Институт государственной гражданской службы: структурные компоненты и императивы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Специальность 22.00.04 - социальная структура,

социальные институты и процессы

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора социологических наук

Институт государственной гражданской службы:

структурные компоненты и императивы

Литвинцева Елена Ананьевна

Москва - 2011

Работа выполнена на кафедре государственной службы и кадровой политики Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации".

Научный консультант: доктор философских наук, профессор Егоров Владимир Константинович

Официальные оппоненты:

доктор социологических наук, профессор Фролов Сергей Станиславович

доктор социологических наук, профессор Киселев Александр Георгиевич

доктор социологических наук, профессор Халиков Манир Саидович

Ведущая организация - Институт социологии РАН.

Защита состоится "23" июня 2011 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д.502.006.19 в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, корпус 1, ауд. 3302.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан "23" мая 2011 года.

Ученый секретарь диссертационного совета И.Н. Панин

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Начало XXI века связано с радикальными изменениями в социальном знании и в самой социальной реальности. Возникает все больше противоречий, которые требуют переосмысления, казалось бы, прочно устоявшихся трактовок характера, содержания и функционирования доминирующих социальных, геополитических и концептуальных структур. Новые вызовы современной цивилизации носят глобальный системный характер. Они обусловлены не только экологическими, социально-политическими и финансово-экономическими проблемами, но и кардинальными изменениями в системообразующих социальных институтах, к которым относится и институт государственной гражданской службы.

Всевозрастающая глобализация и усложнение социальных процессов создают новую ситуацию в мире, предъявляя повышенные требования к деятельности института государственной гражданской службы, к культуре государственного управления, качеству деятельности государственных гражданских служащих. Происходит становление новой управленческой парадигмы - состояния управленческой науки и управленческой практики, переходящей от претензий на чуть ли не "всеохватывающее" управление людьми, обществом, природой, к управлению процессами, структурами, социальными изменениями. Это предопределяет необходимость существенного и целенаправленного накопления инновационной "критической" массы в функционировании социальных институтов, в том числе государственной гражданской службы, адекватной вызовам изменяющегося глобального мира и потребностям российского социума.

Деятельность государственных институтов, политических и административных структур должна определяться важнейшим императивом - служить гражданам, получить их доверие. Государственная гражданская служба призвана выражать и обеспечивать не утилитарно понимаемые государственные потребности, а государственные интересы как выражение интересов общества и граждан России. Сохраняя социальный вектор в выборе управленческих приоритетов, важно ориентироваться на потребности граждан и их объединений, поддерживать тенденции саморазвития и самоорганизации социальных институтов, способствовать обновлению содержания и организации служебной деятельности государственных гражданских служащих.

В настоящее время институт государственной гражданской службы выступает в значительной мере в качестве некоей внешней "оболочки" традиционных бюрократизма и бюрократии. В таком качестве государственная гражданская служба не может обеспечивать функции взаимодействия с социальными институтами на уровне и в диапазоне, которые требуются для эффективного управления в демократическом государстве. В условиях модернизации Российского государства необходимо, чтобы статус и содержание деятельности государственной гражданской службы адекватно отражали социально-политические и финансово-экономические реалии, соответствовали потребностям развития социума, вписывались в естественные социальные процессы, учитывали отечественный опыт и тенденции мирового государственного развития.

С пониманием того, что современные социальные институты развиваются в направлении постоянного усложнения структур, взаимодействий, взаимозависимостей, приходит усложнение и методов их познания, разрабатываются новые формы, способы, принципы изучения и понимания формирующейся социальной реальности. Более явно высвечивается в данном контексте проблема нового смысла социологического знания и изменения значения социологии как науки. Современная социологическая парадигма акцентирует внимание на многосубъектности современного социума, на его сложности, асимметричности, "ацентричности устроенного мира". По Н. Луману, главной задачей социологии является переход исследовательской парадигмы от вопроса "что такое общество?" к вопросу "как функционирует общество?".

Российская государственная власть не может не учитывать современные тенденции социального и государственного развития. Становление института государственной гражданской службы, адекватного изменившимся и изменяющимся социальным условиям, является одним из приоритетных направлений развития государственных институтов Российской Федерации. В Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)" в качестве важнейших задач государственного строительства выделено развитие системы государственной службы Российской Федерации как целостного, государственно-правового института, обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, строгое соблюдение государственными служащими правил служебного поведения. гражданский социум управление

Однако создание эффективной государственной гражданской службы наталкивается на ряд объективных и субъективных трудностей. Показатели доверия граждан к государственным институтам остаются на низком уровне. Нарастают негативные тенденции в развитии государственной гражданской службы: коррупция, бюрократизм, конфликт государственных, групповых и личных интересов. Недостаточно высокий уровень эффективности государственной гражданской службы, закрытость деятельности государственных органов не устраивает общество и граждан.

Изменить положение, можно только переосмыслив и пересмотрев статус, функции и содержательную основу деятельности института государственной гражданской службы в системе иных социальных институтов и в системе государственного управления как такового, принимая последовательные и системные решения по институциональному утверждению и развитию государственной гражданской службы. Принятые в последние годы усилия были направлены на придание государственной гражданской службе нового качества, однако они осуществлялись без должного учета непреложного условия: правильные решения и необходимые меры не срабатывают эффективно, если не обеспечивается их целостность, недооценивается весь комплекс существенных внутренних и внешних социальных взаимосвязей.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена:

? необходимостью накопления нового социологического знания, адекватного угрозам и вызовам, современным социальным реалиям. Выход на новые рубежи в социологии возможен на основе осмысления происходящих изменений в развитии социальных институтов, понимания значения и роли государственной гражданской службы в конструировании социальной действительности, обоснования концептуальных идей институциональной структуры и императивов развития государственной гражданской службы;

? изменением целевых ориентиров в функционировании государственной гражданской службы как социального института, реализующего объективную потребность в формировании социального порядка, обеспечивающего синергию государственного управления и социальной самоорганизации, формирующего ценности инновационного государственного управления;

? задачами развития целостной и эффективной государственной гражданской службы, что влечет за собой необходимость повышения качества деятельности государственных институтов, существенного обновления содержания управленческой деятельности, выбора ценностных императивов, обеспечивающих, в конечном счете, развитие и саморазвитие кадров государственного управления.

Степень научной разработанности. Вопросы развития государственной гражданской службы как одного из важнейших социальных институтов издавна привлекали внимание исследователей. Базу теоретического анализа института государственной службы заложили античные и средневековые философы (Платон, Аристотель, Геродот, Т. Гоббс, Ж.Ж. Руссо, Н. Макиавелли и др.), которые рассматривали сущность государства, анализировали соотношение автократии и демократии в государственном управлении, изучали роль государственных институтов в развитии общества. Особый научный интерес, по-прежнему, представляют концепции идеального государства, рассматривающие государственную службу с позиций становления социального государства (Г.В. Ф. Гегель, Л. Эрхард и др.)

В настоящее время государственная гражданская служба изучена, прежде всего, с точки зрения ее развития как правового института, обеспечивающего реализацию функций государства и компетенций государственных органов, организационной структуры, призванной способствовать согласованности и упорядоченности в работе органов государственного управления, как социально-коммуникативной системы.

При этом проблематика институционального развития государственной гражданской службы в контексте социальных изменений, выявления ее структурных компонентов и императивов является достаточно новой для социологического знания. Однако предпосылки для осмысления этого феномена заложены в работах российских и зарубежных социологов.

Имеющаяся литература может быть представлена в виде нескольких групп.

К первой группе отнесем труды ученых, исследования которых являются теоретической основой анализа государственной гражданской службы как социального института и позволяют определить факторы, механизмы и императивы институционализации гражданской службы. Данные работы позволяют исследовать государственную гражданскую службу как социальный феномен, обеспечивающий институциональные взаимодействия и поддержание социального порядка, а также как исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности людей (М. Вебер, Т. Веблен, М.К. Горшков, В.И. Добреньков, Э. Дюркгейм, А.И. Кравченко, Д. Норт, П.А. Сорокин, Дж. Тернер и др.).

Научный интерес представляют философские и социологические взгляды на процессы институционализации в условиях вызовов и угроз XXI века, которые определили тенденции развития социальных институтов как сложных, неравновесных систем (Х.К. Делокаров, В.С. Егоров, А.С. Кравченко), находящихся в постоянном взаимодействии с самоорганизационными системами (А.А. Богданов, Е.Н. Князева, С.П. Курдюмов, Н.Н. Моисеев, В.Л. Романов), функционирующих в общей институциональной структуре (Ж. Бодрийяр, Т.И. Заславская, С.Г. Кирдина, Г.Б. Клейнер), находящихся в процессе социальных изменений (М. Крозье, К. Майнцер, А. Турен, С. Хантингтон, П. Штомпка).

Во вторую группу входят работы социологов, в которых затрагивается проблематика, связанная с развитием представлений о структурно-функциональной системе как организационной основе формирования социальных институтов (П. Блау, К. Леви-Стросс, Р.Мертон, Т. Парсонс, Н. Смелзер). Принципиально важными для диссертационного исследования стали работы, в которых социальный институт рассматривается с позиции выявления базисных структурных компонентов, обеспечивающих его институциональную целостность, а также упорядочивающих социальные отношения (П. Бурдье, З.Т. Голенковой, М. Кастельса, С.С. Фролова, А.В. Филиппова и др.). Изучение вопросов формирования структуры социального института во взаимозависимости с его функциями позволяет подойти к рассмотрению институциональной структуры государственной гражданской службы с позиции стабилизации структурно-функциональных элементов, обосновать механизмы формирования устойчивых конструктов в социальных институтах, определить соотношение нормативных компонентов и социальных ценностей.

В третью группу включены работы, лежащие в контексте исследования философских и социологических идей, которые позволяют сформировать целостное представление о структуре института государственной гражданской службы как совокупности свойств и отношений, системы ценностей и правил поведения, лежащих в основе динамики развивающейся управленческой системы. Изучение вопросов конструирования социальной реальности (П. Бергер, Т. Лукман, П. Штомпка), проблем структурной изменчивости социальных систем (Н. Луман, Т. Парсонс, П.А. Сорокин) позволили диссертанту обосновать значение институциональной структуры в формировании устойчивых социальных взаимодействий. Особый исследовательский интерес представляют работы, в которых раскрывается проблема соотношения структурной стабильности и изменений в развитии социального института (Н.Н. Моисеев, В.С. Степин, А.Б. Гофман), а также связанная с этим концепция структурации социальных институтов (К. Майнцер, Э. Гидденс).

Четвертую группу составили исследования представителей юриспруденции, в которых раскрывается суть государственной гражданской службы как государственно-правового и административного института, анализируются нормативно-правовые факторы его функционирования (Г.В. Атаманчук, А.Г. Барабашев, И.Н. Барциц, Д.Х. Бахрах, А.А. Демин, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко, Е.Г. Крылова и др.).

Заметным шагом в осмыслении императивов развития государственной гражданской службы стали публикации в области инноватики государственного управления, которые вводят в научный оборот феномен "опережающего управления" и "опережающего профессионального обучения", идеи профессионального образования государственных гражданских служащих в контексте будущего (П.К. Анохин, П. Друкер, В.С. Карпичев, В.Л. Романов). Особое значение для данного исследования имели работы, которые позволили определить базисные компоненты структуры государственной гражданской службы Российской Федерации, стратегии институционального взаимодействия (Г.Е. Асцатуров, В.Э. Бойков, В.Д. Граждан, А.Г. Киселев, В.В. Кириллов, М.С. Халиков и др.).

Обращают на себя внимание работы А.И. Турчинова, в которых обоснованы концептуальные основы государственной кадровой политики; Б.Т. Пономаренко, раскрывающие роль профессионализма и профессиональной культуры в повышении эффективности государственно-служебной деятельности; В.А. Сулемова, анализирующие проблемы реализации кадровой политики в государственных органах; В.С. Нечипоренко, рассматривающие институт государственной гражданской службы как систему подинститутов; Е.В. Охотского, раскрывающие специфику статуса государственных служащих Российской Федерации; Л.А. Василенко, Т.С. Иларионовой, определяющие информационно-коммуникативные основания государственной службы; К.О. Магомедова, содержащие социологический анализ кадровых процессов в государственной гражданской службе. Процессы реформирования государственной службы рассматриваются в публикациях И.Н. Барцица, И.А. Василенко, А.В. Клименко, В.В. Лобанова, Н. Мэннинга, Ю.Н. Старилова, Н. Парисона. Нравственно-этические императивы и социокультурные аспекты государственной гражданской службы анализируются в работах В.В. Комлевой, А.В. Оболонского, В.М. Соколова, Н.Н. Шуваловой и др.

Проведенный анализ состояния исследования проблемы дает основание утверждать, что в имеющихся трудах, несмотря на достигнутые серьезные результаты, недостаточно системно представлена проблематика именно институционального развития государственной гражданской службы. Как правило, научные работы акцентируют внимание на нормативно-правовых, профессионально-кадровых, нравственно-этических аспектах. Не получила достаточно глубокой теоретической разработки проблема развития института государственной гражданской службы с точки зрения выявления структурных компонентов, механизмов и императивов ее развития во взаимосвязях с внутренними и внешними факторами.

Вне поля зрения исследователей остаются вопросы организационного структурирования и формирования социально-ценностных ориентаций, перспектив и стратегических ориентиров институционального развития государственной гражданской службы. Принципиально важно подчеркнуть целевую направленность деятельности государственной гражданской службы не только как механизма реализации функций государства, но и как института, удовлетворяющего объективную социальную потребность в упорядочении жизни и деятельности граждан, объединяющего наиболее значимые общественные ценности.

Объект исследования - государственная гражданская служба как социальный институт.

Предмет исследования - структура института государственной гражданской службы, ее компоненты и императивы.

Цель исследования - выявить и исследовать структурные компоненты института государственной гражданской службы в их внутренних и внешних социальных связях, взаимодействиях и взаимозависимостях; вычленить, охарактеризовать и обосновать императивы и перспективы институционального развития государственной гражданской службы.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:

? раскрыть теоретико-методологические основы и сущность социологического знания об институте государственной гражданской службы в условиях современных социальных изменений;

? выявить базисные компоненты институциональной структуры государственной гражданской службы;

? определить значение профессионального развития государственных гражданских служащих как ведущего компонента структурных преобразований;

? разработать стратегии и выявить приоритеты институционального взаимодействия;

? раскрыть перспективы и императивы развития структуры института государственной гражданской службы.

Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составили идеи, концепции, теории отечественных и зарубежных исследователей, связанные с объектом и предметом работы. Методологической основой диссертации являются теоретические представления исследователей, в которых отражена методология научного познания, методы научного осмысления социальных явлений, в целом методологические основы социологии как сферы научно-исследовательской деятельности (К.Х. Делокаров, И. Лакатос, Г.В. Осипов, Г.И. Рузавин, Я. Щепаньский, А.В. Ядов).

Исследование институционального развития государственной гражданской службы в контексте современных социальных изменений связано с идеями Э. Гидденса, Т.И. Заславской, С.А. Кравченко, С.С. Фролова. Обоснование базисных компонентов структуры государственной гражданской службы основано на работах Т. Парсонса, П. Бергера, Т. Лукмана, Е.В. Охотского, П. Штомпки. Определение приоритетов и императивов развития институциональной структуры государственной гражданской службы базируется на трудах И. Валлерстайна, Ж. Бодрийяра, П.А. Сорокина, А.И. Турчинова.

Основополагающими для диссертационного исследования стали идеи "социальной топологии" П. Бурдье, "параметров порядка" Е.Н. Князевой и С.П. Курдюмова, "принципов сложносистемного мышления" К. Майнцера, "матрицы государственности" Ф. Фукуямы, "динамической стабильности социальных систем" Н. Лумана, "новых научных стратегий" К.Х. Делокарова, "институциональной матрицы" С.Г. Кирдиной.

При выполнении диссертационного исследования использовались системный, структурно-функциональный, статистический, сравнительный и социологический методы научного анализа. В процессе исследования проблемы автор опирался на общие принципы диалектики, научности, системного анализа и синтеза, объективности, связи с практикой. В качестве социологических методов использованы репрезентативный опрос, экспертные оценки, контент-анализ, метод моделирования.

Источниковую базу настоящей работы составили: нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные законы "О системе государственной службы Российской Федерации", "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы, положения и выводы, содержащиеся в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, статистические данные, материалы научно-практических конференций, монографии, статьи и публикации в средствах массовой информации, другие документы и материалы, посвященные проблеме исследования.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили, прежде всего, результаты социологических опросов, проведенных учеными кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации при непосредственном участии автора:

· "Организационная культура государственной службы". Социологический опрос проведен в октябре - ноябре 1999 года. Руководитель проекта: д.с.н. В.Л. Романов. Выборочная совокупность составила 1 250 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. Индекс в диссертации: ОКГС-1999.

· "Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации". Социологический опрос проведен в августе - сентябре 2002 года. Руководитель проекта: д.с.н. А.И. Турчинов. Выборочная совокупность составила 1 325 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. Индекс в диссертации: ГКП-2002.

· "Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в оценках госслужащих". Социологический опрос проведен в октябре 2003 года. Руководитель проекта: д.с.н. А.И. Турчинов. Выборочная совокупность составила 964 человека. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. Индекс в диссертации: АПГС-2003.

· "Проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации". Социологический опрос проведен в марте 2006 года. Руководители проекта: д.с.н. А.И. Турчинов, д.с.н. К.О. Магомедов. Выборочная совокупность составила 1 102 человека. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. Индекс в диссертации: ПФГС-2006.

· "Организация работы с кадровым резервом". Экспертный опрос проведен в мае 2009 года. Руководители проекта: д.с.н. А.И. Турчинов, д.ю.н. И.Н. Барциц. В опросе приняли участие 102 эксперта из числа руководителей кадровых служб органов государственного управления субъектов Российской Федерации. Индекс в диссертации: ОРКР-2009.

· "Духовно-нравственные проблемы государственной службы Российской Федерации". Социологический опрос проведен в октябре - ноябре 2009 года. Руководители проекта: д.с.н. А.И. Турчинов, д.с.н. К.О. Магомедов. Выборочная совокупность составила 1 270 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. Индекс в диссертации: ДНПГС-2009 .

Автором осуществлен также вторичный анализ материалов социологических исследований:

· "Социально-политические ценности в массовом сознании российского общества". Социологический опрос проведен в 2009 году. Руководитель проекта: д.с.н. В.Э. Бойков. Выборочная совокупность составила 2 400 человек. Выборка репрезентативна по основным социально-демографическим характеристикам населения России. Индекс в диссертации: СПЦ-2009.

· "Актуальные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации". Социологический опрос проведен в январе 2009 года. Экспертами выступили 218 государственных гражданских служащих федерального и регионального уровня государственного управления. Руководитель проекта: д.с.н. А.И. Турчинов. Индекс в диссертации: АПГГС-2009.

Основные результаты и научная новизна исследования.

1. Сформулированы концептуальные идеи функционирования и развития государственной гражданской службы в условиях социальных изменений. Сделан вывод о существовании определенного алгоритма институционализации государственной гражданской службы: появление социальной потребности в регулировании процессов становления социального порядка; формирование институциональной структуры как результата взаимодействия целенаправленных управленческих решений и спонтанных социальных процессов; легитимизация институциональных отношений и взаимодействий; возникновение системы стандартизированных ожиданий и императивов относительно необходимого служебного поведения; формирование управленческих структур, осуществляющих социальный контроль за соблюдением институциональных форм профессиональной деятельности. Раскрыто доминирующее влияние фактора детерминации эволюционных процессов из будущего на основе высоких социальных ожиданий, что обусловливает необходимость опережающей адаптации института к социальным изменениям, включающей в себя "опережающее мышление", социальное проектирование и программирование, сценарный подход, опережающее профессиональное обучение государственных гражданских служащих, инновационное государственное управление.

2. Выявлены и охарактеризованы базисные компоненты структуры института государственной гражданской службы: организационная структура, функциональные приоритеты, социально-ценностные ориентации, статусно-ролевое распределение, профессиональное развитие государственных гражданских служащих, нормативная культура, императивы служебного поведения. Структуру государственной гражданской службы в значении состава образуют компоненты, классифицируемые по различным основаниям: ветвям государственной власти (исполнительная, законодательная, судебная); уровню государственного управления (федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации); категориям и группам должностей государственной гражданской службы. Раскрыта значимость социологического понимания структуры как способа связи, которую образуют спонтанные, самоорганизующиеся процессы и процессы управляемые, специально организованные. Сделан вывод, что структура института возникает объективно как следствие действия глубинных социокультурных факторов, и при этом происходит формирование управляемых, создаваемых институтами-организациями структур, реализующих потребности конкретных социальных субъектов управления. Институциональная структура представляет собой именно "точку сопряжения", результат взаимодействия данных структур.

3. Определены факторы и приоритеты профессионального развития государственных гражданских служащих как ведущего компонента структурных преобразований. Профессиональное развитие рассматривается автором как необходимое условие опережающей профессиональной подготовки, как обучение "по образу будущего"; важно учитывать общемировые образовательные тенденции, ориентироваться на социальные ценности и приоритеты, осваивать технологии проблемного, развивающего и эвристического обучения. Сделан вывод об актуализации фундаментальных изменений не только в организационно-управленческой регламентации образовательных процессов, но и в инновационном содержании обучения кадров государственного управления с ориентацией на формирование инновационной профессиональной среды, фундаментализацию и гуманизацию обучения, программирование и планирование профессионального развития, приобретение знаний по модернизации государственного управления. Обоснована значимость разработки образовательных программ, обобщающих практику эффективного государственного управления, развивающих способности государственных гражданских служащих к креативному мышлению, дающих конкретные технологии управленческой деятельности способствующих обучению навыкам реализации инновационных управленческих технологий.

4. Разработаны стратегии институционального взаимодействия, которые закрепляются в форме организационно-правовых процедур, правил и норм, в установлении системы социального контроля для поддержания требуемого диапазона служебного поведения. Раскрыто положение, что государственная гражданская служба выполняет функцию взаимосвязи между административным и политическим управлением, поддерживает социальные взаимодействия между управленческими структурами и обеспечивает институционально-детерминированную координацию их деятельности. Именно благодаря отмеченным качествам она влияет на когерентность развития межинституциональных отношений, контролирует исполнение институциональных норм, поддерживает функционирование эффективных социальных практик.

5. На основании материалов социологических исследований обоснованы императивы институционального развития государственной гражданской службы Российской Федерации: "повернуть гражданскую службу к гражданам", "повысить требования к соблюдению гражданскими служащими этических норм", "усилить общественный контроль за деятельностью государственных органов", "преодолеть коррупцию", "повысить степень доверия граждан к государственной службе", "думать о завтрашнем дне". Выделено доминирующее значение функции по упорядочению социальных отношений и обеспечению синергии взаимодействия государственного управления и социальной самоорганизации. Доказана необходимость формирования устойчивой системы ценностей в развитии структуры института государственной гражданской службы: ценности не только определяют приоритеты в профессиональной социализации и служебной деятельности, но и служат основой институциональной консолидации и межинституционального взаимодействия. Сформулирован вывод о том, что развитие институциональной структуры государственной гражданской службы Российской Федерации может идти по пути совершенствования регулятивной функции, обеспечивающей поддержание социального порядка, интегративной функции, формирующей устойчивые институциональные взаимодействия на основе взаимозависимости и взаимоответственности, а также нравственно-психологической, или воспитательно-коррелирующей функции, определяющей трансляцию базовых социальных ценностей в эффективную социальную практику.

Теоретическое и практическое значение исследования. Теоретическое значение полученных в работе результатов состоит в развитии социологического знания о государственной гражданской службе как социальном институте, ее роли и значении в развитии государства и общества в контексте современных вызовов и угроз XXI века. Проведенные исследования вносят вклад в укрепление взаимодействия государственных органов, институтов гражданского общества и бизнеса, в том числе в разработку концептуальной модели и механизмов инновационного государственного управления.

Методологические подходы и теоретические положения диссертации могут быть использованы при совершенствовании структурно-функционального развития государственной гражданской службы, оптимизации деятельности органов власти и государственного управления, повышении эффективности профессионального развития государственных гражданских служащих. Представленные в диссертации результаты исследования открывают перспективы дальнейшего совершенствования правового, организационного, кадрового, социологического обеспечения эффективного функционирования органов государственной власти. Они могут также использоваться в практике деятельности государственных органов при освоении эффективных технологий и методов кадровой работы, в том числе при планировании профессионального развития гражданских служащих, организации стажировок и наставничества, формировании кадрового резерва, конкурсного отбора сотрудников.

Материалы диссертации могут быть использованы в деятельности образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку государственных гражданских служащих, в том числе через систему дополнительного профессионального образования по дисциплинам: "Теория и организация государственной гражданской службы", "Управление персоналом государственной гражданской службы", "Зарубежный опыт государственной гражданской службы", "Кадровые технологии в управлении персоналом государственной службы", "Кадровая политика и кадровый аудит" и др.

Результаты диссертационного исследования использованы:

· при подготовке проекта Федеральной программы "Реформирование и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)". Заказчик - Минздравсоцразвития России, 2007 г.;

· при подготовке проекта Распоряжения Правительства Российской Федерации "О проведении на базе Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам Российской Федерации эксперимента по применению новых подходов к разработке и исполнению программы профессионального развития государственных гражданских служащих в период 2010-2012 гг." Заказчик - Минобрнауки России, 2010 г.;

· при подготовке локальных нормативных актов Минюста России по формированию высокоэффективного кадрового состава государственной гражданской службы (2009-2010 гг.);

· при разработке критериев оценки, механизмов отбора и методик обучения для выдвижения на должности участников Программы формирования резерва управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской Федерации. Заказчик - Управление делами Президента Российской Федерации, 2008 г.;

· при разработке методических рекомендаций по организации взаимодействия федерального государственного органа с образовательными учреждениями; организации и проведению мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими; организации наставничества в федеральном государственном органе; индивидуальному планированию профессионального развития государственного гражданского служащего на основе показателей эффективности его деятельности. Заказчик - Минюст России, 2009-2010 гг.;

· в ходе апробации научного проекта "Анализ опыта и разработка методики индивидуального планирования на основе показателей эффективности работы государственных гражданских служащих". Заказчик - Минобрнауки России, 2008 г.;

· при реализации мероприятий научного проекта "Разработка предложений по формированию системы мониторинга реализации программ дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих. Заказчик - Минздравсоцразвития России, 2008 г.;

· при реализации научного проекта "Разработка, апробация и внедрение в государственном органе программ и индивидуальных планов профессионального развития государственных гражданских служащих". Заказчик - Минобрнауки России, 2009 г.;

· при реализации научного проекта "Апробация и внедрение методических рекомендаций по нивелированию негативных тенденций в профессионально-возрастной структуре кадрового состава федеральных государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти". Заказчик - Минюст России, 2010 г.;

· при реализации научного проекта "Научно-методическое обеспечение проведения первого этапа эксперимента по организации стажировок федеральных государственных гражданских служащих". Заказчик - Минздравсоцразвития России, 2010 г.

Апробация результатов исследования.

Основное содержание работы отражено в монографиях автора: "Институт государственной гражданской службы: структурные компоненты и императивы" (Саратов, 2010), "Институциональная структура государственной гражданской службы" (Москва, 2010), "Индивидуальное планирование деятельности государственных гражданских служащих" (в соавторстве, Москва, 2010), "Реализация конкурсных стратегий в государственной гражданской службе" (в соавторстве, Москва, 2009), "Система социальной защиты государственных гражданских служащих" (в соавторстве, Новосибирск, 2007), "Государственная служба в зарубежных странах" (Москва, 2003), "Государственная служба в контексте социальных изменений" (Москва, 2003); в 10 учебно-методических пособиях и информационных обзорах.

Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на методологических семинарах кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, на международных (Москва 2003, 2007, 2009, Киев 2009), всероссийских (Москва 2003, 2005, 2006, 2009, 2010) и межвузовских (Москва, 2001, 2008, 2009) научно-практических конференциях, отражены в публикациях в ряде научных журналов, в том числе в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, пяти глав, включающих 15 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Основное содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертации, рассматривается степень разработанности проблемы, определяются цель, объект, предмет, задачи исследования, излагаются теоретико-методологическая, источниковая и эмпирическая базы работы, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования.

В первой главе - "Теоретико-методологические основы исследования института государственной гражданской службы в условиях социальных изменений" - раскрыты методологические основания изменения роли государственной гражданской службы в конструировании социальной реальности, обоснованы концептуальные идеи институционализации государственной гражданской службы, исследованы условия и факторы формирования институциональной структуры государственной гражданской службы.

В первом параграфе - "Государственная гражданская служба в процессе конструирования социальной реальности" - проанализированы основные социологические подходы к развитию государственной гражданской службы в условиях ускорения темпов социальных изменений и появления спонтанных и непредсказуемых социальных процессов. Исследование показало, что необходимость совершенствования деятельности гражданской службы определяется, прежде всего, социальными изменениями, происходящими в глубинных основах развития социальных институтов, что, в свою очередь, ведет к появлению различных социологических теорий, парадигм и концепций.

В диссертации подчеркивается, что в теоретико-методологическом отношении важны научные взгляды тех исследователей, которые представляют социум как сложный социальный феномен, включающий как объективную социальную реальность, так и специально сконструированные социальные объекты. Проанализированы идеи теории социальных изменений П. Штомпки, феноменологической теории А. Шютца, концепции социальной реальности П. Бергера и Т. Лукмана и сформулированы выводы о социологическом понимании сути социальной реальности как социального феномена, в котором постоянно переплетаются индивидуальные и институциональные компоненты.

Конструирование социальной реальности рассмотрено в диссертации как непрерывный процесс взаимодействия индивидов (акторов) и социальных институтов, которое осуществляется в "социальном интерфейсе" (П. Штомпка) как особом состоянии их взаимной совместимости и открытости. Изучение характеристик и свойств социальной реальности, социологическое осмысление механизмов взаимодействия социальных институтов и акторов привели автора к разработке алгоритма развития гражданской службы в логике конструирования социальной реальности: каждое новое событие, изменяя социальные структуры и субъекты, модифицирует управленческую деятельность и способы ее реализации или требует этого. Возникает непрерывная цепочка социальных изменений: каждое новое событие начинает новый цикл в развитии. Подобная последовательность может происходить, не только воспроизводя традиционные действия и среду действий, но и, меняя социальные структуры и сами субъекты, постоянно накапливая социальные изменения, которые могут привести к кардинальному изменению сложившейся практики социальной деятельности индивидов и управления.

Автор делает вывод, что любое состояние развития социальных институтов, включая институт государственной гражданской службы, следует рассматривать как этап в процессе социальных изменений, а также как результат произошедших ранее социальных изменений и предпосылку для развития. Взаимодействие государственной гражданской службы с иными социальными институтами и акторами (индивидами) становится возможным при наличии однотипного представления и понимания социальной ситуации, когда происходит "типизация" механизмов социальных взаимоотношений. При этом коммуникационный процесс, в котором задействованы все участники взаимодействия, является основой для формирования интерсубъективной социальной реальности и формирования стандартизированной типологической структуры социальных взаимодействий.

Осмысление государственной гражданской службы в контексте конструирования социальной реальности приводит к ее представлению как социального института, типизирующего и упорядочивающего образцы и структуру социальных взаимодействий. Государственная гражданская служба, являясь элементом общей системы социума, существует в постоянном взаимодействии с иными социальными институтами. В этом заключается ее социальное предназначение: вследствие удовлетворения объективной социальной потребности в упорядочении общественных отношений и реализации функции по обеспечению государственного управления она поддерживает корегентность межинституциональных отношений, контролирует исполнение институциональных правил, придает легитимность поведенческим образцам, создает предпосылки для самоорганизации и самоуправления.

Во втором параграфе - "Обоснование концептуальных идей институционализации государственной гражданской службы" - определены основные теоретико-методологические позиции исследования государственной гражданской службы в институциональной парадигме, выявлены сущностные характеристики государственной гражданской службы как социального института, обоснованы ключевые идеи институционализации как процесса становления и развития социальных институтов.

Анализ работ Э. Дюркгейма, Р. Мертона, Т. Парсонса, Н. Смелзера, П. Бергера, Т. Лукмана, Н. Лумана, Т.И. Заславской, С.С. Фролова позволил диссертанту подойти к рассмотрению социального института как многопланового явления: ролевой системы, в которую включены нормы и статусы; совокупности обычаев, традиций и правил поведения; формальной и неформальной организации; формы организации совместной деятельности индивидов.

Сформулирован вывод о том, что социологический взгляд на государственную гражданскую службу связан с представлением ее как социального института, удовлетворяющего общественную потребность в упорядочении социальной жизнедеятельности, объединении значимых общественных ценностей и согласовании государственных, групповых и индивидуальных интересов. Социальный институт анализируется в диссертации как устойчивый тип и форма социальной практики, посредством которых организуется жизнедеятельность и обеспечивается относительная устойчивость социальных связей и отношений. Государственная гражданская служба представляет собой исторически сложившуюся форму организации совместной деятельности лиц, реализующих функции государства и полномочия государственных органов. В современном государстве гражданская служба выступает одним из важнейших элементов социальной структуры, отражает доминирующие общественные связи и отношения, является отражением степени развитости демократизма.

Раскрывая специфику процесса институционализации государственной гражданской службы, автор исходит из того, что данный процесс возникает при появлении социетальной потребности в регламентировании социальных действий и взаимодействий. Проанализированы социальные факторы, определяющие условия и тенденции институционального развития государственной гражданской службы: рефлексивность общественной жизни, усложнение социальных структур и процессов, глобализация, ускорение темпов изменений в социальных практиках и образцах поведения, неопределенность функционирования социальных институтов.

Диссертант придерживается исследовательского подхода к пониманию сущности и содержания институционализации Н. Лумана, рассматривавшего социальные институты как аутопоэтические (самореферентные) социальные системы, которые постоянно воспроизводят сами себя и в которых действует принцип "кольцевой причинности", где причины и следствия постоянно меняются местами. Аутопоэзис как способ существования социальных институтов раскрывает механизм их взаимодействия с социальной средой, в котором отсутствует однозначная причинно-следственная связь в виде прямого реагирования на внешние стимулы, и поведение социальной системы зависит от ее внутреннего состояния.

По определению автора, институционализация государственной гражданской службы представляет собой синергетический процесс перехода от неформальной и неорганизованной деятельности к формированию организационных структур с управленческой иерархией и регламентированной деятельностью. При этом данный синергетический процесс перехода, возникший "на заре" государственного строительства, актуален, имеет место всегда, когда государственное управление начинает осваивать новые области социальной жизни или приступает к изменениям подходов в управлении "на стыке" ранее существовавших социальных сфер и процессов. Институционализация приводит к структурной стабилизации, а наличие нормативных регламентов уменьшает альтернативы служебного поведения, тем самым обусловливая его большую управляемость. Автор отмечает, что определенная предсказуемость поведения участников институционализированного взаимодействия возникает благодаря распределению функций и наличию статусно-ролевого разделения. Регламентирующая роль государственной гражданской службы заключается в установлении правил, стандартов, регламентов взаимодействия индивидов, закреплении институционализированных образцов их поведения.

В третьем параграфе - "Методологические предпосылки формирования институциональной структуры государственной гражданской службы" - раскрыты методологические основы формирования институциональной структуры государственной гражданской службы как совокупности свойств и отношений, нормативного комплекса, системы ценностей и правил поведения, лежащих в основе устойчивого развития гражданской службы. Обоснованы принципы и методы исследования государственной гражданской службы.

На основе анализа социологических идей о наличии в социальном универсуме "глубоко скрытых структур" (П. Бурье), формировании "параметров порядка" (Е.Н. Князева, С.П. Курдюмов, В.Л. Романов), "динамической стабильности социальных систем" (Н. Луман), принципах "сложносистемного мышления" (К. Майнцер), существовании институциональной матрицы (С.Г. Кирдина) автор выдвигает идею, что в основе динамического развития государственной гражданской службы должна находиться ее институциональная структура.

Отправной позицией раскрытия принципа изменчивости институциональной структуры гражданской службы является положение о структурной динамичности, лежащей в основе существования любого социального института. Понятие структуры соответствует "событийному" характеру развития элементов: структуру нельзя понимать просто как совокупность или накопление элементов. Показано, что изменение структуры всегда происходит в результате возникновения новых социальных факторов, которые влияют на ее стабильность и устойчивость. Проявлением "фактора ненадежности" обусловлена адаптация институциональной структуры к новым условиям и ее постоянное изменение. По мнению автора, существуют институциональные структуры, которые возникают под воздействием глубинных, социокультурных факторов, и одновременно формируются структуры, реализующие потребности субъектов управления. Следовательно, институциональную структуру можно рассматривать как результат взаимодействия структур обоего рода.

В диссертации раскрыты базисные компоненты институциональной структуры государственной гражданской службы: организационная структура, функциональные приоритеты, социально-ценностные ориентации, нормативная культура, императивы служебного поведения, статусно-ролевые позиции, система профессионального развития государственных гражданских служащих. Отмечено, что совокупность компонентов не является безальтернативной конструкцией: их сочетание и вариативность, доминирование тех или иных элементов в разных социальных условиях могут быть различными.

Придерживаясь положения Н. Лумана об "аутопоэтической потребности воспроизводства действий", диссертант приходит к пониманию сути институциональных изменений. Возникновение новых факторов связано с теми событиями, которые ранее были актуальными для социального института, они связаны с уже имеющимися институциональными элементами, поэтому конституируют опыт прошлого и определяют ориентиры будущего. Данный подход дает ключ к обоснованию инновационной деятельности государственной гражданской службы: важно не только искать новые технологии и механизмы управленческой деятельности, но и переосмыслять традиционные методы и способы деятельности, нормы и образцы служебного поведения гражданских служащих.

Диссертант отмечает методологическую ценность концептуальных представлений К. Майнцера о развитии социальных институтов в направлении усложнения структур, взаимодействий и взаимозависимостей, при котором происходит усложнение принципов и методов познания социальной реальности, а познавательный инструментарий используется для исследования нелинейных структур и процессов, вероятностного прогнозирования, определяющих "горизонт предсказуемости".

Во второй главе - "Формирование базисных компонентов институциональной структуры государственной гражданской службы" - раскрываются основные компоненты структуры института государственной гражданской службы, обосновываются факторы и механизмы их формирования, определяется значимость социологического понимания структуры как способа связи, которую образуют спонтанные, самоорганизующиеся процессы и процессы управляемые, специально организованные.

В первом параграфе - "Организационное структурирование государственной гражданской службы" - выделен организационный компонент структуры государственной гражданской службы. Отмечено, что структурирование организационных процессов осуществляется на основе воспроизводимых образцов служебного взаимодействия и профессиональной деятельности гражданских служащих. При этом система организационных стандартов и правил выступает важнейшим фактором устойчивости института государственной гражданской службы. Функция организационного структурирования заключается в снижении неопределенности в развитии социального института, поддержании необходимого уровня социального порядка. Автором особое внимание уделено раскрытию действия принципа иерархии организационных связей, который является универсальным требованием при построении сложных систем: из иерархии возникают особенности формирования социально-организационных отношений как отношений подчинения, зависимости и неравенства. В государственной гражданской службе через структурирование организационных процессов осуществляются взаимосвязь политического и административного управления, взаимодействие видов (гражданская, военная и правоохранительная) и уровней (федеральная и региональная) системы государственной службы, согласованность стратегических и текущих задач.