Размещено на http://www.allbest.ru/

Конструирование новых моделей социальных услуг в условиях модернизации



План

1. Модернизация системы социальных услуг

2. Конструирование современных моделей системы социальных услуг

3. Модели инновационных технологий предоставления социальных услуг



1. Модернизация системы социальных услуг

Анализ процесса становления и развития социальных услуг в системе социального обслуживания населения показывает, что социально-экономические преобразования, происходящие в России последние десять лет, требуют ее серьезной модернизации.

Ученые рассматривают модернизацию как некий перманентный процесс, осуществляющийся посредством проведения реформ и инноваций.

Говоря о генеалогии самого слова “modern”, немецкий философ Ю. Хабермас отмечает, что оно впервые использовалось в Европе в конце V в. в целях разграничения получившего официальный статус христианского настоящего и языческого римского прошлого. В последующие эпохи содержание этого понятия менялось, но лишь эпоха Просвещения и затем романтизма наполнила его смыслом, соотносимым с современным. Современным с тех пор считается то, что способствует объективному выражению спонтанно обновляющейся актуальности духа времени Хабермас Ю. Модерн -- незавершенный проект: Пер. с нем. А. Б. Григорьева // Вопросы философии. 1992. № 4. С. 40-41..

В литературе выделяется три периода модернизации: I период -- конец XVIII -- начало XX в.; II период -- 20-60-е годы XX в.; III период -- 70-90-е годы XX в. Ряд авторов, в частности

Ю. Хабермас и Э. Гидденс, полагают, что эпоха модерности продолжается сегодня, как продолжается и процесс модернизации. Некоторые авторы полагают, что модерность (современность) не может быть завершена в принципе. Так, сенегальский социолог С. Амин утверждает, что “современность (modernity) не завершена, она открывает двери в неизведанное. Современность незавершаема по своей сути, но она предполагает последовательность форм, которые очень разнообразно преодолевают противоречия общества в каждый момент его истории” Амин С. Экономический глобализм и политический универсализм:

конфликтующие результаты? // Социология: РЖ / РАН ИНИОН. 2003. № 1. С. 49-56..

Модернизация как процесс и модерность как ее следствие, возникнув в западном мире, в XX в. стали распространятся в глобальном масштабе. Э. Гидденс полагает, что “никакие иные, более традиционные, общественные формы не могут противостоять ей, сохраняя полную изолированность от глобальных тенденций. Является ли модернити исключительно западным феноменом с точки зрения образа жизни, развитию которого способствуют эти две великие преобразующие силы? Прямой ответ на этот вопрос должен быть утвердительным Гидденс Э. Последствия модернити // Новая постиндустриальная волна на Западе: Антология. М., 1999. С. 119.. Согласно мнению известного израильского социолога Ш. Эйзенштадта, “исторически модернизация есть процесс изменений, ведущих к двум типам социальных, экономических и политических систем, которые сложились в Западной Европе и Северной Америке в период между XVII и XIX веками и распространились на другие страны и континенты” Цит. по: Штомпка П. Социология социальных изменений. М., 1996. С. 173..

Универсальный пакет модернизационных трансформаций, характерных для XX в., рассмотрен российским культурным антропологом Э.А. Орловой. На уровне социокультурной организации общества модернизация проявляется в форме движения от индустриализма к постиндустриализму в экономической сфере, в политической -- как движение от авторитарных к демократическим режимам, в правовой -- как переход от обычного к юридическому праву. “Им соответствуют изменения в области социально значимого знания и мировоззрения: в религиозной сфере заметен сдвиг от священного к более светскому обоснованию миропорядка; в философии -- от монистического к плюралистичному миропониманию; в искусстве -- от стремления к стилистическому единству к полистилистике; в науке -- от объективизма к антропному принципу. Совокупность этих общих социокультурных тенденции принято называть модернизацией” Орлова Э. А. Социокультурные предпосылки модернизации в России // Библиотека в эпоху перемен: Информ. сб. (Дайджест). Вып. 2 (10). М., 2001. С. 7..

Профессор Ягеллонского университета в Кракове П. Штомпка отмечает, что с точки зрения эволюционистов -- сторонников теории модернизации, она должна была принести всеобщее улучшение социальной жизни и условий человеческого существования. Модернизация и конвергенция рассматривались как необходимые, необратимые, эндогенные и благотворные процессы. Путь модернизационных трансформаций состоит из последовательных стадий, например “традиционная -- переходная -- современная”, “традиционная стадия достижения предварительных условий для начала изменений, начало непрерывного роста -- созревание -- достижение уровня массового потребления” Штомпка П. Социология социальных изменений. М., 1996. С. 172..

Известно, что существует широкий спектр мнений по вопросу реформирования социальной сферы в целом и системы социального обслуживания населения в частности, что вызвано различными мировоззренческими установками и подходами к проблемам формирования концептуальных основ социальной политики и методов ее реализации.

Одним из главных акцентов модернизации является улучшение социальной жизни. Социальное обслуживание населения -- это как раз та сфера, где население с помощью социальных услуг повышает свой уровень качества жизни.

Проблемы модернизации социальной сферы России находятся в центре политических стратегий социально-экономического развития страны. В ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию эта тема являлась ведущей. В частности, в послании 2010 года была подчеркнута необходимость реалистичной социальной политики, суть которой заключается в отказе от практики всеобщего государственного патернализма, наследия советской эпохи, как нецелесообразного на современном уровне развития страны. Отказ от политики государственного патернализма в первую очередь диктуется необходимостью наиболее эффективного использования финансовых ресурсов, а также стремлением власти активизировать стимулы развития самого человека. Властные элиты, следуя модели либерального развития, стремятся включить в процесс развития страны собственный потенциал человека, повысить ответственность индивида за себя и благополучие своей семьи.

Для России это модернизационная идея. В современный период эффективная адресная социальная помощь только нуждающимся является важным компонентом реалистичной социальной политики, основой ее модернизации.

Модель социальных услуг в системе сложилась около 20 лет назад для решения чрезвычайных задач обеспечения выживания людей в трудных ситуациях за счет их поддержки и предоставления социальных услуг.

Можно признать, что сформированная в этот период практически заново система успешно поддержала значительные группы населения, дезорганизованные и отброшенные за грань выживания радикальными социально-экономическими преобразованиями 90-х годов. Получила большое развитие инфраструктура услуг по надомному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов. Сотни тысяч пожилых людей смогли в преклонном возрасте жить в своих жилищах, в привычном окружении, сохраняя соседские связи и социальные контакты.

Следует отметить важность создания системы специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. Приюты и социальнореабилитационные центры в полном смысле слова спасли целое поколение детей, родители которых не смогли обеспечить им заботу и нормальное развитие. Безнадзорность, к сожалению, по-прежнему достаточно распространенное явление, но удалось справиться с беспризорностью и постепенно берется под контроль преступность несовершеннолетних.

Принимаемые в экстренном порядке меры были во многом основаны на принципах советского “собеса”: они отличались директивным, универсальным и патерналистским характером, но достаточно успешно сработали в условиях слома социальноэкономической формации.

Однако за прошедшие с того времени годы социальноэкономическая ситуация кардинально изменилась: Россия стала страной с рыночной экономикой; значительная часть населения адаптировалась к ее требованиям; сократилась доля низкодоходного населения. Категориальный, а не персональный принцип предоставления мер социальной поддержки перестал отвечать задачам обеспечения выживания и развития российских граждан. Сложившийся иждивенческий подход части населения к получению мер социальной помощи препятствует формированию установок на самостоятельность и социальную ответственность.

В условиях масштабного мирового и отечественного финансово-экономического кризиса сформировалась объективная необходимость в изменении существующего представления о социальной политике, появления новых “прорывных” идей. Модернизация России XXI века должна быть основана на ценностях и институтах демократии и гуманизма. Отечественная экономика должна быть переориентирована на реальные потребности людей. В то же время в обществе должен быть найден разумный компромисс между индивидуальной самореализацией и деятельностью государства, которое, по Конституции, является социальным и должно обеспечивать базовые гарантии тем гражданам, которые по объективным причинам не способны самостоятельно решать свои проблемы.

Модернизация социальной политики должна быть направлена на решение следующих задач:

o отказ от патернализма;

o частичное разгосударствление социальной сферы;

o формирование рынка социальных услуг;

o появление нового субъекта в социальной политике -- самого человека (ранее он был преимущественно объектом);

o переход от преимущественно социальной поддержки к преимущественно социальному страхованию и т. д.

Либерализация социальной сферы усиливает многосубъектность социальной политики -- помимо государства в ней участвуют также общественные институты, предприятия и корпорации. Наконец, субъектом социальной политики может быть отдельная семья, реализующая свои социальные права, формирующая стратегию своего развития.

Следует отметить, что сферу социального обслуживания населения мало затронули рыночные преобразования, что привело к застою в повышении качества многих социальных услуг, неэффективному использованию ресурсов, игнорированию реальных потребностей отдельных групп населения. Отсутствие практики мониторинга эффективности предоставления социальных услуг не позволяет учитывать конкретные нужды людей. Несформированность рынков социальных услуг обусловлена также недостаточным участием в этой сфере негосударственных организаций.

Кроме того, в настоящее время в системе социальных служб нет единых критериев оценки качества и эффективности работы подобных учреждений. Цели и задачи социальных служб определяются в самых общих выражениях, в то время как оценка их деятельности осуществляется почти целиком на основании количественных параметров (сколько человек обслужили) и субъективно определяемых представлений о достаточности усилий в отношении каждого клиента (необходимое число услуг). В отсутствие четких регламентов, стандартов и правил нерешенными остаются вопросы о том, кто и как в этих случаях определяет необходимость и достаточность. В системе функционируют и подчас конкурируют друг с другом количественная и качественная составляющие эффективности.

Между тем модернизация требует, чтобы в деятельности учреждений социального обслуживания населения постепенно происходил переход от мер по решению проблем чрезвычайного характера к мерам по развитию внутренних сил и личностных ресурсов населения.

В условиях экономического кризиса автоматически возросло количество льготных категорий населения. Перенос акцента на основанное на рыночных принципах социальное страхование и использование оценки нуждаемости при распределении благ, включая пособия, характеризует модернизацию социальной политики.

В новых социально-экономических условиях развития общества будет возрастать потребность в социальных услугах практически у всех категорий граждан, в первую очередь людей с ограничениями здоровья, семей с детьми, -- хотя здесь причиной будет, скорее, не увеличение численности потенциальных клиентов, а рост понимания значимости социального обслуживания для обеспечения достойного, социально приемлемого качества жизни людей, в особенности пожилых.

Однако в настоящее время в системе социальных услуг существуют препятствия для организации рынка на принципах частной конкуренции. Как показывает практика западных стран, невмешательство государства в процессы рыночного обеспечения ряда социальных услуг ведет к проблеме так называемого неполного рынка.

Нежелательность исключения социальных услуг из потребления отдельных граждан вызвано, с одной стороны, их особой значимостью для жизнедеятельности человека -- витальным характерам услуг здравоохранения, базисным характером общего образования в формировании личности и дальнейшей жизни каждого индивида, особым значением культуры и искусства для духовного становления и развития человека; с другой -- тем, что частный рынок услуг выталкивает наименее обеспеченных граждан за свои пределы, не заботясь об удовлетворении важнейших социальных потребностей всего населения. Поэтому в рыночной экономике обеспечение и производство общественных благ, в том числе социальных услуг, в значительной степени осуществляются государством, которое при этом выполняет также свою функцию перераспределения реальных доходов населения от высших слоев к низшим, исправляя еще один недостаток рынка. Соотношение рыночного (платного) и общественного (государственного) сектора услуг не является постоянным. Следовательно, уровень и масштабы развития рынка услуг меняются в зависимости от действия разных факторов.

Во-первых, на соотношение рыночных и государственных начал в сфере услуг влияет изменение технических условий производства. Так, в связи с появлением мобильной коммуникационной технологии и технической реализации принципа обратной связи “производитель - клиент” в сфере коммуникации, связи и средств массовой информации стало возможным сузить и ограничить естественную монополию и расширить тем самым принцип исключаемости и конкурентоспособности услуг.

Во-вторых, рост материального благосостояния и процесс выравнивания уровня платежеспособного спроса широких масс населения при одновременном повышении социальной ответственности и гражданской зрелости каждого члена общества привели к тому, что стало возможным постепенно снимать нагрузку расходов на смешанные услуги с государственного бюджета и финансирование этих услуг перекладывать на семейный бюджет.

В-третьих, в странах с развитой рыночной экономикой интенсивно шел процесс трансформации собственности под влиянием двух взаимодействующих тенденций: развития ассоциативных, корпоративных форм собственности, включающих транснациональные формы, и процесса расщепления права собственности на пучок правомочий. Усложнение взаимодействия этих правомочий шло с одновременным возрастанием финансово-денежного фактора в отношениях собственности. Финансы и деньги превратились в ключевое звено управленческого воздействия на все сферы жизни общества, в том числе на сферу услуг: они выполняют функции заказчика и контролера сервисной деятельности. Ныне получили широкое распространение различные формы контрактных отношений участников сервисной деятельности с активным использованием разных правомочий собственника и института доверительного управления, доверительной собственности.

В-четвертых, на соотношение рыночных и государственных начал в сфере услуг оказывают сильное влияние конкретные исторические условия развития страны, в том числе развития государственности, продолжительность и глубина переживаемых страной общественных катаклизмов -- войн, кризисов, революций.

Развитие рыночных отношений в сфере услуг подвержено также влиянию политического фактора. Так, во многих странах Европы в период Второй мировой войны и в первые послевоенные годы народное хозяйство имело много черт мобилизационной экономики. Соответственно многие смешанные социально значимые услуги (транспорт, связь, жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение) находились в сфере государственного управления и государственного финансирования. Действие рынка было сильно ограничено. В первые годы после войны сказалась ограниченность платежеспособного спроса населения и сильная инерция социальной солидарности всех слоев, которая сложилась в военный период под влиянием объединяющей идеи борьбы против общего врага.

В 70-80-х годах прошлого века ситуация в развитых странах Европы изменилась в связи с огромным дефицитом государственного бюджета из-за чрезмерно возросших общественных расходов и налогового бремени. Маятник соотношения государственного и рыночного секторов в экономике вообще, в сфере услуг в частности качнулся в сторону развития частного сектора и рыночных отношений.

В России все вышеприведенные факторы, влияющие на соотношение рынка и государства в сфере услуг, на протяжении XX века действовали еще более противоречиво. Здесь наблюдались возвратно-поступательные процессы, когда периоды расширения сферы рынка в экономике, в том числе в сфере услуг, сменились его сужением и расширением сферы действия государства. В конце XX века верх взяла тенденция расширения рыночных отношений и ограничения государственного сектора в сфере услуг. В некоторых отраслях сферы услуг впервые сформировался рынок.

Следует подчеркнуть, что сложившаяся государственная система социальных служб не может и не должна удовлетворять все возможные потребности клиента. Расширение спектра предоставляемых услуг должно включать в себя организаторскую деятельность, развивающуюся по следующим ступеням: а) увеличение перечня услуг, предоставляемых государственными социальными службами, в дополнение к обязательным (гарантированным), но на платной основе; б) приобретение для населения от имени государства необходимых услуг у производителей, независимо от их формы собственности и организационных форм; в) предоставление населению, имеющему право на соответствующую услугу, не данной услуги в натуральной форме, а целевого сертификата на сумму стоимости услуги, которую сам клиент может приобрести в то время и у того поставщика, которые выбирает сам.

Увеличение перечня услуг и введение платного (частично оплачиваемого) обслуживания в существующих государственных службах -- важнейшее средство их адаптации к рыночной экономике. Существовавшее до настоящего времени финансирование по смете в конечном счете не предъявляло исчерпывающих требований к интенсивности и качеству работы самих учреждений социального обслуживания.

Необходимо создавать рынок услуг в рамках частногосударственного сотрудничества, следует также поощрять разнообразные предприятия малого бизнеса, которые в сотрудничестве с социальными службами смогут осуществлять ремонт жилища, стричь клиентов, чинить одежду и обувь и проч.

Приобретение социальных услуг в интересах населения у разнообразных производителей позволит активизировать механизм конкуренции, когда государственный (муниципальный) заказ распределяется на конкурсной основе и услуги закупаются у того поставщика, который сможет обеспечить не только лучшие финансовые условия, но и наиболее безопасное и качественное предоставление услуг. Такая практика приобретения услуг у “независимых носителей” широко распространена, скажем, в странах Западной Европы, в том числе там, где очень значимо присутствие государства на рынке социальных услуг.

Разумеется, сама возможность конкуренции детерминируется наличием конкурентов. То есть закупка у лучшего из поставщиков возможна только там, где есть выбор. Поэтому государство призвано поощрять создание и некоммерческих, и коммерческих социальных служб, так как, чем больше будет предложений, тем больше шансов найти среди потенциальных поставщиков производителей наиболее качественных услуг. Но, учитывая особые характеристики социально-сервисной деятельности, для массового распространения такой формы организации предоставления гражданам услуг социального обслуживания недостаточно “невидимой руки рынка”, о которой в свое время писал А. Смит. Необходимо наличие системы контроля качества (входного и текущего) в лице социальной инспекции или иного подобного органа.

Наконец, наиболее высокой ступенью предоставления потребителям свободы выбора в получении социальных услуг выступает обеспечение льготированных категорий граждан не услугами в натуральной форме, а целевой выплатой на получение данных услуг. Это наиболее развитая форма популярного сегодня подушевого финансирования, которое осуществляется на основе механизма “деньги следуют за потребителем”. Характерно, что подобный эксперимент в Великобритании, проведенный 30 лет назад с целью дать инвалидам возможность самостоятельно распоряжаться средствами, выделяемыми на их обслуживание, и получать именно те услуги, которые необходимы самим клиентам, проходил под лозунгом Shape your life (Формируй свою жизнь). Действительно, свобода выбора, свобода принятия услуги или отказа от нее -- важная предпосылка демократического самосознания, предполагающего правосубъектность получателя социальных услуг.

Разумеется, передача гражданам денежных средств в размере стоимости услуги имеет смысл только тогда, когда наличествуют источники социальных услуг, т. е. когда возможна свободная покупка социальной услуги у поставщика.

Следует отметить, что модернизация структуры управления и организации, модернизация технической обеспеченности социального обслуживания неотделима от того, что можно назвать модернизацией подготовки кадров. Несмотря на то, что уже более сотни вузов выпускают кадры с профильным социальным образованием, до сих пор приоритет технологизации не стал ведущим в представлении о деятельности специалиста. Описывая требования к специалисту, говорят о гуманности, о милосердии, а требования к умениям, к владению современными технологиями стоят на втором плане. Между тем современные социальные технологии, разработанные и апробированные специалистами как отечественных, так и зарубежных социальных служб, позволяют разрешать многие проблемы, активизировать личностный потенциал клиентов на преодоление трудностей.

Процесс модернизации предполагает внедрение технических, технологических, информационных изменений в экономике. Но главное -- это модернизация сознания людей, сотрудников, которые должны понимать смысл проводимых преобразований и иметь мотивацию на их проведение.

Таким образом, выделим ведущие направления модернизации системы социального обслуживания населения.

1. Содействие формированию рынка социальных услуг.

Формирование и развитие рынка социальных услуг должно создать ситуацию, когда клиент превратится, по сути, в инвестора, который своими средствами поддерживает лучшие социальные службы. Таким способом было бы достигнуто объединение потенциала бесплатных (для потребителя) и платных (для поставщика) социальных услуг, что даст возможность гарантированно обеспечить нуждающихся граждан социальными услугами и в то же время развивать инфраструктуру социального обслуживания, используя дополнительные ресурсы и механизмы рыночной экономики.

2. Разработка и внедрение нормативов и стандартов (технических регламентов) объема и качества социальных услуг.

3. Создание современной модели социальных услуг в системе социального обслуживания населения.

-- совершенствование взаимодействия и сотрудничества между органами государственной власти города и органами местного самоуправления;

-- совершенствование взаимодействия между федеральными исполнительными органами государственной власти и исполнительными органами государственной власти города, участвующими в реализации социальной политики;

-- совершенствование взаимодействия между учреждениями социальной защиты населения регионального и федерального подчинения;

-- совершенствование взаимодействия между учреждениями различных отраслей (социальной защиты населения, здравоохранения, образования, семейной и молодежной политики и т. д.);

-- совершенствование взаимодействия между органами государственной власти города и общественными организациями.

4. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для системы социальной защиты населения (независимо от форм собственности):

-- расширение системы переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров и специалистов органов и учреждений социальной защиты населения;

-- внедрение системы стажировки специалистов на базе опорно-экспериментальных площадок ведущих научных и образовательных заведений, учреждений социального обслуживания населения, в том числе зарубежных.

2. Конструирование современных моделей системы социальных услуг

Как показывает анализ, сложившаяся практика социальных услуг нуждается в кардинальном обновлении и развитии. Сформированные механизмы ее роста ориентированы в основном на расширение существующей структуры социального обслуживания неблагополучных семей и граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, без особого учета их потребностей. Но решение этих проблем, а также развитие качественной системы социальных услуг для населения требуют значительных масштабных преобразований с созданием рынка социальных услуг, их разгосударствления, предоставления населению свободы выбора.

Потребность в реформировании системы социальной защиты населения обусловлена не только временным сжатием денежных доходов в связи с мировым финансово-экономическим кризисом, не только обременительностью возрастающих социальных расходов для бюджета города, но также и назревшей необходимостью перехода от существующей патерналистской, практически “собесовской” модели к модели, характерной для социально ориентированной рыночной экономики. Данная модель, по мнению автора, должна быть сформирована на основе нескольких оснований:

-- государство создает благоприятные условия для социального развития и благоденствия всех жителей города, однако использование этих условий является зоной самостоятельной ответственности индивидов и семей;

-- государство принимает на себя обязательства оказания услуг по социальной поддержке индивидов и семей, которые по объективным причинам не могут самостоятельно обеспечить себе нормальное функционирование;

-- социальные пособия и компенсации предоставляются жителям Москвы в соответствии с оценкой их индивидуальной нуждаемости и уровня социально-экономической обеспеченности;

-- постепенно должен произойти переход к предоставлению социальных пособий и компенсаций в интегрированной форме в виде единой социальной выплаты (социального сертификата), позволяющей обеспечить данной семье, данному индивиду условия жизнедеятельности на уровне городских социальных стандартов. В настоящее время эти городские социальные стандарты (минимальные гарантированные государством социальные стандарты качества жизни различных категорий населения) разработаны в отношении пожилых людей; предстоит разработать и утвердить городские социальные стандарты как важный инструмент социального нормирования в отношении других категорий населения.

Нуждается в изменении система социального обслуживания населения, которая в основном сформировалась в середине 90-х годов прошлого столетия и на протяжении последних лет переживает застойные явления.

Некоторые социальные услуги организуются без учета их социально-экономической обоснованности, без обеспечения рационального сочетания их стоимости и результативности.

Кроме того, свойственное патерналистской модели социальной политики бесплатное предоставление стационарного и нестационарного обслуживания всем людям пожилого возраста и инвалидам противоречит принципу социальной справедливости.

Чтобы уйти от распространенного в настоящее время категориального принципа предоставления социальных услуг, нужно перейти к предоставлению услуг в соответствии с индивидуальной потребностью. Для этого необходимо произвести оценку нуждаемости граждан в социальных услугах и определить базисные основания для реформирования системы социального обслуживания по следующим параметрам:

-- определить круг лиц, которым в соответствии с городским социальным стандартом государственными социальными службами могут быть предоставлены услуги социального обслуживания;

-- определить перечень услуг, предоставляемых государственными учреждениями города Москвы, как гарантированный государством минимум социального обслуживания;

-- определить основания, по которым различные категории граждан получают социальное обслуживание.

Услуги населению предоставляются согласно территориальному перечню, они могут предоставляться как бесплатно, так и на возмездной основе или на основе частичной оплаты.

Бесплатное предоставление социальных услуг в объеме территориального перечня должно быть сохранено для детей-инвалидов и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, возможно, для всех граждан пожилого возраста и инвалидов, уже получающих услуги в государственных учреждениях социального обслуживания.

Для всех остальных категорий предоставление социальных услуг должно быть обусловлено результатами оценки индивидуальной нуждаемости и уровня доходов.

Лица, имеющие достаточно высокий уровень доходов (величина которого определяется субъектом), должны оплачивать получаемые социальные услуги полностью или частично.

Пожилым людям или инвалидам, нуждающимся в постоянном постороннем уходе, в соответствии с действующим законодательством такие услуги должны предоставлять родственники. При необходимости помещения указанных пожилых людей и/или инвалидов в стационарные учреждения социального обслуживания родственники обязаны оплачивать услуги этих учреждений полностью или частично.

Аналогичный подход должен применяться к надомному обслуживанию пожилых людей и инвалидов, а также к услугам отделений дневного пребывания государственных социальных служб.

Государственные учреждения социального обслуживания в дополнение к услугам утвержденного территориального перечня могут предоставлять дополнительные услуги, как правило, на платной основе или на основе частичной оплаты. социальный услуга население льготированный

Повышение экономической обоснованности и эффективности деятельности государственной системы социального обслуживания населения требует завершения перехода на предоставление услуг в соответствии с государственным заданием, основанным на утверждаемых ежегодно показателях объема (состава) и качества услуг, как это предписано новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Это обеспечит полную прозрачность и проверяемость государственных ассигнований, используемых не на финансирование содержания учреждений социального обслуживания, а на оказание социальных услуг.

Такая организационно-финансовая форма позволит государственным социальным службам обеспечить развитие сектора платных социальных услуг в дополнение к бесплатным услугам, оказываемым в соответствии с государственным заданием. Платные услуги могут послужить источником дополнительного финансирования расходов на обеспечение оказания более качественных и высокоспециализированных услуг населению.

Кроме того, утверждение механизма установления государственных заданий на предоставление социальных услуг позволит стимулировать переход государственных учреждений социального обслуживания в форму автономных некоммерческих организаций. Такие социальные службы будут предоставлять социальные услуги населению в соответствии с государственным заданием, а также дополнительно вести самостоятельную хозяйственную деятельность в сфере социального обслуживания, причем средства от этой хозяйственной деятельности будут использоваться на цели развития социального обслуживания.

В перспективе вместо предоставления гарантированных услуг в натуральной форме гражданам в соответствии с их пожеланиями может предоставляться прямая целевая выплата в виде социального сертификата, размер которой определяется стоимостью услуг (необходимого количества и качества), положенных данному гражданину. Указанная прямая социальная выплата может быть перечислена на счет “Социальной карты москвича” и использована получателем в социальной службе любой организационной формы и формы собственности, но только на оплату социальных услуг.

Новые экономические условия требуют перехода от системы предоставления услуг населению (в абсолютном большинстве случаев через монопольную систему государственных социальных служб) к закупке социальных услуг в интересах населения на конкурсной основе на свободном рынке социального обслуживания. Это позволит диверсифицировать источники социального обслуживания, задействовать механизм конкуренции для повышения эффективности и качества социального обслуживания.

Следует разработать формы содействия развитию негосударственных социальных служб (коммерческих социальных служб, социальных служб, создаваемых общественными организациями, благотворительными фондами, конфессиональными организациями, отдельными лицами) в соответствии с действующим законодательством, так как помимо важной социальной функции по предоставлению услуг социальное обслуживание является емким рынком занятости, способным предоставить рабочие места многим гражданам, высвобождаемым в ходе экономических преобразований.

Государство обязано создать для всех участников рынка социальных услуг равные условия, а также обеспечить постоянный контроль за безопасностью и качеством услуг, оказываемых различными социальными службами независимо от их организационных форм и форм собственности. Для этого необходимо сформировать службу государственной социальной инспекции либо как отдельное государственное учреждение, либо в качестве структурного подразделения государственного органа, уполномоченного в сфере социальной защиты населения.

Необходимым инструментом деятельности указанной инспекции должна стать разработанная и утвержденная система контроля качества социальных услуг, предоставляемых населению социальными службами любых организационных форм и форм собственности.

Проведенный анализ свидетельствует, что в системе социальных услуг имеются резервы и ресурсы, требующие перераспределения внутри отрасли, что будет способствовать более эффективному использованию средств для проведения социальной политики.

Представляем новую модель социальных услуг, предлагаемую в ходе модернизации системы социальной защиты населения города Москвы. Для ее разработки требуется принятие следующей системы мер:

-- внедрение и пропаганда системы индивидуального страхования социальных рисков -- для поддержки в старости, для обеспечения ухода в случае болезни;

-- организация и проведение мониторинга системы социальной защиты населения (базовый вариант -- в постоянном режиме; углубленные срезы -- один раз в год, по итогам завершенного организационно-финансового периода);

-- разработка концепции (парадигмы) и экономическое обоснование реформирования системы социальной защиты населения в городе Москве;

-- разработка правового обеспечения реформирования системы социальной защиты населения города Москвы;

-- подготовка предложений по изменению организационной структуры системы социальной защиты населения (в частности, по формированию социальной инспекции);

-- разработка мер по внедрению платных услуг, формированию рынка социальных услуг, а также по целенаправленному формированию общественного мнения в пользу развития рынка разнообразных, доступных и качественных услуг (в двух направлениях: изменение общественного мнения производителей услуг, руководителей и специалистов государственных учреждений социального обслуживания; изменение общественного мнения потребителей социальных услуг -- жителей Москвы);

-- организация широкой пропагандистской кампании о необходимости индивидуальной социальной ответственности за собственное благополучие и благополучие своей семьи, за обеспечение приемлемых экономических стандартов, ухода в старости и в случае болезни.

Данная система по конструированию новой модели программы должна быть реализована с учетом последовательных шагов. Организация и проведение всестороннего исследования системы социальной защиты населения города Москвы как начального этапа мониторинга деятельности системы должны привести к изысканию средств в рамках текущего финансирования, которые без ущерба для объема и качества мер социальной поддержки, предоставляемых москвичам, могут быть перенацелены на организацию мониторинга и разработку последующих мер по модернизации системы социальной защиты населения города.

Среди факторов, вызывающих необходимость конструирования новой модели социальных услуг, выделяются следующие:

-- неравномерное расположение социальных учреждений по районам города;

-- их слабая материально-техническая база;

-- однотипность предоставления социальных услуг;

-- неразвитость платных услуг;

-- применение устаревших технологий;

-- монополия государства и неразвитость принципа социального партнерства;

-- отсутствие регулирования отношений бизнеса, власти и населения в рамках “поля институциализации”.

С учетом этих и других особенностей должно проходить конструирование модели современного учреждения социального обслуживания населения.

Для реализации этой задачи необходимо:

-- провести ревизию существующей системы социального обслуживания;

-- оптимизировать структурные компоненты внутри учреждений социального обслуживания;

-- провести мониторинг востребованности социальных услуг населением с учетом их потребностей;

-- разработать критерии оценки нуждаемости населения в социальных услугах;

-- сформировать модели современной системы социальных услуг, оказываемых учреждениями различных форм собственности.

Разработанная автором модель предполагает взаимодействие двух групп учреждений социального обслуживания населения: городского и районного подчинения.

Модель системы оказания услуг стационарного типа (городского подчинения) в основном строится на основе прогнозного развития демографической ситуации в городе, мониторингов охраны здоровья и качества жизни, а также наблюдений автора, работающего в данной отрасли более 10 лет.

Как показывает анализ, модель развития и размещения учреждений социального обслуживания населения в городе Москва на перспективу предусматривает:

1. Развитие сети объектов оказания социальных услуг с формированием уровней обслуживания населения -- районного и городского значения, различающихся видами деятельности и размещением в городе.

2. Формирование типологии объектов оказания социальных услуг, выполненных с учетом запросов населения, многообразия оказания услуг по социальной помощи населению, дифференцированной по емкости, развития новых форм объектов социального обслуживания, размещенных в городской среде.

3. Разработку принципов размещения объектов оказания социальных услуг в структуре города Москвы, предусматривающих развитие:

-- объектов оказания социальных услуг районного уровня на жилых и общественных территориях с целью достижения нормативного уровня обеспеченности за счет использования первых этажей существующих и строящихся жилых зданий, встроеннопристроенных помещений и отдельно стоящих зданий;

-- объектов оказания социальных услуг городского уровня на специализированных общественных территориях, при интенсификации жилых территорий в процессе реконструкции, при перепрофилировании производственных территорий с учетом объектов нового строительства и перспективной типологии объектов.

4. Формирование приоритетных направлений развития сети объектов социальных услуг в городе, предусматривающих:

-- на районном уровне: обеспечение потребности в объектах системы социальных услуг районов с низкой их обеспеченностью за счет открытия социальных служб во вновь вводимом жилье;

-- на городском уровне: обеспечение строительства новых объектов за счет оказания социальных услуг населению.

В принятом в мае 2010 года Законе города Москвы № 17 “О генеральном плане города Москвы” определено приоритетное развитие новых типов объектов, ориентированных в первую очередь на социально незащищенные группы населения по объектам социального обслуживания: реабилитационные центры инвалидов, центры социально-правовой и психологической поддержки женщин, районные социально-реабилитационные центры для инвалидов и ветеранов войн и Вооруженных сил, специальные жилые дома для бездомных, центры для бездомных родителей с несовершеннолетними детьми, центры медико-социальной и службы экстренной помощи, специальные учреждения для лиц, освобожденных из мест лишения свободы, за которыми установлен административный надзор.

Кроме того, как показывает анализ, в соответствии с принятым Генеральным планом развития социальных услуг к 2025 году в столице будет обеспечено:

-- повышение качества предоставляемых услуг в сфере социальной защиты для удовлетворения потребности к 2025 году 5 млн человек в социальной помощи (консультационной, материальной, стационарной) при увеличении фонда на 300% в целях увеличения продолжительности жизни на 10-15 лет;

-- развитие и расширение сети учреждений социальной защиты районного уровня на 0,7 млн кв. м общей площади и повышение качества и количества предоставляемых ими услуг группам населения Москвы по месту жительства;

-- развитие сети специализированных стационарных учреждений городского уровня для более полного удовлетворения потребностей в местах постоянного проживания групп социально незащищенных слоев населения;

-- развитие сети специализированных мест проживания для лиц без определенного места жительства и освобожденных из мест заключения;

-- приоритетное развитие сети за счет строительства в городе новых типов учреждений социального обслуживания для обслуживания инвалидов, престарелых, лиц, оказавшихся в кризисных ситуациях, бездомных, в том числе в первую очередь социальных приютов, центров для бездомных граждан, учреждений медико-социальной и профессиональной реабилитации инвалидов, специальных домов и пансионатов проживания для пожилых людей;

-- рост числа занятых в этой сфере на 215% при повышении уровня обеспеченности общей площадью одного работающего до 35 кв. м для повышения комфорта обслуживания.

С учетом прогнозных оценок развития объектов социального обслуживания населения до 2020 года потребность в новом строительстве объектов составит порядка 1,2 млн кв. м общей площади (в год по 0,08 млн кв. м общей площади), что потребует объем капитальных вложений 65 млрд руб. (4,3 млрд руб. в год).

Ускоряя ввод дополнительных объектов, необходимых для жизнедеятельности различных групп населения на современном уровне социально-экономического развития города, целесообразно наряду с бюджетным финансированием более активно привлекать средства инвесторов. При условии повышения доходности для инвесторов необходимо до 2025 года построить за счет внебюджетных источников 840 тыс. кв. м общей площади (70% предусматриваемой Генеральным планом общей площади) объектов социальной защиты.

Для повышения инвестиционной привлекательности проектных предложений необходимо использовать механизм “комплексных многофункциональных инвестиционных проектов”, предусматривающий наряду с социальными строительство коммерчески выгодных объектов жилищного, торгово-офисного, досугово-развлекательного и другого назначения. Определение делового соотношения площадей, строящихся за счет использования бюджетных и внебюджетных средств, сделает возможным привлечение инвесторов к строительству объектов для предоставления социальных услуг (домов для престарелых, ветеранов, центров реабилитации инвалидов и др.).

Кроме того, одним из возможных вариантов привлечения частных инвестиций в социальную сферу может стать применение концессионных соглашений при строительстве и реконструкции объектов социального обслуживания города Москвы.

Вторая модель учреждений социального обслуживания, оказывающих услуги населению в нестационарных формах должно исходить из развития устойчивости и стабильности социальных услуг, а также расширения новых видов услуг, востребованных населением.

В данной модели будет преобладать блок бесплатных социальных услуг, оказываемых населению по гарантированному государством перечню, а также значительно расширится дополнительные социальные услуги, обеспечиваемые за счет оплаты услуг населением. Это позволит расширить число получателей социальных услуг, не попадающих по требованиям гарантированного перечня, а также создаст возможность расширения спектра услуг непосредственно категориям населения, обслуживаемыми социальной защитой населения.

Важной тенденцией развития системы социальных услуг в рамках этой модели будет значительно повышена роль негосударственных некоммерческих частных организаций, формирующих рынок социальных услуг.

Этим создается уникальная возможность плавного безболезненного объединения всеобщих государственных интересов, интересов бизнеса и населения через форму интереса определенных общественных групп -- в рамках гармоничного неконфликтующего гражданского общества.

Реализация Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ об изменении статуса учреждений также позволит использовать более гибкие формы создания системы социальных услуг. Государственные бюджетные организации и автономные смогут шире использовать платные услуги, оперативнее реагировать на спрос населения на рынке социальных услуг.

Причем данный подход потребует внедрения в систему социальных услуг таких факторов, как ответственность поставщиков услуг, добросовестность, репутация, престиж и т. д. Часто именно эти понятия выступают как мотивационные цели функционирования структуры и служат основой формирования оценок получаемых результатов.

Таким образом, конструирование новых моделей развития социальных услуг позволит вывести на новый уровень их планирование с учетом потребностей населения, возможностью близости размещения от места проживания жителей города, а также значительно увеличить их объемы.

3. Модели инновационных технологий предоставления социальных услуг

В настоящее время господствующим трендом развития социального обслуживания становится специализация социальных услуг, их классификация в зависимости от индивидуальной потребности получателей.

С учетом данного подхода в регионах Российской Федерации развиваются инновационные модели социальных технологий предоставления услуг.

Одной из инновационных моделей предоставления социальных услуг является организация мобильной социальной службы.

Поскольку мобильные социальные службы создаются во многих регионах Российской Федерации на инициативной основе, на федеральном уровне подготовлен пока базовый (модульный) специальный правовой документ, определивший основные требования к организации деятельности таких служб. Поэтому при разработке правоустанавливающих документов за основу принимаются федеральные законы “О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов” (1995), “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации” (1995), а также представления о содержании деятельности такой службы и особенностях ее функционирования.

Значительное место в формировании модели социальной службы отводится организационным аспектам, в определенной степени предопределяющим содержание всех остальных ее разделов (кем создаются, в чьем ведении находятся, правила приема на обслуживание и отчисления и т. д.). В связи с этим мобильные социальные службы создаются, как показывает опыт, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления на подведомственной им территории по предложению органов социальной защиты населения.

Мобильные социальные службы создаются на основании приказа органов социальной защиты населения, который затем транслирует свои полномочия районным управлениям социальной защиты населения, а они -- учреждениям социального обслуживания, находящимся в их ведении. В компетенцию Департамента социальной защиты населения города Москвы входит осуществление координации деятельности всех учреждений социального обслуживания, в том числе мобильных социальных служб, оказание им организационной, научно-методической, финансовой помощи.

Компетенцией районных управлений социальной защиты населения является непосредственное управление деятельностью мобильных социальных служб через систему социального обслуживания населения (создание материально-технической базы, подбор кадров, обучение специалистов, обеспечение текущего финансирования, оказание консультативной и методической помощи, осуществление контроля).

Статус мобильной социальной службы может быть разным. С одной стороны, служба может иметь статус самостоятельного юридического лица, подчиняясь напрямую Окружному управлению социальной защиты населения. Это означает возможность иметь собственный баланс или смету, а также печать с полным наименованием учреждения. С другой стороны, мобильная социальная служба (далее -- МСС) может стать одним из структурных подразделений комплексного центра социального обслуживания (далее -- КЦСО) или центра социального обслуживания (далее -- ЦСО).

Существует еще один, третий, вариант -- это открытие служб на базе отделений срочного социального обслуживания ЦСО или КЦСО.

Имея в виду предлагаемый порядок подчиненности службы, его директор (руководитель, заведующий) назначается и отстраняется от работы соответствующим органом (учреждением) социальной защиты населения.

Штатное расписание мобильной социальной службы зависит от многих факторов: особенностей обслуживаемого контингента, количества граждан пожилого возраста и инвалидов, которым мобильная социальная служба собирается оказывать услуги, осуществляемых функций, юридического статуса. Примерное штатное расписание утверждается Департаментом социальной защиты населения города, конкретное штатное расписание службы согласовывается с вышестоящим органом управления и утверждается директором (службы или учреждения в зависимости от статуса учреждения).

Для работы мобильной социальной службы крайне важно материально-техническое оснащение. Мобильность и оперативность работы заключается прежде всего в наличии специально оборудованного транспорта, а также помещения для диспетчерского пункта, где обязательно должны быть созданы условия для дистанционной связи с целью получения оперативной информации.

Основными принципами социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на мобильной основе являются:

• строго индивидуализированный подход, предполагающий формы социальной помощи с учетом ресурсно-потенциальных возможностей людей пожилого возраста и инвалидов;

...