Процеси інформатизації у сучасному суспільстві

Самі ж держслужбовці мабуть добре розуміють, що в органах державної влади є ті, хто не відповідає займаним посадам, вимогам прогресу української державності, про що свідчать наступні цифри: 38,36% вважають, що треба зменшити кількість держслужбовців, а з різницею у 4% стоять голоси тих, хто вважає, що зараз держапарат ще надто малий (21,92%) та ті, кого сучасне становище цілком задовольняє і міняти нічого не вважають за потрібне (26,03). В той же час досить велика частка зовсім не змогла відповісти на це питання, що скоріш за все свідчить, що їм немає різниці, чи вони вважають, що це їх не торкається[62, с.102].

В той же час переважна більшість опитуваних вважає за доцільним збільшення кола своїх професійних обов'язків- 65,75%, майже 11% все ж таки думають що працюють забагато, а 16% знову ж таки не змогли дати відповіді. Скоріше за усе, ці люди або працюють тільки заради грошей чи статусу, та їх не турбує коло обов'язків, або людина точно не знає своїх функцій, щоб міркувати за їхній зріст або зменшення, і нарешті, можливі люди, що знову ж таки, зважаючи на їхні “великі” посади, вважають що це їх не торкнеться[62, с.103].

Говорячи про органи державної влади також не треба і забувати про службовців, що в них працюють. Цікавою та перспективною є тут модель, що була запропонована у Росії, виходячи з якої задачі реформування державної служби полягають у наступному:

- радикальне відновлення функцій, методів, критеріїв діяльності існуючих інформаційних служб органів виконавчої влади;

- звуження області відомчих таємниць;

- уточнення за допомогою громадських організацій гарантій надання суспільно значимої офіційної інформації;

- навчання державних службовців практичній роботі в умовах інформаційної відкритості;

- встановлення каналів двостороннього зв'язку державних органів із громадськими організаціями, що займаються аналогічними проблемами (екологічними, соціальними та ін.).

У зв'язку з цим постає питання інформаційної відкритості органів державної влади. Багато експертів вважає, що основну вагу в забезпеченні високого рівня інформаційної відкритості органів влади повинні взяти на себе недержавні організації і засоби масової інформації. Але не можна забувати, що однією з основних умов ефективної управлінської діяльності на демократичних засадах є широке висвітлення інформації про всі сторони життєдіяльності самого суб'єкта управління, результати управлінського впливу, зворотний зв'язок із суб'єктом управління тощо. Значні можливості щодо цього мають сучасні телекомунікаційні мережі, зокрема глобальна інформаційна мережа Інтернет. Інформація, яка розміщується на Веб-сайтах, або на так званих інформаційних порталах, миттєво стає доступною для користувачів мережі Інтернет в усьому світі.

Разом з тим варто вказати, що більшість експертів підкреслюють, що мова повинна йти не стільки про конкретні соціальні структури, скільки про створення системи процедур, що повинні виконуватися в автоматичному режимі.

Що стосується способів, методів, технологій, що можуть і повинні використовуватися структурами громадянського суспільства в забезпеченні інформаційної відкритості влади, можна сформулювали наступні пропозиції, у порядку їх значимості:

- участь у розробці, експертизі та лобіюванні законодавчих і нормативних актів;

- поширення відповідної інформації через ЗМІ, Інтернет та інші канали;

- здійснення моніторингу порушень в області доступу до інформації, інформування громадськості і владних структур про всі випадки порушення прав громадян на одержання соціально значимої інформації;

- ініціювання судового розгляду випадків порушення права громадян на одержання соціально значимої інформації;

- організація діалогу всіх сторін, зацікавлених у забезпеченні інформаційної відкритості влади [3, с.130].

В свою чергу, згідно Національної програми інформатизації України та деяких законодавчих актів, першочерговим завданням інформатизації є побудова системи інформаційно-аналітичного забезпечення (СІАЗ) органів управління. СІАЗ - складна, інтегрована, регіональна, багаторівнева, ієрархічно організована людино-машинна система, призначена для підтримки ефективного управління життєдіяльністю регіону усіма причетними до цього процесу органами управління на основі комплексів організаційно-адміністративних і економіко-математичних методів, а також сучасних інформаційних технологій.

Тобто зрозуміло, роль та статус держави в інформаційному суспільстві дещо змінилися, набувають нових рис та функцій, в той час як інші, навпаки, переходять до інших структур, а деякі зовсім уходять в небуття. З переходом до інформаційної демократії трансформації підлягає вся система державного управління, державних органів влади, як центральних, так і на місцях; причому незалежно від того, хочуть “верхи” чи ні, але процес розпочато і навряд чи він носитиме зворотній характер. Зі зміною статусу та ролі державної влади відповідно змінюється і місце держслужбовця як в системі внутрідержавних, та і суспільно-державних відносин. Він здобуває нових якостей, нового іміджу, дещо змінюється і його особистісна направленість.

На заключення зазначимо, що процес трансформації українського суспільства в постформаційне дуже складний та може бути досить тривалим і хворобливим. Ми маємо використовувати весь накопичений світовий досвід щодо цього, тим більше, що зразків зараз вже предостатньо (Північна Америка, ЄС), але екстраполюючи західну модель на наше суспільство потрібно надати їй національного характеру, прорахувати, зважаючи на менталітет українського народу, сучасне становище народного господарства з точки зору цінностей інформації та ін., можливі помилки та позбавитися від негативу.

Розділ 2. Державне управління як інформаційно-комунікативна діяльність

2.1 Комунікативно-інформативні відносини в державному управлінні

Глобалізація політичних процесів, інформаційна революція кардинально змінили природу владних структур у всьому світі і висунули нові вимоги до тих, хто працює над проблемою забезпечення органів державного управління довірою громадськості.

Розширення освітніх можливостей означає, що люди виявляють більшу зацікавленість до громадського життя, а інформаційно зацікавлені люди по-іншому приймають рішення ніж ті, хто не володіє інформацією.

Утвердження в Україні цінностей цивілізованого суспільства, докорінне реформування суспільного буття неможливі без вироблення та реалізації на практиці нової парадигми управління державою.

Політичні та соціально-економічні зміни в нашій країні здійснюються за наявності визначених традицій, стереотипів мислення, які збереглися, поведінки й діяльності, неподоланої інерції попередніх владних відносин.

Оптимізація режиму функціонування механізму державного управління неможлива без пошуку нових форм, адекватних принципам сучасного рівня демократії, дали б можливість об'єднати всі конструктивні суспільні зусилля, які сприятимуть зміцненню та підвищенню дієздатності органів державного управління.

У ході адміністративної реформи утверджується нова культура й досконаліші процедури управлінської діяльності.

Як підкреслюється в Концепції адміністративної реформи в Україні, важливого значення набувають нові підходи до організації діяльності державних органів та державних службовців, зокрема у взаємодії з громадськістю. Необхідно встановити стандарти якості роботи державних службовців та їх поведінки стосовно громадян. На сьогодні головною рисою діяльності державних службовців повинен стати пріоритет прав та інтересів особи. Управлінську ідеологію, спрямовану на оновлення адміністративної культури, формування готовності управлінського персоналу до ухвалення рішень в умовах зростаючої свободи дій та підвищення особистої відповідальності з орієнтацією на служіння громадянам. Слід ідентифікувати, стандартизувати та оприлюднити певні види державних послуг з метою поліпшення і спрощення порядку надання (дерегуляції), делегування повноважень іншим управлінським рівням та секторам.

Актуалізація комунікативного аспекту - важливий напрям підвищення ефективності державного управління. Президент України Л.Д. Кучма у своєму Посланні до Верховної Ради України "Україна: поступ у XXI століття" зазначив, що основна мета адміністративної реформи полягає у створенні ефективної системи державного управління, яка відповідала б стандартам демократичної правової держави із соціальне орієнтованою ринковою економікою. Ця система має бути прозорою для суспільства, побудованою на наукових засадах і адекватною за витратами фінансово-економічному стану держави.

У межах вирішення цього генерального завдання особливої актуальності набуває встановлення діалогових відносин між суспільством і державою; використання засобів і методів системи технологій комунікативного менеджменту, спрямованої на забезпечення зв'язку із громадськістю, формування та облік громадської думки; стимулювання громадян до участі у виробленні і прийнятті політичних і державних рішень; підвищення авторитету й довіри до органів державного управління.

У сучасних теоріях управління розробляються соціально-політичні та психологічні фактори, які впливають на ефективність управлінського процесу, і вся література з питань управління, якщо вона не присвячується виключно управлінню виробничими процесами, так чи інакше приділяє увагу комунікативному аспекту. Представники сучасної наукової думки Ю.Габемас, Г.Інес, М.МакЛуан розглядають комунікацію, інформаційні технології як найбільш вагомий фактор, що впливає на розвиток людства.

Коли структура висуває на перший план масштабні комунікативні цілі - забезпечити не тільки своєчасне якісне інформування аудиторії, але й досягти певного рівня взаєморозуміння й співробітництва з різними соціальними групами та організаційними структурами, їй для вирішення таких завдань необхідні комплексні технології, включаючи найрізноманітніші методи, прийоми, операції, процедури.

Для такої організації необхідна ефективна комунікативна політика, яка включає визначення цілей комунікації, шляхів їх досягнення, зміст поширюваної на різні аудиторії інформації, моніторні планування зворотного шляху, корегування.

Щоб отримати запланований результат комунікацій, процесом передачі інформації необхідно керувати: визначити цілі, шляхи їх досягнення, планувати дії, організовувати їх виконання, координувати взаємодію компонентів, контролювати і коригувати процес відносно специфіки інформації, отриманої каналами зворотного зв'язку. Така інформація відіграє роль індикатора, визначаючи ефективність процесу комунікації, орієнтованого на перспективне планування.

Професійну діяльність з управління комунікативним процесом або комунікацією, автор пропонує визначити як комунікативний менеджмент, посилаючись на дефініцію А. Звєрінцева.

Комунікативний менеджмент - це цілеспрямовані зусилля з виявлення і викорінення комунікативних проблем організації, ефективного комунікативного забезпечення її діяльності.

Найчастіше процес формування зовнішніх комунікацій ототожнюється із поняттям "паблік рилейшнз" (зв'язки з громадськістю як поняття в українському варіанті).

Формулювання "комунікативний менеджмент" відображає завдання державного управління як суб'єкта комунікації. Проте, посилаючись на зарубіжні джерела, де "зв'язки з громадськістю" прийнято розуміти як комплекс комунікативних технологій, автор, буде використовувати терміни "комунікативний менеджмент" і "паблік рилейшнз" паралельно. Вони сприймаються сьогодні в усьому світі як необхідний фактор соціальної стабілізації суспільства, інтеграції інтересів різних класів, прошарків, груп і інструмент попередження й амортизації наслідків кризових явищ.

"Паблік рилейшнз" розглядають як ефективний вплив на масову свідомість з метою створення "потрібної" громадської думки.

Посилаючись на професора Г.В. Атаманчука, який зазначає, що сутність державного управління виявляється не стільки через термін "діяльність", скільки через атрибутивну ознаку "вплив" органів держави на інші органи, слід розглядати комунікації в системі державного управління як відносини впливу між суб'єктом і об'єктом з приводу публічної згоди гармонізації інтересів.

Такий підхід дозволяє отримати уявлення про сутність і стійкі тенденції комунікативного менеджменту (зв'язків з громадськістю) як єдиного безперервного динамічного процесу, що є важливою складовою державного управління.

Н. Нижник визначає комунікативний аспект як важливу складову моделі управління, "нервову систему держави" [48, с. 16]. Він доводить: "Загальна концепція систем з інформаційним зв'язком дуже важлива для побудови моделей державного управління, тому що такі системи функціонують як єдине ціле, яке неможливо усвідомити, розглядаючи його окремі частини"[48, с. 17].

Комунікації є важливою складовою процесу державного управління, сполучною ланкою між суб'єктом та об'єктом, початком взаємодії, у середині якої - інформація, її адаптація для сприйняття суспільною думкою, аналіз кінцевого результату.

Сам процес управління відбувається за допомогою циркуляції цілеспрямованої інформації. Реакція на цю інформацію передасться каналами зворотного зв'язку, аналізується, визначається отримана реальна характеристика, яка співвідноситься з характеристикою бажаної, і отриманий результат використовується для корегування задуму й наступних дій. Така модель комунікації як система управління передає й важливу ідею демократичного суспільства - двосторонній характер і гармонійність зв'язків суб'єкта управління (соціального інституту) й громадськості. Створення й підтримка стійких, динамічних відносин між суб'єктом та об'єктом управління - одне з найважливіших завдань комунікативного менеджменту.

Для забезпечення позитивних результатів у досягненні поставленої мети дані про соціальну обстановку, реальний стан громадськості повинні враховуватись на початку процесу зовнішніх комунікацій органів державного управління.

Якщо дані зафіксовані невірно, існує ймовірність тактичних помилок. За будь-яких змін конкретного стану і настроїв громадськості треба вносити відповідне корегування стратегії й тактики управлінського процесу. Успіх буде досягнуто за умови своєчасного виявлення змін і адекватної реакції на них структур державного управління.

З точки зору зовнішніх комунікацій державне управління - це не тільки зміна стану, вплив на об'єкт (громадськість), але й зміни стану суб'єкта впливу (органів держуправління).

Найвища мета державного управління, як і будь-якого типу управління - збереження системи громадської оптимізації і внутрішніх зв'язків та стосунків між зовнішнім середовищем. Працюючи на головну мету, технології зовнішніх комунікацій як компоненти цілісної системи виконують специфічні функції для досягнення своєї мети.

Можна виділити такі функції комунікативного менеджменту в системі державного управління:

- інформування громадськості про характер позицій із тих чи інших проблем, сутність управлінських рішень; роз'яснення необхідності та мотивів прийняття тих чи інших вчинків;

- соціально-політичний моніторинг;

- відслідковування суспільної реакції на важливі дії та ініціативи влади, збір й узагальнення інформації з приводу реакції об'єкта державного управління та суспільних сил, прогнозування розвитку державних процесів, можливих наслідків ухвалених рішень, проведених акцій, моделювання державно-управлінського становища, визначення основних завдань, методів і способів комунікацій, визначення пріоритетів впливу на соціальне середовище;

- забезпечення суб'єкта державного управління інформацією, аналітичними, прогнозними розробками, у тому числі рекомендаціями з приводу переважних форм і методів діяльності, субординації аргументів за значущістю, використання тих або інших каналів і форм зв'язків з громадськістю, іншими суб'єктами політики; організація й здійснення контактів і зв'язків;

- діяльність щодо формування сприятливого іміджу суб'єкта політики, його структур і лідерів, захист іміджу й контрпропагандистські акції[50, с.20].

Відсутність такого специфічного зв'язку як "паблікрилейшнз" у системі державного управління виключає можливість діалогу, контакту з суспільством, з яким держава буде справлятися тільки силовими, насильницькими методами.

Органам державної влади й управління з метою оптимізації своєї діяльності необхідна підтримка громадськості, ефективний зворотній зв'язок. Тільки за наявності розвинених та ефективних механізмів соціального зворотного зв'язку, їх пріоритетів можна говорити про становлення громадянського суспільства в Україні. Такий специфічний компоненту системі державного управління, як комунікативний менеджмент, забезпечує консенсус інтересами держави й суспільства, між органами державної влади й громадськістю.

Отже, зміни в соціально-економічному та політичному житті суспільства в перехідний період від адміністративно-командних до демократичних форм управління суспільними процесами стали причиною якісного перегляду провідної технології комунікації державної влади, а комунікативний менеджмент у структурі державного управління виступає як окремий системотворчий компонент.

Об'єктивним наслідком змін, що відбуваються в суспільстві і державі, стало багаторазове зростання обсягів інформації, інформаційних потоків. Володіння інформаційною ситуацією є однією з головних умов забезпечення повноти і результативності державного управління на всіх рівнях.

Сьогодні значно зросло протиріччя між складністю проблем, які повинен вирішувати орган управління (керівник), і недосконалістю методів і засобів, якими він може реально користуватися і які б дійсно перетворювали здебільшого адміністративний характер управлінської діяльності на творчий процес, позбавлений рутини.

Поступовий перехід від державного управління до соціального зумовлює підсилення соціальної спрямованості в діяльності управлінських структур. Збільшується також розрив між такими двома феноменами, як зростання обсягів знань, що накопичуються прискореними темпами, та можливостями і масштабами їх соціального використання.

Розуміння необхідності створення і розвитку інформаційної інфраструктури, оволодіння засобами роботи з інформацією на всіх етапах її життєвого циклу, опанування інформаційною культурою - глобальний процес, який забезпечує людству вихід на новий рівень цивілізації.

За останні роки Україна здійснює перехід до інформаційного суспільства (інформаційної цивілізації), яке характеризується зростанням ролі інформації у соціальних процесах, швидкості її обробки, проникненням електронно-обчислювальної техніки та заснованих на ній сучасних інформаційних технологій у всі сфери суспільного життя. Це підтверджується прийняттям низки нормативних актів вищих органів державної влади та управління, що регулюють інформаційні відносини в Україні. До них належать Закони України "Про інформацію", "Про захист інформації у автоматизованих системах" тощо [2].

Економічна і соціальна ситуація в Україні сьогодні зазнає істотних змін. В цих умовах від адміністративних органів України потрібна точна реакція на такі зміни, щоб забезпечити досягнення відповідних цілей. У зв'язку з цим управлінський апарат у своїй повсякденній діяльності нині має врахувати такі потреби:

- раціоналізацію адміністративних процедур;

- поліпшення обслуговування;

- створення більш простої та прискореної процедури видачі дозволів та відповідей на запитання (організація кращої інформаційної служби і контролю, що враховують економічні та соціальні умови); ускладнення адміністративної діяльності (розробка програм, заснованих на більш повній та всебічній інформації); більш ефективне використання і контроль за діяльністю, заснованою на достовірній інформації.

Ці потреби необхідно врахувати спільно. Тому державні органи управління мають переглянути свої звичайні методи роботи, відповідно до яких програма діяльності кожного відомства вважається незалежною і замкненою, та перейти до методів синхронізації комплексу програм. Такий цілеспрямований підхід може стати можливим тільки за умови комплексної обробки наявної інформації, тобто побудови систем, які забезпечать виконання індивідуальних адміністративних програм спільно з багатоплановими адміністративними рішеннями.

Методологічною засадою цього підходу є традиційна теорія управління, у межах якої система державного управління розглядається як стабільна система управління з чітко вираженими функціями окремих органів управління. Підвищення ефективності роботи такої організації пов'язане з удосконаленням внутрішніх взаємозв'язків між органами державного управління або з інтенсифікацією виконання окремих управлінських операцій.

Це зумовлено нагальною необхідністю подальшого та всебічного вивчення їх організаційно-правових аспектів. Адже у своїй постанові від 26 грудня 1994 р. № 308/94-ПВ " Про організацію роботи по формуванню єдиної системи правової інформації в Україні" Президія Верховної Ради України відзначає необхідність підвищення рівня правотворчої та правозастосувальної діяльності органів державної влади через створення загальнодержавної системи правової інформації в Україні.

Соціально-економічна інформація - один з національних ресурсів України, подібний до матеріальних та енергетичних ресурсів. Тому вдосконалення державного управління насамперед пов'язане з ощадливим, раціональним розпорядженням цими ресурсами і з інтенсифікацією інформаційних процесів, що відбуваються у сфері державного управління.

Даний ресурс потребує створення самостійного орган державного управління - служби управлінських інформаційних систем. Основне завдання, що стоїть перед останньою, полягає у задоволенні зростаючих інформаційних потреб органів державного управління і окремих їх підрозділів шляхом: а) встановлення міцної і гнучкої системи комунікацій як по горизонтальних, так і по вертикальних лініях підпорядкування; б) забезпечення максимальної продуктивності обчислювального устаткування.

Ступінь складності економічних і соціально-політичних процесів сьогодення в Україні зумовлює розгортання та інтенсифікацію досліджень соціальних технологій і суміжних сфер соціальної практики. Головними завданнями, які вирішує інформатизація як складова соціальної технології, є:

- інформаційно-аналітичний моніторинг соціально-політичної, економічної, криміногенної, екологічної ситуації, який включає збирання, фільтрацію, накопичення інформації і далі - аналіз, діагностику, моделювання та прогнозування;

- пошук і виявлення проблем у процесах, що вивчаються, а також методів їх вирішення;

- аналіз роботи соціальних інститутів (механізмів), органів управління всіх рівнів і розроблення рекомендацій щодо вдосконалення організаційної структури соціальних механізмів і структури управління суспільством у цілому;

- експертиза найважливіших управлінських рішень у сфері соціальної практики[18, с.79].

Важливим результатом масового використання інформаційних технологій може бути не тільки забезпечення соціального, економічного і екологічного моніторингу, а й безпосереднє застосування інформаційних ресурсів України та її регіонів для створення нових виробництв, робочих місць, видів послуг, центрів навчання і профорієнтації, методів лікування хвороб, центрів дозвілля та відпочинку тощо.

Практика застосування інформаційних технологій (особливо в процесах підготовки і прийняття рішень в органах державного управління) підтверджує недостатність (за суттю та за обсягами) використання їх потенціалу і важливість пошуку нових (нетрадиційних) парадигм, які б враховували такі фактори:

- підтримка інформаційної прозорості державних та ринкових структур;

- зменшення інформаційної нерівності (неоднакової доступності до інформації, знань) і можливості її переходу у соціальне значущу нерівність;

- задоволення зростаючих інформаційних потреб окремих осіб, груп, суспільства і держави;

- забезпечення усіх видів інформаційної безпеки;

- створення умов для швидкого зростання і ефективного використання інформаційного ресурсу;

- принципова інформаційна відкритість технологій підготовки та прийняття управлінських рішень;

- підтримка процесів постановки управлінських завдань;

- елементи інтуїтивно-евристичного характеру, які не формалізуються.

Змінюються також самі концепції управління. Тільки за умови використання сучасних технологій роботи з інформацією і організаційних змін можуть бути найбільш ефективно реалізовані сучасні методи управління.

Отже, основою такого українського шляху формування інформативної політичної культури державного управління в суспільстві повинні бути:

- інформатизація всієї системи загальної і фахової освіти - від дитячого саду до закінчення вищої школи і наступних форм підготовки і перепідготовки фахівців; підвищення ролі кваліфікації, професіоналізму і здібностей до творчості як найважливіших характеристик людського потенціалу;

- формування і розвиток індустрії інформаційних і комунікаційних послуг, у тому числі домашньої комп'ютеризації, орієнтованої на масового споживача;

- забезпечення сфери інформаційних послуг духовним змістом, що відповідають українським культурно-історичним традиціям, у тому числі організація могутнього україномовного сектора в Інтернет[96, с.7].

Рішення цих трьох масштабних, історичних для України, задач буде означати реальне перетворення інформації і знань у справжній ресурс соціально-економічного і духовного розвитку. Воно буде також означати зміцнення інститутів громадянського суспільства, реальне забезпечення права громадян на вільне одержання, поширення і використання інформації, розширення можливостей саморозвитку особистості.

2.2 Комунікативно-інформативні аспекти контролю в системі прийняття рішень

Процеси, що відбуваються в нашій державі, зумовили необхідність проведення кардинальної реформи у сфері державного управління. Саме на це і спрямовані Концепція адміністративної реформи в Україні та Укази Президента України "Про систему органів виконавчої влади", "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади", "Про склад Кабінету Міністрів України" [38, с.5].

В сучасних умовах державне управління має стати стабільним і відкритим соціально-правовим інститутом забезпечення реалізації функцій представницької, виконавчої та судової влад. І хоча державне управління здійснюється багатьма гілками влади, однак основну відповідальність за соціальний та економічний розвиток суспільства покладається саме на виконавчу владу.

Державне управління - реальність, без якої не може працювати державно-владний механізм. Але Конституція і чинне законодавство України не містять синоніму до поняття державного управління, тому в них і не згадується, наприклад, про виконавчу діяльність, хоча суб'єкти цієї діяльності наявні, але характер її не визначений. Між тим система розподілу влад виходить з того, що кожна гілка єдиної державної влади реалізується в діяльності її суб'єктів. Державне управління за своїм призначенням являє собою вид державної діяльності, в рамках якого державна влада реалізується практично [17, с. 174]. Отже, можна зробити висновок, що державне управління - це форма практичної реалізації виконавчої влади [35, с. 21].

Державне управління, як і будь-яка діяльність, складається з процесу прийняття рішення, його реалізації та контролю за виконанням цього рішення. По суті, на такій основі будуються всі існуючі структури управління у будь-якій сфері життєдіяльності.

Державне управління - це перш за все аналіз процесів, що відбуваються у житті, вивчення практичного досвіду, розробка проблем на основі даних науки, визначення цілей, шляхів та засобів їх досягнення [19, с. 97-98]. Воно стає науково обгрунтованим, коли базується на повній та достовірній інформації, об'єктивній оцінці суспільних явищ і всіх подій, що відбуваються у суспільстві та в самих органах державного управління, на точних розрахунках, наукових висновках, що враховують суспільну думку на основі всієї отриманої інформації. Саме цьому сприяє контроль у державному управлінні. Без такого контролю не може бути ефективного управління.

Сьогодні повинен бути постійний контроль за владою. Це, на нашу думку, найважливіший і найсуттєвіший елемент її дієздатності. Контроль повинен стати одним із важливих каналів одержання об'єктивної інформації в сфері державного управління. Це можливо у тому випадку, якщо такий контроль не створює атмосфери недовіри, а отримана інформація дозволяє об'єктивно цінити функціонування всієї системи державного управління, з'ясувати наскільки точно державні службовці, посадові особи виконують свої обов'язки перед громадянами та суспільством, дотримуються правових та інших норм.

Проблема контролю у державному управлінні тісно пов'язана з новими явищами у самому суспільстві, усвідомленням ролі держави та її органів виконавчої влади, які здійснюють це управління. За економічних, політичних і соціальних змін, що відбуваються в Україні, стає очевидною потреба в нових підходах до здійснення контролю в державному управлінні та переосмислення його призначення. Він має відігравати не лише відображаючу, фіксуючу роль, а й регулятивну. Важливість функції контролю у державному управлінні має тісно поєднуватися з іншими формами та елементами державного управління, зумовлюючи їх взаємозв'язок [17, с. 176].

Однак сучасний контроль у системі державного управління можна охарактеризувати як такий, що знаходиться на етапі свого становлення. І хоча існує багато різних органів, що виконують певні контрольні функції, але відсутність системності та координації у діях не сприяє ефективності їх діяльності. Потрібні ще значні зусилля щодо впорядкування роботи цих органів та створення нової загальної системи державного контролю, про яку вже давно говорять і, зокрема, контролю в системі державного управління. На сьогодні ця робота проводиться надто повільно і безсистемне.

З моменту проголошення незалежності в Україні постало питання побудови такої системи державного управління, яка б відповідала новим політико-економічним умовам, що склалися. Адміністративна реформа кінцевою метою має вдосконалення існуючого апарату управління, запровадження чіткої ієрархії виконавчої влади, раціональної оптимізації взаємовідносин між центральними та місцевими органами влади. Вона повинна надати нової якості державному управлінню, підвищити його ефективність.

Як зазначено у проекті Послання Президента України до Верховної Ради України: "Адміністративна реформа не може зводитись лише до утвердження оптимальної структури органів державного управління... Основна мета адміністративної реформи полягає у створенні.

Завдання полягає в удосконаленні управлінської вертикалі та структури органів виконавчої влади на місцях, розмежуванні, а також збалансуванні повноважень і відповідальності органів влади та місцевого самоврядування..." [16, с. 26].

Без такого реформування системи державного управління буде важко вийти з кризової ситуації, що склалась. Найважливішим елементом її проведення є посилення контролю в усій системі та ланках державного управління. Все це має сприяти тому, щоб фактичні результати діяльності системи державного управління найбільш відповідали очікуваним.

Адміністративна реформа - це перехідний період, пов'язаний зі змінами в економічній, політичній, соціальній сферах. Для системи державного управління будь-якої країни адміністративна реформа не є чимось надзвичайним. Уряди багатьох країн періодично виносять на розгляд проекти реформування власної системи державного управління. Але головним моментом будь-якої реформи є не її наміри, а отримані результати. Останні ж повністю залежать від загальної концепції реформування.

Для того, щоб процес такого реформування не проходив стихійно та безконтрольно, необхідно створення цілісної та дієздатної системи державного контролю. На жаль, Концепція адміністративної реформи не містить цілісної структури і механізму створення та функціонування контролю в системі державного управління. Хоча у прикінцевих положеннях Концепції рекомендується звернути увагу на нормативно-правове забезпечення контрольної діяльності у сфері державного управління, упорядкування системи контрольних органів.

У сфері державного управління більше, ніж у будь-якій іншій сфері суспільної діяльності, контроль характеризується багатосторонністю і різнохарактерністю, що дає змогу визначати відповідно результати діяльності апарату управління в цілому, окремих органів управління різних рівнів, їх структурних підрозділів і працівників згідно з поставленими перед ними завданнями. Такий контроль дає можливість правильно оцінити якість їх роботи, ставлення до справи, відповідність досягнутих результатів сучасним вимогам [34, с. 43-43].

Сам контроль не є самоціллю. Він покликаний виявляти невідповідність у цілях і результатах їх втілення та сприяти проведенню у дію правового і виконавчого механізмів, спрямованих на усунення причин, що сприяють виникненню цих невідповідностей. Після контролю здійснюється зворотний зв'язок з метою усунення недоліків, відхилень, збоїв тощо.

Особливість контролю полягає у тому, що він здійснюється з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень, тобто фактично після здійснення інших функцій управлінської діяльності. Точніше, контроль перевіряє і оцінює весь процес управлінської діяльності. Метою такої оцінки є приведення діяльності у відповідність із чинними правовими нормами та прийнятими згідно з ними управлінськими рішеннями [20, с. 202].

Це особливо важливо сьогодні, коли принципова зміна державного управління полягає в тому, що суттєво звужується коло осіб, які приймають остаточне рішення. В такому випадку воно стає персоніфікованим. І хоча над розробкою рішення іноді працюють багато фахівців, але за його прийняття має нести відповідальність конкретна посадова особа.

Основою ефективного державного управління є раціональний поділ повноважень. Повинні бути чітко розмежовані повноваження та відповідальність між різними рівнями влади і між посадовими особами, які представляють цю владу.

"У ході адміністративної реформи... мають утвердитися нова культура і досконаліші процедури управлінської діяльності. Необхідно розробити нову схему... прийняття управлінських рішень, а також розподілу відповідальності по управлінській вертикалі виконавчої влади... Основою цих змін повинна стати децентралізація владних повноважень... Державна влада має бути діловою, скромною, моральною та відкритою для громадського контролю" [21, с. 174].

Відповідно до цих завдань, необхідно розробити концепцію контролю в системі державного управління, з чітко визначеною структурою.

Основними елементами такої Концепції, на нашу думку, має бути:

- визначення змісту контролю в державному управлінні, його основні завдання, форми і методи проведення.

- чітке розмежування повноважень та відповідальності між різними рівнями влади і між посадовими особами, які представляють цю владу. Тобто, контроль повинен виявляти, відповідність дій органів державного управління та посадових осіб до чинних правових норм. У цьому полягає превентивність контролю як засобу, за допомогою якого кадри апарату державного управління застерігаються і певною мірою захищаються від помилок та промахів майбутньому, що в свою чергу сприятиме підвищенню дисципліни виконання прийнятих рішень.

- створення комплексу спеціальних організацій та структур, що дозволить здійснювати дійовий контроль за законністю актів і дій посадові їх осіб та усіх працівників державного апарату, а також єдиної системи контролю над державним апаратом і органами місцевого самоврядування, забезпечити сувору звітність щодо їх дій і прийнятих актів.

- з метою координації діяльності існуючих контрольних органів усіх гілок влади та здійснення загального контролю в системі державного управління, необхідно в майбутньому створити Міністерство державного контролю України або Комітет державного контролю, за функціями координації всієї контрольної діяльності у державі, відповідно закріпивши в Конституції його місце та роль у системі державних органів і одночасно законодавче визначивши його повноваження [49, с. 295].

Однак, - це перспективний напрям роботи. У зв'язку із цим лише Президент зможе координувати дії, у тому числі й контрольні, усіх гілок влади, а також здійснювати контроль.

Адже відсутність цілісної загальнодержавної системи контролю призводить до того, що центральні та місцеві контрольні органи не завжди діють злагоджено. Інколи вони лише фіксують виявлені порушення, не вживаючи ніяких конкретних дій для вирішення проблеми. Існує і певна паралельність у системі контрольних органів. Так Кабінет Міністрів і Адміністрація Президента мають кожен свої контрольні органи, які у певній мірі дублюють один одного, однак ефективність контролю від цього не підвищується. А без цілісної системи відповідальності не можна говорити про реалізацію положень Конституції.

Тому, крім існуючого локального, як внутрішнього, так і зовнішнього контролю у міністерствах, відомствах, в усіх органах державного управління, на нашу думку, повинен бути і певний об'єднаний контроль та координація основних, найважливіших контрольних повноважень у системі державного управління, має здійснювати Президент України. Для цього необхідно або створити нову структуру, наприклад, Комітет контролю при Президентові України, або розширити повноваження вже існуючої контрольної служби Президента України. Такий Комітет у подальшому може стати основою для створення Міністерства державного контролю України.

- потребує чіткого відпрацювання процедурний бік контрольної діяльності та його правова регламентація в окремому законодавчому акті. Таким актом міг би стати Закон України "Про державний контроль", що охоплював би основні принципи, напрями, умови та порядок здійснення такої важливої функції держави, тобто увібрав у себе всі основні положення Концепції контролю в системі державного управління. Він дав би змогу сформулювати засади цілісного механізму контролю, здійснюваного усіма гілками державної влади. Це доповнювало б взаємні зусилля щодо здійснення державного контролю з притаманними їм формами та методами вирішення важливих завдань, які стоять перед нашою державою та суспільством на нинішньому складному етапі розвитку.

На сьогодні існує необхідність у прискоренні прийняття Закону України "Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб", який дав би чітке правове врегулювання контрольної діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб.

- "Визначальним завданням адміністративної реформи має стати утвердження механізмів, здатних гарантувати реалізацію принципу верховенства права, забезпечувати неухильне дотримання визначених Конституцією України прав та свобод людини, істотне посилення громадського контролю за діяльністю Верховної Ради та Уряду, інших органів влади" [44, с. 17].

Принцип гласності в контрольній діяльності посідає важливе місце за своїм впливом і результативністю. Широке висвітлення напрямів діяльності органів державного управління, оприлюднення результатів проведеного контролю спрямоване та сприяє покращанню ефективності їх діяльності. Контроль за станом справ в управлінні та правдива інформація про цей стан, виявлення наявних порушень, а то й некомпетентності, змушують уряд, органи виконавчої влади шукати виходу та вживати радикальних заходів.

- необхідно покращити наукове забезпечення контрольної діяльності, а саме:

- створити спеціальний науково-дослідний інститут або спеціальні підрозділи для цільового дослідження в сфері контролю. Оскільки проблеми, що виникають при формуванні ефективної системи державного контролю багатогранні і від їх своєчасного і ефективного вирішення залежить якою ця система буде, чи відповідатиме вона всім тим вимогам, що ставляться до неї.

- визначити напрями контролю у системі державного управління, які стосуються найбільш важливих питань життєдіяльності держави, прав, свобод та інтересів кожної людини і суспільства в цілому;

- вивчати як окрему дисципліну тему контрольної діяльності управління;

- забезпечити професійну підготовку та перепідготовку спеціалістів, які займаються контрольною діяльністю в управлінні[9, с.24].

Все це, на нашу думку, сприятиме становленню усієї системи державного управління як єдиного цілого. В цьому процесі величезне значення має створення системи наукового та інформаційного забезпечення управління, формування механізмів наукового та інформаційного мониторингу функціонування державного управління, про йтиметься наступному розділі роботи.

У даному контексті, на нашу думку, заслуговує на увагу спроба в умовах всебічного реформування суспільства розробити та впровадити, у сферу державноуправлінської діяльності систему контролінгу як концепцію інформації управління процесами соціально-економічних трансформацій.

Контролінг належить до методів управління, які вже давно застосовуються у сфері обліку і фінансів суб'єктів економічної діяльності багатьох зарубіжних країн. Він пройшов уже певний шлях свого розвитку і зараз визначається як система управління процесом досягнення кінцевих результатів діяльності фірми. Контролінг виник і розвивається як функціонально відокремлений напрямок економічної роботи підприємства, пов'язаний з реалізацією фінансово-економічних функцій в менеджменті для прийняття оперативних і стратегічних управлінських рішень.

Останнім часом конролінг стає все більш універсальним інструментом і переміщується у сферу адміністративного управління як концепція інформації управління. Саме недостовірна, неповна і невчасно отримана інформація про реальний стан розвитку тих чи інших процесів дуже часто не дозволяє керівникові управлінської структури прийняти адекватне рішення. Ефективно управляти, не володіючи необхідною для цього інформацією, сьогодні неможливо. У теорії інформації математично доведено, що існує відповідний мінімальний обсяг інформації, без якого ефективне управління просто неможливе. Надати максимум необхідної для цього інформації покликаний контролінг.

Той, хто не знайомий з терміном "контролінг", звичайно, ототожнює його з поняттям контролю. Однак вони суттєво відмінні і несуть в собі різне смислове навантаження.

Контроль сприяє перекладанню керівником відповідальності на інших людей, тоді як контролінг покликаний допомагати керівникові приймати обгрунтовані рішення, а в разі виявлення відхилень від заданих параметрів вживати зустрічних заходів для досягнення поставленої мети. В системі контролінгу акценти зміщуються з простої фіксації фактів минулого у бік перспективного, випереджаючого контролю (контролю цілей, прогнозів, обмежень, планів), а також оперативного відстеження поточних подій; у фокусі контролінгу знаходиться не минуле, а нинішнє й майбутнє.

Таким чином, і контроль, і контролінг являють собою методи управління, але, при цьому, перший спрямований на управління речами, людьми і організаційними структурами, тоді як другий покликаний управляти складними процесами соціально-економічних трансформацій. Оскільки об'єктом управління виступають складні системи суспільних відносин, які потребують постійного науково-аналітичного осмислення, то виникає очевидна необхідність мати в системі державної адміністрації відповідну Службу (назвемо її Службою контролінгу), яка б складалася із команди високопрофесійних вчених-аналітиків. Служба контролінгу має бути незалежною від системи державної адміністрації і підзвітною на правах дорадчого органу лише першому керівникові державної адміністрації як єдиноначальнику, який несе персональну відповідальність за стан соціально-економічного розвитку території, що підлягає його адміністративному впливу.

Служба контролінгу, збираючи достовірні дані про перебіг соціально-економічних процесів і постійно аналізуючи їх, інформує керівника адміністрації про те, чи буде за таких умов досягнута відповідна мета, та в разі необхідності готує йому пропозиції стосовно того, яких управлінських заходів слід ужити для виправлення ситуації, що склалася в тій чи іншій сфері суспільної діяльності людей. Служба контролінгу наглядає за тим, чи відповідає фактичний результат накресленим завданням, і забезпечує умови для того, щоб загальна система адаптувалась до вимог, що змінюються.

Отже, основним завданням Служби контролінгу є своєчасне надання керівникові державної адміністрації достовірної інформації про перебіг соціально-ехономічних процесів на території його адміністративного впливу та обгрунтованих пропозицій стосовно того, як можна досягти поставлених цілей.

Необхідність створення Служби контролінгу викликана, на нашу думку, низкою факторів:

1. Кризове становище в суспільстві ставить принципово нові завдання перед системою державного управління і висуває перед нею додаткові вимоги, а саме:

- зміщення акцентів з контролю минулого на аналіз нинішнього і прогноз майбутнього;

- підвищення гнучкості в діяльності органів місцевих державних адміністрацій в результаті розширення їх повноважень і функцій;

- необхідність у безперервному відстежуванні змін, що відбуваються на рівні відповідної адміністративно-територіальної одиниці і держави в цілому;

- швидше реагування на зміни, що відбуваються в суспільстві і світовому співтоваристві;

- необхідність продуманих системних дій щодо забезпечення стабільності в регіоні та запобігання виникнення кризових ситуацій та ін.

2. Підвищення ефективності здійснення державної політики уряду на регіональному рійні, а також контрольно-наглядових функцій обласних державних адміністрацій з державного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням у діяльності районних державних адміністрацій значення розпорядчо-виконавчих функцій.

3. Ускладнення адміністративної системи регіонального управління потребує розробки нових механізмів координації дій її управлінських ланок.

4. Нестача релевантної інформації для прийняття ефективного управлінського рішення потребує створення багатоканальної системи інформаційного забезпечення управлінського процесу.

Використання контролінгу в системі державної адміністрації - це новий напрямок у розвитку теорії державного управління, який успішно проходить апробацію у ряді передових країн Заходу. Так, у Федеральному відомстві державного управління Німеччини, яке займається наданням послуг для всіх федеральних міністерств, у 1996 р. вперше були впроваджені нові методи управління процесами надання послуг. Ці методи були запозичені із сфери виробництва і застосовуються в процесі бюджетування та використання бюджетних коштів, що ставить керівників підрозділів системи державного управління в умови, за яких вони мають діяти як підприємці, ефективно використовуючи виділені даному підрозділу бюджетні кошти. Оскільки бюджетні організації є неприбутковими, то у формі отриманого "прибутку" в результаті ефективного використання бюджетних коштів відповідним підрозділом управлінської системи виступають заощаджені кошти, які залишаються у розпорядженні даного підрозділу.

За основу нових (контролінгових) методів управління взято ідею передачі повноважень на нижчий рівень державноуправлінської структури, що сприяє можливості децентралізованого управління з метою визначення адміністративних продуктів та контролю за їх використанням. Специфіка використання цих методів у системі державного управління полягає в тому, що вони зорієнтовані не на вихідний продукт (послугу), а на вхідний (бюджетні кошти). Це методи внутрішньоструктурного контролінгу в системі державної адміністрації, які досить співзвучні методам контролінгу як системі управління прибутком на підприємстві. А оскільки вони зорієнтовані на вхідний продукт, то й система контролінгу в системі державної адміністрації має свою філософію, відмінну від філософії контролінгу на підприємстві.

Для досягнення поставленої мети та виконання своїх завдань Служба контролінгу виконує такі основні функції:

- координація управлінської діяльності щодо досягнення соціально-економічних цілей, які стоять перед системою державної адміністрації;

- інформаційна та консультативна підтримка керівників державних адміністрацій у прийнятті ними управлінських рішень;

- створення та забезпечення функціонування системи інформаційних потоків управління процесами соціально-економічного розвитку регіону;

- забезпечення раціональності управлінського процесу[66, с.220].

Характерною функціональною особливістю контролінгу як концепції інформації управління слід відзначити його орієнтацію на координацію діяльності структурних підрозділів систем державної адміністрації. А оскільки остання є лише одним з видів соціального управління, то можна функціонально розрізняти як внутрішній контролінг у системі державної адміністрації, так і зовнішній її контролінг.

Внутрішній контролінг в системі державної адміністрації (назвемо його державно-адміністративний контролінг - ДАК) Служба контролінгу здійснює з подання керівника держадміністрації і проводиться у вигляді аудиту адміністративної діяльності (ААД), тобто аудиту економічності, ефективності та результативності, з якими державний орган, що перевіряється, використовує свої ресурси при виконанні прямих обов'язків. Просто кажучи, ААД можна визначити як дослідження того, чи урядові міністерства або місцеві органи влади "роблять те, що потрібно" і роблять це "в правильний і найдешевший спосіб".

Зовнішній контролінг системи державної адміністрації здійснюється Службою контролінгу на вимогу легалізованих інституцій громадянського суспільства з урахуванням тієї інформації, яку вони надають (назвемо його інституцією громадського контролінгу - ІГК).

З урахуванням такої подвійної функціональної залежності було б доцільним надати Службі контролінгу статус громадсько-державної інституції, яка була б створена на засадах угоди про соціальне партнерство між місцевою державною адміністрацією, органами місцевого самоврядування, бізнесовими структурами та громадськістю.

На нашу думку, організаційна структура такої інституції в системі державної адміністрації буде найоптимальнішою за умов дворівневої побудови.

Перший рівень - базовий, він створюється в системі обласної державної адміністрації як дорадчий орган при голові облдержадміністрації шляхом укладання зазначеної вище угоди про соціальне партнерство. Завданнями Служби контролінгу є збір, систематизація, опрацювання і узагальнення достовірної інформації про діяльність тієї чи іншої управлінської ланки з метою координації її діяльності, націленої на досягнення поставленої мети.

Другий рівень - похідний від базового, він створюється у структурі Секретаріату Кабінету Міністрів України шляхом упровадження по всій вертикалі системи державної адміністрації незалежної від неї інституції громадського контролінгу соціально-економічних трансформацій. Таким чином, створені в результаті укладення регіональних угод про соціальне партнерство служби контролінгу при головах облдержадміністрацій органічно об'єднуються в єдину інституцію - Національну службу суспільного контролінгу соціально-економічних трансформацій як дорадчу агенцію при Прем'єр-міністрові України.

...