Мониторинг в системе социального управления муниципальным образованием

Размещено на http://www.allbest.ru/

МОНИТОРИНГ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

22.00.08 - Социология управления

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора социологических наук

РЫЧИХИНА ЭЛИНА НИКОЛАЕВНА

Москва 2010

Работа выполнена на кафедре социологии Негосударственного аккредитованного частного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Современная гуманитарная академия»

Научный консультант:

доктор социологических наук, профессор Гостев Александр Николаевич

Официальные оппоненты:

доктор социологических наук, доцент Барков Сергей Александрович

доктор социологических наук, профессор Бондаренко Владимир Федорович

доктор социологических наук, профессор Маркин Валерий Васильевич

Ведущая организация:

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский государственный социальный университет»

Защита диссертации состоится «19» января 2011 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета ДМ 521.003.01 по присуждению ученых степеней доктора и кандидата философских и социологических наук при Современной гуманитарной академии по адресу: 115114, г. Москва, ул. Кожевническая, д.3, ауд. 410, зал заседаний диссертационных советов.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Современной гуманитарной академии по адресу: 129039, г. Москва, ул. Нижегородская, д. 32.

Автореферат разослан «10»декабря 2010 года

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат философских наук Н.В. Черепанова.

мониторинг управленческий образование

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Динамичное развитие общества обусловливает необходимость рационализации всех уровней социального управления. Наиболее слабой подсистемой остается местное самоуправление, что является одной из причин дисфункциональности всей системы государственного управления. Как показывает социальная практика, многие решения, принимаемые на федеральном уровне, не реализуются. Поэтому возникает необходимость совершенствования деятельности муниципальных образований (МО), которое невозможно без достаточной и достоверной социальной информации. Это обстоятельство определяет необходимость развития системы мониторинга, что позволит существенно оптимизировать принятие управленческих решений органами МО, снизить уровень социальных рисков, рационализировать использование инновационных технологий в разрешении и регулировании социальных проблем.

Одной из сложных проблем в муниципальном управлении, как свидетельствует российская социальная практика и подтверждают научные исследования, остается разработка рациональных управленческих решений. Этот факт позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время возникла актуальная необходимость создания в системе муниципального управления самостоятельной структуры мониторинга, которая будет аккумулировать всю поступающую социальную информацию о муниципальном образовании.

Решение этой сложной социально-управленческой задачи определяется следующими обстоятельствами: во-первых, недостаточной теоретической разработкой рациональной системы и механизмов мониторинга исполнения управленческих решений; во-вторых, интенсивной динамикой трансформации социальной среды; в-третьих, потребностями социальной практики в постоянном совершенствовании оперативного управления; в-четвертых, необходимостью устранения дублирования сбора социальной информации, что обеспечит оптимизацию деятельности административного аппарата; в-пятых, сокращением времени на принятие более четких и эффективных управленческих решений; в-шестых, недостатком квалифицированных кадров, призванных осуществлять системный мониторинг в этих структурах.

Актуальность задач по формированию управленческого мониторинга определяется прикладными интересами и потребностями общества и государства, которые оказывают свое влияние на развитие исследований, посвященных проблеме становления и развития мониторинга как общей функции управления.

Таким образом, актуальность темы исследования объективно обусловлена:

- во-первых, необходимостью уточнения теоретико-методологических и методических основ рационального использования мониторинга в социальном развитии муниципальных образований современного российского общества;

- во-вторых, назревшими потребностями в разработке системы мониторинга управления муниципальными образованиями;

- в-третьих, практическими запросами активизации мониторинговых технологий в управлении муниципальными образованиями с целью принятия сбалансированных и эффективных управленческих решений.

Актуальность темы исследования обусловлена также степенью ее теоретической разработки. Анализ научных трудов позволяет констатировать, что на сегодняшний день создан определенный фундамент для изучения различных аспектов мониторинга в системе социального управления муниципальными образованиями.

Часть работ отечественных и зарубежных авторов посвящена системным аспектам социального управления, где заложены теоретико-методологические основы мониторинга. Это труды В.Г. Афанасьева, Л. фон Берталанфи, И.В. Блауберга, А.А. Богданова, М. Вебера, Э. Квейда, Г. Кунца, С. О'Доннела, В.Н. Садовского, А.И. Уемова, А. Файоля, В.И. Франчука, Э.Г.Юдина, С. Янга и других авторов.

Разработке проблем применения мониторинга в социальной сфере уделяли внимание И.В. Бестужев-Лада, А.А. Давыдов, А.Е. Когут, В.Е. Рохчин, И.А. Кривобоков, А.Н. Майоров, М.Л. Малышев, А.В. Милехин и другие. Организацию мониторинга на промышленных предприятиях исследовали Г.В. Бушмелев, А.А. Гаврилов, Н.А. Кравченко, П.И. Потемкин, С.В. Чупров и другие.

Непосредственно в местном самоуправлении этот социальный феномен изучали Ю.С. Зайцева (мониторинг социально-экономического развития городов как муниципальных образований), Л.Г. Рагозина (мониторинг реформ местного самоуправления), О.И. Радина и Н.П. Кетова (социально-экономического развития региона).

Некоторые аспекты организации мониторинга как составной части социального контроля исследовали специалисты в области государственного управления: А. Н. Аверин, И.Н. Барциц, В.Э. Бойков, В.К.Егоров, А. П. Егоршин и другие.

Концептуальные положения внедрения инновационных технологий для исследования эффективности социальной политики, осуществляемой на различных уровнях государственного управления, разрабатывали Н.А. Аитов, М.А. Буданова, А.Г. Гладышев, М.К. Горшков, В.И. Гостенина, В.И. Жуков, В.Н. Иванов, В.В. Маркин, Г.И. Осадчая, В.И. Патрушев и другие.

Содержание мониторинга раскрывается в теориях организации А.А. Беляева, Э.М. Короткова, Дж.К. Лафта, Б.З. Мильнера, Э.А. Смирнова и других авторов.

В контексте общей теории управления и менеджмента проблемам мониторинга уделено внимание исследователями М.Х. Месконом, А.А. Огарковым, В.Н. Парахиным, Л.И. Ушвицким и другими.

В юридической науке разработано комплексное нормативно-правовое обеспечение функционирования местного самоуправления. Существенный вклад здесь внесли Н.С. Бондарь, В.И. Бутов, В.Б. Зотов, В.Г. Игнатов, Н.М. Казанцев, О.Е. Кутафин, В.А. Лапин, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев и другие. В экономике созданы хозяйственные основы местного самоуправления. Их исследовали и систематизировали Г.В. Атаманчук, Н.И. Глазунова, А.Г. Воронин, В.Н. Лексин, О.М. Рой, Э.А. Уткин, А.Н. Швецов и другие. Непосредственно управлению МО посвящены работы Г.Ю. Ветрова, В.А. Гневко, С.Ф. Жилкина, К.Н. Знаменской, А.В. Пенюгалова, В.Ю. Ульяшина, В.В. Шураева и других.

Изучение содержания вышеуказанных источников показало, что в отечественной и зарубежной науке создана определенная теоретическая и эмпирическая база по обоснованию роли, структуры, функций и технологий использования мониторинга в социальных организациях. Однако, на наш взгляд, она еще не объединена единой методологией, теоретической конструкцией. Кроме того, анализ диссертационных и иных исследований показал, что данная проблема современными учеными в прямой постановке еще не изучалась.

Представления об актуальности темы и степени ее разработанности в научной литературе дают диссертанту основание для формулировки проблемы исследования. Она заключается в противоречии между объективной потребностью в обосновании системного применения мониторинга в управлении МО как условия их эффективного функционирования и недостаточной теоретической разработанностью в научной литературе механизма его применения

Актуальность рассматриваемой проблемы для управления МО обусловили выбор объекта и определение предмета данной работы, формулировки ее цели и задач.

Объектом исследования является система социального управления муниципальными образованиями, действующая в современной России.

Предмет исследования - мониторинг в системе социального управления муниципальным образованием.

Цель исследования - решение научной проблемы по разработке инновационной модели мониторинга в системе управления муниципальным образованием.

В работе решаются следующие исследовательские задачи:

- систематизировать теоретические подходы к концептуальному содержанию мониторинга в системе социального знания;

- выявить особенности и составные части управленческого мониторинга;

- обосновать методологию и методику включения мониторинга в информационную систему социального управления МО;

- исследовать систему социального управления МО как объекта мониторинга;

- определить и обосновать основные методы и формы организации системы мониторинга МО;

- выявить недостаточно используемые ресурсы социальных механизмов формирования системы мониторинга МО;

- обобщить методологические подходы к анализу функций системы управления МО;

- раскрыть условия и факторы включения инновационного мониторинга в структуру общих функций управления МО;

- определить факторы и направления повышения нормативно-статусной роли мониторинга в системе социального управления МО;

- представить и обосновать инновационные элементы модели мониторинга МО;

- разработать технологии формирования инновационной модели мониторинга в системе социального управления МО.

Гипотеза исследования. В современных условиях наблюдается существенное несоответствие уровня эффективности местного самоуправления потребностям муниципальных образований. Поднять этот уровень можно, если разработать теорию инновационного мониторинга и внедрить ее в систему управления МО.

Методологической основой исследования стали концептуальные положения доктрин, идей научных школ и отдельных представителей социологической, управленческой, организационной и экономической наук, относящихся к предмету исследования.

В основе диссертационного исследования лежат диалектический, системный и логико-исторический методы познания. В работе использовались фундаментальные положения философии, социологии, общей теории систем, менеджмента, теории социального управления, теории организации и других наук.

В исследовании применялись теоретические методы: анализ и синтез, моделирование, классификация, интерпретация понятий, матричный.

Эмпирические методы, используемые в работе, - различные виды опросов (анкетирование, интервью, экспертный), наблюдение, факторный анализ, количественный и качественный анализ документов, вторичный анализ результатов социологических исследований.

Источниковедческую и эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые документы Российской Федерации, в том числе Федеральные законы - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6.10.2003 (в ред. от 27.12.2009) и «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 №25-ФЗ (в ред. от 25.12.2008); Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» № 607 от 28.04.2008; Постановление Правительства РФ «Об организации Всероссийского мониторинга социально-трудовой сферы» от 18 июля 1994 № 846.

Значительная часть обозначенных в работе теоретических положений основывается на данных социологического исследования, проведенного автором или при его непосредственном участии. Среди них:

- социологические опросы руководителей различных социальных организаций Республики Коми (2003-2009 гг.), в их числе анкетирование руководителей: 1) инновационных образовательных учреждений Республики Коми (2003 г. - 48 чел.); 2) предприятий Республики Коми высшего и среднего звена (2006-2007 гг. - 212 чел.); 3) муниципальных образований Республики Коми (2009 г. - 92 чел.);

- экспертный опрос работников администрации и депутатов городского Совета муниципального образования «Город Ухта», научных работников Республики Коми (2008 - 18 чел.);

- анализ документов и материалов администраций муниципальных образований Республики Коми (РК);

- контент-анализ законодательных актов Российской Федерации;

- анализ статистических данных Госкомстата Российской Федерации, в частности, статистические материалы по Республике Коми.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что в работе представлен комплексный анализ феномена мониторинга в муниципальном управлении на основе системного подхода. Авторская трактовка концепции мониторинга вносит вклад в развитие социологии управления, социологии организации, социологии образования и может быть использована при проведении других междисциплинарных исследований. Изложенные теоретические и методологические разработки применимы в дальнейших исследованиях проблем мониторинга и управления муниципальными образованиями.

Практическая значимость результатов исследования:

- теоретико-методологическое и технологическое обеспечение управления нового типа организационной структуры благодаря своим преимуществам перед действующими моделями открывает широкие перспективы его внедрения;

- авторская модель управленческого мониторинга направлена на совершенствование системы социального управления в сфере принятия управленческих решений, построения моделей прогнозов, вариантов решений комплексных проблем развития территорий. Отдельные положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в работе органов государственной власти и местного самоуправления при разработке и реализации системы мониторинга муниципального образования;

- материалы исследования также могут быть применены для совершенствования образовательных программ подготовки специалистов в области социологии управления, муниципального управления, маркетинга, теории социальной коммуникации. Предлагаемые материалы будут полезны преподавателям для разработки различных специальных курсов в области социологии управления, менеджмента, муниципального управления, теории организации, исследований систем управления. Некоторые результаты и материалы работы позволят студентам и магистрантам, обучающимся по специальностям «социология управления», «менеджмент организаций», «управление персоналом», «государственное и муниципальное управление», значительно расширить знания в области управления и мониторинга.

Научная новизна результатов исследования:

- дополнена и уточнена многокритериальная классификация мониторинга, в соответствии с которой определено место управленческого мониторинга;

- систематизированы знания об управленческом мониторинге как инновационной составляющей управления муниципальными образованиями;

- обоснованы подходы, принципы и методы включения мониторинга в информационную систему социального управления МО;

- выявлены новые закономерные связи мониторинга с другими подсистемами социального управления МО;

- определены и обоснованы пути реализации концепции мониторинга в системе муниципального управления в качестве нового способа ее функционирования;

- определен социальный механизм формирования управленческого мониторинга в муниципальных образованиях на основе выявления новых причинно-следственных связей;

- вскрыты новые методологические подходы к исследованию и применению мониторинга как одной из общих функций социального управления;

- установлены новые закономерности рационального применения управленческого мониторинга в МО;

- впервые в системном виде представлен комплекс условий эффективного применения управленческого мониторинга в МО;

- впервые разработана инновационная модель мониторинга как важная составляющая теории социального управления;

- впервые обоснованы критерии и пути определения эффективности управленческого мониторинга в МО, как новые существенные признаки уже известных понятий.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В современных условиях постоянно расширяется предметная область применения мониторинга, что позволяет повысить эффективность его использования в социальном управлении муниципальными образованиями. В результате дополнения и уточнения принятой в научной литературе классификации все многообразие разновидностей мониторинга было разбито на десять групп. Управленческому мониторингу определено место в соответствии с критерием «сфера применения».

2. Под «управленческим мониторингом» понимается процесс систематического отслеживания и сбора данных об объекте управленческой деятельности как системе, обработка, сохранение, использование и распространение полученных результатов с целью эффективного воздействия субъекта управления на управляемый объект. К основным характеристикам управленческого мониторинга относятся: протяженное во времени действие; проводимый с определенной периодичностью сбор данных о важнейших характеристиках подсистем и элементов изучаемой системы; изучение параметров как внутренней, так и внешней среды, а также взаимосвязи всех ее составляющих. Важным принципом данной модели мониторинга является комплексность.

3. Методологическим основанием для включения мониторинга в информационную систему управления является совокупность научных подходов (системного, диалектического, структурного и процессного), а также базовых принципов и требований к качеству мониторинговой информации.

4. Эффективность социального управления повышается при системном применении мониторинга в практике руководства социально-экономическими организациями. Мониторинг служит связующим звеном между подсистемами в муниципальном управлении и позволяет координировать разнонаправленный характер системы МО.

5. Создание и включение мониторинга в систему управления МО на основе авторского концептуального подхода позволит значительно повысить продуктивность функционирования местного самоуправления, будет способствовать более эффективному решению сложных проблем взаимоотношения городских и районных МО. В связи с этим организационные структуры администраций МО требуется включить специальное подразделение для сбора и обработки мониторинговых данных.

6. Мониторинг в составе системы муниципального управления выступает частью социального механизма функционирования, позволяющего выживать и развиваться МО. Основными компонентами социального механизма, задействованного в реализации управленческого мониторинга, являются: нормативное обоснование его организации и проведения; система технического обеспечения; организационные технологии реализации на государственном. региональном и муниципальном уровнях; система разноуровневого контроля и обратной связи; подготовленность руководителей МО и муниципальных служащих к его применению.

7. Появление новых функций социального управления детерминировано усложнением социальных систем. Включение мониторинга в систему общих функций управления базируется на системном, процессном и функциональном подходах исследования функций управления.

8. Мониторинг является необходимой функцией управления муниципальным образованием, которая обеспечивает выполнение других общих и специфических управленческих функций. Управленческий мониторинг выступает связующим звеном не только в совокупности общих функций управления, но и в системе управления, объединяя управляющую и управляемую подсистемы.

9. Актуальными проблемами применения управленческого мониторинга на муниципальном уровне являются: отставание в разработке нормативной правовой базы Российской Федерации от потребностей муниципального управления в области создания системы мониторинга; несоответствие количества наблюдаемых статистических показателей потребностям местного самоуправления; недостаточная компетентность муниципальных служащих, в том числе и руководителей МО, в области управления и, в частности, мониторинга; отсутствие в составе управления МО структур для реализации управленческого мониторинга как составной части информационной системы муниципального управления.

10. Основными направлениями совершенствования применения концепции мониторинга в МО являются: уточнение норм федерального и регионального законодательства в области организации мониторинга и использования его результатов; совершенствование системы подготовки муниципальных служащих, в первую очередь руководителей МО, в сфере управленческого мониторинга; организация методической и координирующей помощи со стороны федеральных и региональных органов муниципальных образований в создании, проведении и использовании результатов управленческого мониторинга.

11. Реализация управленческого мониторинга требует регулярного измерения его эффективности, для чего оправдано использование специальных показателей: коэффициента использования возможностей мониторинга, коэффициента применения данных мониторинга в разработке и принятии управленческих решений, коэффициента эффективности применения мониторинговых данных.

Апробация результатов исследования осуществлялась автором в процессе практической деятельности по созданию системы мониторинга муниципального управления и внедрения авторской модели управленческого мониторинга в ряде муниципальных образований Республики Коми в 2008-2010 годах, в результате чего были получены официальные акты реализации. Результаты исследования использовались при разработке и в преподавании учебных курсов «Социология», «Теория организации», «Основы менеджмента», «Маркетинг», «Управление персоналом», «Исследование систем управления» и других дисциплин в ряде вузов г.Ухты, а также в системе переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров в образовательной сфере, что подтверждается актами реализации. Основные положения и выводы исследования докладывались на международных (Ростов-на-Дону, 2004 г.; Саратов, 2008 и 2010 гг.; Магнитогорск, 2009 г.; Чистополь, 2009 г.), всероссийских (Ухта, 2004 и 2005 гг.; Сыктывкар, 2007 г.; Волгоград, 2009 г.) и региональных (Ухта, 2002 г., 2005-2008 гг.) научно-практических конференциях.

Достоверность полученных результатов определяется обоснованностью особенностей мониторинга в системе управления МО с позиций социологии управления. Данные интерпретации проверялись методами ряда обществоведческих дисциплин: социологии, философии, теории социального управления, теории организации, а также выбором методов, адекватных цели и задачам исследования; надежностью эмпирической базы. Привлекается большой нормативный, историографический и статистический материал, используются приемы качественного анализа источников и количественных данных. Научные выводы автора основываются на надежности и проверяемости используемых статистических данных, на сравнении полученных результатов с данными других исследований, а также логикой обоснования полученных выводов и практической апробацией результатов работы.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, 12 параграфов, заключения, библиографического списка литературы из 362 источников и приложения. Диссертация иллюстрирована 15 таблицами, 39 рисунками. Объем работы составляет 332 страницы машинописного текста.

По теме исследования автором опубликовано 46 научных работ общим объемом - 49,6 п.л., в том числе - 2 монографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновываются актуальность темы исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, формулируются цель и задачи исследования, научная проблема, раскрываются его методологические основы, научная новизна и положения, выносимые на защиту, определяется практическая значимость работы, перечислены формы апробации результатов исследования, обоснована достоверность полученных результатов, дается оценка теоретической и практической значимости работы.

В первой главе «Теоретико-методологические подходы к исследованию мониторинга в системе социального управления» анализируются основные методологические подходы к мониторингу, выявляется специфика применения мониторинга в управлении социально-экономическими системами и его место в информационной подсистеме управления.

В первом параграфе «Теоретические подходы к концептуальному содержанию мониторинга» анализируются разнообразные варианты использования термина «мониторинг» применительно к различным сферам деятельности. В научной литературе понятие «мониторинг» трактуется исходя из этимологии слова, обозначающего «предостережение, наблюдение, отслеживание». Содержательный анализ работ, посвященных мониторингу, показал, что в большинстве случаев он определяется с позиций систематических отслеживаний различных параметров объектов наблюдения в динамике для выявления их трансформаций. Во многих сферах деятельности проведение мониторинга закрепляется на государственном уровне. В результате проведенного контент-анализа нормативных документов выявлено 370 законодательных актов Российской Федерации, в которых регламентируются направления, частота и требования к мониторинговым наблюдениям.

В социологии мониторинг понимается как целостная система отслеживания, происходящих в обществе перемен на основе исследования и анализа массовых представлений о них, для того, чтобы обеспечить общество достоверной, своевременной и достаточно полной информацией.

Дополненная и уточненная многокритериальная классификация мониторинга является достаточно устойчивой и гибкой в условиях появления его новых видов. В результате исследования выделено десять критериев классификации мониторинга: по средствам, по целям проведения, территории проведения, по объектам исследования, по охвату объекта наблюдения, по используемому инструментарию, по иерархии систем управления, по сфере применения, целям использования и по отношению к объекту мониторинга. Исследуемый мониторинг отнесен к группе, объединенной критерием сферы применения наряду с экономическим, политическим, медицинским и другими.

Установлено, что при столь многочисленных видах мониторинга и активном практическом применении не сформировано его системное видение для нужд управления социально-экономическими системами, в том числе и муниципальными образованиями. Накопленный багаж научных подходов к содержанию понятия «мониторинг» в различных сферах может служить основанием для формирования дефиниции «управленческий мониторинг».

Возрастание проблем управления такими сложными социально-экономическими системами, какими являются МО, находящееся в стадии реформирования, требует применения инновационных форм и методов. Одним их таких инновационных подходов является применение управленческого мониторинга.

Во втором параграфе «Сущность и содержание концепции мониторинга в системе социального управления муниципальным образованием» обосновывается необходимость введения понятия «управленческий мониторинг». Управленческий мониторинг - это процесс систематического отслеживания и сбора данных о системе управления и внешних факторах, влияющих на нее, обработка, сохранение, использование и распространение полученных результатов с целью эффективного воздействия субъекта управления на управляемый объект.

Управленческий мониторинг представляет собой многофакторный процесс с присущими ему особенностями и тенденциями, так как система современного муниципального образования осуществляет разнообразные виды деятельности. Это позволяет говорить также о различных видах мониторинга, применяемых в управлении МО. Это может быть и финансовый, и экономический, и конкурентный, и социологический, и маркетинговый, и экологический, и качества, и персонала. На основе совокупности этих разновидностей создается система управленческого мониторинга в муниципальном образовании. Главным фактором в данном случае выступают стратегические цели управления, определяющие необходимость формирования системы мониторинга МО в целом для разработки и принятия сбалансированных управленческих решений.

Управленческий мониторинг - это сложное многогранное понятие, определение которого имеет и теоретический, и практические аспекты. С точки зрения теории более глубокое толкование содержания этого понятия позволит определить круг проблем, связанных с дальнейшей разработкой его системной интерпретации. В практическом плане осмысление феномена мониторинга дает возможность активного применения данного вида управленческой деятельности как особой функции управления. Основной теоретико-методологической задачей в данном контексте является выявление подходов, принципов, методов, процессов и явлений, которые находятся в развитии и при этом поддаются социальному регулированию и могут быть подвержены целенаправленному изменению в результате управленческого воздействия.

В третьем параграфе «Методология и методика мониторинга в информационной системе социального управления муниципальным образованием» обосновываются целесообразность и неизбежность закрепления мониторинга в современной практике управления. Методологическим базисом для создания управленческого мониторинга и его проведения является совокупность системного, диалектического, структурно-функционального и процессного научных подходов. Обоснована необходимость включения мониторинга в информационную систему социального управления и определены методы поэтапного процесса работы руководителя МО с управленческой информацией, составной частью которой являются мониторинговые данные. Мониторинг выступает составляющей управления, выполняя роль связующего звена в информационной системе социально экономической организации. Противоречие между стремлением к получению максимального количества информации и ее избыточностью может быть преодолено при наличии мониторинга, построенного на основе специальной системы буквенно-цифрового кодирования.

Теоретико-социологические подходы к информатизации управления МО на основе мониторинга позволяют строить основу для его практического применения. Для исследования систем управления муниципальным образованием создание сети информационного обеспечения стоит на первом месте, что обусловливает необходимость определения уровня потребности в информации, решения проблем ее сбора, обработки, хранения и передачи. Информационные данные создаются в соответствии с целями управления организацией. В зависимости от той функции, для которой требуется информация, ее составляющие, объем и их характеристики могут быть различными. Но при этом образуется такая система информационного обеспечения, которая помогала бы в короткое время и без больших усилий получить требуемые данные для процесса управления. Это может произойти в том случае, когда руководство сознательно нацелено на формирование информационной системы на основе современных программных продуктов.

Вторая глава «Система мониторинга в социальном управлении муниципальным образованием» содержит исследовательско-аналитический материал по основным характеристикам социальных взаимодействий в системе управления МО. Особенности муниципальных образований являются факторами, определяющими специфические черты управленческого мониторинга в них.

В первом параграфе «Система социального управления муниципальным образованием как объект мониторинга» даются основные характеристики системы муниципального управления, которые базируются на раскрытии содержания этого понятия в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ. Муниципальное образование выступает как сложная социально-экономическая система, которая одновременно обладает и устойчивостью к неблагоприятным внешним воздействиям, и нацеленностью на устойчивое развитие. Под системой социального управления муниципальным образованием понимается совокупность средств для целенаправленного воздействия субъекта управления, включающего в себя население и органы местного самоуправления, на управляемый объект (муниципальное образование) для обеспечения его эффективного функционирования и развития в интересах общества. Выявление элементов, подсистем и связей в управления МО служит основой для разработки системы мониторинговых показателей и периодичности их отслеживания.

В последние годы все большее внимание уделяется применению системного подхода в управлении МО. На фундаменте рассмотренных методологических составляющих обосновываются характеристики и организация системы управленческого мониторинга в муниципальных образованиях. Эффективность достижения целей руководства МО повышается при условии расширения самоуправления. Орган управления в лице управленческой команды, умело сочетающий возможности самоуправления системы с методами эффективного управления, может использовать не столько контроль, сколько управленческий мониторинг, позволяющий более качественно и быстро выявлять наметившиеся тенденции, обосновывать управленческие решения, организовывать анализ деятельности, прогнозировать и планировать.

Системные основания заложены в процесс формирования управленческого мониторинга МО, чему посвящен второй параграф «Организация системы мониторинга муниципального образования».

Экспертный опрос специалистов в области муниципального управления показал, что они высоко оценивают значение мониторинга, но подчеркивают проблематичность его создания. Это связанно в частности с тем, что сами руководители МО еще не готовы к его организации. Проведенное автором анкетирование руководителей МО подтверждает мнение экспертов. В целом респонденты понимают сложность создания системы управленческого мониторинга. Более половины из них (53 %) считают, что для создания такой системы необходимо затратить несколько месяцев, а около трети (29 %) - почти год. Оптимистично настроенных руководителей, которые считают, что управленческий мониторинг в муниципальных образованиях можно создать за месяц, было выявлено только 13 %.

Жизнедеятельность муниципального образования осуществляется, в частности, за счет информационного обмена между элементами его системы по вертикали и по горизонтали. Для обеспечения информационной составляющей управления МО при организации мониторинга предполагается осуществление следующих действий:

определить объекты мониторинга;

выявить условия для сбора данных;

создать инструментарий для проведения исследований (если нет готовых разработанных методик) или переработать существующие применительно к конкретным условиям и проблемам;

определить стабильные показатели (индикаторы), по которым будут проводиться мониторинговые отслеживания;

установить периодичность проведения отслеживаний;

при необходимости принять решения о выборке.

Процесс подготовки и реализации управленческого мониторинга осуществляется на основе внутреннего согласования. В муниципальном образовании могут одновременно протекать разнонаправленные процессы. Пока они функционируют отдельно друг от друга, эффект внедрения мониторинга как инновационной составляющей будет низок. Эта проблема решается посредством централизации исполнения этой функции в системе административной деятельности. Для этого определяются единые для всех задачи организационного развития, общий план изменений структуры управления.

В научно-методическом плане организация мониторинга, в том числе и социального, начинается с выработки его концепции. Главное место в ней занимает четкое определение цели (целей) и предметного содержания: наблюдение за какими общественными явлениями, системами и процессами предполагается проводить и для чего должна выполняться вся эта работа.

Для эффективного проведения мониторинга создаются такие условия, которые будут способствовать качественному, квалифицированному, но в то же время относительно малозатратному сбору данных. К числу этих условий относятся нормативные, финансовые, кадровые, организационные, технические и информационные.

Для того чтобы система управленческого мониторинга работала и способствовала повышению эффективности управления, при организации мониторинга обеспечивается соблюдение определенных принципов, среди них:

- системность, объективность и релевантность данных мониторинговой информации;

- оперативность и своевременность доставки данных мониторинга получателю;

- полнота мониторинговой информации,

- использование научных методов получение мониторинговых данных.

В третьем параграфе «Социальные механизмы формирования системы мониторинга муниципального образования» на основе анализа социальных механизмов формируется концепция управленческого мониторинга, включающая определение его целей и задач, принципов проведения, используемых ресурсов, периодичность и методы сбора мониторинговых данных, виды их представления и создание условий для обязательного использования результатов. Социальный механизм формирования системы управленческого мониторинга представляет собой структурное взаимодействие подсистем и элементов МО между собой и государственными и региональными органами власти на основе сформированной системы норм и социальных институтов, участвующих в процессе создания и проведения мониторинга.

Формирование мониторинга должно опираться на взаимодействие формальных и неформальных структур. С одной стороны - это потребности населения МО, которые выражаются через институты гражданского общества. С другой - потребности властных структур всех ветвей власти от федеральных, региональных до муниципальных. Они не только задают основные параметры мониторинговых наблюдений, но и осуществляют контроль над ними.

Базой для принятия решения о параметрах мониторинга выступают аналитические процедуры по выявлению уже имеющихся мониторингах, соответствие их потребностям общества в целом и муниципального управления в частности, а также наличия ресурсной базы для его осуществления.

В итоге сформированная система используется для информирования общественности и для разработки и принятия управленческих решений

Процесс организации управленческого мониторинга МО состоит из совокупности следующих действий:

создание нормативно-правовой базы, регулирующей систему управленческого мониторинга и его взаимодействие с другими структурами, предоставляющими информационную базу для него;

формирование организационной структуры реализации системы мониторинга;

определение системы контроля и параметры эффективности управленческого мониторинга;

выявление основных направлений взаимодействия по сбору мониторинговых данных с различными социальными институтами;

создание системы распространения мониторинговой информации;

налаживание системы обратной связи для оценки состояния МО по данным управленческого мониторинга.

Таким образом, при формировании системы управленческого мониторинга муниципального образования определяются важные компоненты, которые формулируют и обосновывают:

- цели и задачи, главные принципы создания мониторинга МО;

- основные направления мониторинга в МО, которые станут основой для разработки перечня показателей (индикаторов) и будут отслеживаться в процессе проведения мониторинга;

- подготовку системы технического обеспечения проведения мониторинга;

- создание организационного механизма реализации мониторинга на муниципальном и региональном уровнях.

Формирование концепции управленческого мониторинга дает основания для создания его модели, пригодной для использования различными организациями, позволяющей стать целостной методологической базой исследования МО как системы.

Третья глава «Мониторинг в системе функций социального управления муниципальным образованием» посвящена исследованию основных условий включения мониторинга в систему функций управления МО. В ней обосновываются концептуальные подходы к функциям системы управления муниципальными образованиями, а также место управленческого мониторинга в системе общих функций управления МО.

В первом параграфе «Методологические подходы к анализу функций системы управления муниципальным образованием» на основе сравнительного анализа выявлены основные характерные черты понятия «функция управления» как самостоятельной части деятельности, осуществляемой со стороны управляющей подсистемы организации и характеризующейся определенной однородностью, сложностью и стабильностью воздействий на управляемую подсистему как объект управления на основе единства используемой информации с целью упорядочения и оптимизации ее работы.

В процессе развития организационных систем, в том числе и МО, происходят преобразования в управленческой деятельности. Это способствует изменению содержания имеющихся функций управления и появлению новых. Функция управления возникает в результате усложнения, разделения и кооперации управленческой деятельности в процессе воздействия субъекта на объект управления. Разрастание управленческих функций требует их систематизации, что приводит к разнообразным подходам к их классификации. Из проанализированных 16-ти подходов к классификации функций управления в данном исследовании используется их выделение по критерию охвата объекта и содержанию управленческой деятельности, на основании которого выделяют общие и конкретные функции.

Дифференциация функций управления позволяет выделить отдельные задачи и виды управленческой деятельности и регламентировать рациональные правила и процедуры их осуществления. Функции управления имеют универсальный характер, то есть, применимы к любому объекту управления. Обладая чертами, присущими общим функциям управления, мониторинг выступает как связующее звено в реализации процесса управленческой деятельности, который позволяет выполнять другие управленческие функции.

Появление новых функций управления можно отнести к закономерности развития социально-экономических систем. Во втором параграфе «Условия и факторы включения мониторинга в структуру общих функций управления муниципальным образованием» показана необходимость институционализации (научного и общественного признания) латентных и полулатентных функций управления и совершенствования их выполнения на основе мониторинга, что позволит повысить выживаемость и управляемость организаций, т.е. их способность достигать поставленных целей.

Проведенный опрос руководителей муниципальных образований Республики Коми показал, что респонденты положительно относятся к мониторингу. При этом 39% опрошенных отнесли мониторинг к отдельной функции управления. Они также увязывают мониторинг с контролем. Часть из них считает, что мониторинг может заменить контроль (34%), а другая часть (27%) - что мониторинг дополняет контроль. Следовательно, более половины опрошенных руководителей МО отводят мониторингу особое место в системе функций управления, даже придавая ему статус более значимый, чем традиционный контроль.

Руководители МО отдают предпочтение применению мониторинга в первую очередь как инструмента прогнозирования (33%) и планирования работы администраций муниципалитетов и разработки планов развития своих территорий (38%). При этом надо отметить, что часть респондентов признает возможность мониторинга осуществлять помощь в реализации других управленческих функций, в том числе организации, мотивации, контроля и информирования населения, т.е. коммуникации. Имеющееся противоречие в ответах на два анализируемых вопроса вполне объяснимо. В первом случае респонденты воспринимали возможность взаимосвязи контроля и мониторинга с теоретических позиций, во втором - с учетом сложившейся практики. Таким образом, они отмечают возможности перспективного использования мониторинга и расширения направлений его применения.

Отнесение управленческого мониторинга именно к общим функциям вызвано тем, что это наиболее крупные, синтезирующие функции управления, они представляют собой типичные, стабильные и повторяющиеся действия, проявляясь на отдельных стадиях процесса управленческой деятельности. Результаты сравнения характерных черт общих функций управления и управленческого мониторинга приведены в таблице 1.

Таблица 1 Сравнение общих функций управления и управленческого мониторинга

№ п/п	Черты общих функций управления	Черты управленческого мониторинга
1	Представляют собой типичные, повторяющиеся действия	В основе сущности мониторинга лежит повторяемость отслеживания показателей
2	Проявляются на всех стадиях управленческой деятельности	Мониторинг охватывает все уровни и все подсистемы организации, необходим на всех стадиях ее развития
3	Цель реализации - совершенствование управления	Необходим для совершенствования управленческой деятельности
4	Представляют собой цикл управления	Выступает связующим элементом процесса управления, объединяет все функции управления
5	Необходимы для реализации конкретных функций управления	Способствует эффективному выполнению конкретных функций
6	На основе содержания, процесса и структуры функции проводится анализ, результаты которого служат основой для развития той или иной функции	Анализ функции мониторинга лежит в основе развития других общих функций управления

Таким образом, сделан вывод о сходстве управленческого мониторинга с основными общими функциями управления. Возможности управленческого мониторинга в качестве общей функции можно обобщить следующими положениями:

1. Управленческий мониторинг позволяет установить трансформацию состояния объекта управления за определенный интервал времени и на этой основе установить динамику и направленность развития исследуемого объекта.

2. При проведении мониторинга выявляются причинно-следственные связи развития изучаемого объекта или между наблюдаемыми явлениями, а также возникающими в ходе их развития противоречий.

3. Управленческий мониторинг помогает обеспечить информацией руководство организации для постановки управленческих задач и принятия предупреждающих и адекватных решений.

4. Полученная в ходе проведения мониторинга информация позволяет организовать прогнозирование развития исследуемых объектов, явлений, процессов.

5. Проведение мониторинга позволяет осуществлять диагностику текущего состояния объекта и выявлять его причины.

6. В ходе проведения мониторинга осуществляется систематический контроль над ходом развития процессов и их соответствия желаемым для управляющей системы тенденциям.

7. Мониторинг способствует демократизации управления в организациях, что выражается в привлечении к принятию решений сотрудников, развитию самоуправления, сочетанию централизации и децентрализации при выполнении управленческих функций.

8. Созданная система мониторинга позволяет наладить обратную связь между управляющей и управляемой подсистемами организации.

В третьем параграфе «Мониторинг как общая функция управления муниципальным образованием» доказывается, что управленческий мониторинг выступает связующим звеном не только в совокупности общих функций управления, но и в системе управления в целом, объединяя управляющую и управляемую подсистемы. Проведенное исследование доказало необходимость отнесения мониторинга к общим функциям управления на основании следующих выводов:

- мониторинг является процессом, который необходим для всех уровней управления организацией (высшего, среднего и низшего), во всех подразделениях организации и во всех звеньях хозяйствования;

- в основе мониторинга лежат единые методологические положения, поэтому можно выработать общие подходы для его проведения и организации, использование его результатов для сравнения и прогнозирования деятельности, создания аналитических обобщений;

- мониторинг необходим для реализации других функций управления, так как без него невозможно управлять современной организацией;

- результаты мониторинга позволяют руководству адаптировать решения к меняющимся условиям.

Следовательно, сделан вывод о том, что мониторинг выступает универсальной функцией, необходимой и применимой для любого объекта управления.

Отнесение мониторинга к общим функциям управления не снижает значимости других общих функций, таких как, например, координация или коммуникация, учет или обратная связь, которые отмечают отдельные исследователи. Выделение этих функций является детализацией основных общих функций управления, они выступают в качестве технологии реализации управленческой деятельности и способствуют увязыванию управленческих процессов. Мониторинг - это соединительное звено, которое оказывает активное влияние на реализацию всех основных общих функций управления. Каждая из общих функций управления включает мониторинг в совокупность необходимых для ее реализации процедур и операций.

Результативность управленческого мониторинга зависит от двух составляющих: времени его проведения (длительность) и количества используемых показателей (индикаторов). Соотношение этих показателей и возможности мониторинга при сложившихся условиях отражено на рис. 1.

Рис. 1 Матрица определения возможностей использования мониторинга в управлении

Предлагаемая матрица позволит руководителю определять необходимые действия по регулированию управленческого мониторинга и разрабатывать стратегию использования его показателей для совершенствования системы управления муниципальным образованием. Успех использования управленческого мониторинга достигает своего максимального эффекта при относительно длительном периоде сбора мониторинговых данных и при максимальном количестве показателей, охватывающих все подсистемы организации и ее основные элементы.

В главе четвертая «Инновационная модель мониторинга муниципального образования» характеризуется инновационная структурная модель мониторинга в социальном управлении, необходимая для устойчивого развития МО, определяются условия технологического сопровождения управления и методикам оценки эффективности управления на основе мониторинга.

В первом параграфе «Факторы повышения нормативно-статусной роли мониторинга в системе социального управления муниципальным образованием» исследуются возможности применения мониторинга в муниципальном управлении. В настоящее время основным источником получения информации для анализа социально-экономического развития является система статистической отчетности. Однако статистической информации недостаточно для управления МО, что связано с ее вторичным характером для исследуемых проблем управления, неразвитостью системы статистики для нужд регионального и муниципального управления. Перевод государственной статистики на выборочные показатели может ухудшить информационное обеспечения управления МО.

Повышению роли мониторинга и его развитию в системе муниципального управления будут способствовать:

- развитие системы муниципальной статистики;

- формирование стратегических планов развития муниципальных образований;

- создание эффективных механизмов правового обеспечения местного самоуправления;

...