В соответствии с законодательством Российской Федерации Министерство здравоохранения являлось федеральным органом государственного управления, на которое возлагалась ответственность за проведение государственной политики в области охраны здоровья населения, и которое осуществляло руководство здравоохранением в стране. Сначала в Советском Союзе, а затем в России на Министерство были возложены широкий круг обязанностей и большая ответственность. Однако когда в конце 1980-х началась ломка и децентрализация органов государственной власти, позиции Минздрава в регионах стали ослабевать, и он уже не мог формировать единую политику развития и функционирования отрасли.

Здравоохранению необходимо было сохранить то, что осталось после распада Советского Союза, реагировать на ухудшение состояния здоровья населения, внедрять новые методы хозяйствования, в том числе на основе обязательного медицинского страхования (ОМС).

На первом этапе структурных реформ здравоохранения был призыв к децентрализации и ломке горизонтали, затем началось обоснование необходимости возвращения к разумной централизации и восстановлению вертикали управления отраслью. Так, в 1992 году принимается закон о местном самоуправлении, который касается и организации здравоохранения. Минздрав перестаёт осуществлять функции генерального штаба здравоохранения страны. В 1993 году Указом Президента РФ Минздраву поручалось подготовить концепцию развития здравоохранения и медицинской науки. Но на федеральном уровне концепция своевременно не была подготовлена, в то время как в ряде регионов были приняты территориальные концепции и программы реформирования здравоохранения. В результате в регионах начали формироваться различные модели здравоохранения. В период 1995-1996 годов даже по оценке самих руководителей этого ведомства, Минздрав практически самоустранился от подготовки медицинских учреждений к работе в условиях ОМС.

После децентрализации региональные системы здравоохранения и специалисты искали пути выживания, поэтому начали создавать региональные и межрегиональные медицинские ассоциации. Например, в 1992 году по инициативе руководителей органов управления здравоохранением пяти территорий - Новосибирской, Томской, Кемеровской областей, Алтайского и Красноярского краев, создаётся "Здравоохранение Сибири" - добровольное профессиональное объединение органов управления здравоохранением 19 территорий Западной и Восточной Сибири, Сибирского отделения Российской Академии медицинских наук, ассоциации Сибири и Дальнего Востока "Медтехторгсервис”, ассоциации "Судебные медики Сибири”, ряда российских и иностранных фирм, производящих и поставляющих фармацевтические препараты, мед-технику и оборудование. Высшим органом ассоциации является совет, в состав которого входят руководители органов управления здравоохранением всей Сибири, председатель президиума СО РАМН и председатель совета ассоциации "Медтехторгсервис”. Процессу создания подобных ассоциаций способствовало также появление в 90-х годах правовой базы общественных объединений.

Через некоторое время децентрализация начинает критиковаться, и руководители здравоохранения призывают восстанавливать разрушенные связи. В 1996 году руководить Минздравом назначается Т. Дмитриева, которая в качестве основных называет три организационные проблемы, решение которых позволит структурировать отрасль и покончить с финансовой анархией. Во-первых, необходимо восстановить вертикаль управления здравоохранения внутри субъектов Федерации. Во-вторых - чётко разграничить полномочия Минздрава и органов управления здравоохранением в регионах. И в-третьих - восстановить финансовый порядок в управлении отраслью.

В декабре 1996 года были подписаны первые пять соглашений Минздрава с межрегиональными медицинскими ассоциациями. Через некоторое время разрабатываются типовые соглашения Министерства с территориями. Соглашения определили ответственность федеральных и местных структур за конкретные проблемы, установили точки взаимодействия. Вместе с тем, в Минздраве возрождается координационный совет по работе с регионами. Совет, в который вошли все руководители межрегиональных ассоциаций, должен был помочь воссоздать утраченную вертикаль управления, которая восстанавливается "не на административно-командной зависимости, а на сотрудничестве и общепрофессиональных интересах".

За годы реформ отрасль здравоохранения претерпела ряд существенных изменений. Например, в расчёте на программу конверсии в 1994 году было создано Министерство здравоохранения и медицинской промышленности (Минздравмедпром). Через некоторое время начался период разбирательств и проверок, в результате которых Счётная палата нашла более восьмисот миллиардов рублей, которые были израсходованы нецелевым назначением (это составляло около одной трети годового федерального бюджета здравоохранения). Создание новой структуры было признано ошибкой и согласно Указу Президента РФ в 1996 Минздравмедпром Российской Федерации был преобразован в Министерство здравоохранения, а все вопросы медицинской промышленности переданы Министерству промышленности. Согласно этому же Указу Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора (Госкомсанэпиднадзор) был упразднен, а его функции были переданы Министерству здравоохранения.

Российские регионы начали создавать структуру здравоохранения и строить взаимодействие ведомств по своему усмотрению. Нестабильная ситуация в управлении и функционировании здравоохранения усугублялась тем, что некоторые министры работали только один год. За 10 лет, начиная с 1990 года, министерство сменило 8 лидеров, что также не способствовало нормальному функционированию отрасли.

Проблему создавало и плачевное состояние основных фондов учреждений здравоохранения. Анализ материально-технической базы здравоохранения показал в среднем степень износа зданий - более 27,4%, медицинского оборудования - 64% (в сельской местности до 80%), транспорта - 62%. Большая часть медицинских приборов и аппаратов эксплуатировалась 15-20 лет.

В конечном итоге Министерство здравоохранения перестало существовать как самостоятельная структура, поскольку в 2004 году произошло объединение двух министерств: Министерства социальной защиты и Министерства здравоохранения. На сегодняшний день Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении:

• Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

• Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития;

• Федеральной службы по труду и занятости;

• Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию;

• Федерального медико-биологического агентства.

Министерство также осуществляет координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Министерство здравоохранения и социального развития РФ на основании и во исполнение Конституции и других законодательных актов осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также разрабатывает и представляет в Правительство проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим вопросам: здравоохранение, включая организацию медицинской профилактики и медицинской помощи, фармацевтическую деятельность; качество, эффективность и безопасность лекарственных средств; курортное дело; санитарно-эпидемиологическое благополучие; уровень жизни и доходов населения; оплата труда; пенсионное обеспечение; социальное страхование; условия и охрана труда; социальное партнерство и трудовые отношения; занятость населения и безработица; трудовая миграция; альтернативная гражданская служба; социальная защита; демографическая политика и защита прав потребителей.

В Приоритетах Министерства записано, что "Главной целью социальной политики Российской Федерации является последовательное повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение всеобщей доступности основных социальных услуг, прежде всего качественной медицинской помощи и социального обслуживания, обеспечение занятости населения" Миссия же Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации заключается в содействии росту уровня и качества жизни через повышение доходов населения, улучшение здоровья, создание условий для достойного труда и продуктивной занятости, усиление социальной защиты уязвимых групп населения.

На основе анализа действующего законодательства, правоприменительной практики и работ ученых можно сделать вывод, что правовое опосредование отношений, возникающих в сфере охраны здоровья молодежи, носит комплексный характер в силу различной отраслевой принадлежности участвующих в нем норм (конституционного, гражданского, административного, уголовного законодательства, законодательства о социальном обеспечении). Более того, автор разделяет мнение о том, что в этих отношениях наблюдается пересечение и частноправовых, и публично-правовых, и социально-правовых начал.

В качестве отправной точки при исследовании соответствующих отношений выступают конституционные положения, закрепляющие право на охрану здоровья (ч.1 ст.7 и ч.1 ст.41 Конституции РФ). Толкование данных положений сегодня носит неоднозначный характер, в связи с чем диссертант анализирует их в контексте проводимой государством социальной политики (ее целей, принципов, механизма реализации), так как охрана здоровья нации - одно из ее направлений.

Главным актом, раскрывающим важнейшие положения в сфере охраны здоровья молодежи, являются Основы законодательства об охране здоровья граждан (приняты Верховным Советом РФ 22 июля 1993 г.). В разд.5 Основ содержатся нормы, посвященные правам отдельных групп населения в области охраны здоровья. Однако до сих пор в данном разделе нет положений, регулирующих особенности реализации права на охрану здоровья молодых людей в возрасте от 18 до 30 лет. Подобного рода пробел - существенное упущение законодателя. Этот вывод тем более является бесспорным, так как любая целевая программа, посвященная проблемам молодежи, обязательно включает раздел об охране здоровья лиц исследуемой социально-демографической группы. Поэтому предлагается внести в ст.24 Основ изменения, распространив ее действие на лиц в возрасте от 18 до 30 лет.

При отсутствии в Основах соответствующих норм прямого действия охрана здоровья молодых людей реализуется в контексте ст.17 Основ, по которой граждане Российской Федерации обладают неотъемлемым правом на охрану здоровья. Эта статья в совокупности с иными положениями данного нормативного акта закрепляет те направления, благодаря которым обеспечивается право на охрану здоровья. Речь идет об охране окружающей среды, создании благоприятных условий труда, быта и отдыха, для воспитания и обучения граждан, производства и реализации доброкачественных продуктов питания, а также о предоставлении населению доступной медико-социальной помощи. Эти права по содержанию могут быть охарактеризованы как общие правомочия в сфере охраны здоровья, признание, соблюдение и защита которых имеют место в отношении молодежи.

2.2 Цели, задачи и механизмы социальной политики в области охраны здоровья молодежи