Институционализация социальной защиты населения в условиях современной России

Общественная потребность в социальной защите, которая выражалась в проявлении заботы о нетрудоспособных (больных, инвалидах, престарелых), в оказании помощи в экстраординарных случаях (пожар, наводнение, голод, эпидемия и т.д.) со стороны отдельных лиц, общественных структур и первых государственных учреждений.

Среди такого типа учреждений отмечаются приказы общественного призрения и социальные учреждения (работные дома, смирительные дома, прядильные дома, госпитали, сиротские дома). При Петре I наблюдается оформление более разветвленной сети социальных структур. Эта наметившаяся тенденция формирования социальных действий в области социальной защиты населения государственными мерами получила свое развитие при Екатерине II путем создания централизованной государственной системы общественного вспомоществования на бюрократической основе. Существенные структурно-функциональные преобразования отмечены и в период проведения земской реформы.

Создание первых социальных законов, в основе которых положения Стоглавого Собора (1551 г.), где проблемы нуждающегося населения признаются делом всего общества. Затем Соборное уложение (1649 г.), закрепляющее право об обязательном выкупе пленных и учреждении на это специальных налогов, указы 1662 и 1663 гг., определившие меры поддержки голодающим в неурожайное время, указы Петра I (1691, 1694, 1718 гг. и др.), регламентирующие меры деятельности в решении проблемы нищенства и др.

Автор полагает, что дореволюционный период в становлении и развитии современного этапа институционализации социальной защиты сыграл существенную роль.

Период с 1917 до начала 80-х годов XX в. представлен в исследовании в качестве этапа формирования и развития модели института социальной защиты советского периода.

Общественная потребность в социальной защите продиктована коренными изменениями социально-экономической системы.

С введением новой государственной политики в области социальной защиты начинает действовать классовый подход в предоставлении различных видов помощи. Согласно положению о социальном обеспечении трудящихся, право на получение помощи со стороны государства имели лица, «источниками существования которых, является собственный труд, без эксплуатации чужого».

Основой новой модели института социальной защиты становится ценностно-нормативный аспект, который заключался, в первую очередь, в поддержании традиционных ценностей, сложившихся ранее - коллективизма и патриархальности. Это выражалось через систему принципов строгой государственной регламентации экономической и социальной жизни общества, ориентированных на абсолютизированные коллективно-уравнительные формы социального вспомоществования, осознание личностью значительной роли государства как основного патерна в решении ее проблем и забот. Именно данные ценности, как отмечается в исследовании, во многом определили менталитет советского человека, приученного во всем полагаться на государство и лишенного возможности проявлять инициативу, предусмотрительность и ответственность в вопросах организации собственной социальной защиты. В то же время отмечается высокий приоритет государственной социальной защиты личности в системе общественных ценностей, доступность и гарантированность форм социальной защиты всем категориям, группам и слоям населения; разнообразие услуг. И хотя они были основаны на уравнительных принципах распределения материальных благ через систему общественных фондов потребления, когда все виды государственной поддержки гражданам распределялись по разнарядке, все же обеспечивали более или менее стабильный, хотя и скромный уровень жизни основной массы населения.

Характерной особенностью института социальной защиты советского периода автор считает наличие того же принципа вспомогательности, так как основной целью деятельности института являлась поддержка государственной социально-экономической политики. Вспомогательный аспект ее развития диктовал, что и доказывает наше исследование, определенные нормы, структуру, функции.

Структурно-функциональный и законодательно-нормативный аспект формирования новой системы выражен в рамках поэтапного формирования основных механизмов ее функционирования и направлений деятельности.

Определена организационная структура управления. К концу 1918 года Народный комиссариат социального обеспечения развивает свою деятельность в таких направлениях как охрана материнства и младенчества, работа в детских домах, обеспечение несовершеннолетних, обвиняемых в противоправных действиях, выдача продовольственных пайков, обеспечение увечных воинов, оказание медицинской помощи. Позднее областью их компетенции становятся обеспечение крестьянства и лиц «самостоятельного труда», социальное страхование рабочих, государственное обеспечение в городах семей красноармейцев, трудоустройство и обучение инвалидов.

В 1937 году в связи с новым положением о Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР в круг основных функций включается государственное обеспечение инвалидов труда и других категорий. В связи с этим, организуется материально-бытовое, культурное, лечебно-оздоровительное и санаторно-курортное обслуживание, руководство деятельностью учреждений социального обеспечения, «делом трудового производства инвалидов», работой врачебно-трудовой экспертизы, работой протезных учреждений, сетью касс взаимопомощи, подготовкой кадров работников по социальному обеспечению, составлением планов развития социального обеспечения в РСФСР, разработкой законов по проблеме социального обеспечения.

Новый этап в становлении системы социальной защиты советского периода приходится на конец 50-х годов, когда принимаются законы о государственных пенсиях, предусматривающие не только расширение круга лиц, которым предоставляются пенсии, но и выделение в самостоятельную отрасль законодательства о социальном обеспечении, что способствовало созданию системы государственного пенсионного обеспечения.

В начале 80-х годов происходит переосмысление функций и задач системы социальной защиты советского периода. Помимо традиционных видов деятельности дополнительными становятся функции в области социально-трудовых отношений (выполнение заданий государственного плана и обеспечение строгого соблюдения государственной дисциплины, рациональное использование капитальных вложений и повышение их эффективности и т.д.).

В конце главы делается вывод о том, что несмотря на признанные достижения советской институциональной системы социальной защиты с точки зрения адекватности запросам общества в целом и личности в том числе ее развитие сдерживалось консервативной государственной политикой в данной области. Во многом по этой причине в конце 80-х годов институт социальной защиты советского периода вступил в полосу системного кризиса.

Основные особенности формирования модели социальной защиты постсоветского периода рассмотрены в следующем разделе исследования.

Второй раздел диссертационного исследования «Институционализация социальной защиты населения в условиях трансформации современного российского общества» посвящен анализу процесса становления института социальной защиты постсоветского периода в условиях российского общества.

В первой главе «Жизненный уровень населения - определяющий фактор институционализации социальной защиты» в результате проведения эмпирического анализа состояния жизненного уровня и социальных ожиданий различных групп населения в современном российском обществе определены ключевые направления трансформации институционализации социальной защиты в постсоветский период.

В исследовании уточнены предпосылки, послужившие основой процесса институционализации социальной защиты. В первую очередь, выделены общественные потребности, вытекающие из коренных изменений системы общественных отношений, ориентированных на рыночную экономику. В соответствии с этим воздействие со стороны общества на сферу социальной защиты рассматривалось главным образом в контексте удовлетворения общественных потребностей в мерах социальной защиты со стороны государства. Воздействие общества на индивидуализированный, адресный подход к организации социальной защиты был минимальным, что подтверждается устойчивостью и консерватизмом сложившегося в послевоенный период института социальной защиты (структуры и функций социальных учреждений), просуществовавшего в неизменном виде вплоть до начала 90-х годов.

Противоречия между общественными и индивидуальными потребностями в мерах социальной защиты приобрели открытый характер под влиянием процессов демократизации общественной жизни и либерализации экономики (вторая половина 80-х годов). Это, в свою очередь, ставит задачу реформирования института социальной защиты советского периода, введения новых принципов и механизмов управления, пересмотра устаревших норм, существенного увеличения объема финансирования. Однако изменения институционального характера не могли проводиться последовательно в условиях ухудшения экономической ситуации в стране и существенного уменьшения финансирования сферы социальной защиты. Длительное финансирование отрасли по остаточному принципу и постоянно сокращающиеся объемы бюджетных ассигнований привели к тому, что материально-техническое оснащение учреждений системы социальной защиты требовало не только текущего, но и капитального ремонта.

Разрыв между реальным состоянием ресурсной базы института социальной защиты советского периода и сформировавшимися потребностями определенных слоев населения в социальной защите вывел проблему реформирования данного института к началу 90-х годов в число важнейших социально-экономических и политических проблем, требующих комплексного решения. Предполагалось, что в условиях многоукладности экономики и либерализации законодательства, вводимых с 1980-х годов, удастся изыскать средства на улучшение дел в отрасли в целом, увеличив объемы бюджетного финансирования.

Анализ противоречий свидетельствует о том, что разрыв между реальным состоянием институциональной сферы социальной защиты и потребностями индивидов и общества в социальной защите привели к необходимости ее трансформации на современном этапе развития.

Формирование процесса институционализации социальной защиты, отвечающей задачам трансформационного периода в России с 80-х годов XX века, включило в себя два основных этапа: конец 80-х - конец 90-х годов, условно он назван автором - этап децентрализации общественной системы; начало 2000-х годов по настоящее время - этап адаптации общественной системы.

Внешним контекстом децентрализации процесса институционализации социальной защиты явилась постепенная трансформация советской экономики в либерально-рыночную. Формирование, в связи с этим, многоукладной экономики и соответствующей ей конкурентной среды, а также новых социально-экономических парадигм общественного развития. Такие резкие перемены способствовали изменению в худшую сторону всех социально-экономических показателей, снижению жизненного уровня большинства населения.

Одновременно складывалась ситуация, при которой происходило формирование иной ценностно-нормативной основы общества, что также способствовало изменениям российского менталитета, сложившимся веками традиций и обычаев.

Децентрализация социально-экономической жизни страны обусловила появление новых общественных институтов, целью которых стало упорядочение процесса общественной жизни, стабилизация сфер общественных отношений, удовлетворение потребностей в новых видах деятельности.

Внешним контекстом адаптации процесса институционализации социальной защиты к условиям изменившейся социально-экономической среды стало проведение институциональных реформ, определение путей оптимизации социально-экономического развития страны, формирование системы новых приоритетов, мобилизация всех видов ресурсов.

Данная методология институционального анализа, используемая автором в диссертационном исследовании, позволила выделить факторы, определившие существенное влияние на процесс внешних и внутренних его составляющих. Одним из таких факторов стала оценка состояния жизненного уровня населения и социальные ожидания различных групп населения от результатов деятельности формирующегося института социальной защиты.

Данные государственного статистического наблюдения и другие эмпирические исследования свидетельствуют о том, что ситуация в области жизненного уровня населения коренным образом за последние годы не изменилась, как не изменились за эти годы и официальные показатели распределения объема денежных доходов в рамках квинтельных групп населения. Так, за период с 1992 г. доля доходов, приходящихся на 20% наименее обеспеченных россиян, не выходила за пределы 6,2%. По-прежнему почти половина доходов россиян сосредоточена в руках 20% наиболее обеспеченных граждан. По данным Министерства экономического развития и торговли, только в 2006 году разница в доходах между высокодоходными и низкодоходными категориями граждан составила более 15 раз. Положение тех, у кого источниками дохода остается заработная плата и социальные выплаты, ухудшается, несмотря на то, что большинство работников продолжает добросовестно трудиться.

Автор констатирует, что в результате серьезных структурных изменений, происшедших в экономике в Российской Федерации, резко снизились объемы производства, увеличилась безработица, произошло ухудшение всех социально-экономических показателей, увеличилось число людей, у которых уровень доходов стал значительно ниже. По данным государственной статистики, за период с 1990 г. ВВП сократился более чем на 40%, средняя заработная плата и пенсии снизились с позиции их покупательной способности более чем на 50%.

В исследовании отмечается, что в ходе реформ уровень жизни, по данным статистики, стал ниже более чем в два раза. До 60% населения имеют реальные доходы 20-25% от того, чем они располагали до начала 90-х годов. Произошло резкое расслоение на богатых и бедных

В этой связи представляется вполне естественным, что от современного института социальной защиты население ожидает, в первую очередь, реализации своих «низших» жизненных потребностей.

По данным Н.И. Бетанели, об ожиданиях граждан от институтов власти на первое место выходят: а) повышение благосостояния, б) порядок и безопасность, в) социальная справедливость.

Автор обосновывает этот вывод эмпирическими данными Всероссийского мониторинга социальной сферы, проведенного исследовательским коллективом РГСУ. По результатам исследования степень своих наиболее важных потребностей население оценило следующим образом: на продукты денег хватает, но покупка одежды вызывает затруднения (26,7%); покупка вещей длительного пользования является для нас проблемой (25,5%); мы можем позволить себе достаточно дорогие покупки - квартиру, дачу и многое другое (5,1%); денег не хватает даже на продукты (4,2%).

Самооценка уровня реализации отдельных потребностей населения, а также своего жизненного уровня была исследована и в межрегиональном аспекте. Наиболее остро проблема потребления продуктов питания, как одна из важных жизненных потребностей, осознается населением в Сибирском и Уральском округах Российской Федерации. Примерно те же тенденции отмечаются при потреблении товаров повседневного спроса, товаров длительного пользования, потребления бытовых услуг, качества жилья и т.д.

Очевидно, что в ожиданиях граждан от современного института социальной защиты просматривается реализация тех жизненных проблем, которые связаны с удовлетворением потребностей, характеризуемых в научной литературе как «индивидуально-биологические» и «индивидуальные социального уровня»

В конце главы делается вывод о том, что участие государства в решении социальных проблем общества должно усиливаться. Это возможно при условии разрешения наиболее значимых противоречий формирования социального государства в России: между декларируемыми целями социальной защиты и объемами финансирования на ее осуществление; между потребностями переходного периода в эффективной социальной защите и реально существующими механизмами ее реализации. Отсюда следует, что институциональные основы социальной защиты в переходный период объективно нуждаются в трансформационных изменениях, поскольку многие факторы, определяющие ее прежние целевые установки, либо не действуют, либо существенно изменились.

Во второй главе «Изменения ценностно-нормативной системы современного общества как основы становления института социальной защиты» проводится исследование, рассматривающее аспект социализационного процесса при становлении института социальной защиты в России - это состояние ценностно-нормативной системы современного общества.

Автор приходит к выводу, что за короткий период времени в России произошла заметная модернизация системы ценностей, норм и ценностных ориентаций населения.

Исследования, проведенные в 1992 и в начале 1993 гг., показали значительное уменьшение роли национальной компоненты в сознании людей, трудности восприятия различных теоретических концепций, существенное возрастание действенности психологического фактора.

Разуверившись в социализме, подавляющая часть людей, так и не восприняла никакого другого общественного идеала. По данным исследования 1992 г., чуть более 10% опрошенных верят в прогрессивность буржуазных отношений для России; 15% считают, что «капитализм в равной мере имеет и свои преимущества, и свои недостатки». Большинство же (54%) ни в одну из социальных доктрин применительно к российскому обществу не верят.

Были также зафиксированы серьезные изменения в шкале жизненных ориентаций у многих людей: значительно уменьшилась сфера социального и возросло значение сугубо индивидуальных ценностей.

Положительным аспектом данного процесса является развитие такого важного духовного качества, как осознание себя свободной, независимой, самоценной личностью, желающей опираться прежде всего на свои собственные силы и возможности, стремящейся к самореализации.

К отрицательным аспектам нравственной переориентации людей относится отступление на «задний план» или исчезновение вообще таких ценностей, как стремление быть полезным людям, находить смысл жизни в общественно-значимой работе, в создании крепкой семьи и т.д. На первое место все чаще выступают ценности потребления. Причем не просто желание иметь хорошую одежду, еду, мебель, машину и т.д., что вполне естественно, а стремление к вещи, как главной, а иногда и единственной цели в жизни. Потребительская психология перерождается в потребительскую идеологию. По данным 1988 г., людей ориентированных на потребление как на единственную ценность было 8-12% из числа опрошенных. По результатам опросов 1993 г. таких стало 35-40%. Рост наблюдается в основном за счет молодых.

Применяя социологический подход, автор обращает внимание на систему ценностных ориентаций, которая рассматривается как объективно детерминированные значимости, возникающие на пересечении всевозможных социальных отношений.

Согласно А.Г. Здравомыслову и В.А. Ядову, ценностные ориентации раскрывают глубинные стороны индивидуального сознания. Формирование же ценностных ориентаций, по мнению тех же авторов, есть не что иное, как процесс становления самой личности, ее индивидуального сознания и индивидуальной психологии под воздействием непосредственного социального окружения и общих социальных условий.

Сами ценностные ориентации складываются на основе представлений, которые помогают людям осознавать свои потребности. Поскольку ценностные ориентации связаны с потребностями не непосредственно, а через ценностные представления, то они отличаются некоторым удалением от самих потребностей. Это приводит к относительно свободной субординации ценностей в структуре сознания человека, а вслед за этим к тому, что в качестве базовой ценности могут выступать как материальные, экономические, так и самые разнообразные духовно-идеологические, политические явления.

Ценностные ориентации социально дезадаптированных групп населения находятся во взаимоотношениях этих групп с институтом социальной защиты, в котором население испытывает определенные потребности, реализуемые через социальную деятельность, подчиненную внешним и внутренним нормам и правилам социального порядка, носящим название ценностей и норм. В этом контексте потребности в исследовании рассматриваются как «нужда в чем-либо, принявшая специфическую форму в соответствии с культурным уровнем и личностью человека. Это то, что требует своего удовлетворения, благодаря чему выступает исходной причиной деятельности».

Удовлетворение потребности, которая в данный момент является доминантой, рождает ценностное действие по отношению к ней. Таким образом, процесс удовлетворения потребностей, которые в сознании населения выстроены иерархически, осуществляется через ценностно-рациональное действие.

Система ценностных ориентаций личности в диссертационной работе представлена как иерархическая система. При этом подчеркивается, что каждый срез иерархической системы жизненных ценностей индивида состоит из целого ряда ведущих целей, определяющих стержень его жизненной ориентации (например, справедливость, свобода, равенство возможностей, интересная работа, доходы и богатство, знаки престижа и уважения и т. д.). Несмотря на их иерархию потребности не противостоят друг другу в рамках целостной системы нравственной ориентации человека.

Население соотносит деятельность работников социальной защиты в том числе со своими ценностными ориентациями. Чем больше их действия отвечают ценностным ориентациям населения, тем выше к ним уровень доверия. Данный вывод в проведенном исследовании подтверждает анализ динамики базовых ценностных ориентаций россиян, опубликованный Институтом комплексных социальных исследований РАН, что позволило выделить в контексте исследования три основные тенденции.

Первая тенденция охватывает трехлетний период начала реформ (1992-1995) и отражает сохранявшуюся в это время устойчивость жизненных ценностей россиян. Несмотря на возникшую остроту материальных проблем, крушение многих идеалов и стандартов жизни иерархия ценностных ориентаций до середины 90-х годов оставалась в российском обществе практически неизменной с советских времен. В числе ценностей-лидеров отмечены ценности, связанные с комфортностью внутреннего мира человека и его микромира: спокойная совесть, семья, интересная работа. В число же ценностей-аутсайдеров входили: власть, признание, успех; отмечалась также относительно небольшая значимость ценностей материального характера.

Вторая тенденция проявила себя в период 1996-1997 гг. и отразила качественные сдвиги в размывании ранее устойчивых и традиционных для России ценностных систем. Автор обосновывает, что ценности духовно-нравственного характера, всегда преобладавшие в российском менталитете, начали вытесняться ценностями сугубо материального, прагматического характера.

В исследовании отмечается, что в конце 90-х годов в динамике ценностных ориентаций россиян произошел новый перелом. С 1999 года стала восстанавливаться тенденция доминирования в массовом сознании ценностей, которые являлись приоритетными в начале периода реформ и всегда были характерны для российского менталитета. Вновь две трети населения стали отдавать приоритет ценности свободы и лишь треть россиян продолжала ценить материальное благополучие выше свободы. К 2001 году в массовом сознании заметно возросла также значимость интересной работы, яркой индивидуальности, отчасти - политических прав и свобод. Восстановили свои позиции все базовые ценности.

Автор диссертационной работы показывает, что происходит либерализация структуры базовых ценностей россиян. Все больше населения отдает предпочтение таким интегрирующим либеральным ценностям, которые так важны для устойчивого общественного развития и, безусловно, более эффективного и поступательного развития институционализации социальной защиты, как свобода, независимость, инициативность.

Однако, отмечая тенденции современного российского общества с точки зрения формирования ценностных ориентаций населения, автор обращает внимание и на общероссийские ментальные социокультурные, исторические стереотипы, сохраняющиеся в социальной памяти российского населения, и во многом определяющие наши социальные реальности, существенно влияющие на результаты институционализации социальной защиты. К таким стереотипным особенностям в исследовании отнесен государственный патерналистский настрой людей на социальную защиту.

В исследовании отмечается, что долгие годы ведущей парадигмой институционализации социальной защиты являлся принцип государственного патернализма, который культивировал такие ценности как всеобщность в получении благ, надежда на заботу со стороны государства и другие. Необходимость прежней патерналистской поддержки и помощи со стороны государства в лице его ведомственных структур и учреждений социальной защиты подтверждают результаты Всероссийского мониторинга, проведенного РГСУ в 2005 году. Отмечается, что большинство населения рассчитывают на поддержку со стороны государства в части реализации своих потребностей. В их числе 15,4 % от числа опрошенных граждан остро нуждаются в данной поддержке, 58,3% граждан заявили, что им нужна только некоторая поддержка и 11,8% граждан ответили, что они не нуждаются в помощи государства и могут решить свои проблемы сами.

Эти выводы подтверждают и другие исследования, проведенные автором.

В конце главы делается вывод о том, что начинает складываться иная система ценностей и норм, свойственная либеральной рыночной экономике, в основе которой первостепенную значимость приобретают ценности и нормы, задающие направления (нормативы) формированию способности личности к независимости и самостоятельности, самообеспечению и самодостаточности, повышению личного трудового вклада в удовлетворение материально-бытовых, социально-культурных потребностей, повышению уровня ее субъектности. Как показывают исследования, данный процесс еще только формируется. И первым шагом на этом пути для каждого объекта социальной защиты должно стать глубокое, точное, ясное осознание сложившейся в современном мире ситуации, овладение новыми принципами социальных отношений в современном обществе как целостной и единой социальной системы.

В третьей главе «Тенденции институционализации социальной защиты в современном российском обществе» рассматривается современное состояние институционализации социальной защиты через институционально-организационный аспект формирования данного процесса, включающий нормативно-правовой и структурно-функциональный анализ.

Нормативно-правовой анализ процесса становления института социальной защиты автор проводит, ориентируясь на исследование состояния социального законодательства как на федеральном, так и на региональном уровнях с целью реализации главных положений Конституции РФ, а также прав граждан на социальную защиту, организационно-функциональное обеспечение институционализации.

Отмечается, что к середине 90-х г. были заложены основы законодательного регулирования социально-экономического положения отдельных объектов социальной защиты (пенсионеры, беженцы, инвалиды, пожилые граждане, вынужденные переселенцы и др.). В первую очередь, эти законодательные акты устанавливали основы нормативно-правового регулирования в области социального обслуживания населения, а также государственной системы социальных гарантий.

Автор показывает, что значительным событием в развитии процесса институционализации социальной защиты населения стала разработка и реализация национальной программы социальных реформ в Российской Федерации на 1996-2000 гг. Ее принятие привело к кардинальным изменениям в существующей системе социальной защиты, предусматривающим совершенствование государственных социальных гарантий, развитие новых социальных технологий, формирование сети специальных учреждений социального обслуживания, увеличение объема и расширение перечня оказываемых социальных услуг.

Для ее осуществления были приняты федеральные законы «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «О государственной социальной помощи», послужившие основой для правоприменения прожиточного минимума при осуществлении мер социальной защиты населения.

Востребованы были данные законы и для субъектов РФ, поскольку почти каждый регион относительно обособленно разрабатывал социальные стандарты, систему важнейших социальных индикаторов жизнедеятельности населения, используя при этом разные методики определения качества жизни, минимального прожиточного бюджета и т. п.

Это обстоятельство обусловило разработку своей нормативной базы по вопросам социальной защиты населения на региональном уровне, способствующей упорядочению институционального процесса в данной области.

Автор отмечает, что в условиях трансформации российского общества и сужения возможностей самообеспечения активных социальных субъектов в региональном законодательстве значительную долю составили нормы, направленные на социальную защиту нетрудоспособных слоев населения (пенсионеры, инвалиды, дети). Несмотря на очевидные достоинства действующего социального законодательства оно не отвечало требованиям развитого общества. Во многом только что принятые законы носили декларативный отсылочный характер к тем нормативным актам, которые еще не приняты и, как следствие, не имели прямого действия. Зачастую данная практика противоречила многим нормам, что в конечном итоге снижало уровень социальной защищенности граждан и эффективность процесса институционализации социальной защиты.

В исследовании отмечается, что появилась потребность в новом механизме государственного правового регулирования в социальной сфере, который позволил бы обеспечить баланс между федеральным и региональным законодательством. При этом предстояло активнее задействовать все уровни социальной защиты населения (федеральный, региональный, муниципальный), определить по каждому из них задачи, полномочия, механизмы реализации, источники финансирования.

Упорядочение данного процесса предполагалось внесением изменений в Федеральный закон от 06.10.2003 года №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил организацию социальной защиты населения сферой компетенции властных региональных структур.

В целом, развивая и конкретизируя положения Конституции в области социальной защиты, социальное законодательство не смогло в равной степени полноценно решить этот вопрос. Предстоит серьезная доработка на федеральном и региональном уровнях по уточнению и внесению изменений в существующие законы и нормативные акты по социальной защите населения с учетом обновления и приведения в соответствие социального законодательства. В сложившейся правовой ситуации не исключены «конфликты», когда старые нормы неизбежно вступят в противоречие с новым законодательством.

Автор обосновывает необходимость уточнения правового поля и границ компетенции в условиях разграничения полномочий формирующегося института социальной защиты.

Структурно-функциональный анализ становления института социальной защиты в стране, проведенный в диссертационной работе, позволил сделать вывод, что данный процесс формируется сложно и противоречиво, во многом зависит от ресурсных возможностей страны и регионов Российской Федерации, а также от сложившихся стереотипов массового сознания, установок и ожиданий по поводу деятельности данного института, представлений руководителей различного уровня.

Анализ статистических показателей по федеральному уровню показывает, что с 1992 по 2005 год происходит постепенный рост численности разного типа учреждений социального обслуживания, имеющих разнообразную номенклатуру услуг и количество обслуживаемых, что позволяет сделать вывод о непрерывности проявляющейся тенденции.

В то же время отмечается и другая тенденция, свидетельствующая о неравномерном распределении сети социальной защиты по федеральным округам и регионам страны. Способствуют ее проявлению как объективные, так и субъективные факторы. К числу объективных факторов отнесены финансовые возможности, имеющиеся в регионе. Неблагополучное состояние основных отраслей промышленности в таких регионах обусловливает больший удельный вес социальных выплат и пособий в совокупных доходах населения. Субъективные факторы - это отношение к данной проблеме местных органов власти. Наличие и доля социальных учреждений в регионах отражает, как правило, политику органов власти конкретной территории.

Автор отмечает, что все учреждения социальной защиты создавались вновь. Сфера социальной защиты (в первую очередь, сектор социального обслуживания) в 90-е годы по темпам роста рабочих мест относится к числу наиболее генерирующих во всех субъектах Российской Федерации. Кроме того, она выступала своеобразным мультипликатором рабочих мест в смежных социальных сферах занятости: а) на предприятиях, производящих бытовой инвентарь, сложное оборудование, лекарственные препараты, медицинские и продовольственные товары, спецодежду, мебель, сантехнику и т.п.; б) в сфере образования и в подготовке новых профессий (социальные работники, социальные педагоги, социальные психологи, супервизоры, аниматоры и т.п.); в) в сфере социального менеджмента - обучение, повышение квалификации управленческих кадров (юристы, бухгалтера, специалисты по управлению персоналом, статистики).

Анализ сведений о структуре федеральных учреждений социальной защиты, проведенный в исследовании, показывает, что, реагируя на запросы населения, в первую очередь инвалидов, людей пожилого возраста, семей с детьми, создаются новые типы социальных учреждений.

Получили развитие формы стационарного социального обслуживания пожилых людей (дома милосердия, геронтологические центры, дома малой вместимости). В то же время создаются нестационарные учреждения - центры социального обслуживания населения, комплексные центры социального обслуживания. Автор показывает, что социальные учреждения позволяют, с одной стороны, улучшить условия проживания в них и повысить внимание к клиентам за счет качества обслуживания, с другой - расширить амплитуду предоставляемых социальных услуг населению.

В исследовании отмечается, что в соответствии с потребностью населения в процессе институционализации социальной защиты стала создаваться принципиально новая, личностно-ориентированная разветвленная система учреждений социального обслуживания семьи и детей (центры помощи семье и детям, социальные реабилитационные центры для несовершеннолетних детей, приюты, центры реабилитации для детей-инвалидов и т.д.). Ее основной задачей является профилактика семейного неблагополучия, индивидуальная помощь семье и детям, оказавшимся в трудных жизненных ситуациях, помощь детям с девиантным поведением, детям-инвалидам, детям-сиротам в их социальной реабилитации и адаптации. Эти новые формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ориентированы прежде всего на помещение детей в семейную среду.

Иной подход наблюдается и в системе реабилитации инвалидов, который был сформирован в результате создания государственной медико-социальной службы реабилитации для инвалидов. Он предусматривает перепрофилирование и реструктуризацию многих ранее входящих в нее служб (например, ВТЭК в МСЭ) и создание новых - реабилитационные центры для инвалидов молодого возраста.

Анализ тенденций развития сети социальных учреждений за весь период статистического наблюдения в целом по РФ показывает, что с 1992 по 2004 год количество учреждений социального обслуживания людей пожилого возраста и инвалидов выросло до 2 млн. 25 тысяч, в которых ежегодно около 15 млн. пожилых граждан получают социальные услуги (46,5% от общего числа граждан пожилого возраста). За последние годы полностью создана новая комплексная система социальной поддержки семьи, включающая более 3200 учреждений.

Автор показывает, что, учитывая большой спрос населения на социальные услуги, оказываемые в рамках социальных учреждений, возрастание числа учреждений и обслуживаемых в них лиц пока не обеспечивает этими услугами все категории нуждающихся.

Анализ динамики изменения количества тех или иных типов социальных учреждений дает основание предполагать, что при сохранении данной тенденции имеет смысл увязывать этот процесс с развитием менее затратных и более социально эффективных нестационарных и консультационных услуг в противовес услугам, связанным с постоянным проживанием в учреждениях. В качестве альтернативы имеет смысл развивать надомное обслуживание, социальный патронаж, социальное консультирование и т.д.

В исследовании проведен анализ сведений о структуре региональных учреждений социальной защиты. Статистические данные Министерства здравоохранения и социального развития РФ показывают, что в таких регионах как г. Москва, Саратовская, Псковская, Челябинская, Московская области, республики Адыгея и Мордовия, Ставропольский и Пермский края достаточно явно выражена тенденция развития учреждений функционально-комплексной направленности. Подтверждением является структурно-типологический характер деятельности комплексных центров социального обслуживания населения.

В других регионах преобладают типы учреждений, имеющие как в названии, так и в основе своей деятельности категориальный (объектный) подход: центры помощи семье и детям, центры реабилитации инвалидов, учреждения социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов и.т.д.

Наличие и доля социальных учреждений в регионах отражает, как правило, политику органов власти конкретной территории. Эта политика во многом определяется экономическими и политическими условиями, а также финансовыми возможностями. Структурные характеристики формирующегося института социальной защиты выявляют в полной мере тенденцию, которая отражает направленность институционализации данной сферы не только в рамках оказания социальных услуг населению, но и в направлении других организационно-структурных, функциональных изменений.

Организационно-структурные изменения оказали существенное влияние и на функции социальной защиты. Автор подчеркивает, что функции отражают соответствующие тенденции и представлены в виде функций социальной защиты, сложившихся в 90-е годы и приобретшие статус традиционных для настоящего времени (распределительная, организационная, ресурсная и т.д.), а также функции инновационной направленности с учетом процесса децентрализации (информационно-аналитическая, ресурсоактивизирующая, ресурсоразвивающая и т.д.).

Отмечая проблемы низкой эффективности институционализации социальной защиты в современных условиях, автор объясняет это недостаточной ориентированностью процесса на личностные потребности и запросы общества, в большей степени его направленностью на выполнение государственного заказа. Отсутствие четкой, единой, признаваемой и осязаемой всеми субъектами цели, а также способов ее достижения снижает возможности адаптации процесса институционализации социальной защиты к условиям современной среды.

В конце главы делается вывод о том, что изменчивость целей социальной защиты, нечеткая концептуализация ее деятельности, отсутствие явно выраженных границ ее компетенции в стратегии развития вызывает неадекватное строение и коммуникационные процессы в институционализации социальной защиты. Это продуцирует внутриинституциональные противоречия, повышает степень ее замкнутости, обуславливая в большей степени ориентацию институциональных интересов на обеспечение внутреннего баланса, снижение, тем самым, возможностей сферы социальной защиты как агента социальных изменений в ее взаимодействии с социально дезадаптированными индивидами, группами населения и сообществами.

Оценка состояния институционализации социальной защиты в условиях современного трансформирующегося российского общества как сложившегося противоречия между социализационным и институционализационным составляющими обуславливает определение новых форм и методов, способствующих оптимизации данного процесса.

Одним из таких методов, как полагает автор исследования, может стать ресурсно-потенциальный подход, рассмотренный в разделе «Ресурсно-потенциальный подход к оптимизации институционализации социальной защиты населения в современной России».

В первой главе «Концептуальные основы ресурсно-потенциального подхода», опираясь на отечественный и зарубежный опыт в исследовании проблемы повышения уровня самозащиты и самообеспечения населения, как одного из существенных средств, способствующих повышению эффективности процесса институционализации социальной защиты в современном российском обществе, с позиции автор раскрывает особенности использования ресурсно-потенциального подхода.

Его сущность заключается в совокупности технологий социальной деятельности, которые определяют уровень и характер ресурсных потенциалов личности с целью их активизации и преобразования в ресурсы самообеспечения, саморазвития, самоактуализации с использованием институционального и общественного потенциалов.

Подход основан на следующих принципах: личностный подход к созданию условий организации социальной защиты индивида (группы), обеспечивающих баланс интересов и потребностей, ценностных ориентаций; единство сознания и деятельности, способствующее правильному оцениванию сущности того или иного вида деятельности, в которую вовлечен объект социальной защиты, влияния уровня сознания на развитие данной деятельности, своеобразие ее формы и результата; вариативность и многообразие форм и видов социальной защиты, учитывающих ресурсные потенциалы объекта социальной защиты; адаптивность технологий социальной защиты ресурсно-потенциальному состоянию конкретного индивида (группы), направленных на актуализацию собственных возможностей индивида в самообеспечении; обусловленность повышения уровня ресурсных возможностей индивида (группы) в самообеспечении от уровня развития институционального и общественного потенциалов и др.

Целью ресурсно-потенциального подхода в институционализации социальной защиты населения является формирование ценностно-нормативного, организационно-структурного, функционального и других механизмов деятельности, направленных на повышение или изменение уровня ресурсного потенциала у объекта социальной защиты (индивида, социальной группы), следовательно, изменение его социального статуса, а также роли в обществе путем освоения новых ценностей, норм, требований, моделей поведения как основы социализации (интернализации).

Основной социальной функцией при осуществлении данного процесса является обеспечение индивидуальной стратегии объекта социальной защиты, направленной на самообеспечение, саморазвитие, самоактуализацию. При этом важными процедурами реализации функции выступают: социологическое наблюдение, диагностика, прогнозирование, профессиональное сопровождение индивидуальной стратегии самообеспечения; легитимизация новых форм деятельности; социальный контроль и т.д.

Структура ресурсно-потенциального подхода включает в себя оценку состояния ресурсного потенциала объекта социальной защиты с учетом институционального и общественного ресурсных потенциалов. Личностный ресурсный потенциал в исследовании рассматривается как неактивизированный резерв объекта социальной защиты, который может складываться из разницы между задействованными и незадействованными личностью (группой) ресурсными потенциалами. Установление ресурсно-потенциального состояния возможно с помощью введения специальной формулы, включающей совокупность разных ресурсных потенциалов объекта социальной защиты (здоровье, мотивационный, профессиональный, интеллектуальный, материальный, общественный, институциональный и др.), а также прогнозной оценки, учитывающей уровень саморегуляции индивида (группы), а также личностно-характерологический, мотивационно-личностный уровни.

Исследование институционального ресурсного потенциала автор полагает значимым в случае, когда функционирование социальных институтов вступает в противоречие с социальной реальностью и становится препятствием для адекватного выполнения функциональных обязанностей, направленных на удовлетворение потребностей населения. Ресурсный потенциал института активизируется в ситуации, когда социальные поля выходят из равновесия и нормы, составляющие институт, приходят в несоответствие с нормами других институтов, находящимися в том же поле. Отсюда ресурсный потенциал социального института обладает следующими характеристиками: напряженность (то есть степень легитимизации института в обществе); направленность (возрастание влияния данного института в обществе или снижение этого влияния); силовое воздействие (степень важности ценностей, социальных норм и социальных ролей, составляющих данный институт для населения, которые включены в степень его влияния); устойчивость и стабильность (учет факторов и ресурсов, благодаря которым институт может стабильно функционировать и развиваться).

При исследовании сущности ресурсно-потенциального подхода в институциональном аспекте автором выделены нескольких уровней его анализа. В зависимости от степени локализации ресурсных потенциалов в процессе институционализации социальной защиты обозначены: мегауровень, макроуровень, мезоуровень, микроуровень.

Мегауровень отражает параметры исторического времени и включает в себя пласты духовной сферы, культуры и ментальности нации. Макроуровень - это направленность социальной политики в области социальной защиты на создание условий для самообеспечения населения, обладания более высокой степенью активных ресурсов. Мезоуровень включает анализ причин, закономерностей, последствий осуществления ресурсно-потенциального подхода в процессе институционализации социальной защиты на уровне субъектов Российской Федерации. Микроуровень - это область реализации ресурсно-потенциального подхода через конкретные практики по месту жительства.

Общественный ресурсный потенциал автор представляет, с одной стороны, как следствие изменений социальной среды, снижение реальной возможности оказания помощи со стороны государственных структур, стремление индивидов к объединению с другими себе равными. С другой стороны, это метод повышения возможностей индивида (группы) в самообеспечении населения через деятельность групп само- и взаимопомощи, актуализацию «сетевых ресурсов», которые образуют общественную модель социальной защиты по месту жительства, возможности общественного (некоммерческого) сектора.

Система эмпирических показателей, характеризующих социальную эффективность процесса институционализации социальной защиты на условиях ресурсно-потенциального подхода, включает группы показателей, отражающих следующие блоки социолого-статистических исследований: социальные потребности и ожидания объектов социальной защиты в сфере социальной защищенности и самообеспечения; социальная адаптированность и снижение уровня зависимости от государственного патронажа в области социальной защиты; качество предоставления социальных услуг населению, их социально-экономическая эффективность; оценка социальной идентификации объекта социальной защиты (мера отождествления индивида с группой, коллективом по существенным признакам и критериям); его интернализация (степень освоения индивидом выработанных обществом, группой норм, ценностей, установок, стереотипов).

Механизм осуществления ресурсно-потенциального подхода в институционализации социальной защиты обусловлен подбором адекватных технологий социальной защиты благодаря оценке ресурсно-потенциального состояния объекта социальной защиты, созданию условий, способствующих повышению личностно-профессиональной компетентности специалистов социального профиля.

В конце главы делается вывод о том, что реализация ресурсно-потенциального подхода становится возможной при наличии условий их осуществления. К числу таких условий автор относит разработку специальных технологий и их адаптацию.

Вторая глава «Технологии применения ресурсно-потенциального подхода к объектам социальной защиты» посвящена исследованию особенностей технологического обеспечения ресурсно-потенциального подхода к объектам социальной защиты, обусловленных подбором адекватных ресурсных технологий, как следствие механизма.

Автор показывает, что понятие «механизм» связано с эффективной деятельностью в любой сфере, основанной на знаниях особенностей процессов, совокупности средств и способов, которые обеспечивают движение (развитие) этих процессов.

Применительно к ресурсно-потенциальному подходу в контексте институционализации социальной защиты в исследовании показано, что процесс не может развиваться вне зависимости от механизмов, регулирующих взаимодействие индивидов между собой, а также взаимодействия индивидов с той социальной структурой, от которой зависит успех развития данного процесса. Только при условии соединения и взаимопроникновения в результате деятельности по достижению общих целей индивид, институт (организация), общественные структуры могут изменяться и тем самым изменять социальную реальность.

Автор показывает, что основными составляющими взаимодействия выступает организация (как организационная основа института), которая является одновременно и совокупностью функций, соответствующих целям деятельности организационной системы, и личности, наполняющей организацию деятельностным содержанием (специалисты-профессионалы), что, в свою очередь, обеспечивается включением их в функционирование института. Взаимодействие этих компонентов осуществляется посредством механизма соединения, выраженного через совмещение интересов индивида и института. Центральной составляющей механизма осуществления ресурсно-потенциального подхода в рамках институционализации социальной защиты являются технологии деятельности, реализуемые специалистами социального профиля.

В исследовании процесс проектирования непосредственно связан с разработкой методов целенаправленного социального воздействия на индивидов (групп) с целью определения уровня ресурсно-потенциального состояния, подбора адекватных технологий, способствующих приобретению необходимых знаний, умений, навыков, направленных на повышение ресурсного потенциала объектов социальной защиты.

Основным условием технологизации, как отмечается в исследовании, является обеспечение оптимальности процесса деятельности с соблюдением следующих показателей: характеристика субъекта деятельности, целеполагание, моделирование результата, оценка объективных и субъективных условий процесса деятельности, необходимые знания, умения, навыки, стратегические и тактические приемы, способы достижения цели, прогнозирование.

Автор раскрывает в исследовании, как указанный алгоритм используется при разработке ресурсных технологий личности, обладающей разным уровнем ресурсных потенциалов. В этой связи проводится анализ, направленный на группировку (типологизацию) основных ресурсных технологий и технологических средств, предназначенных для использования в работе с людьми, имеющими разный уровень ресурсных потенциалов.