объединениях;

- выдвигать собственные инициативы по развитию общественной жизни и вносить предложения в работу органов государственной власти [Усманова, 2011, с. 63].

Полномочия по деятельности общественного контроля в области трудовых отношений осуществляют профессиональные союзы. Работа данных союзов закреплена в Федеральном законе «О профессиональных союзах, их правах гарантий деятельности» от 12 января 1996 года.

В нормативных актах раскрывается вся суть прав на осуществление профессионального контроля за соблюдением закона о труде, участие в создании программ по вопросам охраны труда, помощь в разработке нормативных документов в вопросах охраны труда, профессиональных заболеваний. В Трудовом кодексе Российской Федерации все трудовые союзы осуществляют контроль над функциями работодателя и представителями трудового закона. Работодатели обязаны соблюдать нормы трудового права, выполнять условия коллективного договора, а также принимать соглашения по созданию инспекции трудового профсоюза [Грошева, 2011]. Инспекции трудового профсоюза имеют право посещать любые организации, любых работодателей, у которых работают члены их союза, входящие в объединения, для проведения проверок соблюдения трудового закона и их нормативно-правовых актов, имеющие нормы трудового права, проверяя выполнения коллективных договоров и соглашений [Усманова, 2011].

Инспектора труда имеют право:

- контролировать работодателя за соблюдением трудового закона и других нормативно-правовых актов;

- назначать независимые экспертизы по безопасности условия труда работника;

- активно помогать в расследовании несчастных случаев на производстве;

- запрашивать информацию от работодателей, индивидуальных предпринимателей о состоянии охраны труда, а также о всех случаях, повлекших вред здоровью работника;

- выдвигать требования о приостановке рабочего процесса, если это опасно для работника;

- предъявлять работодателю его нарушения в области трудового законодательства и урегулировать срок их устранения;

- участвовать в работе комиссии по приему в эксплуатацию средств производства;

- заниматься вопросом трудовых споров при нарушении трудового законодательства и других нормативно-правовых актов, которые предусматриваются трудовым договором и соглашениями;

- принимать участие в разработке федеральных законов и нормативных актов Российской Федерации, а также законов и нормативных актов субъектов и органов местного самоуправления РФ;

- разрабатывать проекты подзаконных правовых актов, устанавливающие требования охраны труда, а также согласовать их с Правительством Российской Федерации;

- привлекать ответственных лиц при нарушении трудового законодательства, а также несчастных случаев на производстве.

В ч. 7 ст. 3 ФЗ «Об основах общественного контроля РФ» помимо всех общественных объединений, негосударственных некоммерческих организаций, выделяют профессиональные союзы и объединения потребителей, так как такие общественные объединения являются массовыми, авторитетными, которые имеют свою практическую базу еще с периода советского союза.

По мнению А. А. Плотникова, на 2013-2014 годы приходится создание большого количества органов общественного контроля, которые активно использовались в политике, тем самым сбалансировали деятельность политических элит, подняв рейтинг страны и доверия к власти [Плотников, 2013].

ИСЭРТ РАН проводил мониторинг среди жителей Вологодской области на тему доверия к органам власти. Мониторинг общественного мнения показал, что на первом место по уровню доверия стоят органы власти. Общественные институты (СМИ, политические партии) занимают низкие позиции в области доверия граждан. Также высоким уровнем доверия пользуется суд и прокуратура, а также общественный контроль, созданный на базе правоохранительных органов. Данные опроса общественного мнения «Социокультурный портрет Вологодской области», проведен ИСЭРТ РАН в 2015.

Главной преградой участия простых граждан в деятельности общественных объединениях является неуверенность самих граждан в защите их интересов [Выприцкий, 2014, с. 132].

Для реализации самостоятельного общественного объединения существуют права по осуществлению деятельности общественного контроля с помощью общественного объединения потребителей. Статья 45 Закон Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 18.07.2019) «О защите прав потребителей», где говорится, что каждый гражданин вправе вступать в объединения потребителей на добровольных основах. Закон Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 18.07.2019) "О защите прав потребителей". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_305/ (дата обращения: 01.03.2022).

В соответствии с законом объединение потребителей вправе:

- принимать участие в разработке требований к работе, а также проектов закона и других нормативно-правовых документов в РФ, регулирующих отношения защиты прав потребителя;

- назначать и проводить независимые экспертизы качества и безопасности работы или услуг, а также потребительские свойства товара, предложенного продавцом, вся информации о нем;

- реализовывать общественный контроль за соблюдением прав потребителей и направлять в органы государственного надзора о фактах нарушения прав потребителей;

- вносить предложения в федеральные органы власти о принятии мер по повышению качества товара, по отзыву с внутреннего рынка товаров, не соответствующих техническим нормам законодательства РФ;

- вносить предложения в прокуратуру и федеральные органы исполнительной власти определенных документов о привлечении лиц, осуществляющее производство товаров, не соответствующих к требованию установленные законом;

- обращаться в суды о защите прав потребителей;

- работать совместно с органами государственного надзора при создании государственного информационного ресурса в области прав потребителя. Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 18.07.2019) «О защите прав потребителей». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_305/ (дата обращения: 01.03.2022).

На сегодняшний день общественный контроль органов государственной власти и местного самоуправления приобретает виртуальный характер (онлайн обсуждения законопроектов, интернет - жалобы к конкретным органам исполнительной власти). За последние годы региональные власти все больше развивают интернет-пространство, что проявляется в росте открытости и доступности высших лиц на официальном сайте и в социальных сетях.

На примере Волгоградской области можно увидеть, как расширился контроль и оценка деятельности органов региональной исполнительной власти благодаря проекту «Команда Губернатора». Люди региона пользуются возможностью принимать активное участие в создании нового регионального правительства, а также заслушивать доклады по работе органов исполнительной власти области [Чиркин, 2014, с. 475].

Благодаря результатам проекта «Команда Губернатора: Ваша оценка» совершилась часть кадровых перестановок глав департамента региона. Многие исследователи считают, что проводимая демократизация осуществлялась без вмешательства граждан. На сегодняшний день в России власть все равно участвует в построении жизни общества, а также в становлении института общественного контроля.

Напомним, что в 2016 г. в Кемеровской области был принят закон «Об отдельных вопросах в сфере осуществления общественного контроля в Кемеровской области» от 04.02.2016 г. № 3-ОЗ, который был принят на основе Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Закон создан для решения вопросов в сфере реализации общественного контроля за работой органов государственной власти, государственных организаций и других органов и организаций Кузбасса. Информационно - правовой портал «Грант. Ру»: Закон Кемеровской области «Об отдельных вопросах в сфере осуществления общественного контроля в Кемеровской области» от 04.02.2016 N 3-ОЗ https://www.garant.ru/ ( дата обращения: 27.07.2022).

В приведенном законе общественный контроль осуществляет свою деятельность в формате мониторинга, проверки, экспертизы и других форм общественного контроля. Данные формы не противоречат основному Федеральному закону. Помимо всего перечисленного общественный контроль может взаимодействовать с институтами гражданского общества, с органами государственного и местного самоуправления.

В 2019 году в Кузбассе был создан документ об эффективной оценке деятельности Губернатора Кузбасса и деятельности органов исполнительной власти. В данном документе был разработан план мероприятий, который направлен на мониторинг показателей оценки деятельности Губернатора Кузбасса и органов исполнительной власти. Далее разрабатываются меры, с помощью которых Губернатору необходимо повышать показатели деятельности и устранять все негативные явления, которые могли возникнуть в ходе выполнения этой деятельности. Электронная бюллетень Правительства Кузбасса - Кемеровской области. URL: https://bulleten-kuzbass.ru/bulletin/239871 (дата обращения: 17.03.2022).

Сравнивая Волгоградскую область и Кузбасс, можно сделать вывод о том, что Кемеровская область улучшила работу в рамках общественного контроля, доказательством чего могут послужить документы и отчеты Общественных советов.

Между тем, если государство будет активно вмешиваться в деятельность общественного контроля, это может привести к недопониманию между гражданами и властью. Основным фактором участия населения в жизни государства является активная жизненная позиция. Социально желанные типы поведения граждан нужно внедрять только тогда, когда они приобретут повседневные желания общества. Условием формирования активности в обществе является поддержка наиболее ответственных граждан, которые могли бы принять участие во всех сферах жизни общества. Граждане должны чувствовать свою причастность к власти, знать все, что происходит вокруг [Исакова, 2013].

Чтобы запустить работу общественного контроля, необходимо расширять данный институт, который не заменяет контрольную деятельность органов власти, но способен оказать помощь в работе государства. Если отсутствует общественный контроль, то в стране никогда не будет народовластия. Сейчас государство создает условия для общественного контроля, координируя действия [Плотников, 2013, с. 98]. Контролируемые органы заинтересованы в формальном контроле, но бывали случаи препятствия в сторону работы общественного контроля. Из этого следует, что многие общественные советы не хотят осуществлять свою деятельность при ведомственных государственных органах, так как существует страх давления изнутри.

Государственная власть предоставляет условия для субъектов (общественная палата, советы, комиссии), при этом ограничивает независимых субъектов, что приводит к формализации общественной деятельности. При создании таких органов нужно избегать обязанности по координирующей роли и брать инициативу «снизу». Но даже такая идея не стимулирует население проявлять свою активную гражданскую позицию на этапе формирования института гражданского общества, поэтому государству необходимо брать над такими общностями «руководящую роль». Если население страны почувствует свою значимость в социально-политической деятельности, то у каждого гражданина страны появится желание и возможность проявить свое правосознание, участвуя в деятельности органов государственной власти [Щербина, 2015, с. 130].

Еще одной из насущных проблем представителей общественного контроля является недостаток знания и опыта для эффективной деятельности в различных сферах государства, а также отсутствие навыков общения с представителями власти и бизнеса. Успешность общественного контроля состоит не столько в инициативности граждан, сколько в знании законов о гражданской службе и общественных объединениях, региональных нормативных актов, регулирующею работу подконтрольных органов. Исследователи предлагают создать систему аттестации представителям общественного контроля для повышения знаний и умений.

1.3 Общественный контроль в работе Общественных советов федерального уровня

Идея создания общественного совета при органах исполнительной власти как совещательно-консультативного института с налаживанием сотрудничества с гражданским обществом принадлежит Президенту Российской Федерации В.В. Путину. Данная идея прозвучала на ежегодном послании Федеральному совету РФ в далеком 2005 г. После принятия данного института был также принят ряд нормативно-правовых документов, например: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32 «Об Общественной палате Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации», Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при министерствах, службах, агентствах, руководство которыми осуществляет Президент РФ; при федеральных службах и агентствах, подведомственных министерствам».

Документы, которые регламентируют функции общественного контроля: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-Ф3 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-Ф3 «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», Указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» и др.

В 2018 году решением совета Общественной палаты Российской Федерации был утвержден стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти. Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти (Типовое положение) (утв. решением совета Общественной палаты РФ 5 июля 2018 года N 55-С) (с изменениями и дополнениями). URL: https://base.garant.ru/72095338/ (дата обращения 27.07.2022). Таким образом, основной деятельностью общественного совета при федеральном органе исполнительной власти является взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с Общественной палатой РФ. Общественный совет создан для прямого общения с гражданами страны, рассматривая их интересы и потребности, тем самым гарантируя их права и свободы.

...