Стратегия социально-политического реформирования Республики Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Процесс социально-политического реформирования казахстанского общества

Стратегия социально-политического реформирования Республики Казахстан

реформирование казахстанский общество

Со времени провозглашения независимости в общественно-политическом развитии Казахстана выделяется несколько этапов. Их можно анализировать по многим параметрам: по состоянию ветвей власти, конституционным изменениям, реформам в социальной сфере. Этапы реформирования прослеживаются по официальным источникам. В них обозначены намерения, цели и задачи развития общества.

К официальным источникам, которые представляют интерес в данном случае, относятся «Декларация о государственном суверенитете Республики Казахстан», «О государственной независимости Республики Казахстан», Конституции 1993 и 1995 гг., Программа развития Казахстана «Казахстан 2030», послания Президента страны народу Казахстана, Программа Правительства на ближайшие три года.

Такие документы как «Декларация о государственном суверенитете Республики Казахстан», «О государственной независимости Республики Казахстан» были приняты на первоначальном этапе развития Казахстана и отражают период укрепления государственности.

В статьях Конституции 1993 и ныне действующей Конституции закреплялись изменения произошедшие в Казахстане в первой половине 90-х годов в экономической и социальной сферах. Это - переход к рыночной экономике, появление новых форм собственности, социальные гарантии и защита граждан. Обозначим эти изменения как второй этап преобразований в Казахстане.

Третий период, период стабилизации экономики в Республике (1998 г.) [177, с.6-7] и некоторые конкретные шаги в социальных преобразованиях отражены, во-первых, в стратегической программе развития «Казахстан 2030», а также в Посланиях Президента народу Казахстана и в программе Правительства, представленной Премьер-министром И.Тасмагамбетовым в феврале 2002 года. По содержанию этих документов довольно четко прослеживаются цели дальнейшего реформирования Республики Казахстан.

Наряду с этой периодизацией, казахстанскими учеными выделяются этапы функционирования института президентства в Казахстане (Е.Инкарбаев, М.Асанбаев, А.Тастенов) [198, с.5].

1).1990-1991 гг., когда президентский статус являлся в основном декларацией независимых отношений республики с центром и не был возведен в четко определенную институциональную форму.

2).1991-1995 гг. - Президент является главой государства и возглавляет систему исполнительных органов власти.

3).1995 год - статус главы государства приобретает новый смысл, как гаранта согласованного функционирования всех ветвей власти, при одновременном сохранении им контроля над исполнительной властью.

Эту периодизацию можно согласовать с периодизацией эволюции политической системы в Казахстане, предложенную Е.Ертысбаевым [72, с.538].

Первый этап - парламентская республика (апрель - ноябрь 1991 год); второй этап - полупрезидентская республика (ноябрь 1991 год - январь 1993 год); третий этап - президентская республика (январь 1993 год - март 1995 год); четвертый этап - суперпрезидентская республика. Он начинается с 1995 года.

Кроме того, выделяются две фазы социальной трансформации казахстанского общества. Первая фаза - это период с 1991 по 1993 год, фаза фундаментальных изменений политических и экономических процессов, законодательное закрепление прав и свобод граждан Казахстана, когда основные изменения в социальной сфере находились на стадии разработки.

Второй этап начинается с 1995 года. С этого времени по данным социологических исследований[14,18,60,101,222,223,224,282,286] в Казахстане начинает проявляться недоверие к реформам со стороны основной массы населения Республики. Исходя из предложенных этапов, проанализируем развитие казахстанского общества с 1991 по 2000 годы.

На начальном этапе (1991-1993гг) Казахстан вступил в сложный период трансформации, касающийся всех сторон жизнедеятельности государства. Преобразования, в первую, очередь, затрагивали развитие законодательной и исполнительной ветвей власти. Характерным признаком данного периода явился разрыв между новыми тенденциями развития и инерционным сохранением большинства черт советской системы. Первоначально изменения затронули исполнительную власть, выразившись во введении поста Президента, что было свойственно тогда всем постсоветским республикам. В Казахстане уже к концу 1990 года наметился круг идейных принципов, на базе которых возможно было достижение согласия между различными политическими группами в руководстве Казахстана, вставшего на путь национально-государственного самоопределения. Приоритетными идеалами этого периода были:

определяющее значение суверенитета казахской нации в создании национальной государственности;

межнациональное согласие;

политическая стабильность;

унитаризм государственно-территориального устройства;

сильная президентская власть при последовательном проведении разделения властей.

Провозглашались и демократические идеи: политический плюрализм, многопартийность, парламентаризм, правовое и социальное государство, приоритет и гарантированность прав и свобод [200, с.24].

Преобладание сторонников данной политической платформы реально было при условии, что избранный 24.04.90 г. Верховным Советом на пост президента Н.Назарбаев признает ее и станет реализовывать как Глава государства. Сильный президент многими представителями казахстанских политических кругов воспринимался как консолидирующая политическая фигура, способная объединить прежнюю партийно-государственную номенклатуру. Как глава партии, государства, исполнительной власти он обладал контролирующими полномочиями во взаимоотношениях с законодательной и судебной властями. Пост Президента был учрежден раньше, чем институционально оформленный и имеющий законодательную базу институт президентства. Первые всенародные выборы состоялись лишь в декабре 1991 года. До них президентский пост был, фактически, другим названием для института прежнего руководства республики - первого секретаря ЦК Компартии Казахстана. Разница здесь заключалась в понимании президентства на данном этапе не как института, а как декларирование независимых отношений, заявкой на известную долю суверенитета. Однако уже в конце 1991 года Президент предлагает Верховному Совету, который ранее выдвинул его своим единым кандидатом на президентских выборах, обсудить и принять законопроект, предусматривавший роспуск Верховного Совета в случае разногласий с Президентом или принятия законов, противоречащих Конституции. Вслед за этим, вице-президент Е.М.Асанбаев, бывший председатель Верховного Совета, предложил включить в проект Конституции статьи о роспуске Парламента президентом, импичмент Президента, превращение Верховного Совета в двухпалатный Парламент и принятие Конституции путем проведения референдума [2, с.142].

По Конституционному Закону о государственной независимости Республики Казахстан от 16.12.91г. Президент получил право выступать от имени народа наряду с Верховным Советом. Началось настойчивое и планомерное наступление Президента и его сторонников на довольно сильную в тот период законодательную власть. Начинается период укрепления президентской власти. Президент был явно не согласен с убежденностью Председателя Президиума Верховного Совета в том, что «…волею судьбы на переходный период…мы имеем стабильный, не раздираемый фракциями однопалатный Парламент, защищающий интересы не отдельных политических партий, а интересы всего многонационального народа Казахстана [2, с.147]. Легитимность Верховного Совета, стабильность его как высшего органа законодательной власти после роспуска Компартии, принятия решений Верховного Совета о департизации органов государственной власти, Закона об изменении названия страны, Конституционного Закона о независимости Республики Казахстан представлялись правящей верхушке весьма сомнительными [200,с.22]. Поэтому Президент предложил назначить его председателем Конституционной комиссии, явно вмешиваясь в процесс законотворчества, и добился максимального расширения полномочий своих и формируемого им правительства в обсуждаемом проекте Конституции. Вследствие этого произошли изменения в институциональном плане: были сокращены полномочия Председателя Верховного Совета, который потерял статус высшего должностного лица страны в контактах с внешним миром и внутри страны.

Выборы стали первым изменением, затронувшим властную структуру республики: теперь страной руководил законно избранный большинством населения Президент, который не мог быть смещен волевым решением, и его пост был легитимен. «Прямые выборы изменили систему легитимности власти главы государства. Теперь вотум доверия Президента, став самостоятельным, не зависел от воли высшего представительного органа. Таким образом, совмещение постов главы государства и исполнительной власти при прямом электоральном избрании в декабре 1991 года позволило сделать вывод о том, что произошел переход от полупарламентской к президентской системе правления»[152, с.30].

В 1991 году, сразу после объявления независимости, практически все вопросы сводились к одному: сможет ли Казахстан состояться как самостоятельная страна. Первые официальные документы суверенного Казахстана отражали именно эту задачу, и укрепление страны связывалось с усилением, прежде всего, исполнительной президентской власти. Подтверждением этому стал Конституционный Закон «О государственной независимости Республики Казахстан» от 16.12.91 г., где была отмечена линия перехода к президентской республике. Это направление было закреплено принятой в 1993 году Конституцией Республики [117]. Согласно ее статьям Президент является главой государства и возглавляет единую систему исполнительных органов (см.: ст.75). Такая позиция была усилена затем в Конституции 1995 года. В ней был закреплен новый статус Президента как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование всех ветвей государственной власти, который является символом и гарантом единства народов, незыблемости Конституции, свобод человека и гражданина (см.: ст.40, пункт 2). В период действия первой Конституции процесс ослабления парламентской власти с одновременным усилением реального политического значения и полномочий президента завершился. Принятая на референдуме 30.08.95г. Конституция [118], как и серия предыдущих конституционных законов о выборах и референдуме, закрепила полное доминирование Президента над всеми ветвями власти и на всех уровнях государственной власти. Изменение статуса Президента, если рассматривать это на примере двух Конституций, показало четкую тенденцию к расширению полномочий исполнительной власти. В политической системе республики институт президентства стал основным центром власти среди других политических субъектов страны. Таким образом, можно отметить, что этап функционирования института президентства в Казахстане в целом тождественен этапам социально-политического развития Казахстана. Это, прежде всего, период укрепление государственности, начало преобразований в экономической сфере. В тот же период наряду с развитием исполнительной власти шло активное реформирование законодательной ветви, что также нашло свое отражение в Конституции 1993 года и ныне действующей Конституции. Феномен первого Парламента (Верховного Совета 12 созыва) состоял в смешении старой номенклатурной элиты и людей, впервые пришедших в большую политику. Такие процессы характерны были не только для Казахстана, но и для всех постсоветских республик. Это объясняется тем, что все они имели почти одинаковые стартовые условия и жили в едином государстве. Казахстан в целом испытывал те же проблемы, что и другие республики. Кроме того, схожие процессы наблюдались в таких постсоциалистических странах, как Польша и Чехия [64, 148].

Специфика состава этого парламента определяется тем, что он формировался на базе первых свободных выборов. Это позволило войти в него независимым политическим деятелям. Первый Парламент заложил нормативно-правовой фундамент структуры законодательной власти. Именно он принял Декларацию о государственном суверенитете республики (октябрь 1991 год), первую Конституцию (1993 год), по которой «Право выступать от имени всего народа Казахстана принадлежит только Верховному Совету и Президенту Республики в пределах их конституционных полномочий» [117, ст.4]. По Конституции 1993 года Верховный совет имел широкие полномочия. Он «принимает Конституцию, вносит изменения, принимает законы, дает их официальное толкование, утверждает бюджет, контролирует его исполнение, вносит изменения в бюджет, устанавливает государственные налоги и сборы (гл.12, ст.66).О значимости Верховного Совета в тот период можно судить даже по такому, казалось бы, незначительному факту, как расположение глав Конституции. В первой Конституции, в разделе «Государство, его органы и институты» после главы 11 Общие положения, идут глава 12 «Верховный Совет», а затем глава 13 «Президент». В новой Конституции [118] это соответственно раздел 3 «Президент» и раздел 4 «Парламент». Если сравнить статьи Конституций, то в новой Конституции обозначено: «Парламент вносит изменения и дополнения в Конституцию по предложению Президента Республики Казахстан (ст.53, пункт 1). Утверждает республиканский бюджет и отчеты правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении, вносит изменения и дополнения в бюджет (ст.53, пункт 2). Таким образом, Парламент лишился своих контрольных функций.

Время от разработки первой Конституции 1993г. до принятия Конституции 1995 года мы обозначили как второй период общественно-политического развития Казахстана. В Конституциях законодательно были закреплены все прошедшие в Казахстане в первой половине 90-х годов изменения.

Конституция 1993 года, фактически стала компромиссом между различными стратегиями развития, экономическими и политическими преобразованиями. Переходное состояние общества не позволило Конституции стать основанием для полноценного развития демократического государства и рыночной системы. Проблемы, связанные с Конституцией 1993 года постепенно нарастали. Неразрешимость вопроса о собственности (см.: раздел II, гл.8, ст.45-49) замедляла экономические преобразования и усугубляла кризисную ситуацию, а также являлась преградой на пути инвестиций иностранного и национального капитала в производство и развитие промышленности. Нечетко обозначенный принцип разделения властей (см.: раздел III, гл.12,13) особенно сдерживал развитие политической системы. Также несоответствие ряда положений Конституции и вытекающей из нее законодательной базы с общепринятыми нормами международного права являлось существенным препятствием на пути к реализации права и свобод граждан (см.: гл.7, ст.33). Предпосылки к проявлению элементов национальной исключительности были заложены в формулировках о характере государственности и гражданстве (см.: раздел I, гл.II), что явно расходилось с общим курсом на стабилизацию межнациональных отношений и равенства граждан, независимо от национальной принадлежности. Все это явилось основанием для принятия новой Конституции.

Два парламентских и правительственных кризиса привели к необходимости отказа от чересчур свободного компромиссного характера Конституции 1993 года. Продление полномочий Президента Н.А.Назарбаева открыло возможность для легитимного разрешения ситуации и принятие очередным референдумом новой Конституции 1995 года, где была закреплена концепция казахстанской модели президентской республики. По мнению казахстанских аналитиков (М.Асанбаев. С.Бельгибаев, Т.Кикимов, А.Тастенов), по основополагающим принципам конституционного устройства Основной Закон 1995 года стал намного демократичнее и вплотную подошел к разрешению общественных противоречий, заложенных Конституцией 1993 года. В отличие от Конституции 1993 года, новая предусматривала усиление влияния Правительства на местные исполнительные органы путем наделения его функциями руководства деятельностью местных исполнительных органов и отмены или приостановления действия их актов (ст. 44, пункт3, ст.66, пункт 6, 7). Все это создало условия для более тесного взаимодействия Правительства с акимами в интересах эффективного осуществления единой социально-экономической политики государства. Конституция 1995 года коренным образом изменила порядок формирования судебной системы (см. раздел VII). Были введены принципы избираемости высшего эшелона этой ветви власти, обеспечивалась ее независимость, судьи обладали неприкосновенностью в период осуществления своих должностных полномочий. Произошло реформирование системы конституционного судопроизводства. Самостоятельный институт судебной защиты Основного Закона стал называться Конституционным Советом, который был создан по французской модели. Новая Конституция также закрепила ведущую роль Правительства по отношению к Парламенту. Правительство в законодательном процессе участвует в двух качествах: как субъект права законодательной инициативы и как главный исполнитель законов (ст. 66). Парламент же выступает как субъект, дающий заключения по законопроектам (ст.61, пункт 2, 6). Наряду с Правительством, Парламент проводит самостоятельную законодательную политику. Однако он вынужден строить законотворческую работу в зависимости от последовательности поступления законопроектов от Правительства [198, с.12]. Действующая Конституция законодательную власть, в основном, сводит к принятию законов. За годы существования Парламента законопроекты по-прежнему инициируются, главным образом, Правительством, которое проводит удобные ему законы, диктует и навязывает Парламенту свое видение законодательных проблем. В определении внутренней и внешней политики страны участие Правительства и Парламента также неодинаково. Как и в законодательном процессе, Правительство занимает доминирующее положение. Парламент играет косвенную роль, выражающуюся при утверждении бюджета страны и кандидатуры Премьер-министра, который представляет свою программу. В итоге из-за сложности соотношения деятельности Парламента и Правительства невозможно четко провести грань между некоторыми аспектами их деятельности, тем самым, при несовершенстве структур исполнительной и законодательной властей, между ними как бы закладываются возможные в дальнейшем расхождения в общей стратегии развития.

Со второй половины 90-х годов в Казахстане начинается процесс стабилизации. Казахстан состоялся как самостоятельное государство, продолжались экономические преобразования. В 1998 году Н.Назарбаев предложил стратегию развития Казахстана, которая стала называться «Казахстан 2030». Время от принятия Конституции 1995 года и принятия долгосрочной программы развития Казахстана 1998 года можно обозначить как период стабилизации экономики Казахстана, установления «суперпрезидентской» республики. Это третий период общественно-политического развития Казахстана. При подведении итогов десятилетнего развития Казахстана президентом было заявлено, что «для страны с переходной экономикой существует два сценария будущего:

консервация сложившихся пропорций в экономике, ее неуклонное превращение в дезинтегрированную и контролируемую извне сырьевую периферию мирового рынка;

быстрое восстановление и развитие своего научно-технического потенциала на основе самых современных и эффективных технологий, рост производства и инвестиций.

Исходя из этого, государство выбирает путь формирования казахстанской модели экономики, которая будет обладать потенциалом динамичного роста, конкурентоспособностью и эффективностью, позволит решать задачи повышения уровня жизни граждан, сохраняя целостность и безопасность страны»[180,с.9]. В заключении было объявлено, что законодательная база реформ создана, и основная часть преобразований осуществлена.

Начинаются конкретные преобразования в социальной сфере. Рассмотрим, как отразились преобразования, проводимые в Республике, в социальной сфере. В начале главы мы упоминали о выделении двух фаз трансформации социальной сферы. Попытаемся сопоставить стратегические планы социального реформирования и выделенных этапов (фаз).

В первый период, период укрепления государственности, законодательно были закреплены права и свободы граждан Казахстана, тогда же был принят «Закон о гражданстве», намечались преобразования пенсионной системы и системы образования. Все это было отражено как в Конституции 1993 года, так и в 1995 году. В Конституции гарантируется право на труд, право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации, а также на социальную защиту от безработицы (см., например, Конституция 1993г., ст.19, Конституция 1995г., ст. 24, пункты 1, 2). Также в Конституциях даны гарантии прав на охрану здоровья и образование. Причем, если в 1993 году право на охрану здоровья обеспечивалось бесплатной медицинской помощью, оказываемой в государственных учреждениях здравоохранения, а оказание платной медицинской помощи допускалось на основании и в порядке предусмотренном законом (ст.23), то с 1995 года граждане республики вправе получать бесплатно только гарантированный объем медицинской помощи, установленный законом. В реальности этот гарантированный объем становится все меньше. Гражданам гарантируется бесплатное среднее образование в государственных учебных заведениях. В 1993 году подчеркивалось, что Республика Казахстан содействует развитию частной системы образования, а через два года платное образование и частные учебные заведения стали повседневной реальностью. Поэтому в Конституции отражено положение, по которому государство устанавливает общеобязательные стандарты образования. Деятельность любых учебных заведений должна соответствовать этим стандартам (ст.30, пункт 4). Отражение и дальнейшее развитие этих положений прослеживается в более поздних документах. Так, например, в Программе «Казахстан 2030» отмечены такие долгосрочные, приоритетные цели как здоровье, образование и благополучие граждан Казахстана (например, приоритет 4), где говорится: «Постоянно улучшать условия жизни, здоровья, образования и возможности всех казахстанцев, улучшать экологическую среду»[176, с.32-33]. Далее подчеркивается: «Наша стратегия по борьбе с болезнями и укреплению здоровья в условиях отсутствия достаточных средств начнется с подготовки наших граждан к ведению здорового образа жизни…»[там же]. Проблемы образования в Программе не рассматриваются.

В исследуемый период в Казахстане реформирование социальной сферы шло вслед политическим и экономическим преобразованиям. Если закон о пенсиях был принят в 1991 году, то само реформирование пенсионной системы началось в 1998 году. С 1992 года идет постепенное реформирование системы образования, с 1996 года - реформирование в сфере медицинского страхования. В 1999 году принят закон о занятости, в 1999 году - закон о труде в Республике Казахстан[81]. Как видим, изменения в социальной сфере начинаются в основном со второй половины 90-х годов, то есть это фактически третий период общественно-политического развития Казахстана. Конкретные шаги по преобразованию в социальной сфере Правительство предпринимает в 2002 году. Так, например, Премьер-министр И.Тасмагамбетов представил депутатам Парламента Программу действий Правительства на ближайшие три года (с 2002 года). Представляя Программу Премьер подчеркнул необходимость проведения социальных реформ. «Население страны должно в повседневной жизни ощутить эффективность реформ»[3]. По-видимому, это уже будет следующий этап социального реформирования. А в исследуемый период конкретных, тем более эффективных, результатов реформирования социальной сферы не наблюдалось. При принятии решения о непосредственном социальном реформировании, отмечается, что, во-первых, формирование рыночных механизмов хозяйствования приняло необратимый характер, во-вторых, создан благоприятный инвестиционный климат, в-третьих, завершилось время приватизации, 80% собственности является частной [3]. Основой рыночной экономики является частная собственность. Важным аспектом, свидетельствующим об успехах в рыночных преобразованиях, является и привлечение иностранных инвестиций для обновления основных фондов и внедрения новых технологий. В Российской Федерации в структуре инвестиций в основной капитал (по крупным и средним предприятиям) по итогам 1999 года доля средств иностранных инвесторов занимала 6%, бюджетных средств - 17%. В Казахстане по итогам 1999 года - 42,9 и 10,2%, а по итогам 2000 года 38,6 и 10%. В ходе развертывания приватизации в России с начала 1992 года постоянно растет количество частных предприятий. Так, в 1994 году государственных предприятий было 57,2%, частных - 42,8%; в 1995 соответственно - 48,5% и 50,5%. С 1999 года негосударственным сектором экономики производится примерно 70% ВВП[130, с.10]. К началу 2000 года целевые ориентиры при осуществлении государственной политики в области преобразования отношений и структуры собственности в Казахстане перенесены с достижения количественных показателей (число приватизированных предприятий, доходы госбюджета от приватизации) на достижение ее экономической эффективности, то есть повышение эффективности функционирования реального сектора экономики, расширение налогооблагаемой базы, привлечение инвестиций, создание новых рабочих мест. Оценивая в целом результаты политики государства в области преобразования отношений и структуры собственности за 1991-2001 годы следует сказать, что в основном завершен процесс разгосударствления и приватизации, устранена монополия государства в сфере отношений собственности и в экономике страны сформирован частный сектор, создана основа для развития малого и среднего бизнеса, сформированы рыночные отношения в соответствующих секторах экономики [283, с.7].

Таким образом, стабильная экономика на данном этапе (обозначим его как четвертый), в ближайшие три года, на первый план позволяет выдвинуть вопросы социальных преобразований.

Практические задачи Программы следующие:

-динамичный рост отечественного малого и среднего бизнеса;

-эффективное использование возможностей нефтяного сектора страны;

-создание новых технологических пределов и производств в металлургической, химической и нефтеперерабатывающей областях;

-выход на качественно новый уровень развитие финансового сектора;

-интенсивное и сбалансированное развитие производственной и социальной инфраструктуры, расширение рынков сбыта, ориентация на внутренний спрос и потребление конкурентоспособных товаров и услуг.

В Программе также отмечено, что для повышения уровня жизни населения необходимо поддерживать рост экономики на уровне 10-12 % в год, удержать инфляцию на уровне 5-7%. Достижение этих параметров позволит снизить удельный вес населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума до отметки ниже 20-25%.

Правительство ставит перед собой задачи, направленные, прежде всего, на развитие социальной сферы. Как утверждает Премьер-министр: «Социальная сфера самая больная тема на протяжении всего периода реформирования общества. И хотя на нее ежегодно отвлекается более 60% бюджета, положение нельзя назвать утешительным. Необходимости в очередной оценке ее состояния нет»[3].

Эффективность работы в социальной сфере может быть оценена по установленным социальным нормативам. Это касается уровня образования, здоровья населения, его социального (пенсионного) обеспечения. Правительство намерено заниматься развитием составляющих элементов системы образования. И в первую очередь развитием сельских и малокомплектных школ. В своем выступлении Премьер-министр отметил, что в 482 населенных пунктах республики вообще нет школ. Менее половины из сельских школ функционируют в приспособленных помещениях. Сельские школы в основном казахские школы и они должны быть приведены в соответствие с современными требованиями образования [там же]. Правительству поручено рассмотреть и принять конкретные шаги по проблемам отечественной науки и здравоохранения. И.Тасмагамбетов отметил, что реальное финансирование расходов здравоохранения составляет не более 60% от необходимого объема. Сокращается средняя продолжительность жизни, растет уровень инфекционной заболеваемости населения [3]. Чтобы исправить сложное положение в системе здравоохранения, в Программе предложены следующие меры: восстановить сеть первичной медико-санитарной помощи, разработать и реализовать отраслевые программы медицинского обслуживания с упором на те группы населения, которые находятся в критических пределах социальной уязвимости, укрепить материально-техническую базу объектов здравоохранения, обеспечить материальное стимулирование медработников, в первую очередь сельских. Предполагается провести диспансеризацию 5,5 млн. человек. В поле зрения Правительства останутся вопросы, связанные с социальной поддержкой уязвимых слоев населения, совершенствование накопительной пенсионной реформы. Данная программа начнет действовать с 2003 года. В интервью отечественным средствам массовой информации от 07.02.02 Н.Назарбаев отметил, что в «последние три года государство наконец-то начало повышать благосостояние наших людей… Номинальные доходы населения выросли более чем на 20%. Такого роста у нас за все минувшее десятилетия не было» [174]. В 2000-2001 гг. минимальные пенсии были повышены на 25%. Повышается заработная плата работникам бюджетной сферы. Это учителя, врачи, госслужащие. «В настоящий момент, когда мы начали поднимать экономику», - отмечает Н.А.Назарбаев, - «пришло время усилить внимание к социальной сфере… Именно здесь у нас накопилось много нерешенных вопросов: надо разобраться с медицинским страхованием, до конца довести реформы в среднем и высшем образовании, серьезно заняться развитием сферы культуры» [174]. Вслед за выступлением Президента, Правительство составляет Программу действий на ближайшее время.

Таким образом, можно отметить, что и президент, и правительство оценивают современное состояние казахстанского общества как стабильное и на этой основе выдвигают идеи, а также конкретные задачи по реформированию социальной сферы. Однако на протяжении всего периода реформирования общества социальная сфера остается наиболее уязвимой. Это, несмотря на все ранее сделанные заявления об осуществлении основной части преобразований казахстанского общества.

Выводы. Социально-политическое реформирование в Казахстане делится на несколько этапов. Первый этап характеризуется провозглашением суверенитета Республики и активным реформированием политических институтов, прежде всего законодательной и исполнительной ветвей власти. В этот период наблюдалось их жесткое противостояние. Казахстану необходимо было доказать свое право на независимое существование. «Декларация о государственном суверенитете Республики Казахстан», принятая в 1990 году, провозгласила проведение независимых отношений Республики с Центром, а 16.12.91 Казахстан объявил о независимости и выходе из состава СССР.

Первая Конституция 1993 года закрепила положение Президента как главы государства, возглавляющего систему исполнительных органов власти. Однако переходное состояние общества не позволило Конституции 1993 года стать основанием для полноценного развития демократического государства и рыночной системы. Она не смогла четко обозначить принципы разделения властей, не решала вопроса о собственности, имела элементы национальной исключительности в формулировках о характере государственности и гражданстве. Период между 1993 и 1995 годом, то есть временем принятия Конституций - это второй этап общественно-политического развития Казахстана.

Конституция 1995 года закрепила статус Президента как гаранта согласованного функционирования всех ветвей власти. С этого времени можно говорить о третьем этапе развития Казахстана. На этом этапе был создан двухпалатный Парламент и в основном завершено политическое реформирование. Отдельным спорным пунктом остался вопрос о выборности представителей местный исполнительных органов (акимов).

Глубоких преобразований в социальной сфере за истекший период не наблюдалось. В Программных и официальных документах преобразования в социальной сфере стоят далеко не на первом месте. Хотя в каждом из приведенных документов замечания о необходимости серьезных преобразований в обществе имеют место.

Изменения в социальной сфере казахстанского общества

Социальная сфера жизни выступает как совокупность социальных отношений и условий, которые влияют на характер и содержание деятельности, поведение людей и охватывает интересы классов и социальных групп, этносов, отношения общества и личности, условия труда и быта, здоровья и досуга. Социальная сфера связана с многообразными интересами, повседневной жизнью трудовых коллективов, бытом и материальным благополучием каждой семьи. Если в целом характеризовать социальную сферу общественной жизни, то можно выделить такую группу связей и отношений, как отношения между обществом и личностью. Гармоничное сочетание общественных и личных интересов предполагает учет всех факторов существенных для нормальной жизнедеятельности членов общества. Сюда относятся обеспеченность работой, питанием, жильем, товарами широкого потребления, медицинской помощью, возможность пользования благами культуры.

Социальная сфера представляет собой один из важнейших элементов жизнедеятельности любого государства. Уровень, основные направления и результаты развития социальной сферы - наиболее точные индикаторы продвижения общества по пути социального прогресса. Поэтому при оценке всего комплекса проблем, связанных с политическим, экономическим и иным развитием государства, приоритетным на наш взгляд, должен быть анализ с позиции социальности, а политика правительства оцениваться, прежде всего, с точки зрения социальной ответственности перед обществом.

В этом контексте для оценки осуществляемых в той или иной стране преобразований может быть лишь один критерий: насколько люди стали жить лучше или хуже, чем прежде.

Динамику изменения основных показателей, характеризующих эволюцию социального положения граждан и уровня их социальной защищенности, можно рассматривать в узком и широком смысле слова[157, с.39].

В первом случае социальная защищенность определяется совокупностью прав и свобод, обеспечивающих основные материальные интересы граждан. Однако в цивилизованном обществе человек не может рассматриваться исключительно с таких позиций, а непременно в более широком контексте его естественных не только материальных, но и духовных потребностей, а также его социальной защищенности. При этом имеется в виду весь спектр человеческих ценностей, прав и свобод, в том числе законных интересов личности, здоровых и гуманных человеческих отношений, охраны безопасности, имущества и достоинства граждан. Кроме того, в понятие социальной защищенности в широком смысле слова входит и наличие таких прав, как равенство всех граждан перед законом, право на свой язык и культуру, на свободу слова и совести, на передвижение и неприкосновенность личности. Все эти многочисленные аспекты защиты прав граждан призваны обеспечить «общественное здоровье человека» и нации в целом. Сопоставляя уровень социального развития различных стран, ООН разработала так называемый коэффициент гуманитарного развития - показатель, учитывающий реальную покупательную способность населения, состояние народного образования, здравоохранения, продолжительность жизни, уровень развития демократии, положение женщин, стариков и детей в обществе. Социальная защищенность граждан включает и широкий комплекс проблем, относящихся к гражданским, политическим, социально-экономическим, культурным и иным правам и свободам человека, получивших в совокупности название «человеческое измерение». Поэтому, когда речь идет о «человеческом измерении», это предполагает выяснение вопроса о том, в какой мере граждане той или иной страны пользуются всеми естественными правами и свободами в обществе. Причем «человеческое измерение» определяется не только зафиксированными в конституциях теми или иными правами граждан, а, прежде всего тем, могут ли они в реальной жизни воспользоваться ими, обеспечены ли их честь и достоинство как членов цивилизованного общества. В противном случае эти права остаются некими абстрактными понятиями. Права и свободы человека и гражданина в большинстве демократических государств фиксируются в Конституции. Так, например, в Конституции РК это раздел II, статьи 10-39.

Однако далеко не всегда в действительности соблюдаются все права и свободы человека, заложенные в Конституции. Реальное положение дел в демократическом обществе отражается через публикации в средствах массовой информации. По результатам социологического опроса, проведенного группой социологов при аппарате президента РК, в апреле 1999 года, из казахстанских средств массовой информации наиболее перспективными газетами за исследуемый период были признаны газеты «Казахстанская правда», «Панорама» и «НП» («Новое поколение»), «Время». Что касается общественно-политических журналов, то наиболее известными казахстанскому читателю являются журналы «Саясат-Policy», «Мысль», «Аль-Пари»[60]. Рейтинг журналов показал, что читатели отдают предпочтение независимым научно-аналитическим изданиям, которые стараются предоставить как можно более объективную информацию по самым актуальным политическим и социально-экономическим проблемам [60, с.93-94]. В них публикуются статьи наиболее известных казахстанских ученых, политиков, государственных и общественных деятелей. Материал, посвященный проблемам реформирования казахстанского общества, часто содержит не только официальную точку зрения, но подчас имеет диаметрально противоположное мнение. Значительный интерес представляют статьи независимых и негосударственных изданий, довольно популярных в республике газет «Караван» и «Начнем с понедельника». Кроме центральных изданий мы использовали также публикации областных газет «Северный Казахстан», «Трибуна», «Неделя».

Во второй половине 90-х годов началось активное социальное реформирование, которое затронуло все сферы общества, включая уровень образования, состояние здоровья населения, среднюю продолжительность жизни, пенсионную реформу. Социальная реформа определяется как политические и социальные меры, осуществляемые с целью устранения социальных проблем. Движения за последовательные реформы и административные структуры, учрежденные для их осуществления рассматриваются как главная особенность, отличающая современные индустриальные общества от более ранних [26,с.237-238]. Ключевыми критериями эффективности реформ являются объективно определяемый рост и наличие эффективной системы социальной защиты, поскольку наиболее отчетливо кризисные процессы в ходе реформ проявляются в социальной сфере. Жизнеспособность экономической стратегии государства, ее легитимность и поддержка обществом зависят от ликвидации проблемы бедности и обеспечения роста такого показателя, как уровень жизни населения. А уровень жизни населения в Казахстане сейчас является довольно низким, что подтверждается официальной статистикой и правительственной программой, в частности, программой борьбы с бедностью и безработицей [197, с.13]. На протяжении всего десятилетия жесткий бюджетный дефицит не позволял говорить о стабильности расходов государственного бюджета на социальные нужды. Государственные расходы на здравоохранение, образование, науку, культуру и средства массовой информации оставались нестабильными и предельно низкими [183, с.37]. Одной из причин падения уровня жизни населения в результате проводимых реформ стала дестабилизация государственной социальной инфраструктуры, в то время как качественно новой системы еще не было построено. Сократился объем бесплатных услуг здравоохранения, образования, социального обслуживания. В то же время отсутствовали негосударственные формы институтов социальной сферы общества. Все это было основанием для роста социальной напряженности в обществе, потенциальным источником социальных конфликтов. С точки зрения официальных источников, главной целью социальной политики государства на первоначальном этапе стала стабилизация уровня жизни населения и обеспечение его роста при государственной поддержке всех слоев общества. Предусматривалось совершенствование системы социальной защиты малоимущих слоев населения, усиление адресности соответствующих действий, рост реальной заработной платы, реформа системы пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования. С этими мерами в полном объеме можно познакомиться в ежегодных Посланиях Президента народу Казахстана, в стратегической Программе развития Казахстана 2030, в постановлениях правительства Республики.

С первого января 1998 года в Казахстане была реализована Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в виде Закона «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» от 20 июня 1997 года. Реформа системы пенсионного обеспечения стала одним из наиболее широко обсуждаемых шагов правительства. Она изменила существующую систему пенсионного обеспечения, убрав из нее все элементы советской пенсионной системы, которая базировалась на солидарном принципе, когда все работающие содержали пенсионеров, а ее гарантом выступало государство.

На 1998 год пришелся период становления - самый трудный этап пенсионной реформы. За год претворения в практику Закона «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» формирование пенсионного обеспечения ограничивалось только сбором обязательных пенсионных отчислений. Из-за недоверия населения к новым реформам не работал основной механизм пенсионной реформы - долгосрочные накопления средств граждан и инвестирование этих средств в реальные экономические и промышленные производства страны [184, с.38].

Известно, что пенсионное обеспечение населения является вторым после заработной платы источником дохода, систему которого регулирует государство, оно занимает важное место в социальной политике. Переход с распределительного на накопительный принцип функционирования пенсионной системы явился самым крупным институциональным изменением в пенсионном обеспечении населения. Отметим, что при накопительной системе устанавливается жесткая связь между индивидуальным вкладом и пенсионными выплатами. Увеличивающиеся сбережения населения в накопительных пенсионных фондах становятся крупнейшим источником инвестиций. Но в Казахстане переход на накопительную пенсионную систему усугубил дефицит бюджета, а не улучшил, как это предполагалось, ухудшил пенсионное обеспечение трудящихся из-за отсутствия средств для своевременной выплаты пенсий, особенно в 1999 году. Минимальные размеры пенсий из-за больших коммунальных расходов не могли обеспечить нормальную жизнедеятельность пенсионеров. Не сработала и основная идея пенсионной реформы - трансформация пенсионных накоплений в инвестиционные ресурсы, ибо средства накопительных фондов изымались государством на погашение дефицита бюджета. Призрачной для населения (с учетом инфляции, девальвации и других системных рисков) явилась и декларируемая высокая доходность накопительных фондов [184, с.68]. Вдобавок ко всему, люди пенсионного возраста вероятно не смогут получить единовременно все свои обязательные пенсионные накопления, а имеющиеся на своих счетах суммы им будут выдавать частями по определенной схеме [211]. Как отмечается в статье «по имеющейся информации, эта схема пока не представлена местным филиалам пенсионных фондов». Газета предлагает следить за публикациями [там же].

Становится очевидным, что, начиная с 1991 года (время принятия первого Закона о пенсиях) пенсионное законодательство РК более трансформируется в сторону его ужесточения. В 1991 году назначалось пять видов пенсий: по возрасту, по инвалидности, по потере кормильца, за выслугу лет, социальные пенсии. Существовали многочисленные надбавки по возрасту и инвалидности. В1996 году в действующий Закон о пенсионном обеспечении были внесены существенные коррективы, которые в основном, свелись к постепенному поднятию возрастной планки выхода на пенсию и введению принципа отложения пенсий. Были также предусмотрены ограничения на их выплату работающим пенсионерам: так, если заработная плата превышала 15-ти кратный расчетный показатель, размер пенсий уменьшался наполовину. В Законе «О пенсионном обеспечении в РК» за некоторыми небольшими исключениями, были отменены: вся система льготных пенсий (правда, в 1999г. список №1 частично восстановлен), досрочный выход на пенсию при сокращении штатов, назначение 60% денежных выплат от полной полагающейся пенсии при наступлении прежнего пенсионного возраста (55 лет - возраст женщин и 60 лет - возраст мужчин, выходящих на пенсию).

Средства массовой информации не обошли своим вниманием и новый закон Республики Казахстан «О занятости населения», который вступил в силу 1 января 1999 года. Этот высший нормативный акт, регулирующий отныне общественные отношения на казахстанском рынке труда, разительно отличается от своего предшественника - Закона Казахской ССР от 15 декабря 1990 года, признанного утратившим силу в связи с выходом нового Закона. В новом законе значительно ужесточены те главы и статьи, которые касаются социальных льгот и гарантий безработным. Это выражается в том, что существенно изменились сам порядок и условия присвоения гражданам статуса безработного. Решение об официальном признании человека безработным принимается при условии предъявления им не только удостоверения личности, трудовой книжки или документов, подтверждающих предыдущую трудовую деятельность, документа о профессиональной квалификации, но и справки налоговых органов «о наличии доходов и имущества, приносящего доход, не превышающего двукратного месячного расчетного показателя». Причем учитываются ежемесячные доходы не только от предпринимательской деятельности, но и от сдачи жилья в аренду, продажи овощей с дачного участка и т.д. Другое новшество: безработными, а значит имеющими право на пособие по безработице, не могут быть признаны граждане, получающие государственное социальное пособие в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Наиболее болезненно это отразится на безработных, имеющих третью группу инвалидности. Что касается размера пособия по безработице, то если ранее он зависел от заработной платы на предыдущем месте работы, то сейчас пособие едино для всех и начисляется в размере 3,5 кратной величины месячного расчетного показателя. Особенно пострадала от этого такая категория безработных, как сокращенные с последнего места работы, согласно старому Закону получавшие пособие в размере шести месячных показателей. Даже лицам, имеющим статус безработного, ныне не предоставляется право на получение пособия по безработице, если они не имеют никакого трудового стажа (ранее не работали) и если их трудовой стаж менее 12 календарных недель. Иными словами, здесь пострадали, прежде всего, молодые люди, никакого стажа не имеющие и ищущие работу впервые. Не обойдены вниманием и люди предпенсионного возраста. Если раньше граждане этой категории могли получать пособие по безработице в течение 9 месяцев, то по новому законодательству - только 6 месяцев. Изменились и условия лишения статуса безработного. Безработный теряет свой статус при переезде в другую местность. Поменяв место жительства, человек должен вновь встать на учет в орган по вопросам занятости, в течение семи дней он числиться там в качестве ищущего работу и лишь на восьмой день признается безработным и ему начисляется пособие. Жесткость нового закона, как всегда, обусловлена «неутешительной ситуацией в связи с мировым финансовым кризисом». Вдобавок, как отмечают авторы статей, государственный бюджет несет слишком большие расходы по содержанию целой армии безработных, например, в феврале 1999 года лишь по Северо-Казахстанской области пособие получало 18597 человек, которым необходимо было выплачивать в качестве пособий свыше сорока миллионов тенге ежемесячно»[137].

К началу 2000 года подготовлен и вступил в силу новый Закон «О труде в Республике Казахстан», который, при внимательном прочтении, ухудшил положение наемного работника. Новый закон уже не предусматривает получение согласия профсоюза на увольнение работника. Закон перестал предусматривать преимущественное право на оставление на работе опытных, профессиональных работников, оставив выбор за работодателем (здесь не хочешь, да будешь послушным, какая уж там критика в газете?). Работодатель сам разрабатывает устав предприятия, определяет численность и штаты работников [185].

Переход к рыночной экономике открыл для части населения новые возможности, в то же время, лишив остальных ощущения безопасности, а повторяющиеся экономические кризисы, породили чувство беспомощности, бессилия и неверия в будущее.

В основные факторы риска в постсоциалистическом регионе, как и везде, выделены: безработица, возрастной и территориальный аспект (сельские районы и периферия острее чувствуют кризис). «В странах СНГ падение ВВП было столь резким и значительным, что соответствующее снижение занятости было экономически и социально недопустимым»[33, с.66]. Отсюда рост скрытой безработицы, невыплаты зарплаты и вынужденное обращение к самозанятости, к работе на приусадебных участках. Занятость смещается в низкоэффективные секторы, а не в новые высокопроизводительные отрасли, которые занимают незначительные позиции в большинстве постсоциалистических стран и к тому же предъявляют ограниченный спрос и только на высококвалифицированную рабочую силу. Даже там, где имел место рост ВВП, уровень занятости не восстанавливался [там же].

Переход Казахстана к рыночной экономике сопровождался снижением уровня жизни, вызванным спадом производства, структурной перестройкой хозяйства, высоким ростом цен, инфляцией. ВВП в Казахстане на душу населения сократился с 5105 долларов США в 1990 году до 1000 долларов в 1999г.[89]. О снижении уровня жизни людей говорит анализ современного состояния потребления населения. Он проведен за достаточно длительный период (1979 -1992гг) [156]. В потреблении продовольствия за период до 1988 года (последний год до начала перестройки) произошли значительные прогрессивные изменения. Уровень соответствия рациональным нормам увеличился по мясу с 54,9% до 74,7%; по молоку - с 58,9% до 66,7%; яиц - с 41,8% до 77,4%, овощей - с 44% до 61,3%. Несколько снизилось потребление хлеба и картофеля, то есть сбалансировалась структура питания. Однако, после 1988 г. ситуация стала ухудшаться. В питании нарастают негативные тенденции: резко уменьшается потребление овощей с 61.3% к рациональным нормам до 41,3%, яиц с 77,4% до 70,5%. Соответственно, возрастает доля хлеба (с 124,3 до 132,4%). После 1990 года снижается потребление мяса и молока. В результате либерализации цен в 1992 году резко ухудшается структура и качество питания, падает потребление наиболее калорийных животноводческих продуктов - на 30-50% у отдельных категорий населения, в особенности низкооплачиваемых [156, с.49].