Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология

Основная проблема, которая рассматривалась Вебером в указанных статьях, заключалась в оценке перспектив буржуазной демократии в России. Для того, чтобы дать такую оценку, Вебер проанализировал сложившуюся в российском обществе расстановку социальных сил, прежде всего классовых. При этом веберовский анализ во многом смыкался с марксистским классовым подходом, на что обратили внимание западные исследователи Lassman P. and Speirs R. Op.cit. P. XXVII.. Несомненно можно провести определенные параллели, например, между работой Маркса “Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта” и статьями Вебера о России.

Как пишет А.Кустарев: “Анализ Вебера весьма близок к марксистскому, поскольку он придает большое значение классам и их интересам, рассматривая классы как агенты революции. Но в его интерпретации классы не единственные агенты революционного процесса в России. Кроме них, есть еще два: институциональные корпорации и идеологические движения. Конечно, все три агента как-то взаимно пересекаются, но не могут быть сведены друг к другу” Кустарев А. Указ. соч. С. 129.. Как уже отмечалось, хотя Маркс в “Восемнадцатом брюмера Луи Бонапарта” и допускал относительную самостоятельность государственного аппарата по отношению к господствующему классу, но такая ситуация могла возникнуть лишь в кризисных условиях и сохраняться в течение крайне непродолжительного времени. С другой стороны, Маркс явно не считал возможным существование чисто идеологических движений, не связанных с какими-либо классовыми интересами. Однако именно такой характер, по мнению Вебера, носило российское либеральное движение, не имевшее прочной социальной базы.

Веберовский прогноз перспектив российской демократии получил весьма противоречивые оценки. Так А. Кустарев считает, что общий тон веберовских статей пессимистичный: “У буржуазной демократии в России, полагал Вебер, нет шансов” Кустарев А. Указ. соч. С.120.. Наоборот, Ю.Н. Давыдов, основываясь на детальном анализе текста первой из статей Вебера о русской революции, приходит к выводу, что, с точки зрения немецкого социолога, дело свободы в России отнюдь не было безнадежным См.: Давыдов Ю.Н. Указ. соч. С. 124, 125.. Очевидно, веберовские тексты дают основания для обеих интерпретаций, и в рамках данной работы не представляется возможным определить, какая из них является более адекватной.

Проблема бюрократии не является центральной в указанных статьях Вебера, но ей все же отведено в них определенное место. Основным итогом революции 1905 г. явилась, с точки зрения Вебера, бюрократическая рационализация автократии. На смену абсолютной монархии пришла не конституционная монархия, а система “мнимого конституционализма”, характеризующаяся всевластием чиновников Кустарев А. Указ.соч. С. 124.. В “Хозяйстве и обществе” Вебер вновь возвращается к примеру России. Он пишет, что в условиях российской политической системы царь лишь изредка мог предпринять какие-либо действия, не отвечающие интересам бюрократии Weber M. Wirtschaft und Gesellscaft. S. 573.. Во многих случаях он оказывался бессильным перед лицом специализированного чиновничества.

В начале ХХ в. административная система в Германии и России являла собой пример того, что Вебер называл “господством чиновников” (Beamtenherrschaft). Это понятие встречается преимущественно в политических статьях Вебера, главным образом в его работе “Парламент и правительство в преобразованной Германии”. Как подчеркивает М. Элброу, данный термин отличался по своему значению от понятия бюрократии Albrow M. Op. cit. p. 47.. “Под господством чиновников Вебер понимал такое положение дел, - пишет Д. Битэм, - когда бюрократия занимает ведущие государственные посты либо формально, если чиновники назначаются на министерские должности, либо неформально, если в результате слабости политического лидерства чиновники фактически присваивают себе функцию определения политики” Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. p. 75.. С точки зрения Вебера, “господство чиновников” представляло собой тенденцию, которая присутствовала в любой бюрократической администрации, но могла реализоваться лишь в тех случаях, когда не существовало эффективных средств контроля за деятельностью аппарата. В государственной бюрократии, действовавшей в Германии и России в начале века, “господство чиновников” приняло довольно развитую форму.

Веберовский анализ основ власти бюрократии оказал влияние на некоторые современные исследования системы государственного управления в ряде западных и развивающихся стран. В последние годы социологи и политологи, которые шли по стопам Вебера, шире использовали сравнительный подход, позволяющий понять, являются ли определенные черты бюрократического управления общими для всех стран либо они носят специфический характер. Примером современного исследования государственных бюрократий, в значительной мере опирающегося на идеи Вебера, может служить работа английского социолога Дж. Пейджа, в которой проводится сопоставление государственной службы в четырех странах: Франции, Германии, Великобритании и США.

Дж. Пейдж, прежде всего, рассматривает вопрос о том, насколько система управления этих государств соответствует веберовской модели бюрократии, но центральное значение имеет для него проблема власти административного аппарата и возможностей ее ограничения. В работе этого социолога подробно анализируется роль парламента как средства контроля за деятельностью государственных чиновников, а также воздействие групп влияния на принятие политических решений. Особое внимание он уделяет проблеме политического лидерства в рамках бюрократической системы. С точки зрения Пейджа, в современных западных государствах продолжает действовать выявленная Вебером тенденция к установлению “господства чиновников”. Но в целом в условиях демократии данная тенденция сдерживается существующими механизмами контроля за деятельностью управленческого аппарата Page E. Political authority and bureaucratic power. Brighton, 1985. P. 63, 64.. Однако, по мнению ряда авторов, парламентский контроль над государственным аппаратом не всегда является достаточно надежным См.: Брудер В. Указ. соч. С. 144..

Вместе с тем современные западные исследователи указывают на серьезные проблемы, с которыми сталкиваются политические режимы многих развивающихся стран, предпринимающие попытки ограничить власть и привилегии государственных чиновников. Интересный анализ государственной бюрократии, существующей в странах третьего мира, главным образом в Латинской Америке, был проведен Ф. Риггсом в ходе сравнительного исследования президентской формы правления. Как утверждает Риггс, в президентских республиках в ряде латиноамериканских государств власть бюрократии нередко является “...столь всеобъемлющей, что государственные чиновники (особенно военные) становятся главными действующими лицами на политической арене...” Риггс Ф. Сравнительная оценка президентской формы правления // Сравнительная социология: Избранные переводы. М., 1995. С. 119. Эти чиновники проявляют исключительное упорство, отстаивая свои привилегии. Любые действия правительства, задевающие интересы бюрократии, “...вызывают ожесточенное сопротивление и это обычно принуждает правительства идти скорее на компромиссы с должностными лицами, чем на серьезные издержки, связанные с массовыми проявлениями саботажа, включая и возможность государственного переворота” Риггс Ф. Указ. соч. С. 123..

Риггс не ссылается на веберовскую концепцию бюрократии, но сделанные им выводы во многом совпадают с результатами других исследований, в которых использовались идеи Вебера. С позиций теории Вебера проблемы государственного управления в развивающихся странах рассматривает, в частности, Д. Битэм. Он пишет: “В силу различных причин диктаторские режимы и многие развивающиеся страны обладают лишь слабо выраженным этосом гражданской службы и неразвитыми процедурами общественного контроля. Управленческие структуры в таких странах часто критикуют за бюрократический произвол. Вызывает сомнение, насколько вообще в данном случае применим термин “бюрократия”, коль скоро они систематически отклоняются от веберовских критериев бюрократии...” Beetham D. Bureaucracy. Milton Keynes, 1987. p. 42, 43..

Представляет значительный интерес также вопрос о том, насколько веберовская модель рациональной бюрократии может быть приложена к аппарату управления в обществах советского типа. Эта проблема рассматривалась некоторыми отечественными исследователями. Так, в работах П.П. Гайденко и Ю.Н. Давыдова высказывалось предположение, что в советском обществе сложился принципиально новый тип бюрократии, не укладывающийся в рамки веберовской теории См.: Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. История и рациональность. С. 354, 355.. В дальнейшем Ю.Н. Давыдов развил этот тезис, охарактеризовав данный тип как “тоталитарную” бюрократию. Отличительными чертами такой бюрократии являлись, по его мнению, ее “вездесущность” и репрессивно-карательная ориентация См.: Давыдов Ю.Н. Тоталитаризм и тоталитарная бюрократия // Тоталитаризм и посттоталитаризм. Кн. 1. М., 1994. С. 12-15.. Но следует отметить, что, если предложенное Ю.Н. Давыдовым описание бюрократии как инструмента прямого насилия, возможно, в определенной степени и применимо к периоду правления Сталина, оно едва ли может быть приложено к партийной бюрократии послесталинской эпохи.

Как считают Л.Н. Панина и В.В. Кочетков, советская система может быть описана в терминах веберовской социологии и должна рассматриваться как пример “бюрократического типа господства”, к которому относятся “все развитые государства мира” Панина Л.Н., Кочетков В.В. Типы господства и развитие демократии // Вестник МГУ. Сер.7. 1993. N 2. C. 62.. Но в таком случае остается неясным, в чем заключалось отличие советской системы от других современных государств. Кроме того, хотя в работе этих авторов приводятся цитаты из “Хозяйства и общества”, там нет ссылок на политические статьи Вебера, в которых проблеме власти бюрократии уделялось центральное внимание.

Как уже отмечалось в предыдущей главе, для характеристики сталинского режима, по-видимому, могут использоваться понятия патримониализма и патримониальной бюрократии. Что же касается советской бюрократии послесталинского периода, она может рассматриваться как чисто бюрократическое господство или “господство чиновников”. Тенденция к установлению такого господства, характерная для всех бюрократических структур, судя по всему получила в советском обществе свое наиболее последовательное воплощение Maslovski M. Op. cit. P. 304-306.. Это в значительной мере было связано с устранением всех противовесов бюрократическому господству, будь то система частного предпринимательства или представительная демократия. Но такое развитие событий не удивило бы Вебера, поскольку в своих политических статьях он предсказывал, что переход к социализму означал бы, прежде всего, предельное усиление власти бюрократии. К рассмотрению этого веберовского прогноза, а также осуществленного немецким социологом анализа возможностей ограничения бюрократического господства мы и обратимся в заключительной главе данной работы.

3. Проблема ограничения власти бюрократии

Важное место в политических статьях Вебера занимает анализ возможных последствий предельного развития тенденции к неограниченному бюрократическому господству. Эта проблема обсуждается им, прежде всего, в контексте критического анализа социалистической идеологии. Рассмотрению идей социализма была целиком посвящена лишь лекция Вебера, прочитанная в 1918 г. офицерам австро-венгерской армии, текст которой был в том же году издан в виде отдельной брошюры См.: Вебер М. Социализм // Вестник МГУ. Сер. 12. 1991. N 2.. Тем не менее, вопрос о взаимоотношении социализма и бюрократизации поднимался в “Хозяйстве и обществе”, а также в политических статьях Вебера, в частности в его статье “Парламент и правительство в преобразованной Германии”.

Среди высказываний Вебера о вероятных последствиях тотальной бюрократизации наиболее часто цитируемым является, по-видимому, следующее: “Государственная бюрократия стала бы править единолично, если бы частный капитализм был упразднен. Частная и государственная бюрократии, которые сегодня действуют бок о бок и потенциально друг против друга и тем самым в определенной степени сдерживают одна другую, были бы слиты в единую иерархию. Это было бы похоже на положение в Древнем Египте, но произошло бы в гораздо более рациональной, а потому не поддающейся разрушению форме” Weber M. Gesammelte politische Schriften. S. 332..

В веберовском прогнозе возможного направления эволюции бюрократии при социализме присутствуют элементы того подхода, который был воплощен в разработанном им идеальном типе рациональной бюрократии. Вебер подчеркивает техническую эффективность бюрократического аппарата и неизбежность использования его в любой разновидности индустриального общества. Согласно этой точке зрения, первый факт, с которым социализм также должен считаться, - это необходимость многолетнего специального обучения, постоянного расширения специализации и управления с помощью соответствующим образом подготовленных чиновников Вебер М. Социализм. C. 47.. Вебер допускает возможность того, что промышленность может быть национализирована, а класс частных предпринимателей устранен от руководящей роли в ней. Однако он задается вопросом о том, кто взял бы на себя в таком случае управление этой экономикой. По мнению Вебера, функция управления была бы тогда полностью узурпирована бюрократией.

Взгляд на бюрократию как на социальную группу, обладающую значительной властью и стремящуюся эту власть расширить, также нашел отражение в веберовском прогнозе. Коль скоро бюрократия использует свою власть для того, чтобы преследовать свои собственные групповые интересы, возникает вопрос, как ограничить властные устремления чиновничества. С этой точки зрения, существование двух параллельных бюрократических структур в частно-капиталистической промышленности и государственной администрации в известной мере служит гарантией против злоупотреблений, неизбежных при безраздельном господстве одной из них. В таком случае устранение частного предпринимательства поставило бы государственную бюрократию в значительно более благоприятное положение в ее борьбе за расширение собственной власти, результатом чего в конце концов явилась бы диктатура чиновников.

Говоря о вероятных последствиях бюрократизации всех сфер общественной жизни, Вебер нередко прибегал к историческим аналогиям, обращаясь прежде всего к истории Древнего Египта и поздней Римской империи. Как отмечает Д. Битэм, Рим давал ему пример подавления капитализма государством с последующим экономическим застоем и культурным упадком, тогда как Египет предоставлял образ несвободного общества, подчиненного единой бюрократической иерархии Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. P. 86.. Согласно Веберу, в будущем обществе наряду с рациональной организацией управления могла бы возникнуть “органическая” социальная стратификация, характерная для патримониальных государств древности Weber M. Gesammelte politische Schriften. S. 333.. Тем не менее, Вебер использовал эти исторические примеры лишь в качестве аналогии, отнюдь не настаивая на их тождественности с теми формами бюрократического управления, которые могли бы возникнуть в будущем.

Веберовский прогноз возможного развития бюрократии в условиях огосударствления экономики во многом основывался также и на анализе ситуации, сложившейся в Германии в ходе первой мировой войны. Проводившиеся в это время меры по установлению государственного контроля над экономикой выглядели в глазах большинства немецких “литератов” (то есть гуманитарно образованной интеллигенции) как шаги в направлении “реального” социализма Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера. C. 178..

Но, как считал Вебер, обобществление промышленных предприятий не могло покончить с отделением рабочих от средств производства. Кроме того, отделение работника от средств осуществления его деятельности было характерно не только для частной промышленности, но наблюдалось в самых различных организациях: в университетах, армии, аппарате государственного управления. Вебер указывал, что положение рабочих нисколько не зависело от того, принадлежало ли их предприятие частному предпринимателю или государству. Но можно было с уверенностью утверждать, что зависимость рабочих от нанимателя существенно усиливалась на государственных предприятиях, так как в этом случае ограничивались возможности рабочих отстаивать свои интересы, в том числе и путем забастовок Вебер М. Социализм. С. 52..

Вебер прямо указывал на значение сохранения частной промышленности для поддержания динамизма общественной жизни. В этой связи представляет интерес его анализ роли частного предпринимателя в современном обществе. Многое из того, о чем писал Вебер, противопоставляя политика чиновнику, относилось также и к предпринимателю. Последний вынужден бороться за свое экономическое существование, тогда как чиновник стремится лишь к стабильности своего социального положения. Ошибки в официальной статистике, как отмечает Вебер, не имеют каких-либо прямых экономических последствий для ответственного за них чиновника, а просчеты на капиталистическом предприятии ведут к убыткам и могут угрожать самому его существованию Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S. 574.^[150]. Как и политик в своей сфере деятельности, предприниматель в сфере экономики должен нести личную ответственность, тогда как чиновник всегда имеет возможность переложить весь риск на государственную казну.

Вебер вполне сознавал, что сфера применения качеств предпринимателя неуклонно сужалась по мере того, как мелкий бизнес поглощался крупными концернами Mommsen W. Op. cit. P. 67.. Тем не менее, он не принимал точку зрения, согласно которой предприниматель во главе организации может быть просто заменен чиновником. Общество, в котором отсутствовал бы тип предпринимателя, неизбежно должно было, по его мнению, утратить динамизм экономического развития.

Последним словом Вебера о взаимоотношении капитализма и социализма явилось развитое в “Хозяйстве и обществе” чрезвычайно схематичное противопоставление рыночной капиталистической и государственно-социалистической экономики. Согласно Веберу, установление централизованной экономической системы, управляемой государством, привело бы к существенному снижению формальной рациональности экономической деятельности, а значит и ее эффективности. Как подчеркивает А.И. Патрушев, Вебер “...отрицал историческую перспективность социализма не столько из-за убеждения в его бюрократизации, сколько из-за принципиального сомнения в его возможности вести экономику более рационально, чем это делает капитализм” Патрушев А.И. Указ. соч. С. 161.. Хотя Вебер отнюдь не идеализировал современное ему капиталистическое общество, он все же отдавал ему предпочтение по сравнению с любой формой социализма Mommsen W. Op. cit. P. 72..

Некоторые аспекты веберовского анализа принципов социалистической экономики нашли продолжение в работах экономистов неолиберального толка Cм.: Мизес Л. Бюрократия, запланированный хаос, антикапиталистическая ментальность. М., 1993.. Кроме того, как это ни парадоксально, в 40-50-е годы веберовская модель бюрократии использовалась американскими социологами левой ориентации для защиты политики Нового курса и идеи “государства всеобщего благосостояния” от консервативных критиков. Wrong D. Marx, Weber and contemporary sociology // Max Weber's political sociology. L., 1984. P. 73. При этом социологи, поддерживавшие усиление государственного вмешательства в экономику, опирались на идеальный тип рациональной бюрократии, но совершенно игнорировали опасения Вебера относительно социальных последствий бюрократизации. Тем самым американские социологи левого толка во многом разделяли взгляды немецких “литератов” начала века, которые критиковал Вебер.

Вебер расценивал как наивные распространенные среди немецких “литератов” представления, что общественное развитие могло привести к избытку “индивидуализма” и “демократии”. С его точки зрения, гораздо более реальной была возможность установления “...целиком и полностью непоколебимой власти: бюрократии в государстве и хозяйстве” Weber M. Gesammelte politische Schriften. S. 333.. В то же время, согласно Веберу, бюрократия принадлежит к числу тех социальных структур, которые в наименьшей степени подвержены разрушению. Примеры истории свидетельствовали о том, что, коль скоро бюрократия достигала полновластного господства, она утрачивала это положение лишь с полным крушением цивилизации, в которой она существовала.

Вместе с тем в современной западной цивилизации роль чиновников возросла, как никогда ранее. “Современный чиновник постоянно и в возрастающей степени профессионализируется и специализируется соответственно рациональной технике современной жизни. Вся бюрократия земного шара идет этим путем... Однако там, где современный специализированный чиновник приходит к власти, его власть оказывается прямо-таки несокрушимой, поскольку вся организация элементарного жизнеобеспечения приспосабливается к его способу осуществления этой власти” Weber M. Gesammelte politische Schriften. S. 331.. Проблема, стоявшая перед Вебером, заключалась, прежде всего, в том, как ограничить власть бюрократии в современном обществе.

Сохранение частной промышленности позволяло в некоторой степени сдержать тенденцию ко всеобщей бюрократизации благодаря наличию в ней собственной управленческой структуры, независимой от государственного аппарата, а также и благодаря тому, что частный предприниматель как тип личности способствовал динамизму общественной жизни. Вместе с тем, по мнению Вебера, система частного предпринимательства не являлась единственным средством обуздания власти бюрократии. Нельзя согласиться с таким утверждением современных отечественных исследователей: “Вебер считал, что единственным ограничителем “всевластия” бюрократии является частная собственность и предприниматель, а не демократия...” Панина Л.Н., Кочетков В.В. Указ.соч. C. 62.. В действительности система частного предпринимательства служила лишь одним из условий сдерживания дальнейшей бюрократизации.

Рассматривая различные возможности ограничения властных притязаний чиновничества, Вебер, прежде всего, стремился найти политические механизмы, создающие противовес бюрократическому управлению. К числу таких механизмов он относил коллегиальное управление, систему разделения властей, привлечение к процессу управления непрофессионалов, прямую и представительную демократию. В своих работах немецкий социолог подробно рассмотрел достоинства и недостатки всех этих механизмов Albrow M. Op.cit. P. 47, 48..

С точки зрения Вебера, ни одна из анализируемых им форм управления не была совершенной. Так, при коллегиальном управлении политические решения не могли приниматься достаточно быстро, а ответственность за них не ложилась на какое-то конкретное лицо. Разделение ответственности за какую-либо функцию между несколькими административными органами вело к конфликту между ними, в ходе которого одна из сторон должна была получить преобладание. Привлечение к процессу управления непрофессионалов, не получающих жалованья, негативно сказывалось на эффективности управления, а в том случае, когда в подчинении у такого рода чиновников оказывались специалисты, реальный контроль переходил в руки последних.

Что касается прямой демократии как средства ограничения власти чиновников, она, как полагал Вебер, была невозможна в крупных современных организациях. Условиями существования прямой демократии являлись ограниченное число членов организации, отсутствие резких различий в их социальном положении, а также относительная простота и неизменность административных функций Held D. Models of democracy. Stanford, 1987. P. 149.. При выходе же за пределы определенного масштаба организационной структуры управление больше не может, согласно Веберу, осуществляться на началах прямой демократии.

Исторические примеры демократических режимов свидетельствовали о том, что прямая демократия представляла собой крайне неустойчивую политическую структуру. В городах-государствах античности и западно-европейского средневековья, где существовало демократическое правление, экономическое расслоение неизбежно вело к столкновению интересов различных групп населения. В результате этого прямая демократия уступала место единоличной тирании или олигархическому правлению Kilker E. Max Weber and the possibilities for democracy // Max Weber's political sociology. L., 1984. P. 58..

Рассматривая механизмы, позволяющие ограничить власть чиновников, Вебер уделил основное внимание анализу системы представительного правления, которая, по его мнению, обладала наибольшими возможностями для установления контроля за деятельностью административного аппарата. Парламентская система виделась немецкому социологу наилучшим средством обеспечения динамизма политической жизни. Но для того, чтобы парламент мог контролировать государственную бюрократию, он должен был обладать реальной властью, а не просто представлять собой арену для идеологических споров.

Вебер проводил четкое различие между системой “мнимого конституционализма”, примером которой служили политические режимы в России и Германии, и подлинной парламентской демократией Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. P. 95.. В условиях мнимого конституционализма политические силы, представленные в парламенте, могли лишь реагировать на те или иные инициативы правительства, но были лишены возможности участвовать в выработке политического курса. В такой политической системе правительство не являлось правительством большинства, а министры не назначались из числа парламентариев и не были подотчетны парламенту. Как считал Вебер, система мнимого конституционализма, не позволявшая политическим партиям оказывать реальное влияние на ход событий, способствовала распространению в их среде политической безответственности и идеологического экстремизма. Но основным пороком такой системы была ее неспособность выдвигать политиков, обладающих качествами лидера.

Свою модель парламентской демократии Вебер строил главным образом на основе примера современной ему Великобритании. Следует отметить, что противопоставление британской и германской политических систем было довольно-таки широко распространено в немецкой политической публицистике того времени. Но Вебер проводил такое противопоставление с принципиально иных позиций. Как указывает Д. Битэм, отличительной особенностью британской парламентской системы, с точки зрения Вебера, было “не столько то, что она являлась более “демократичной”, сколько ее способность выдвигать лидеров, которые могли бы контролировать современную бюрократию” Beetham D. Max Weber and the theory of modern politics. p. 101..

Согласно Веберу, парламент, который обладает реальной властью, позволяет различным социальным группам отстаивать свои интересы с помощью политических партий, представляющих эти группы. Кроме того, парламент в определенном смысле служит противовесом политическому лидеру, не позволяя ему двигаться в направлении “цезаризма”. Но основное назначение парламента заключается, с точки зрения немецкого социолога, в том, чтобы служить своего рода подмостками, на которых претенденты на роль политического лидера могут доказать свою пригодность к исполнению данной роли.

Вместе с тем роль парламента в современных Веберу европейских государствах существенно изменилась по сравнению с той ролью, которую он играл на протяжение большей части XIX века. “Вебер утверждал, - пишет Д. Хелд, - что расширение избирательного права и развитие политических партий подрывало классическое либеральное представление о парламенте как месте, где государственная политика определяется рациональным путем и в интересах всего общества. Хотя формально парламент являлся единственным легитимным законодательным органом, на практике решающее значение получали политические партии. Всеобщее избирательное право коренным образом изменяло динамику политической жизни, превращая партию в ее центральный элемент” Held D. Op. cit. P. 155..

С введением всеобщего избирательного права возникает необходимость в вербовке голосов и массовой партийной организации. Партийная деятельность становится постоянной, а организации придается строгая дисциплина. Основную роль теперь начинают играть не “уважаемые люди”, а партийные функционеры, находящиеся вне стен парламента. Реальная власть оказывается в руках аппарата партийных чиновников, который навязывает свою волю парламентариям. С лидером партии этот аппарат связан личной преданностью и общностью интересов. Но аппарат ожидает от лидера также и материального вознаграждения, и лидер не может с этим не считаться. Как пишет Вебер, в условиях современной политической партии вождем становится лишь тот, кому подчиняется партийная машина, а “создание таких машин означает наступление плебисцитарной демократии” Вебер М. Избранные произведения. С. 675..

Веберовский анализ бюрократизации политических партий во многом основывался на работах М. Острогорского и Дж. Брайса, описавших формирование партийных “машин” в США и Англии Lassmsn P. and Speirs R. Op. cit. P. XVII.. Кроме того, существуют определенные параллели между концепциями Вебера и Р. Михельса, который считается сегодня одним из классиков политической социологии. До начала “веберовского ренессанса” 70-х годов среди социологов, изучающих политические организации, идеи Михельса пользовались в некоторых отношениях даже большим влиянием, чем веберовские идеи Lipset S. Introduction // Michels R. Political parties: A sociological study of the oligarchical tendencies of modern democracy. N.Y., 1968. P. 15-39.. Но между подходами этих двух мыслителей нет существенных противоречий. Не случайно первое издание книги Михельса “К социологии партийного дела в современной демократии”, вышедшей в свет в 1911 г., было посвящено Максу Веберу Малинкин А.Н. Теория политической элиты Р. Михельса // Социологический журнал. 1994. N 3. C. 81..

Политическая теория Михельса складывалась под влиянием идей В. Парето и Г. Моски, выдвинувших два различных варианта теории элиты. Михельс использовал также свой собственный опыт, приобретенный во время его работы в рядах международного социалистического движения. В своем главном труде “К социологии партийного дела...” Михельс опирался на обширный фактический материал, связанный с деятельностью различных политических организаций, уделяя особое внимание социал-демократической партии Германии, которой принадлежала в этот период ведущая роль в социалистическом движении.

Согласно Михельсу, для успешного функционирования любой крупной политической организации необходимо создание специального аппарата управления, действующего на началах разделения труда. Но возникновение такого аппарата, состоящего из специализированных чиновников, ведет к концентрации власти в руках лидеров партии. Несмотря на существование формальных механизмов контроля за их деятельностью, партийные функционеры получают превосходство над рядовыми членами благодаря своему собственному контролю над организационными структурами, партийной печатью и финансовыми средствами. Как правило, им удается локализовать и подавить в зародыше любые источники недовольства.

Если же внутри организации все-таки формируется оппозиция существующему руководству, то партийные вожди могут использовать весь арсенал находящихся в их распоряжении средств для дискредитации своих противников. Прежде всего, они могут перекрыть оппозиционерам доступ к партийной печати, а также прибегнуть к разного рода интригам, вплоть до подтасовки результатов выборов. Сохраняется также возможность компромисса, как, например, принятия некоторых предложений оппонентов, хотя скорее на словах, чем по существу. В крайнем случае партийные лидеры готовы включить оппозиционеров в руководящие органы и тем самым удовлетворить их амбиции. Как полагает Михельс, победителями в конфликте внутри партийной элиты могут быть лишь различные группировки элиты, но не массы.

По мнению Михельса, как только господствующее положение лидеров в организации становится стабильным, начинается процесс их психологического перерождения. С течением времени между интересами функционеров и рядовых членов возникает все больше расхождений. Лидеры социалистической партии начинают стремиться не столько к осуществлению ее программных целей, сколько к сохранению своего руководящего положения и связанных с ним преимуществ. В конечном счете они получают допуск в ряды правящей элиты общества. Им больше нет нужды стремиться к социальной революции, поскольку “их личная социальная революция” уже свершилась.

Выводом из проведенного анализа социалистических партий стал для Михельса “железный закон олигархии”, согласно которому господство меньшинства над большинством, вождей над массами неизбежно в любой политической организации Michels R. Political parties: A sociological study of the oligarchical tendencies in modern democracy. N.Y., 1968. P. 353, 354.. Тем самым ставилась под сомнение возможность существования демократии в обществе.

В современной политической социологии “закон олигархии” Михельса рассматривается скорее как тенденция, которая отнюдь не является универсальной. Как показал, например, американский социолог С. Липсет, олигархические тенденции наиболее выражены в тех организациях, где существует значительное расхождение в социальном статусе функционеров и рядовых членов. Если же это расхождение сравнительно невелико, то, как правило, существует возможность избежать олигархического правления Lipset S. Political man: The social bases of politics. P. 404, 405..

Критики Михельса обратили также внимание на то, что он придерживался слишком единообразной концепции левой политической партии. Данная концепция исключала сохранение приверженности партийных лидеров революционным идеям. В этой связи следует напомнить, что в теории элиты рассматривались два варианта взаимодействия между правящей элитой и лидерами массовых движений. Если элита оказывалась достаточно открытой и гибкой, то происходила ассимиляция рабочих лидеров в ее ряды. Если же правящая элита не допускала их в свои ряды, то в социалистических партиях должны были сохраниться революционные настроения Beetham D. Michels and his critics // Archives Europeennes de Sociologie. 1981. N 1. P. 92, 93.. Однако Михельс рассматривал лишь первую из этих двух возможностей. Вместе с тем в работах В. Парето и Г. Моски проявилась тенденция к преувеличению степени революционной решимости лидеров социалистических партий.

В отличие от Михельса, расценивавшего бюрократизацию политических партий как начало конца демократии, Вебер не считал возникновение бюрократических структур в партийных организациях серьезным препятствием для представительного правления. По его мнению, сложность современного партийного аппарата означала, что лидер партии приобретал необходимые знания технологии управления еще до того, как он занял какую-либо государственную должность. Это позволяло такому лидеру осуществлять реальный контроль над управлением государством Albrow M. Op. cit. P. 49..

Центральное место в веберовской концепции плебисцитарной демократии принадлежит политическому лидеру. Можно сказать, что и сторонником парламентской системы правления Вебер был, прежде всего, потому, что считал такую систему наиболее приемлемым средством отбора способных лидеров. Демократия являлась для немецкого социолога не целью, а только средством. Демократические нормы рассматривались им как предпосылка для возвышения подлинных политических лидеров Kilker E. Op. cit. p. 60..

Вебер считал необходимым дополнить существовавшую в Германии бюрократическую систему управления харизматическим элементом в лице плебисцитарного лидера, который избирался бы всем народом. Такой лидер должен был подчиняться правовым нормам, а объем его власти определялся бы требованиями формальной легальности. Но в глазах массы избирателей легитимность плебисцитарного лидера зависела бы и от успеха его деятельности.

После крушения германской монархии, когда надежды Вебера на создание сильного парламента не оправдались, он стал все более последовательно отстаивать идею необходимости избрания главы государства всенародным голосованием. Плебисцитарный лидер должен был, по его мнению, иметь свой собственный источник легитимности и обладать возможностью обращаться к народу, минуя парламент. Как отмечал Вебер, в условиях послевоенной Германии “выбирать можно только между вождистской демократией с “машиной” и демократией, лишенной вождей, то есть господством “профессиональных политиков” без призвания, без внутренних харизматических качеств, которые и делают человека вождем” Вебер М. Избранные произведения. С. 688..

Хотя Вебер и принимал такие положения демократической теории, как свобода личности, представительное правление и необходимость политического консенсуса, он все с большей настойчивостью утверждал принцип, согласно которому великие политики должны привлекать к себе последователей силой своих личных харизматических качеств. Вебер до предела развивал идею личной ответственности лидера, власть которого в конечном счете основывалась на вере его сторонников в его личные качества Kilker E. Op. cit. p. 62.. Плебисцитарный лидер являл собой тип личности, существенно отличавшийся от бюрократического “человека порядка”. Такой лидер должен был действовать, исходя из своих собственных убеждений и избранных им ценностей, а не под давлением внешних обстоятельств. Этот тип личности служил, по мнению Вебера, одним из препятствий на пути тенденции к безраздельному господству бюрократии.

Вебер не идеализировал парламентскую демократию. Он не придавал особого значения понятиям “воли народа”, “народного суверенитета” и т.д., расценивая их как чисто идеологические построения. Не удивительно поэтому, что его теория во многом расходилась с положениями классической доктрины демократии, которая рассматривала политического лидера как всего лишь представителя своего электората. Согласно Веберу, роль масс в политическом процессе сводится к избранию харизматического лидера, после чего они отходят на второй план, не принимая более какого-либо участия в политической жизни и предоставляя лидеру широкую свободу действий.

Как отмечает в этой связи Э.Н. Ожиганов: “Взгляды Вебера выражали радикальную “переоценку ценностей” классической теории буржуазной демократии, так как, согласно его концепции, а) принцип “равенства” в массовом государстве на практике может означать только отсутствие формальных различий между отдельными социальными группами в политических правах, хотя последствия этого могут быть самыми различными; б) принцип “выборности” ведет к возрастанию значения “демагогии” в политическом процессе, проникновению в него элементов харизмы во все более возрастающих масштабах; в) принцип “свободы” теряет свое практическое значение ввиду тотальной бюрократизации государственного управления”. Ожиганов Э.Н. Политическая теория Макса Вебера: Критический анализ. Рига, 1986. С. 112.

Теория плебисцитарной демократии формировалась под влиянием политического положения в Германии начала ХХ века, а также в контексте всей политической социологии Вебера. Центральная проблема, стоявшая перед социологом, заключалась в том, как установить эффективный контроль за деятельностью государственного аппарата в условиях его прогрессирующей бюрократизации. Главная опасность демократическим институтам грозила, по мнению Вебера, со стороны бюрократических структур, но не со стороны харизматического лидера.

С точки зрения В. Моммзена, концепция плебисцитарной демократии отразила противоречивый, “антиномичный” характер веберовской политической теории, которую отличало постоянное столкновение противоположных, взаимоисключающих принципов. Как пишет Моммзен: “В свете последующего опыта нельзя не признать спорной теорию демократии, которая чрезмерно подчеркивает роль политического лидера в противоположность массе граждан. Такая теория не обладала иммунитетом против того, чтобы быть интерпретированной в авторитарном, даже профашистском духе, как показал пример Р.Михельса, оправдывавшего свою поддержку режима Муссолини ссылками на веберовскую концепцию харизматического лидерства. Но в то же время не следует забывать о том, что сам Вебер никоим образом не намеревался истолковывать свою концепцию подобным образом” Mommsen W. Op.cit. P. 42..

Кроме того, западными исследователями активно обсуждался вопрос о том, что теория демократии Вебера, возможно, оказала косвенное влияние на процесс разрушения политической системы Веймарской Германии Мигранян А.М. Плебисцитарная теория демократии Макса Вебера и современный политический процесс // Вопросы философии. 1989. N 6. C. 152.. Как известно, Вебер участвовал в разработке конституции Веймарской республики, ряд статей которой был сформулирован в соответствии с положениями его теории. Но в любом случае Вебер не мог предвидеть возникновения в Германии нацистской диктатуры, в которой его концепция плебисцитарного лидерства воплотилась в крайне искаженной форме.

В период после второй мировой войны в западной социальной науке получают преобладание интерпретации политической теории Вебера, выдержанные в либеральном духе. Так, крупный немецкий философ Карл Ясперс, считавший себя учеником Вебера, использовал его идеи для обоснования концепции правового государства^[179] См.: Ясперс К. Смысл и назначение истории. М., 1991. С. 171-173.. Французский социолог Р. Арон, будучи сторонником идей либерализма, также во многом опирался на веберианскую социологическую теорию, хотя он полностью отдавал себе отчет в ее противоречивом характере См.: Арон Р. Этапы развития социологической мысли. М., 1993. С. 565-567..

В 50-е годы в Западной Германии Вебера нередко пытались изобразить предшественником немецкой демократии. Эту ситуацию во многом изменило издание в 1959 г. книги немецкого исследователя В. Моммзена “Макс Вебер и германская политика, 1890-1920”. Автор данной работы попытался охватить политическую мысль Вебера во всей ее полноте, не сглаживая острых углов. Споры вокруг книги Моммзена способствовали формированию более всестороннего и объективного подхода к оценке политических идей Вебера.

Веберовская теория плебисцитарной демократии оказала значительное влияние на западную политическую социологию. Одна из наиболее известных попыток развить некоторые стороны данной теории была предпринята в 40-е годы ХХ века Й. Шумпетером. Центральную роль в политической жизни Шумпетер отводит элитам, ведущим борьбу за голоса избирателей. При этом демократия выступает для него, прежде всего, как механизм отбора политических лидеров. Как подчеркивает Шумпетер, “...демократия не означает и не может означать, что народ действительно правит... Демократия означает только, что народ имеет возможность принимать или отвергать тех людей, которые им управляют. Но поскольку это может быть сделано и совершенно недемократическим путем, мы должны будем сузить наше определение, включив в него в качестве критерия демократического метода свободную конкуренцию за голоса избирателей между претендентами на роль лидера” Schumpeter J. Capitalism, socialism and democracy. L., 1994. P. 284, 285..

Как и плебисцитарная теория Вебера, шумпетерианская модель демократии отводит массам избирателей пассивную роль в политическом процессе. Шумпетер характеризует широкие массы как неспособные принимать ответственные решения. Основываясь на результатах исследований психологии толпы и воздействия рекламы на массы населения, он утверждал, что в ходе предвыборных кампаний избиратели легко поддаются манипуляции. С точки зрения Шумпетера, понятие “воли народа” утрачивает в таком случае всякий смысл, поскольку эта воля оказывается “сфабрикованной”.

Многими западными исследователями отмечалось сходство теорий демократии Вебера и Шумпетера. Более того, не вызывает сомнения, что теория последнего формировалась в значительной степени под влиянием веберовских идей Held D. Op. cit. P.164.. Различия между двумя теориями заключаются, прежде всего, в том, что Вебер в большей степени подчеркивал роль индивидуального лидера, а не политических элит. С другой стороны, Шумпетер считал демократию вполне совместимой с социалистической системой хозяйства и явно недооценивал негативные последствия бюрократизации.

Тем не менее, в англо-американской политической социологии шумпетерианская модель демократии долгое время была более влиятельной, чем теория демократии Вебера. Работы современных представителей “неоэлитаризма” также нередко выдержаны в духе идей Шумпетера См.: Дай Т., Зиглер Л. Демократия для элиты. М., 1984.. Как отмечают некоторые отечественные исследователи, разработанная Шумпетером модель демократии может быть приложена и к политической системе современной России Капустин Б.Г. Грядущие выборы и правила шумпетерианской демократии // Этика успеха. Вестник исследователей, консультантов и ЛПР. Вып.5. Тюмень-Москва, 1995. С. 112.. Однако не следует забывать, что теория Шумпетера все же во многом носит вторичный характер, хотя отдельные ее элементы, возможно, и более детально разработаны, чем соответствующие положения концепции Вебера.

Понятие плебисцитарной демократии также использовалось в отечественной литературе для характеристики российской политической системы. Так, в одной из работ Э.Н. Ожиганова политический режим, существующий сегодня в нашей стране, рассматривается именно как пример “плебисцитарной демократии”. Вероятно, можно в целом согласиться с данной точкой зрения, хотя вряд ли следует разделять однозначно негативное отношение Э.Н. Ожиганова к такого рода режимам Ожиганов Э.Н. Сумерки России. М., 1996. С. 33, 34.. Но следует отметить, что плебисцитарная демократия расценивалась Вебером прежде всего как политический механизм, позволяющий в наибольшей степени ограничить власть бюрократии. Однако в современном российском обществе эта основная функция плебисцитарного лидерства исполняется далеко не в полной мере. В результате тенденция к бесконтрольному правлению бюрократии продолжает оставаться ярко выраженной.

Заключение

При рассмотрении проблемы бюрократии в веберовской социологии важное значение имеет тот факт, что Вебер выделяет два существенно различных типа бюрократической организации. Одним из этих типов выступает патримониальная бюрократия, которую характеризуют недостаточное развитие рациональных черт и личностный характер отношений власти в управленческих структурах. Патримониальную бюрократию отличает также тенденция к апроприации государственных должностей занимающими их чиновниками. Основу власти патримониальной бюрократии образует, прежде всего, присвоение чиновниками должностей и связанных с ними привилегий и экономических преимуществ. Вместе с тем предельное развитие тенденции к присвоению средств управления чиновниками приводит к распаду бюрократических структур. При этом патримониальная бюрократия трансформируется в господство “сословного” типа, которое уже не является бюрократическим.

Согласно Веберу, лишь в странах Запада в результате рационализации процесса управления складывается иной характер отношений между патримониальным монархом и чиновниками. Бюрократический аппарат западного абсолютистского государства приобретает власть не в результате децентрализации политического режима, а благодаря наличию у чиновников специальных знаний и навыков. В странах Запада впервые происходит переход от патримониального управления к бюрократии современного типа.

Разработанная в “Хозяйстве и обществе” теоретическая модель рациональной бюрократии образует второй тип бюрократической организации в социологии Вебера. Для административных структур, приближающихся к данной модели, характерно преобладание формально-правового начала. Принцип личной преданности, на котором основывается патримониальное управление, уступает место объективно установленному служебному долгу. Формируется тип чиновника, который руководствуется в своей деятельности системой формальных правил, а не предписаниями традиции и волей монарха.

Однако бюрократия в современном обществе представляет собой не просто безличный инструмент управления, но также и особую социальную группу со своими собственными взглядами и ценностными ориентациями. Идеально-типическая модель рациональной бюрократии не предусматривает такого положения дел, когда корпоративные интересы чиновников получают преобладание над требованиями служебного долга. Тем не менее, анализ типично бюрократических ценностей в работах Вебера свидетельствует о том, что бюрократия нередко действует, исходя из своих собственных групповых интересов, а не интересов той организации, которая использует бюрократический управленческий аппарат.

В условиях легального господства сохраняется тенденция к бесконтрольному правлению бюрократии. С точки зрения Вебера, специальная подготовка чиновников и их монополия на владение некоторыми видами информации позволяют бюрократическому аппарату под видом административной беспристрастности фактически определять направление государственной политики. Глава бюрократического аппарата, если только он не обладает достаточной компетентностью в вопросах управления и не имеет независимых источников информации, оказывается беспомощным перед лицом специализированного чиновничества. Вместе с тем отсутствие у чиновников качеств политического лидера приводит к тому, что бюрократический аппарат оказывается не в состоянии решать чисто политические проблемы.

Понятие “господство чиновников” Вебер использовал для обозначения такого политического режима, в котором функция определения политики оказывается узурпированной бюрократией. “Господство чиновников” представляет собой тенденцию, которая присутствует в любой бюрократической администрации, но может полностью реализоваться лишь в том случае, если не существует эффективных средств контроля за деятельностью государственного аппарата. Предельное развитие данной тенденции, как полагал Вебер, должно было вызывать крайне неблагоприятные социальные последствия.