Институт государственной гражданской службы: структурные компоненты и императивы

В диссертации проанализированы социологические и управленческие концепции, определяющие факторы, принципы и механизмы формирования организационной структуры. Организационная структура рассматривается исследователями как совокупность уровней управления и функциональной деятельности (М. Вебер, Ф. Тейлор, А. Файоль, Ч. Барнард, М. Альберт, М. Мескон, Ф. Хедоури); как способ определения прав и ответственности участников взаимодействия (М. Крозье, Е. Фридберг, Г. Саймон, Дж. В. Ньюстром, К. Дэвис); как система целей и стратегия организации (П. Друкер, И. Ансофф, А. Чендлер-мл.и др.). По мнению автора, посредством организационного структурирования происходит упорядочение социальных взаимодействий, реализуются нормативные экспектации и социокультурные ожидания, осуществляется интеграция служебной деятельности государственных гражданских служащих. В работе раскрываются общие принципы организационного структурирования государственной гражданской службы: системность и единство; взаимодействие видов и уровней; единые правила поступления на гражданскую службу и ее прохождения; структурированный перечень прав, обязанностей, ограничений и гарантий; общая система званий и чинов; общие условия материально-финансового обеспечения, в том числе оплаты труда и пенсионного обеспечения.

Результаты социологического исследования показывают, что приведение организационной структуры государственных органов в соответствии с потребностями гражданского общества (35,5,% респондентов), оптимизация структуры органов государственного управления (27,6% респондентов), а также обеспечение стабильности кадров при смене руководства государственного органа (35,9% респондентов) являются одними из важнейших мер по повышению эффективности государственной гражданской службы Российской Федерации АПГГС-2009.. Оптимизация организационной структуры государственной гражданской службы должна, следовательно, быть направлена не только на реорганизацию государственных органов, но и на обоснованность принятия управленческих решений. Важно определить взаимосвязь между совершенствованием государственных функций, разработкой стандартов предоставления государственных услуг и закреплением их в административных и должностных регламентах.

Во втором параграфе - "Функциональные приоритеты и социально-ценностные ориентации" - автор раскрывает специфику функционального и ценностного компонентов институциональной структуры государственной гражданской службы.

Формирование структуры института государственной гражданской службы тесно связано с выделением и регламентацией функциональных взаимодействий, благодаря которым происходит упорядочение организационных и управленческих отношений, а сама государственная гражданская служба приобретает качества устойчивости и стабильности. По утверждению автора, функциональные приоритеты, представляющие собой способ социальной связи, ориентированы на отбор наиболее "надежных", устойчивых взаимодействий. В работе определена значимость системного рассмотрения функционального и структурного подходов к решению управленческих задач, так как функцией можно обозначить зависимость, которая наблюдается между различными компонентами структуры. Неструктурированная комплексность всегда энтропийна, то есть в любой момент может разделиться на отдельные элементы, и только через структуру возникает институциональный порядок. Поэтому основное назначение структуры заключается в ее способности упорядочить функции социального института. Диссертант придерживается в данном контексте исследовательского подхода Э. Гидденса к пониманию сущности современных социальных институтов, которые обладают не жесткими структурами, а характеризуются лишь "структуральными свойствами", фиксирующими функциональные направления деятельности.

Проведя контент-анализ социологических теорий, раскрывающих механизмы и способы функционального развития социальных институтов (Т. Парсонс, Р. Мертон, К. Леви-Стросс, Ж. Деррида, Э. Гидденс, Н. Луман и др.), автор анализирует специфику функционирования института государственной гражданской службы: его функциональные приоритеты заключаются в упорядочении, регламентации и согласованности взаимодействия социальных институтов и индивидов; координации и обеспечении деятельности государственных органов; установлении государственных стандартов социальных взаимодействий; закреплении эффективных типов и форм социальной практики. Подчеркивается, что социальная природа, смысл и назначение государственной гражданской службы предопределяют и соответствующий характер ее функционирования. Обеспечение социального характера функционирования гражданской службы возможно посредством реализации функций социальной организации и коммуникации, социальной информации и контроля, регулирования и упорядочения.

В диссертации обоснована значимость социально-ценностных ориентаций как одного из важнейших компонентов институциональной структуры, которые служат ненормативной формой ориентации индивидов в социальной реальности, позволяют индивидам мыслить и действовать в соответствии со сложившимися в социальном институте установками и стереотипами, определяя императивы их поведения. В работе приведены данные экспертного опроса, которые позволяют выделить "ценностную матрицу" личности гражданского служащего как систему общественных требований к социальному предназначению работы должностных лиц: законность (69,8% экспертов), социальная ответственность (50,2% экспертов), справедливость (43,3% экспертов), нравственность (40,5% экспертов) ДНПГС-2009. Сумма ответов превышает 100%, поскольку эксперты могли выбрать более одного варианта ответа на данный вопрос. . В государственной гражданской службе ценностные ориентации не только формируют приоритеты в профессиональной социализации и служебной деятельности государственных гражданских служащих, но и служат основой институциональной консолидации и межинституционального взаимодействия.

Приоритет ценностно-этических аспектов служебной деятельности гражданских служащих становится особенно очевидным в контексте полученных в ходе социологического исследования данных, характеризующих состояние системы государственного управления и его оценку населением: лишь 3,8% опрошенных отметили, что "полностью доверяют" органам государственной власти и управления; "доверяют частично" 45,1% респондентов; "не доверяют" 45,5% респондентов; затруднились с ответом 5,6% опрошенных ДНПГС-2009 .. Таким образом, категория доверия сегодня является не только этическим принципом, но и выступает в качестве организационно-ценностной доминанты гражданской службы, предполагая в числе важнейших и необходимых качеств гражданского служащего честность, порядочность, добросовестность и ответственность в исполнении своего гражданского и служебного долга.

В третьем параграфе - "Нормативная культура и императивы служебного поведения" - автор концентрирует внимание на социологическом анализе нормативной культуры, определяет роль и значение норм в стабилизации института государственной гражданской службы, обосновывает императивы служебного поведения государственных гражданских служащих.

В рамках социального института поведение индивидов достаточно формализовано, а в отношении государственной гражданской службы это достигается наличием системы социальных норм, которые определяют стандарты профессиональной деятельности государственных гражданских служащих, организуют и упорядочивают их служебное поведение. Нормативная культура как совокупность норм, убеждений, установок, регламентирующих правила взаимодействия в социальном институте, проявляется в деятельности, общении и поведении индивидов и свидетельствует об уровне развитости их правового сознания. В диссертации отмечено, что специфика правового статуса государственных гражданских служащих, их право принимать участие в подготовке, принятии и реализации управленческих решений, ответственность за поддержание социальной стабильности в обществе, обеспечение прав и свобод его граждан определяют значение нормативной культуры в регулировании профессиональной деятельности.

Правовая природа функционирования института государственной гражданской службы состоит в обеспечении полномочий государственных органов, что ведет к необходимости установления и применения единых принципов и правил служебного поведения государственных гражданских служащих. С социологической точки зрения требования к служебному поведению рассмотрены как императивы, т.е. система основных принципов, ограничений и запретов, выполнение которых необходимо для развития социального института. В диссертации приводятся данные социологических исследований, раскрывающие основные императивы профессиональной служебной деятельности гражданских служащих: при исполнении своих должностных обязанностей гражданские служащие руководствуются, прежде всего, указаниями непосредственного руководителя (70,5% опрошенных), нормативными правовыми актами Российской Федерации (63,6% опрошенных), административными и должностными регламентами (53,0% опрошенных); интересами своего ведомства (21,2%), личными интересами (19,8%). Ориентация на реализацию интересов общества и граждан характерна лишь для 15,2% респондентов ДНПГС-2009. Сумма ответов превышает 100%, поскольку эксперты могли выбрать более одного варианта ответа на данный вопрос. .

В диссертации обоснованы также основные механизмы регулирования служебного поведения государственных гражданских служащих: нормативно-должностной (формальный) и социально-психологический (неформальный). Нормативно-должностная регламентация обеспечивает стабильность государственной гражданской службы путем разработки внутриорганизационных параметров деятельности (прав, обязанностей, ресурсов, уровня компетенции и ответственности). Источниками социально-психологического регулирования являются нормы и ценности, формирующие систему межличностных и групповых коммуникаций в сфере гражданской службы.

В четвертом параграфе - "Развитие статусно-ролевых позиций в контексте меняющейся среды" - выявлены факторы и технологии формирования баланса статусно-ролевых позиций в современных условиях развития государственной гражданской службы.

Диссертантом отмечается, что социологический смысл статусно-ролевых позиций чрезвычайно важен, поскольку посредством этого дифференцирования актор (индивид) включается в систему общественных отношений и существует в многомерном социальном пространстве. Благодаря стратифицированному характеру взаимодействия людей социум поддерживается в упорядоченном состоянии, сохраняя свою целостность. Однако усложнение социальной среды, возникновение сетевых моделей организации, появление феномена нестабильного социального взаимодействия, изменения в способах организации социального пространства ведут к необходимости нового осмысления статусно-ролевого дифференцирования.

В диссертации подчеркивается зависимость социального статуса индивида, его ролевых характеристик от сущности социальных институтов, в которых устанавливается статус и происходит координация и регуляция поведения индивидов. В связи с этим важным стало теоретическое положение П. Бурдье, согласно которому основным классифицирующим признаком современной социальной дифференциации выступает "габитус" - система диспозиций, порождающая и структурирующая социальную практику См.: Бурдье П. Социология политики. М., 1993. С. 14-15. . "Габитус" - это модель, в соответствии с которым объективно классифицируется социальная реальность, это также принцип классификации социальной реальности в представлениях акторов.

Автор обосновывает положение, что государственная гражданская служба как социальный институт, удовлетворяющий общественные потребности в регулировании социальных процессов, предъявляет особые требования к социальному статусу и служебному поведению гражданских служащих, закрепляя их в правовом поле. С этой точки зрения эффективность гражданской службы как социального института во многом определяется наличием оптимального взаимодействия четко фиксированных статусов, которые реализуются в нормативно установленных стандартах служебного поведения гражданских служащих. При несомненном приоритете правового аспекта следует подчеркнуть, что нарушение установленных норм и требований представляется неприемлемым не только в силу того, что таким образом нарушается правовой порядок, но и в силу того, что этот порядок обладает индивидуальной ценностной значимостью. Подобное определение легитимного порядка обеспечивает государственной гражданской службе гораздо большую устойчивость, чем устойчивость порядка, основанного только на правовых установлениях.

В третьей главе - "Профессиональное развитие государственных гражданских служащих как ведущий компонент структурных преобразований" - профессиональное развитие анализируется через призму влияния на институциональную структуру государственной гражданской службы.

В первом параграфе - "Организационно-правовая регламентация профессионального развития кадров государственного управления" -проанализированы правовые и организационные факторы профессионального развития государственных гражданских служащих и определены тенденции организационно-управленческой регламентации.

В диссертации проанализированы современные тенденции развития мирового образовательного процесса. По мнению автора, формирование "общества знаний", переход к этапу инновационного развития России приводят к необходимости непрерывного профессионального развития государственных гражданских служащих, постоянного повышения их профессионального уровня. Для диссертанта представлял большой интерес отечественный исследовательский опыт разработки идей в сфере опережающего профессионального обучения как методологической основы профессионального развития кадров государственного управления. По утверждению автора, профессиональное образование государственных гражданских служащих следует рассматривать как процесс и результат опережающего профессионального обучения. Кардинальные изменения в структуре и содержании образования, которое традиционно реализует функцию трансляции норм и ценностей культуры современному поколению, ведут к появлению новой функции - функции адаптации и понимания законов развития сложных, эволюционирующих, меняющихся социальных институтов. В связи с этим методологически важным представляется идея Э. Морена, что образование должно способствовать развитию общей способности мышления, включающей в себя умение понимать сложные взаимосвязи, контекстный смысл, многомерность социума и социальных отношений. По мнению диссертанта, следует разрабатывать образовательные программы, не только обобщающие практику эффективного управления, но и развивающие способность гражданских служащих к инновационному и креативному мышлению.

В диссертации проанализированы основные принципы и механизмы организационно-управленческой регламентации дополнительного профессионального образования (далее - ДПО) государственных гражданских служащих: обязательность, непрерывность и систематичность прохождения ДПО; нормативное закрепление формы ДПО и государственных требований к его реализации; организация ДПО на основе государственного заказа, предполагающего конкурсный характер его размещения; наличие аккредитации учебных программ и направлений обучения; необходимость учета профессиональных и образовательных потребностей государственных органов и государственных гражданских служащих.

Анализируя результаты социологических исследований, автор выделяет основные причины, побуждающие гражданских служащих к прохождению ДПО: желание расширить профессиональный кругозор (26.7% опрошенных), получить новые знания (39,2% опрошенных), повысить эффективность своей работы (35,0% опрошенных), занять более высокую должность (22,5% опрошенных), перейти на более интересную (25,0% опрошенных) и высокооплачиваемую работу (21,7% опрошенных) ПФГС-2006..

В работе установлено, что основные проблемы организационно-управленческой регламентации связаны, прежде всего, с необходимостью формирования общей стратегии в области профессионального развития кадров государственного управления. Сделан вывод о важности целенаправленной системной деятельности государственных органов и образовательных учреждений по формированию перспективных стратегий профессионального развития с использованием адаптивных образовательных комплексов, модульного принципа обучения, компетентностных подходов, диалоговых образовательных технологий.

Во втором параграфе - "Технологии формирования инновационной профессиональной среды" - приведены результаты исследования специфики формирования инновационной профессиональной среды государственной гражданской службы как совокупности условий, организационных структур, технологий профессионального развития, влияющих на становление системы профессионализации управленческой деятельности.

По мнению автора, теоретико-методологическими основами формирования инновационной профессиональной среды могут служить социологические концепции, анализирующие факторы, механизмы и способы развития социальной среды (К. Левин, П. Бурдье, А.И. Пригожин и др.). Необходимость в возникновении инновационной социальной среды появляется в том случае, когда в обществе возникают "новые параметры порядка", а традиционные формы и методы социального регулирования оказываются уже не способными оптимально регулировать общественные отношения и процессы. В формировании инновационной среды большое значение имеет конфигурация "поля социальных сил" (К. Левин), препятствующая или способствующая внедрению социальных инноваций, а также разработка новых стратегий государственного управления (В.С. Карпичев). По мнению автора, важной в осмыслении данной проблематики представляется также идея Е.Н. Князевой и С.П. Курдюмова, что каждая новая среда с новыми свойствами и нелинейностями обладает своим спектром форм.

В диссертации определены методологические основы формирования инновационной профессиональной среды, включающие в себя ее диагностику, разработку оптимального способа инновационной деятельности, проектирование, конструирование и корректировку инновационной среды, определение зон повышенного риска и управление рисками в процессе внедрения инновационных технологий деятельности. По мнению автора, процесс формирования инновационной профессиональной среды отражает общественную потребность в развитии государственной гражданской службы как социального института, в том числе обеспечивающего выявление и реализацию профессионального потенциала работников. Рассмотрение инновационной профессиональной среды как совокупности социальных, организационных, управленческих и информационных отношений дает основание для выделения профессиональной макро- и микросреды. В работе приведена характеристика структурных компонентов профессиональной среды и сформулирован вывод о том, что инновационная профессиональная среда, с одной стороны, развивается как естественный социальный процесс, а с другой - подвергается воздействию субъектов управленческой деятельности.

В третьем параграфе - "Программирование и планирование профессионального развития государственных гражданских служащих" - раскрываются проблемы, связанные с анализом основных механизмов профессионального развития государственных гражданских служащих. Отмечено, что программирование и планирование профессионального развития могут рассматриваться как способы взаимосвязи компонентов институциональной структуры, которые обеспечивают порядок внутренних пространственно-временных, информационных и иных связей, определяя функциональное взаимодействие с окружающей средой.

В работе актуализируется значимость использования методов программирования и планирования профессиональной деятельности гражданских служащих. Прогнозирование и программирование последовательно реализуется в определенных технологических процедурах: выбор оптимальной стратегии, фиксация механизмов оптимизации стратегии, контроль используемых ресурсов. В данном контексте программы и планы профессионального развития государственных гражданских служащих следует рассматривать не только как управленческие документы, на основе которых организуется, планируется и осуществляется комплекс мероприятий по ДПО государственных гражданских служащих, но и как мотивационные и адаптационные механизмы профессиональной самореализации государственных гражданских служащих. Анализируя российскую управленческую практику, автор приходит к выводу о взаимосвязи программирования и планирования профессионального развития гражданских служащих с разработкой общей стратегии развития государственных органов. Данная стратегия может включать в себя формирование системы профессионального отбора кадров, планирование потребностей государственного органа в ДПО, создание условий и гарантий для повышения профессиональной мотивации, развитие ресурсного и информационного обеспечения профессионального развития.

В диссертации проанализирован зарубежный опыт индивидуального планирования служебной деятельности государственных гражданских служащих. Данный процесс включает в себя разработку профессиональных стандартов деятельности для конкретной должности, определение критериев и процедур оценки эффективности; контроль за выполнением индивидуальных планов. В этой связи представляется целесообразным использование в управленческой практике методики построения системы сбалансированных показателей - Balanced ScoreCard, которая устанавливает соответствие между стратегическим планированием и индивидуальным планом деятельности государственных служащих.

Дальнейшие задачи по индивидуальному планированию служебной деятельности государственных гражданских служащих могут включать в себя следующие процедуры: мониторинг потребностей в профессиональном развитии кадров государственных органов; планирование системы профессионального развития служащих; составление и реализацию индивидуальных планов и программ профессионального развития кадров аппарата государственного управления; оценку эффективности реализации данных программ.

В четвертой главе - "Стратегии институционального взаимодействия" - обосновывается положение о том, что через закрепление практики устойчивых взаимодействий происходит установление и упорядочение элементов институциональной структуры государственной гражданской службы, обеспечивается устойчивый характер функционирования института государственной гражданской службы.

В первом параграфе - "Приоритеты институционального взаимодействия в государственной гражданской службе" - формирование структуры института государственной гражданской службы раскрывается во взаимосвязи с исторически сложившимися, закрепленными, устойчивыми и самовозобновляющимся видами социальных взаимодействий. Отмечается, что отличие институционализированных социальных связей от спонтанных (случайных) контактов заключается в том, что происходят постоянные и сложные взаимодействия, ведущие к их регламентированию и контролю, определению функций, прав, обязанностей.

Результаты социологического анализа показывают, что в государственной гражданской службе социальные взаимодействия закрепляются в форме организационно-правовых процедур, правил и норм, установленной системы контроля за соблюдением требований к служебному поведению. Автором сформулирован вывод о том, что формирование институционализированной формы деятельности в сфере гражданской службы связано, прежде всего, с необходимостью закрепления таких способов поведенческих ожиданий, которые, во-первых, разделяются большинством участников социальных взаимодействий, а, во-вторых, определяют целостность социального института.

В диссертации определены теоретико-методологические подходы к анализу социальных взаимодействий в государственной гражданской службе, различия между которыми заключаются в способах и формах их осуществления. Согласно первому подходу (М. Вебер, И. Гофман и др.) социальный институт рассматривается как совокупность индивидов, осуществляющих социальные взаимодействия, исходя из собственных, личных интересов. Согласно второму подходу (Т. Парсонс, П.А. Сорокин и др.) действия индивидов определяются не личными интересами, а потребностями тех социальных институтов, в рамках которых они существуют. Третий подход (Э. Гидденс, П. Бурдье и др.) опирается на представления о том, что социальные взаимодействия зависят как от индивидуальных интересов и мотивации, так и от институциональных норм и правил, сложившихся в гражданской службе. В этом случае признается взаимное влияние двух факторов: индивидуальных потребностей и институциональных норм.

По мнению автора, государственная гражданская служба как многоуровневая и разветвленная система институционализированных норм, традиций, оценок охватывает различные уровни социального взаимодействия: от микроуровня (уровня индивидуальных предпочтений) до макроуровня (уровня взаимодействия социальных институтов). Следовательно, при определении стратегий институционального взаимодействия необходимо учитывать факторы различного уровня, а институциональное конструирование социальных связей должно идти в направлении не только учета механизмов их взаимодействия, но и многостороннего рассмотрения особенностей каждого уровня.

Анализ структуры и содержания социальных взаимодействий в государственной гражданской службе приводят автора к выводу о том, что упорядоченное взаимодействие является не только продуктом нормативного консенсуса, но и результатом взаимных ожиданий соответствующего поведения. Координация и упорядоченность взаимодействий индивидов основывается на принятии ими ограничений относительно собственного поведения и ожидании соответствующего поведения от других участников взаимодействия. Диапазон конструирования социальных взаимодействий в государственной гражданской службе определяется автором через рассмотрение типовых культурных и поведенческих образцов (моделей). Различного типа межличностные связи в государственной гражданской службе носят объективный характер, поскольку на них влияют макроструктурные социальные свойства. Следовательно, социальные взаимодействия встроены в общую институциональную систему, а устойчивость, следовательно, предсказуемость и управляемость социальных взаимодействий во многом определяется степенью формализации и регламентации служебного поведения гражданских служащих.

Во втором параграфе - "Оптимизация кадрового состава государственной гражданской службы" - анализируются тенденции и факторы развития кадрового потенциала, определяются основные меры, способствующие формированию высокоэффективного кадрового состава государственных гражданских служащих.

В диссертации определено, что развитие института государственной гражданской службы, понимаемое именно как институциональное развитие, и решение задачи по его структурной оптимизации детерминируют подходы к формированию государственного аппарата, профессиональные, управленческие и личностные качества которого соответствуют современным потребностям общества и государства. Формирование высокоэффективного кадрового состава возможно на основе реализации следующих принципов: равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе с максимально возможным ограничением субъективных интересов и предпочтений при формировании аппарата управления; рациональной достаточности кадров в зависимости от объема и содержания функций государственного управления; финансовой возможности государства обеспечивать необходимые условия для профессиональной служебной деятельности и реализации социальных гарантий; стабильности и одновременно мобильности кадров государственной гражданской службы, их социальной защищенности.

Проведенный анализ материалов социологических исследований показывает, что в государственных органах достаточно распространена практика создания звеньев управления и должностей государственной гражданской службы под "нужных людей": широкую распространенность подобных действий отмечает почти половина респондентов (42,8%); значительная часть опрошенных (39,5%) выделяет "частичную распространенность", и лишь 7,9% респондентов не встречалась с такой практикой АПГГС-2009. .

На основе анализа современной управленческой практики и материалов социологических исследований определены основные направления формирования кадрового потенциала гражданской службы. Для повышения эффективности реализации кадровой политики необходимо, по мнению респондентов, обеспечение профессионального отбора на государственную службу (55,6%), осуществление на деле конкурсного отбора (54,4%), создание более гибкой системы оплаты труда (51,1%) Подробнее см.: Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом предприятий, организаций и учреждений различных направлений деятельности в Российской Федерации. М., 2009.. Формированию эффективного кадрового состава существенно сдерживает также отсутствие органа управления государственной гражданской службой на федеральном уровне, в компетенцию которого могла бы входить (в числе других) реализация кадровой политики в органах государственного управления.

В условиях демографического кризиса, уменьшения состава трудоспособного населения, особенно молодого возраста, необходима разработка комплекса мер по ускоренному притоку на государственную гражданскую службу молодежи, повышению профессионального уровня служащих среднего возраста, эффективному использованию опыта служащих старшего поколений. Для определения потребности в высококвалифицированных в кадрах важно использовать методы стратегического кадрового планирования, механизмы кадрового резерва и ротации кадров, стимулирования эффективной профессиональной деятельности гражданских служащих. По мнению автора, необходимо создать особые механизмы профессионального развития гражданских служащих, в частности организацию стажировок, ротацию кадров, делегирование полномочий, индивидуальное кураторство (коучинг). В последние годы отмечается изменение образовательного профиля государственных гражданских служащих в сторону доминирования общей гуманитарной подготовленности. В перспективе с переходом на инновационные технологии в большей степени потребуется, по мнению автора, расширение инженерно-технического образования, следовательно, важно обновить федеральные государственные образовательные стандарты и государственные требования к образовательным программам, адаптировать содержание обучения к практике и потребностям развития Российского государства.

В третьем параграфе - "Конкурсные стратегии в институте государственной гражданской службы" - отмечено, что развитие государственной гражданской службы как социального института, реализующего общественную потребность в упорядочении жизнедеятельности, дает основание для определения и разработки конкурсных стратегий как принципа и метода формирования высокоэффективного кадрового состава.

Формирование конкурсных стратегий основывается на идее использования стратегической матрицы, определяющей вектор будущих социальных изменений и включающей в себя: обоснование смысла стратегии (обобщенной модели сознания и действий в условиях динамичного изменения социальный среды); выделение стратагемы (ключевой идеи в образе желаемого будущего); построение стратегии, характеризующей новую роль и статус института; формирование логики реализации стратегии (стратегическая оценка, планирование, управление, подготовка кадров, контроль); определение тактики достижения целей с использованием методов ситуационного управления.

В диссертации раскрыто содержание основных парадигм реализации конкурсной стратегии в государственной гражданской службе: конкурсный подбор и конкурсный отбор. Выбор конкурсных парадигм связан с наличием регламентированных правил и установок в организационной культуре, необходимостью соответствия компетенций кандидата профессиональным требованиям вакантной должности. Нормативный подход к проведению конкурса в системе государственной гражданской службы предполагает выбор той или иной парадигмы в зависимости от кадровой ситуации и наличия вакантных должностей.

По мнению диссертанта, суть конкурсного подбора состоит в развитии института государственной гражданской службы на основе технологий реализации моделей должности. Данное понимание опирается на идеи А.А. Богданова, рассматривавшего подбор как "систематическое поддержание комплексов, соответствующих жизненным целям людей" и выделявшего "консервативный", "прогрессивный", "положительный" подбор. Преимущество парадигмы конкурсного подбора заключается в индивидуальном подходе к оценке профессионального потенциала индивидов. Конкурсный отбор представляет собой процедуру, обеспечивающую определение соответствия профессиональных и иных качеств претендента заранее установленным квалификационным требованиям по должности или виду деятельности. Преимущество конкурсного отбора состоит во всестороннем тщательном и объективном изучении индивидуальных особенностей каждого кандидата и возможном прогнозированием эффективности их дальнейшей деятельности.

Хотя в государственной гражданской службе приняты нормативные правовые требования к реализации конкурсных стратегий, единой системы оценки служебной деятельности, в которой все этапы, стадии, формы конкурсных процедур были бы взаимосвязаны и дополняли друг друга, не существует. В диссертации предложена общая критериальная модель и методика проведения конкурсных процедур в гражданской службе. Разработка оптимальных конкурсных стратегий направлена на повышение эффективности реализации государственных функций, обновление административных процедур кадровых назначений, привлечение сотрудников с необходимыми компетенциями.

В пятой главе - "Перспективы и императивы развития структуры института государственной гражданской службы: мировое и российское измерение" - на основе анализа социальных изменений в развитии общества и государства определяются основные направления развития институциональной структуры государственной гражданской службы, и обозначается вектор стратегических перспектив.

В первом параграфе - "Императивы институциональных изменений государственной гражданской службы" - дана характеристика деятельности органов государственного управления в контексте усложнения современной социальной реальности, проанализированы императивы реформирования государственной гражданской службы в зарубежных странах.

По мнению автора, смысл нарастающих угроз для государственного управления (природных, социальных, технологических, ценностных) заключается в возможности возникновения "системных" сбоев и сильной неравновесности, приводящих к неуправляемости социальных институтов и появлению сложных эмерджентных проблем, а также возникновению "неконструктивной социальной самоорганизации". Обоснован тезис о том, что суть институциональных изменений в государственной гражданской службе заключается в необходимости адаптации государственных органов к вызовам и угрозам XXI века. По мнению автора, в сфере государственной гражданской службы необходима разработка технологий деятельности гражданских служащих в условиях турбулентности социальной среды, ее постоянной изменчивости и хаотичности. Соответственно усложнению внешней среды изменяется внутренняя структура государственных органов: она становится все более подвижной и открытой, а постановка и решение управленческих задач определяются ситуационными факторами.

Основная цель институциональных изменений в государственной гражданской службе связана с повышением эффективности деятельности государственных органов управления, введением новой практики принятия решений в государственных органах, развитием отношений между государством и его гражданами на основе доверия. В диссертации анализируются структурно-организационные, финансово-экономические, профессионально-кадровые, морально-этические изменения, целью которых является повышение эффективности и открытости деятельности государственных органов управления. На основании материалов социологических исследований выделены основные императивы институционального развития гражданской службы Российской Федерации: "повернуть гражданскую службу к гражданам", "повысить требования к соблюдению гражданскими служащими этических норм", "усилить общественный контроль за деятельностью гражданских служащих", "преодолеть коррупцию", "повысить степень доверия граждан к государственным органам", "думать о завтрашнем дне" ДНПГС-2009; СПЦ-2009..

Важнейшим направлением современного развития государственной гражданской службы является создание системной и логически обоснованной технологии стратегического развития государственных органов через. На основании изученных автором институциональных изменений в деятельности зарубежных государственных органов сделан вывод о значимости для российской практики государственного управления реализации принципов рентабельности и рационализации управленческих процедур, делегирования полномочий на региональный и муниципальный уровни, расширения доступа граждан к процессу принятия управленческий решений, формирования организационных структур, защищающих гражданских служащих от произвола "запрещенной" кадровой политики со стороны администрации.

Во втором параграфе - "Стратегические ориентиры и приоритеты развития институциональной структуры государственной гражданской службы Российской Федерации" - подчеркивается, что современные императивы развития институциональной структуры определены назначением гражданской службы не только как способа деятельности по обеспечению работы органов государственной власти и управления, но и как социального института, обладающего имманентной общественной ценностью. Гражданская служба выполняет функции, которые основываются на общественном консенсусе, единстве интересов государства, общества и граждан. В условиях становления России как правового, демократического и социального государства функционирование гражданской службы может быть направлено на осуществление координации деятельности государственных органов с институтами гражданского общества, на служение отечеству и развитие ответственности за обеспечение социальной стабильности в обществе.

В работе анализируются этапы и основные мероприятия по реформированию и развитию системы государственной службы Российской Федерации, а также условия и факторы обеспечения стабильности и целостности государственной гражданской службы как институциональной системы. Приведены результаты социологического опроса, которые показывают достаточно высокую оценку результатов реформирования государственной службы: позитивную оценку дали две трети опрошенных (63% респондентов) АПГГС-2009..

В работе актуализируется значимость развития нормативной культуры гражданской службы как способа деятельности, синергии управленческого сознания, отношений и деятельности. Данное понимание опирается на положение П. Сорокина о социокультурной системе, включающей в себя совокупность ценностей, норм, значимых действий и механизмов, посредством которых ценности и нормы социализируются, преобразуясь в материальную культуру, а также на тезис К.Х. Делокарова, что современная культура стимулирует целостный подход к реальности. Результаты социологических исследований свидетельствуют о том, что развитие гражданской службы может идти по пути совершенствования ее регулятивной функции, обеспечивающей поддержание социального порядка, интегративной функции, формирующей устойчивые институциональные взаимодействия, а также нравственно-психологической или воспитательно-коррелирующей функции, определяющей трансляцию базовых социальных ценностей в эффективную управленческую практику. Сделан вывод о необходимости разработки и внедрения механизмов реализации этических принципов служебного поведения гражданских служащих, основанных на акцентировании приоритетов общественного служения, законности, гуманизма, социальной ответственности.

В Заключении подведены итоги проведенного диссертационного исследования, формулируются основные теоретические выводы, определяются перспективы институционального развития государственной гражданской службы, дальнейшего исследования ее институциональной структуры.

Список научных публикаций по теме диссертационной работы

1. Литвинцева Е.А. Профессиональная деятельность государственных служащих: культурологический подход // Социология власти. 2001. № 1. - 0,7 п.л.

2. Литвинцева Е.А. Кадровый корпус государственных служащих: социологические характеристики // Социология власти. 2001. № 2. - 0,5 п.л.

3. Литвинцева Е.А. Организационное поведение государственных служащих // Социология власти. 2001. № 3. - 0,5 п.л.

4. Литвинцева Е.А. Профессионализм государственных служащих: факторы развития // Труд и социальные отношения. 2003. № 3 (23). - 0,5 п.л.

5. Литвинцева Е.А. Система государственной службы (зарубежные модели) // Труд и социальные отношения. 2003. № 4 (24). - 0,5 п.л.

6. Литвинцева Е.А. Социальный статус гражданских служащих в зарубежных странах // Этносоциум. 2007. № 5. - 0,7 п.л.

7. Литвинцева Е.А. Организационно-функциональное развитие государственной гражданской службы Российской Федерации // Этносоциум. 2007. № 6. - 0,5 п.л.

8. Литвинцева Е.А. Социальные факторы институционализации государственной гражданской службы // Труд и социальные отношения. 2007. № 3. - 0,5 п.л.

9. Литвинцева Е.А. Реформирование государственной гражданской службы в зарубежных странах // Государственная служба. 2007. № 6. - 0,5 п.л.

10. Литвинцева Е.А. Государственная кадровая стратегия: формирование эффективного резерва // Государственная служба. 2009. № 3. - 0,5 п.л.

11. Литвинцева Е.А. Стратегические цели и приоритеты развития системы государственной службы в Российской Федерации // Труд и социальные отношения. 2009. № 9. - 0,5 п.л.

12. Литвинцева Е.А. Проблемы реализации конкурсных процедур в системе государственной гражданской службы // Социология власти. 2009. № 5. - 0,5 п.л.

13. Литвинцева Е.А. Планирование деятельности государственных служащих: приоритеты и алгоритм реализации / Е.А. Литвинцева, И.Н. Рассказова // Государственная служба. 2009. № 5. - 0,5 п.л.

14. Литвинцева Е.А. Методические основы планирования профессионального развития государственных гражданских служащих / Е.А. Литвинцева, Б.Т. Пономаренко // Социология власти. 2010. № 3. - 0,5 п.л.

15. Литвинцева Е.А. Особенности формирования кадрового состава государственной гражданской службы // Среднерусский вестник общественных наук. 2010. № 4. - 0,5 п.л.

16. Литвинцева Е.А. Институт государственной гражданской службы: структурные компоненты и императивы: Монография. Саратов: Научная книга, 2010. - 8 п.л.

17. Литвинцева Е.А. Институциональная структура государственной гражданской службы: Монография. М.: Изд-во "Проспект", 2010. - 16,9 п.л.

18. Литвинцева Е.А. Индивидуальное планирование деятельности государственных гражданских служащих: Научно-методическое пособие / Е.А. Литвинцева, Б.Т. Пономаренко, И.Н. Рассказова / Под общ. ред. Б.Т. Пономаренко. М.; Брянск: Изд-во Брянский филиал ОРАГС, 2010. - 6,5 п.л. (авторских 3,3 п.л.).

19. Литвинцева Е.А. Реализация конкурсных стратегий в государственной гражданской службе: Монография / Е.А. Литвинцева, В.С. Карпичев, И.Н. Рассказова, Л.И. Яценко. М.: Изд-во "Ось-2008", 2009. - 10,5 п.л. (авторских 5,0).

20. Литвинцева Е.А. Система социальной защиты государственных гражданских служащих: Монография / Е.А. Литвинцева, А.В. Нехамкин. Новосибирск: Изд-во Рипэл, 2007. - 3,2 п.л. (авторство не разделено).

21. Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2003. - 8,0 п.л.

22. Литвинцева Е.А. Государственная служба в контексте социальных изменений: Монография. М.: Изд-во Глобус, 2003. - 9,5 п.л.

3. Научные статьи в сборниках и периодических изданиях

23. Литвинцева Е.А. Управление персоналом государственной службы в зарубежных странах / Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2010. - 7,8 п.л.

24. Литвинцева Е.А. Организационные принципы и механизмы развития государственной гражданской службы Российской Федерации // Аналитические обзоры Института научных исследований и информации РАГС при Президенте Российской Федерации. 2010. № 3 (13). М.: Изд-во РАГС, 2010. -3,4 п.л.

25. Литвинцева Е.А. Развитие институциональной структуры государственной гражданской службы: к постановке проблемы // Ученые записки РАГС. Выпуск 1 (XI) / Под общ. ред. В.К. Егорова, В.М. Герасимова. М.: Изд-во РАГС, 2010. - 0,5 п.л.

26. Литвинцева Е.А. Социальные факторы модернизации институтов государственного управления // Социальный потенциал модернизации России: Материалы межвузовской научно-практической конференции / Под. ред. А.И. Турчинова. М.: Изд-во РАГС, 2010. - 0,5 п.л..

27. Литвинцева Е.А. Оценка эффективности профессиональной деятельности государственных служащих / Е.А. Литвинцева, И.Н. Рассказова // Аналитические обзоры Института научных исследований и информации РАГС при Президенте Российской Федерации. 2009. № 6 (9). М.: Изд-во РАГС, 2009. - 4,2 п.л. (авторство не разделено).

28. Литвинцева Е.А. Анализ зарубежного опыта правового регулирования государственной гражданской службы // Аналитические обзоры Института научных исследований и информации РАГС при Президенте Российской Федерации. 2008. № 2. М.: Изд-во РАГС, 2008. - 3,9 п.л.

29. Литвинцева Е.А. Организационное поведение: Учебно-методическое пособие. М.: Изд-во РАГС, 2007. - 2,5 п.л.

30. Литвинцева Е.А. Индивидуальное планирование как основа оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих // Эффективность государственного управления в современных российских условиях: Материалы международной научно-практической конференции 17 марта 2009 г. / Под общ ред. А.И. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2009. - 0,5 п.л.

31. Литвинцева Е.А. Стратегические ориентиры развития системы государственной службы Российской Федерации // Демократическое устройство: наука, образование, практика: Материалы научно-практической конференции с международным участием. Киев, 29 мая 2009 г. / Под общ. ред. В.П. Приходько, С.В. Загороднюк. Киев: Изд-во НАДУ, 2009. Т. 1. - 0,4 п.л.

32. Литвинцева Е.А. Зарубежный опыт формирования кадрового резерва в системе государственной службы // Кадровый резерв как фактор развития управленческого потенциала России: Материалы научно-практической конференции, проведенной кафедрой государственной службы и кадровой политики (РАГС, 26 марта 2009 г.) / Под общ ред. А.И. Турчинова. М.: Изд-во РАГС, 2009. - 0,4 п.л.

33. Литвинцева Е.А. Порядок подготовки и содержание деятельности государственных органов по профессиональному развитию персонала государственной гражданской службы / Е.А. Литвинцева, И.Н. Панин, Б.Т. Пономаренко, В.А. Сулемов, А.И. Турчинов // Оценка и профессиональное развитие государственных служащих: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2009. - 0,5 п.л.

34. Литвинцева Е.А. Управление реформированием государственной службы / Е.А. Литвинцева, А.И. Горбачев, В.И. Кукин, К.О. Магомедов, В.С. Нечипоренко, И.Н. Панин, Б.Т. Пономаренко, А.И. Турчинов // Управление государственной гражданской службой: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2009. - 0.5 п.л.

35. Литвинцева Е.А. Система управления государственной гражданской службой Российской Федерации: концептуальные подходы / Е.А. Литвинцева, А.И. Горбачев, К.О. Магомедов, В.П. Мельников, В.С. Нечипоренко, И.Н. Панин, А.Т. Турчинов // Управление государственной гражданской службой: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2009. - 0,5 п.л.

36. Литвинцева Е.А. Зарубежный опыт организации системы управления государственной службой / Е.А. Литвинцева, Т.П. Вернигорова, В.И. Жильцов, Т.С. Иларионова, Т.Б. Михайлова, И.Н. Панин, Л.В. Прибыткова, А.И. Турчинов, Р.В. Шурупова // Управление государственной гражданской службой: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2009. - 0,7 п.л.

37. Литвинцева Е.А. Механизмы формирования системы мониторинга реализации программ ДПО за пределами территории Российской Федерации // Формирование системы мониторинга реализации программ дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих: Материалы научно-методического семинара. М.: Изд-во РАГС, 2009. - 1,5 п.л.

38. Литвинцева Е.А. Стратегии и программы развития государственной гражданской службы Российской Федерации // Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение национального стратегического проектирования, инновационного и технологического развития России. Ч. 2: Сб. науч. трудов. ИНИОН РАН. М. Изд-во ИНИОН РАН, 2009. - 0,3 п.л.

39. Литвинцева Е.А. Организация добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом // Основы миграционной политики: Учебное пособие / Под общ. ред. И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008 . - 2,0 п.л.

40. Литвинцева Е.А. Конкурс / Е.А. Литвинцева, Л.И. Яценко // Управление персоналом: Учебник / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М.: Изд-во РАГС, 2008. - 1 п.л.

41. Литвинцева Е.А. Управление персоналом государственной службы в зарубежных странах // Управление персоналом: Учебник / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М.: Изд-во РАГС, 2008. - 0,8 п.л.

42. Литвинцева Е.А. Ф. Фукуяма и его концепция "сильного государства" // Социология власти: основы теории и развитие практики: Материалы Седьмой научно-практической конференции молодых ученых 22 мая 2007 г. / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М.: Изд-во РАГС, 2008. - 0,5 п.л.

43. Литвинцева Е.А. Системы управления государственной гражданской службой в зарубежных странах // Президентский контроль: Информационный бюллетень. Издание Администрации Президента Российской Федерации. 2007. Март. № 3. - 1 п.л.

44. Литвинцева Е.А. Система профессионально-должностного продвижения государственных служащих: зарубежный опыт // Президентский контроль. Информационный бюллетень. Издание Администрации Президента Российской Федерации. 2005. Апрель. № 4. - 1,0 п.л.

45. Литвинцева Е.А. Новые подходы к профессиональному образованию государственных служащих в зарубежных странах // Инноватика государственного управления: прорыв в будущее: Материалы международной научно-практической конференции. М.: Изд-во Проспект, 2007. - 0,5 п.л.