Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология

Проблема ограничения власти бюрократии являлась для Вебера одной из центральных. Немецкий социолог рассматривал различные институциональные механизмы, которые могли бы послужить противовесом бюрократическому управлению. Наибольшие возможности для установления контроля за деятельностью административного аппарата предоставляла, по его мнению, система представительного правления. Вместе с тем основной функцией парламентской системы является, с точки зрения Вебера, отбор политиков, обладающих качествами подлинного лидера.

Веберовская концепция плебисцитарной демократии, выдвигающая на передний план харизматического лидера, отразила внутренне противоречивый характер политической теории немецкого социолога. Хотя эта концепция оказала заметное влияние на последующее развитие политической социологии, она оценивалась крайне неоднозначно. Как показал исторический опыт Веймарской Германии, со стороны харизматического лидера может исходить столь же серьезная опасность для демократических институтов и ценностей, как и со стороны бюрократии. Однако для Вебера основная угроза демократии и индивидуальной свободе заключалась в прогрессирующей бюрократизации общественной жизни.

С началом “веберовского ренессанса” 70-80-х годов в западной социальной науке наблюдается значительный рост интереса к социологической теории Вебера. Влияние идей Вебера на исследования политических структур и процессов заметно возросло в последние годы. Многие западные ученые опираются на теорию бюрократии Вебера при проведении сравнительных исследований системы государственного управления в различных странах.

Российская социология также может многое подчерпнуть в арсенале веберианской политической теории. Разработанные Вебером понятия могут, по-видимому, успешно использоваться для анализа структур государственного управления в России на различных этапах их эволюции. Обращение к веберовским политическим идеям должно способствовать лучшему пониманию как недавнего прошлого нашей страны, так и современного состояния ее политической системы.

Приложение

I.Р. Бендикс: особенности патримониального управления по М. Веберу

Патримониализм означает, прежде всего, что все государственные должности ведут свое происхождения из управления хозяйством правителя. Все политические дела, которые не касаются непосредственно хозяйства, объединены с определенными функциями, исполняемыми при дворе государя... Поэтому государственные чиновники первоначально являются слугами и личными представителями правителя. В качестве таковых они набираются из числа зависимых людей - рабов, крепостных и т.д., - на повиновение которых он может полагаться. Патримониальные слуги такого рода вначале содержатся при дворе. Достигнув определенного ранга, они получают место за столом правителя - важную привилегию, которую патримониальные чиновники сохраняли длительное время и после того, как она утратила какое-либо экономическое значение. В принципе, правитель в состоянии лишить их подобных привилегий по своему усмотрению...

Хотя первоначально господин набирает своих чиновников из числа лично зависимых от него людей, этого оказывается недостаточно для управления крупными территориями. По мере увеличения управленческого аппарата становится сложно содержать его как часть двора правителя. В результате создаются постоянные должности, часто находящиеся под надзором высшего сановника. Этот сановник и его непосредственные подчиненные являются могущественными фаворитами, пока они пользуются доверием патримониального правителя. По причинам чисто личного характера они могут неожиданно возвыситься или утратить свое положение...

При патримониализме господин рассматривает все управление как свое личное дело и использует обладание политической властью как дополнение к своей собственности. Он наделяет властью чиновников от случая к случаю, отбирая их и давая им особые задания на основании своей субъективной уверенности в них и не устанавливая какого-либо постоянного разделения труда между ними. Даже в крупных государствах, организованных подобным образом, невозможно обнаружить какой-то системы в потоке официальных титулов с постоянно меняющимся значением.

Чиновники, в свою очередь, рассматривают свою деятельность как чисто личную службу, основанную на их долге повиновения и уважения. Их “права” фактически являются привилегиями, которые даются или отбираются правителем по его усмотрению, а ограничение их функций может быть лишь побочным результатом экономического и личного соперничества между ними. По отношению к подвластному населению они могут действовать так же произвольно, как правитель действует по отношению к ним, если только они не нарушают традицию и интересы правителя в сохранении послушания и экономической продуктивности его подданных. Другими словами, патримониальное управление - это управление и судопроизводство от случая к случаю, сочетающее в себе произвольное употребление личной власти с должным почтением к священной традиции и определенным установившимся индивидуальным правам. В результате патримониальный чиновник сталкивается с дилеммой, когда непреложные приказания правителя вступают в противоречие с традицией...

Патримониальный правитель и его чиновники не обязаны выполнять свои служебные функции, если только традиция не требует этого от них. По большей части чиновники могут действовать по собственному усмотрению и тогда они исполняют официальные акты только за плату, которая заново устанавливается в каждом конкретном случае или фиксируется на определенном уровне. Право отправлять официальные акты, за которые взымалась плата, нередко становилось патримониальной собственностью и могло быть продано, сдано в аренду или унаследовано, как любая другая собственность. Таким образом, патримониальный чиновник мог купить или арендовать это право у правителя, а затем продать его или отдать в аренду другому лицу; в таком случае он отказывался от причитающихся ему как обладателю должности выплат, но сохранял за собой право самому назначить преемника. Первоначально правитель обычно противодействовал пожизненному присвоению и наследованию должностей, но коль скоро обстоятельства вынуждали его уступить контроль над ними, он стремился получить свою долю доходов от такого рода сделок. Там, где получило распространение присвоение должностей, патримониальные чиновники могут быть уволены лишь в том случае, если правитель возместит им сумму, выплаченную за право занимать должность...

Правитель обладает максимальным контролем над вооруженными силами и управленческим персоналом, когда они состоят из лично зависимых от него людей и содержатся за счет его собственных ресурсов. Такой максимальный контроль служит препятствием эффективному управлению обширной территорией, поскольку затраты при этом превосходят возможности даже самого могущественного монарха. Более того, опора исключительно на личные инструменты власти может поставить под угрозу господствующее положение правителя, так как существует вероятность выступления против него всех подчиненных единым фронтом. Если патримониальный правитель расширяет сферу своего господства, он вынужден передавать властные полномочия, наделяя чиновников бенефициями в обмен на службу. Во всех патримониальных государствах прошлого происходила децентрализация, которая была обусловлена борьбой за власть между правителем и его чиновниками...

Однако патримониальные правители не принимают безропотно такое раздробление своей власти. Даже там, где власть должна быть децентрализована, правитель сохраняет возможность утвердить свою волю. Когда возникают новые административные проблемы, которые лежат за пределами полномочий существующих должностных лиц, правитель может поручить их решение своим фаворитам и слугам. После смерти должностного лица правитель может вернуть себе его земельные владения и привилегии. Наследник обладателя бенефиция в большинстве случаев должен получить подтверждение своих прав со стороны правителя. Там, где такое подтверждение дается автоматически, привилегии присваиваются на постоянной основе. Но, если подтверждение не является автоматическим, правитель может использовать особые случаи, как, например, вступление на престол, чтобы отменить привилегии чиновников и перехватить инициативу. В странах Запада этот метод постоянно использовался при переходе от патримониальной к бюрократической администрации.

II. М. Вебер: царский патримониализм

Петр Великий отменил прежние чины и привилегии российского дворянства в пользу двух простых принципов: 1) Чин присваивался лишь за службу на патримониально-бюрократической должности (гражданской или военной), а именно зависел от относительного положения данного лица в патримониально-бюрократической иерархии четырнадцати рангов. Поскольку дворянство не обладало монополией на должности, а для их занятия не требовалось обязательного владения земельной собственностью, но требовался - по крайней мере, теоретически - определенный уровень образования, здесь, по-видимому, наблюдается сходство с ситуацией в Китае. 2) Права дворянства утрачивали силу через два поколения, если их обладатели не поступали на службу. Это также напоминает положение дел в Китае. Но права российского дворянства включали в себя, наряду с другими привилегиями, исключительное право на владение землей, населенной крепостными. Поэтому дворянство было связано с прерогативами господского патримониализма такого рода, который был совершенно чужд Китаю. Практика лишения дворянского титула при отсутствии службы прекратилась в царствование Петра III и Екатерины II. Но чин оставался основой социального престижа и по крайней мере временная служба на государственной должности являлась статусной условностью для молодых дворян. Патримониальное господство аристократических земельных собственников было почти повсеместным в сфере частного землевладения в соответствии с принципом “нет земли без господина”, поскольку помимо дворянской земельной собственности существовали только государственные и церковные земли; независимая собственность в других руках сохранялась лишь как единичные случаи (однодворцы) либо в форме пожалования за военную службу (казаки). Таким образом, местное управление, за исключением государственных земель, находилось полностью в руках обладавших земельной собственностью дворян. Но собственно политическая власть и социальный престиж, а прежде всего все возможности экономического обогащения, которые здесь, как и повсюду, проистекали из обладания политической властью, зависели, в полном соответствии с китайским образцом, только от должности или прямо от придворных связей. Конечно, было преувеличением со стороны Павла I, когда он просветил зарубежного визитера: благородным человеком являлся лишь тот, кого император удостаивал своей беседы, и только во время этой беседы. Однако царская власть могла позволить себе такое поведение по отношению к дворянству, включая самые знатные фамилии и владельцев крупнейших имений, какого ни один западный правитель не мог позволить себе по отношению к своим легально несвободным министериалам самого низшего ранга. Власть царя покоилась, с одной стороны, на прочной солидарности его интересов с интересами отдельных обладателей чинов, которые осуществляли управление и командовали армией, основанной на принудительном наборе, а с другой стороны, на полном отсутствии сословной солидарности интересов в среде самого дворянства. Как и китайские чиновники, дворяне видели друг в друге соперников в борьбе за чины и государевы милости. Поэтому дворянство было расколото и совершенно бессильно в отношениях с государем; реорганизация местного управления отчасти создала новую ситуацию, но все же дворянство лишь в редких случаях и всегда безуспешно пыталось оказать совместное сопротивление, несмотря на то, что оно получило от Екатерины II право собраний и коллективных петиций. Это полное отсутствие сословной солидарности дворянства в результате соперничества за милости при дворе являлось не просто следствием порядков, установленных Петром I, но было подготовлено прежней системой местничества, которая определяла социальное положение знати с момента образования Московского патримониального государства. Социальное положение с самого начала зависело от достоинства должности, пожалованной царем, который владел всей землей; вознаграждением за службу являлось поместье. Различие между местничеством и новым порядком, учрежденным Петром Великим, в конечном счете заключалось в том, что прежде служебное положение и чин сохранялись за наследниками их первого обладателя и отсюда иерархическое положение дворянских семей было относительно стабильным. Должность, с которой начинал службу молодой дворянин, определялась: 1) в соответствии с наивысшим положением, достигнутым в должностной иерархии каким-либо его предком; 2) в зависимости от числа поколений, прошедших со времени службы этого предка до его собственного поступления на службу. Установившаяся статусная условность предписывала, что ни один из членов вышестоящих семей не мог принять должность, которая подчинила бы его чиновнику из семьи с низшим должностным рангом; как не мог он и занять за столом - даже если он при этом рисковал жизнью, находясь за царским столом - место, бывшее менее почетным, чем то, что занималось чиновником из менее родовитой семьи, каким бы высоким государственным постом последний ни обладал. Эта система означала, с одной стороны, ограничение царя в выборе высших сановников и полководцев; не считаться с ней он мог лишь с большим трудом, рискуя постоянными протестами и сопротивлением даже на поле битвы. С другой стороны, дворяне были вынуждены, в тем большей степени чем более высокое положение они занимали, поступать на придворную службу и в патримониальную бюрократию ради сохранения своего социального статуса и возможности карьеры, и дворянство, таким образом, стало почти исключительно придворным.

Частное землевладение как основа общественного положения еще более отошло на второй план. Вотчинники, обладавшие имением, которое было не пожаловано за службу, но унаследовано в качестве аллодиальной собственности, были заменены помещиками, а сам этот термин стал единственным для обозначения владельца имения. Социальное положение определялось не обладанием землей, а полученной лично или унаследованной административной должностью. Царский патримониализм изощренно использовал эту систему, которая связывала социальную власть со службой государю. Происхождение этой связи можно найти в сочетании 1) института царской свиты и 2) родовой солидарности, которая выражалась в стремлении присвоить для всего рода полученный служебный ранг и связанные с ним возможности. Петр Великий, когда он столкнулся с такой ситуацией, попытался упростить дело, уничтожив разрядную перепись, в которой содержались претензии родовитых семей, и поставив на ее место систему чинов, основанную почти исключительно на действительно занимаемой должности. Это была попытка устранить родовую честь, которая до тех пор служила препятствием развитию сословной солидарности, как и интересам царя в свободном выборе своих чиновников, однако, не допуская того, чтобы сословная солидарность обратилась против царя. Эта политика имела успех. Дворянство оставалось глубоко расколотым благодаря беспощадной конкуренции, коль скоро оно стремилось к получению чинов, и благодаря ненависти к чиновникам со стороны чисто землевладельческого дворянства. Монополия на владение крепостными не создала солидарного сословия, поскольку существовала борьба за чины и поскольку лишь должность предоставляла значительные возможности для обогащения. Положение дел было в этом отношении таким же, как в поздней Римской и Византийской империях, а также в древневавилонском, персидском и эллинистических царствах и сменивших их исламских государствах: значение поместного патримониализма (который, как мы видели, полностью отсутствовал в Китае) также не привело в этих государствах ни к образованию определенной связи между землевладением и государственными должностями, ни к возникновению единого аристократического сословия на основе землевладения.

[Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. Tubingen, 1976. S.621-623. Перевод М.В. Масловского]

III. М. Вебер: рациональная бюрократия в современном обществе

Как показывает опыт, чисто бюрократическое, т.е. документально оформленное бюрократически-монократическое управление по своей точности, стабильности, дисциплине, четкости и надежности, т.е. предсказуемости для господствующих, а равно и заинтересованных лиц, глубине и широте действия, формально универсальной применимости ко всем задачам, чисто технической оптимальности получения результата представляет собой наиболее рациональную форму осуществления господства. Развитие “современных” форм объединений в самых различных областях (государство, церковь, армия, партия, ... и т.п.) попросту идентично развитию и постоянному росту бюрократического управления: его возникновение, например, есть эмбрион современного западного государства. При рассмотрении всех, на первый взгляд, противоположных друг другу инстанций, будь то группы защиты каких-либо интересов, парламентские комитеты, “диктатуры советов”, “почетные” чиновники, выборные судьи и т.п., оказывается, что вся рутинная работа осуществляется чиновниками в бюро. Вся наша обыденная жизнь втиснута в эти рамки. Ведь если бюрократическое управление повсюду ... наиболее рационально в формально-техническом отношении, то оно просто неизбежно для потребностей массового управления (людьми или вещами). Выбор существует лишь между “бюрократизацией” и “дилетантизацией” управления, и весомым средством превосходства бюрократического управления оказывается: специальное знание, полная незаменимость которого диктуется современной техникой и экономикой производства благ, причем совершенно безразлично, организуется ли она по-капиталистически или - что при желании добиться аналогичных технических результатов означало бы лишь небывалое возрастание значения профессиональной бюрократии - по-социалистически. Как в нормальном случае угнетенные могут защищаться против существующего бюрократического господства лишь с помощью создания собственной, столь же подверженной бюрократизации, альтернативной организации, так и сам бюрократический аппарат через насущные интересы материального и чисто делового, а значит, идеального характера требует собственного дальнейшего функционирования: без него в обществе, где чиновник, служащий, рабочий отделены от средств управления и непременны дисциплина и квалификация, современная жизнь стала бы невозможной для всех, кроме тех, кто еще обладает средствами [жизне]обеспечения (крестьян). Он продолжает свое существование и после победоносной революции и после вражеской оккупации так же, как существовал при предшествовавшем легальном правительстве. Вечный вопрос: кто контролирует существующий бюрократический аппарат? И всякий раз овладение им возможно для неспециалиста лишь отчасти: профессиональный тайный совет неизменно превосходит дилетанта-министра в реализации своей воли.

Наряду с фискальными предпосылками для бюрократического управления существенное значение имеют транспортно-технические условия. Его точность нуждается в железной дороге, телеграфе, телефоне и все более связана с ними. Социалистическому устройству здесь ничего не изменить. Вопрос в том, в состоянии ли оно создать аналогичные капиталистическому устройству условия для рационального, то есть как раз строго бюрократического, управления по еще более жестким формальным правилам. Если нет - вновь пришлось бы столкнуться с одной из крупнейших иррациональностей: антиномией формальной и материальной рациональности, столь часто констатируемой социологией.

Бюрократическое управление означает: господство в силу знания; в этом его основной, специфически рациональный характер. Благодаря огромному, обусловленному специальными знаниями, могуществу бюрократия (или использующий ее властелин) имеют тенденцию и далее наращивать свою власть от служебного знания: знания фактов, полученного в служебном порядке или “подтвержденного документально”.

Не вполне, но все же специфически бюрократическое понятие “служебной тайны” - в своем отношении к специальному знанию сравнимое с соотношением коммерческих и технических производственных тайн - берет начало именно в этом стремлении к власти.

[Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S.128, 129. Перевод Н.Г. Есаулова]

IV. М. Вебер: о власти бюрократии

Могущество вполне развитой бюрократии неизменно очень велико, в обычных условиях просто подавляюще. Не имеет значения, выступает ли “господин”, которому она служит, обладающим оружием “законодательной инициативы”, “референдума”, смещения чиновников, снабженным правом или фактической способностью “вотума недоверия”, избранным на более аристократической или более демократической основе парламентом или юридически или фактически самодостаточной аристократической коллегией, либо же всенародно избранным президентом, династическим “абсолютным” или “конституционным” монархом - он всегда относится к обученным управлению чиновникам как “дилетант” к “профессионалам”. Это превосходство за счет специального знания любая бюрократия пытается увеличить путем сокрытия своих знаний и намерений. По своей тенденции бюрократическое управление всегда есть управление, исключающее публичность. Бюрократия, как может, скрывает от критики свои знания и деяния. Прусские церковные власти угрожали дисциплинарным взысканием в случае разглашения каким-либо третьим лицам адресованных священникам выговоров и иных взысканий, поскольку тем самым рисковали навлечь на себя критику. Финансовые чиновники персидского шаха делали из искусства ведения бюджета прямо-таки тайное учение и пользовались тайнописью. Прусская служебная статистика, в общем, публиковала лишь то, что не вредило намерениям власть имущей бюрократии. Тенденция к засекречиванию в определенных областях управления вытекает из их деловой природы: а именно там, где заходит речь о властных интересах соответствующего образования, направленных вовне: скажем, по отношению к экономическим конкурентам частного предприятия, или, у политических образований, по отношению к чужим, потенциально враждебным политическим образованиям. Производство дипломатии, нацеленной на успех, может быть публично контролируемо лишь в очень ограниченных смысле и объеме. С ростом значения чисто технических аспектов военное управление должно все более и более засекречивать свои важнейшие решения. Не иначе ведут себя и политические партии, а именно вопреки всей показной открытости католических и партийных съездов усиливая бюрократизацию партийного делопроизводства. Торговая политика, например, приводит в Германии к засекречиванию производственной статистики. Как таковое, любое могущество находящихся у власти социальных образований, направленное вовне, всегда действует в смысле дальнейшего усиления их позиций. Властный интерес бюрократии сам по себе требует выхода далеко за эти области чисто по-деловому мотивированного засекречивания. Понятие “служебной тайны” есть ее специфическое изобретение, и ничто она не будет защищать с таким фанатизмом, как этот, выходящий за рамки специфически деловых сфер и не мотивируемый чисто по-деловому, подход. Если бюрократия противостоит парламенту, то из чистого властного инстинкта она борется против всякой его попытки получить специальные знания для заинтересованных лиц по своим каналам (например, так называемое “право расследования”): плохо информируемый и потому немощный парламент, естественно, угоднее бюрократии, поскольку эта неосведомленность всегда каким-то образом согласуется с ее собственными интересами. И абсолютный монарх, и в известном смысле, именно он особенно, бессилен перед лицом превосходящего бюрократического знания дела. Все гневные постановления Фридриха Великого об “отмене крепостного права”, так сказать, сбивались с курса на пути к реализации, поскольку бюрократический механизм просто игнорировал их как случайные дилетантские выходки. Конституционный король там, где он находит общий язык с социально значимой частью подвластных, часто, вследствие по меньшей мере относительной публичности критики управления, контролируемого и для него, имеет более заметное влияние на его ход, нежели абсолютный монарх, обреченный получать информацию от одной лишь бюрократии. Русский царь старого режима редко был в состоянии длительное время осуществлять малейший замысел, который не нравился его бюрократии и “грешил” против ее властных интересов. Непосредственно подчиненные ему как самодержцу министерства образовывали, как метко заметил Леруа-Болье, конгломерат сатрапий, боровшихся друг с другом всеми средствами личной интриги, в особенности непрестанно бомбардируя монарха объемистыми “меморандумами”, перед которыми царь-дилетант был совершенно беспомощен.

Со всяким переходом к конституционализму неизбежна концентрация власти центральной бюрократии в одних руках, то есть ее подчинение монократической верхушке: премьер-министру, через которого проходит все, что достигает монарха, в значительной степени обрекает последнего на плотную опеку шефом бюрократии, против чего в своем известном конфликте с Бисмарком боролся Вильгельм II, очень скоро прекратив атаки на этот принцип. Под гнетом специального знания реальное влияние монарха еще может быть ощутимым благодаря постоянному общению центральной верхушки бюрократии с шефом последней. Одновременно конституционализм связывает бюрократию и господина общностью интересов против стремления к власти партийных лидеров в парламентах. Однако конституционный монарх бессилен против бюрократии именно тогда, когда он не находит поддержки в парламенте. Крушение “величия рейха”, прусских министров и высших чиновников в ноябре 1918 года в Германии, повергло монарха примерно в то же положение, как в аналогичной ситуации в 1076 г. Тем не менее это все же исключение. Власть монарха над бюрократическими чиновниками при постоянном наличии служащих, ожидающих повышения, благодаря которым он легко может заменить неудобного независимого чиновника, в целом заметно сильнее, чем в феодальном и “стереотипированном” патримониальном государствах.

Только экономически независимые, то есть принадлежащие к имущим слоям, чиновники могут, при прочих равных условиях, позволить себе рисковать потерей места: рекрутирование неимущих слоев растет сегодня так, как когда-то власть господ. И лишь чиновники, принадлежащие к социально влиятельному слою, являющемуся опорой престола, могут на долгое время полностью парализовать его волю.

Знание дела бюрократией превосходят только деловые знания в области “хозяйства” частноэкономических заинтересованных лиц. Это происходит потому, что точное знание фактов в своей области для них непосредственно является жизненно важным экономическим вопросом: ошибки в служебной статистике не влекут для ответственных за них чиновников непосредственных экономических последствий, ошибки же в калькуляции капиталистического производства порой могут стоить состояния. “Тайна” как властное средство в гроссбухе предпринимателя хранится еще надежнее, чем в ведомственных актах. Уже по одному этому ведомственное влияние на экономическую жизнь в капиталистическую эпоху ограничено столь тесными рамками, а вмешательство государства в этой области столь часто приводит к неожиданным и непредсказуемым последствиям или, вследствие превосходящего знания заинтересованных лиц, оказывается иллюзорным.

[Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S.572-574. Перевод Н.Г. Есаулова]

Размещено на Allbest.ru