Формирование системы социальных услуг

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Формирование системы социальных услуг



1. Развитие системы социального обслуживания населения как ведущей сферы социальных услуг

Развитием социальных услуг занимается такой социальный институт, как система социального обслуживания населения. В нашей стране ее становление приходится на начало 90-х годов ХХ века, когда в ходе социально-экономических реформ большинство людей оказалось за чертой бедности и даже на грани выживания.

Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта показал, что Россия исторически отставала от других стран по темпам развития социальных услуг.

Современное российское общество характеризуется значительным снижением компенсаторных возможностей социальной сферы, что требует от системы социального обслуживания решения новых задач, главной сутью которых является не только отход от принципов патерналистской идеологии в отношении различных категорий населения, но и дифференцированное воздействие посредством либеральных идей на динамичных, адаптированных к рынку людей, ведущих активный образ жизни.

Социальное обслуживание населения в Российской Федерации становится одним из важнейших направлений социальной политики, направленной на социальную защиту населения. Оно связано прежде всего с деятельностью органов управления социальной защитой и соответствующих социальных служб, направленной на предоставление социальных услуг, осуществление социальной поддержки и адаптации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Социальное обслуживание как вид специфической социальной деятельности является сложнейшей системой, с многочисленными и разными по типу связями и взаимоотношениями между отдельными ее компонентами, блоками и частями, со специфическими функциями, присущими только ей. Связи между элементами этой формирующейся в России системы характеризуются определенным порядком, внутренней организацией, направленностью на выполнение функций по оказанию социальных услуг, а также функций социальной адаптации, ресоциализации и социальной реабилитации, определенных законодательством.

В середине 90-х годов прошлого века были приняты федеральные законы “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации”, “О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов” (1995) и “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних” (1999), а также соответствующие постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие становление социального обслуживания населения в стране, что значительно стимулировало развитие сети социальных служб. Однако, несмотря на заметные успехи, социальное обслуживание в последние годы переживает определенную стагнацию.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, установивший новое разделение полномочий органов власти различных уровней в сфере социального обслуживания и узаконивший “монетизацию” социальных услуг, не привел к заметной модернизации этой сферы, а в отдельных субъектах Российской Федерации даже затормозил развитие социального обслуживания. Но в целом непопулярный федеральный закон инициировал развитие современного социального обслуживания и способствовал разработке теоретического обоснования оптимальных региональных моделей социального обслуживания в современных условиях.

Новый импульс развитию правового поля деятельности социальных служб придал Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений”. Данным законом скорректирован статус учреждений и регламент бюджетирования социальных служб, а также стимулирована деловая активность учреждений и реализация современного подхода к финансовому обеспечению учреждений социального обслуживания.

Изменившееся социальное пространство, трансформация политических, социально-экономических отношений и духовных ценностей значительной части населения потребовали нового объяснения природы удовлетворения базовых социальных потребностей людей и особенностей функционирования социальных служб в условиях кризисного общества. Новое время способствовало рождению нетрадиционных подходов к организации социальных услуг.

Основная цель социального обслуживания -- обеспечить население доступными социальными услугами надлежащего качества, создающими благоприятные условия для развития “человеческого капитала”, сохраняющими и изменяющими социальное положение личности, населения, составляющих его слоев, социальных, социально-демографических, социально-профессиональных групп, социальных общностей, коллективов. Цели социального обслуживания определяются потребностями общества в целом и потребностями всех уровней. Реализация целей социального обслуживания зависит от ряда факторов: социально-экономических, морально-этических, социально-психологических, политических, религиозных, демографических, экологических и др.

Основываясь на концепции системных потребностей социально-экономических структур в обществе См: Федотов И. П., Федотова С. Ю. Концепция системных потребностей социально-экономических структур -- подход к анализу процессов в обществе // Российский журнал социальной работы. 1998. № 1. С. 10-17. в ее применении к решению практических и организационных задач сферы социального обслуживания населения, М. В. Фирсов и Е. Г. Студенова обозначили следующие системные функции этой сферы:

-- системные функции гуманности, включающие в себя:

а) помощь неимущим, слабым, больным и людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию; б) обеспечение выработки в “общественном организме” так называемых энергетических излишков, т. е. потребность в ресурсах может резко измениться, например, во время войны или природных катаклизмов;

-- коррекция работы механизмов самоорганизации и саморегуляции в обществе, т. е. корректировка поведения людей в соответствии с интересами включающего их “общественного организма” -- таких институтов общества, как система образования и воспитания, религия, семья и т. д.;

-- стимулирование развития общества, способствующее росту “уровня нормального потребления”, особенно у социально неблагополучных групп населения, уровень потребления которых снижается в результате безработицы или таких болезней, как наркомания, алкоголизм и др. См.: Фирсов М. В., Студенова Е. Г. Теория социальной работы:

Учеб. пособие. М.: ГИЦ “ВЛАДОС”, 2000. С. 175-176.

Одновременно системный анализ показывает, что в научной литературе не закончен процесс начальной выработки единых определений, носящих принципиальный междисциплинарный характер. В настоящее время эта часть методологии социального обслуживания меньше всего разработана и освещена в работах современных исследователей.

В научной литературе недостаточно актуализированы аспекты системного подхода, которые бы раскрывали обусловленность процессов институционализации социального обслуживания, объективные и субъективные факторы его становления, а также методологические неточности в схеме “социальная защита - социальное обслуживание - социальные услуги”.

Социальное обслуживание может стать социальным институтом в обществе только тогда, когда каждый человек сможет удовлетворить свои потребности в социальных услугах.

В основе создания института социального обслуживания лежит ряд ключевых потребностей: потребность в перераспределении общественных благ; в получении различных видов социальных услуг; в защите от нестабильности социальноэкономического положения; в контроле за девиантным поведением определенной группы населения; в индивидуальном подходе к оказанию социальных услуг; в реализации модели сотрудничества в социальной сфере при проведении социальной работы; в воспитании квалифицированных кадров социального обслуживания; в управлении социальными процессами расслоения общества и т. д.

Таким образом, социальное обслуживание можно рассматривать как социальный институт, обеспечивающий, с учетом специфического типа общностей (микросоциальные и профессиональные группы), воспроизводство правил, норм, образцов и стандартов жизни, которые необходимы для усвоения многообразных социальных ролей и определения статусов в процессе сервисной социализации личности, а также регулирующий разного типа и уровня взаимодействия с другими институтами.

В основу формирования института социального обслуживания положены принципы, следование которым делает социальное обслуживание управляемой системой: принцип равных возможностей граждан независимо от национальности, пола и возраста; доступности, добровольности, содействия социальной адаптации с опорой на собственные силы; адресности, приоритета содействия гражданам, находящимся в социально опасном или беспомощном состоянии; принцип гуманности, доброжелательности, соблюдения конфиденциальности; профилактической направленности; законности и учета международных стандартов.

В настоящее время происходит переход от традиционного института социального обслуживания к современной его модификации. Традиционный институт социального обслуживания -- это преимущественно институт вспоможения, реализующий в основном адаптационную и социозащитную функции. Современный институт социального обслуживания -- это стратификационный институт, способствующий воспроизводству социума методами сервисной социализации, разделению социальных групп в соответствии с потребностью в социальном обслуживании и уровнем социальной субъектности.

По мнению Э. Л. Воробьевой Воробьева Э. Л. Социальное развитие сферы социального обслуживания: опыт регионального исследования: Автореферат дисс. ... д-ра социол. наук. Саранск, 2003. С. 18-19., социальное обслуживание может быть представлено как сложная система, возникающая и изменяющаяся в результате действий и взаимодействий индивидов, выступающих как объекты или субъекты деятельности; его функции и структура могут обеспечивать гармоничное удовлетворение за счет социальных услуг противоречивых потребностей и интересов индивидов, динамичный баланс которых осуществляется через связь с социальной средой и совокупность социетальных процессов.

Системный подход требует, чтобы исследуемый объект рассматривался как целостная, определенным образом организованная система компонентов, обладающая значительной степенью устойчивости.

Дальнейшее развитие системы социального обслуживания должно базироваться на определенных принципах: аксиологическом принципе иерархии личных, групповых и общественных ценностей; праксиологическом принципе повышения эффективности оказываемых социальных услуг (принцип профессионализма субъектов социальной деятельности); культурологическом принципе, учитывающем развитие цивилизации и культуры, проявляющемся в культурном уровне клиентов и специалистов социального обслуживания; принципе интернальности, т. е. увеличения числа людей, полагающихся в большей степени на себя, которые могут при необходимости воспользоваться услугами по сервисной ресоциализации.

Таким образом, чем выше уровень развития общества, социальной сферы, тем более полифункциональной является система социального обслуживания, а значит и эффективность социальных услуг.

Основные функции социального обслуживания: жизнеобеспечение, регулирование, интеграция и дифференциация. Потенциал социального обслуживания составляют его интегративная и дифференцирующая функции, а функции регулирования и жизнеобеспечения определяют необходимые для социального обслуживания ресурсы.

Как подчеркивает М. А. Топилин: “…социальное обслуживание в государственно организованном обществе -- это область сплетения жизненно важных интересов граждан, правовых приемов и способов их регулирования… Целевое предназначение социального обслуживания состоит прежде всего в том, что оно является формой удовлетворения потребностей в источниках средств и социальных услуг для достойного существования социально уязвимых групп населения…” См.: Топилин М. А. Место и роль социального обслуживания в современных условиях как одного из важнейших компонентов социальной защиты населения // Социальное обслуживание. 2010. № 12. С. 8.

Система социального обслуживания характеризуется, во-первых, множественностью составляющих ее элементов, подсистем, уровней, их связей и взаимоотношений; во-вторых, разнообразием качеств элементов, где наряду с материальными имеют место духовные явления и процессы; в-третьих, уникальностью основного элемента -- человека, который обладает широкими возможностями выбора форм и способов поведения и проявления своей активности. Эти отличительные признаки позволяют рассматривать структуру системы социального обслуживания на макро- и микроуровнях.

Система социального обслуживания строится на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, уровне социального учреждения, социальной службы. Каждый уровень обладает своими правами и несет свои обязанности относительно развития социального обслуживания.

Социальное обслуживание населения в одних работах (П. Д. Павленок, А. С. Сорвина, Е. И. Холостова) рассматривается как современная парадигма социальной работы, в других (Л. И. Кононова, Л. В. Топчий, М. В. Фирсов) -- как высокоэффективная социальная технология, позволяющая оказывать результативную социальную поддержку гражданам в условиях сложной социально-экономической ситуации, объективно нарушающей жизнедеятельность человека или социальной группы, как принципиально важный сектор социальной сферы, в третьей группе работ -- как сфера социальных услуг.

Возможности социального обслуживания населения в условиях современной России становятся реальными по мере организации и развития социальных служб и быстрой подготовки профессиональных социальных работников и других специалистов, оказывающих социальные услуги населению.

Теоретики социальной работы, анализируя процесс становления социальной науки и практики, констатируют, что социальное обслуживание в современных условиях выступает в качестве одной из парадигм социальной работы и организационной формы этого вида социальной деятельности, т. е. на практике социальное обслуживание является системой определенных способов социально-гуманистической деятельности, направленной на адаптацию, социальную реабилитацию отдельной личности, семьи или определенной совокупности людей (Э. Л. Воробьева, Л. В. Топчий, П. Д. Павленок, К. Н. Новикова) См.: Воробьева Э. Л. Социетальное развитие сферы социального обслуживания: опыт регионального исследования: Автореф. дисс. ... д-ра социол. наук. Саранск, 2003; Новикова К. Н. Управление системой социальной защиты населения в условиях формирования новой социальноэкономической среды: Автореф. дисс. ... д-ра социол. наук. М., 2011; Топчий Л. В. Социальное обслуживание населения: ценности, теория, практика. М., 2011..

Не во всех странах мира социальное обслуживание понимается одинаково. Нередко в этот термин вкладывается различное содержание. Например, в Финляндии в “Законе о социальном обслуживании” (1982) под социальным обслуживанием понимается “совокупность социальных услуг, поддержки средствами к существованию, социальных пособий и связанных с ними действий, которые призваны служить укреплению социальной обеспеченности и способствовать развитию отдельного человека, семьи, сообщества” Законодательство зарубежных стран по социальному обслуживанию населения. М., 1994. С. 10..

В “Словаре социальной работы” Р. Баркера социальное обслуживание трактуется как предоставление конкретных социальных услуг для удовлетворения потребностей, необходимых для их нормального развития, людям, зависящим от других и которые не могут сами о себе заботиться См.: Баркер Р. Словарь социальной работы. М., 1994. С. 113..

Целесообразно исходить из того, что социальное обслуживание населения как система характеризуется не просто суммой учреждений с динамикой их развития на определенных территориях Российской Федерации, а совокупностью ряда составляющих. Среди них: определенный порядок взаимодействия органов и учреждений социального обслуживания, межведомственная взаимосвязь, последовательные и обоснованные действия всех учреждений, направленные на поддержку различных слоев населения; форма организационной деятельности учреждений социального обслуживания; финансово-экономическое и материально-техническое обеспечение деятельности учреждений, оказывающих социальные услуги населению; многоуровневое научно-методическое и кадровое обеспечение деятельности территориальных социальных служб; степень сформированности нормативно-правового поля, создающего необходимые условия для становления и развития социальных служб и др.

Понятие “социальное обслуживание”, как и любой термин, описывает некоторый идеальный объект. С точки зрения его системных свойств, он выступает как множество подсистем и элементов. С формальной точки зрения социальное обслуживание -- это вид социальной деятельности, осуществляемый главным образам через сеть социальных служб, взаимодействующих между собой для достижения промежуточных и конечных целей предоставления клиентам социальных услуг.

С точки зрения методологии социального обслуживания представляет познавательный и практический интерес прояснение сути такого понятия, как “социальные службы”. В отечественной научной литературе социальная служба рассматривается обычно как организационная форма социальной работы (П. Д. Павленок, Л. В. Топчий, З. П. Замараева). При этом подчеркивается, что служба столь же сложна, как и сама социальная сфера, внутри которой она создается. Она многофункциональна и представляет собой определенную систему, элементы которой адекватно отражают все основные сферы жизнедеятельности населения.

Отдельные авторы (Э. Л. Воробьева, М. Н. Максимова, Л. В. Топчий, Е. И. Холостова) См.: Воробьева Э. Л. Социетальное развитие сферы социального обслуживания: опыт регионального исследования: Автореф. дисс. ... д-ра социол. наук. Саранск, 2003; Максимова М. Н., Гинсбург М. В. Региональная система социального обслуживания (на примере Республики Татарстан). Казань, 2011; Холостова Е. И. Социальная работа: история, теория, практика: Учебник. М., 2011. выделяют, с одной стороны, службы семьи, службы социально-медицинской помощи, службы психологической помощи, службы правовой помощи, экологические службы, службы занятости, социальные службы помощи детям и молодежи, с другой -- территориальные социальные службы (межведомственные), муниципальные и т. п.

В Федеральном законе от 10 декабря 1995 года “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации” понятие “социальные службы” включено в число основных и трактуется следующим образом. Социальные службы -- это предприятия и учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица.

Вопрос об организации социальных служб рассматривается с позиции как территориальности, так и ведомственности. В то же время социальные службы различных министерств и ведомств выступают в качестве неотъемлемого компонента (или сектора) территориальной социальной сети. Такая территориальная сеть еще не является системной. Отдельные учреждения социального обслуживания населения имеют двойное административное подчинение и нередко множество источников финансирования. Однако практика позволяет говорить о становлении подсистемы социальных служб в рамках отдельных ведомств, например социальной защиты населения, образования, здравоохранения, МВД, службы занятости, молодежи и т. д.

Сущность социального обслуживания как социальной системы в ее статике раскрывается путем выявления и уяснения структуры видов, форм и методов социальных услуг; структуры социальных служб и отдельных учреждений социального обслуживания населения; подсистем и элементов системы территориальных и ведомственных социальных служб (государственных, муниципальных, общественных, церковных, частных и иных); организации социального обслуживания (учреждения и предприятия); управления социальным обслуживанием; ресурсного обеспечения социального обслуживания (имущественного, финансового, кадрового, научно-методического, информационного).

Известно, что структура перечисленных подсистем и элементов социального обслуживания характеризует систему с точки зрения устойчивости, стабильности, качественной определенности. Безусловно, это важная, но недостаточная характеристика. Поэтому сущность социального обслуживания раскрывается через анализ функций учреждений социального обслуживания населения, различных субъектов социальной работы и постижение функционирования социальных служб в целом.

Исследователи проблем социального обслуживания выделяют две группы функций системы социального обслуживания:

сущностно-деятельностные функции (профилактическая, социально-реабилитационная, адаптационная, охраннозащитная, социальный патронаж);

нравственно-гуманистические функции (личностногуманистическая, социально-гуманистическая).

Практическая реализация этих функций неразрывно связана с оптимальным уровнем функционирования всех подсистем и элементов социального обслуживания.

В Российской Федерации социальные услуги предоставляют более 14 тыс. учреждений (и отделений в них) -- стационарных, полустационарных и нестационарных. Ежегодно ими оказывается помощь более чем 20 млн нуждающихся в социальной поддержке граждан.

Активно развивается сеть учреждений социального обслуживания семьи, женщин, детей, граждан пожилого возраста и инвалидов.

За десять лет с 2000 г. в 1,3 раза возросло число стационарных учреждений социального обслуживания различных типов, число проживающих в них увеличилось до 27,3 тыс. человек См.: Топилин М. А. Место и роль социального обслуживания в современных условиях как одного из важнейших компонентов социальной защиты населения // Социальное обслуживание. 2010. № 12. С. 11..

В настоящее время значительная часть центров социального обслуживания -- это многопрофильные учреждения, способные предоставить семье, детям, престарелым и инвалидам разнообразные по видам и формам услуги: социально-медицинские, психолого-педагогические, социально-бытовые и торговые, оказывать реальную помощь людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.

В Российской Федерации широкое развитие получили дома-интернаты (пансионаты) для ветеранов войны и труда (более 400), отделения для лиц с асоциальным поведением, отбывших наказания за совершенные ими преступления (более 20), существует 232 реабилитационных центра, работает более 150 стационарных учреждений для детей с ограничениями здоровья См.: Холостова Е. И. Социальная работа: Учебное пособие. М., 2010. С. 365..

В настоящее время социальные службы оказывают услуги по более чем 20 направлениям деятельности -- от организации досуга и культурно-спортивной работы до психологических консультаций, наркологической помощи, планирования семьи. Развивается сеть социального обслуживания детей в системе образования. Формируются службы практической психологии в образовательных учреждениях.

Одновременно создаются и развиваются различные службы: психолого-педагогической помощи, социально-психологические, психолого-медико-социальные, профориентационные, социально-досуговые, реабилитационные и др., которые, во-первых, оказывают квалифицированную многопрофильную помощь детям, родителям, педагогам, руководству образовательных учреждений, а во-вторых, осуществляют профессиональную поддержку психологов, работающих непосредственно в базовых образовательных учреждениях.

Анализ документов и материалов различных министерств и ведомств по вопросам, имеющим отношение к социальным службам, свидетельствует о наличии двух особенностей в подходе к организации и развитию социальных служб: 1) попытка обосновать необходимость создания сети социальных служб (учреждений) для отдельных категорий и групп населения -- молодежи, детей, женщин, семей и т. д.; 2) обоснование необходимости формирования территориальных систем социального обслуживания, состоящих из государственных, муниципальных, общественных и частных учреждений и предприятий социального обслуживания; стремление к координации и регулированию деятельности всех социальных служб независимо от их ведомственной подчиненности.

Дальнейшая разработка теории социологии социальной работы в осмыслении современного опыта социального обслуживания населения даст новые возможности для проведения исследований как фундаментальных, так и прикладных проблем на междисциплинарной основе (на границе различных наук, как гуманитарных, социальных, экономических, так и естественных). Эти возможности следует использовать в полной мере, не ограничиваясь односторонним подходом к изучению современного состояния социального обслуживания населения.

Следует отметить, что все более очевидным становится тот факт, что следует, во-первых, конкретизировать усилия в области становления учреждений социального обслуживания; во-вторых, рассматривать профессионализм и высокую нравственность как непременные качества, которыми должны обладать работники социальных служб; в-третьих, повысить координацию действий различных ведомственных служб (социальной защиты населения, образования, здравоохранения, МВД, занятости, миграционных, молодежных и др.) для удовлетворения нужд и потребностей населения в социальных услугах в целом, отдельных социальных групп, различных типов семей и отдельной личности, в какой бы трудной жизненной ситуации они ни находились.

Таким образом, процесс создания сети социальных служб (учреждений) противоречив и неоднозначен. На местах нередко пытаются решить сложную задачу -- развить сеть учреждений, оказывающих населению широкий спектр социальных услуг, ориентируя их главным образом на наиболее социально уязвимые группы населения, которые испытывают постоянные трудности в повседневной жизни. В то же время развитию сети учреждений социального обслуживания препятствуют различные факторы:

-- слабая правовая база системы социального обслуживания;

-- ограниченность финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении у правительственных органов на федеральном и региональном уровнях, дефицит средств у органов местного самоуправления;

-- отсутствие координации деятельности министерств и ведомств в сфере социального обслуживания;

-- дефицит персонала, обладающего профессиональной подготовкой в области социальной работы;

-- низкий социальный статус и неадекватная заработная плата работников социальных служб;

-- недостаточное использование финансовых, экономических и интеллектуальных возможностей неправительственных учреждений.

Тем не менее социальное обслуживание, став одним из секторов социальной сферы, по существу превратилось в социальный институт, т. е. устойчивый комплекс социальных служб, нормативных актов, правил, технологий, методик, установок, отражающих социальные потребности различных категорий населения и влияющих на различные сферы деятельности людей в Российской Федерации. Форсированные преобразования в социальном обслуживании привели к изменениям в поведении, психологии и мышлении работников социальных служб, появлению неправительственных организаций социальных работников и социальных педагогов, занимающихся социальной работой в сети социальных служб, к развитию системы высших и средних профессиональных учебных заведений, осуществляющих подготовку специалистов для учреждений социального обслуживания населения.

2. Категориальный подход к развитию социальных услуг

Как показывают исследования, для всех категорий населения востребованность социального обслуживания постоянно возрастает. Его главная задача -- поддержать человека, группы людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Поэтому социальные службы не только работают с семьями, детьми, инвалидами, пожилыми людьми, мигрантами, безработными и т. д., оказывая им государственные услуги, но и влияют на социальное развитие общества, его социальную стабильность и сплоченность.

Среди различных категорий населения наиболее массовой в потреблении социальных услуг выступает категория пожилых людей.

Россия, участвуя в реализации политической декларации и Мадридского международного плана действий (Мадрид, апрель 2002 г.), принятой 159 странами на II Всемирной Ассамблее по проблемам старения, встала на путь создания благоприятных условий для того, чтобы обеспечить мужчинам и женщинам равные возможности дожить до пожилого возраста и быть при этом более здоровыми и обеспеченными; добиться более полной интеграции пожилых людей и их всестороннего участия в жизни общества; неуклонно повышать качество ухода за пожилыми людьми.

За последние десять лет социальное обслуживание людей старших поколений претерпело значительные изменения: вопервых, превратилось в комплексную сеть стационарных, полустационарных и нестационарных учреждений социального обслуживания; во-вторых, по существу подсистема социального обслуживания выделилась из социального обеспечения, приобрела самостоятельный статус и относительную независимость; в-третьих, подсистема стала многоуровневой совокупностью различных учреждений, предприятий и социальных служб, осуществляющих социальную помощь нуждающимся в ней гражданам на федеральном, региональном и местном уровнях; в-четвертых, развитие подсистемы привело к созданию учреждений социального обслуживания нового типа, введению новых социальных услуг, обновлению традиционных стационарных домов-интернатов; в-пятых, подсистема социального обслуживания пожилых людей постоянно развивается на основании разработки современной правовой базы и финансовой поддержки государства и местных органов самоуправления; в-шестых, эффективность социального обслуживания пожилых людей повысилась за счет усиления научно-методического и информационного обеспечения деятельности социальных служб, развертывания комплекса мер по подготовке и переподготовке профессионалов в области социального обслуживания.

Развитие подсистемы социального обслуживания населения старших возрастов обусловлено по крайней мере двумя обстоятельствами: 1) численность пожилых людей постоянно возрастает и в настоящее время составляет более 30,2 млн человек. По мнению социологов, демографов и статистиков, эта тенденция будет сохраняться в первой половине ХХI века, доля лиц старших возрастов будет постоянно возрастать. Россия может превратиться в “самую седую страну” Европы; 2) подсистема социального обслуживания наряду со здравоохранением в условиях масштабных социально-экономических, политических и морально-психологических изменений в российском обществе обязана обеспечить поддержку граждан старших поколений, так как они не могут самостоятельно преодолеть большинство своих проблем и трудностей.

Снижение возможностей лечебно-профилактических учреждений системы здравоохранения, обесценивание денежных накоплений пожилых людей, дороговизна лекарственных препаратов, с одной стороны, и девальвация системы ценностей нравственного и духовного порядка -- с другой, ставят людей старшего поколения в трудную жизненную ситуацию, превращают их в заложников и “социальных сирот” современного российского общества.

Анализ показывает, что в региональном разрезе самой значительной среди лиц 60 лет и старше является доля возрастной группы 65-69 лет (27,3%), далее по убывающей доле располагаются группы пожилых людей 60-64 лет (24,8%), 70-74 лет (20,6%), 75-79 лет (16,6%) и 80 лет и старше (10,7%).

Одиноко проживают 6,7 млн пожилых людей, из них 5,6 млн человек (83,5%) составляют женщины, их социальноэкономическое положение по основным показателям хуже, чем положение мужчин.

По данным выборочных социологических обследований, имеют хронические заболевания 70,4% всех опрошенных пожилых людей, а у лиц в возрасте 70-74 лет этот показатель возрастает до 77,9%. Хронические заболевания наблюдаются у 80,6% женщин 70-74-летнего возраста.

Таким образом, значительная часть пожилых людей нуждается в социальных услугах, способствующих адаптации к изменению функциональных возможностей.

Следует отметить, что многие годы система социального обслуживания пожилых граждан была представлена только стационарными учреждениями социального обслуживания. В нее входили дома-интернаты для престарелых и инвалидов общего типа и частично психоневрологические интернаты.

Опыт зарубежных стран свидетельствует о правомерности использования в целях обеспечения полноценного социального функционирования стареющего населения системы нестационарных социальных служб, приближенных к месту постоянного расположения привычных для пожилых людей социальных сетей и эффективно способствующих активности и здоровому долголетию старшего поколения.

Комплексность социального обслуживания, использование технологий и подходов, которые необходимы конкретному пожилому человеку и доступны в имеющихся социальных условиях, стали характерными чертами формирующейся системы социального обслуживания лиц старшего возраста. Все новые службы и их структурные подразделения создавались как максимально (в организационном и территориальном отношении) приближенные к пожилым людям. В отличие от прежних стационарных служб, относящихся к ведению региональных органов социальной защиты, центры социального обслуживания имеют как региональную, так и муниципальную принадлежность.

Одновременно подвергалась преобразованиям и система стационарного социального обслуживания: к задачам по предоставлению медицинского обслуживания и ухода добавились функции сохранения социальной включенности пожилых людей, их активного, деятельного жизненного стиля; начали создаваться геронтологические (геронтопсихиатрические) центры, дома-интернаты милосердия для престарелых и инвалидов, нуждающихся в социально-медицинском обслуживании повышенного уровня, паллиативном уходе.

Силами местных сообществ, а также предприятий, организаций и частных лиц создаются стационарные социальные учреждения малой вместимости -- мини-интернаты (минипансионаты), в которых проживают до 50 престарелых граждан из числа местных жителей или в прошлом работников данной организации. Некоторые из таких учреждений работают в полустационарном режиме -- принимают пожилых людей преимущественно на зимний период, а в теплое время года жители возвращаются домой, на свои приусадебные участки.

В 1990-е гг. в системе социальной защиты населения появились учреждения санаторно-курортного типа -- социальнооздоровительные (социально-реабилитационные) центры, которые создавались прежде всего из экономических соображений (санаторно-курортные путевки и проезд к месту лечения довольно дороги). Эти учреждения принимают пожилых граждан по направлению органов социальной защиты на социально-бытовое и медицинское обслуживание, курсы которого рассчитаны на 24-30 дней. В ряде регионов осуществляются такие формы работы, как “санаторий на дому”и “амбулаторно-поликлинический санаторий”, которые предусматривают проведение лекарственного лечения, необходимых процедур, доставку питания пожилым гражданам и инвалидам по месту проживания или предоставление этих услуг в поликлинике либо в центре социального обслуживания.

Динамика развития государственных, а также муниципальных учреждений социального обслуживания за последние годы показывает значительный рост их количества (8-10% ежегодно), что свидетельствует о серьезной потребности населения в учреждениях и службах такого типа, а также об адекватном восприятии органами государственной власти этой потребности и принимаемых в силу имеющихся ресурсов мер по удовлетворению этой потребности.

Так, количество стационарных учреждений социального обслуживания пожилых людей и инвалидов за десять лет выросло в 1,3 раза. В Российской Федерации создано 1648 государственных стационарных учреждений социального обслуживания: численность проживающих в них увеличилась на 266,5 тыс. человек См.: Топилин М. А. Место и роль социального обслуживания в современных условиях как одного из важнейших компонентов социальной защиты населения // Опыт и перспективы социального обслуживания.

Самара. 2010. С. 8. .

Кроме того, функционирует более 2060 центров социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. Почти половина действующих центров являются комплексными. В целях приближения социальной помощи к месту проживания граждан в структуре центров социального обслуживания создаются филиалы.

Следует подчеркнуть, что в целом в России в стационарных учреждениях социального обслуживания проживают постоянно менее 1% численности пожилых людей, в то время как в развитых странах Европы к услугам институциональных учреждений прибегают не менее 4% пожилых людей.

Основными тенденциями развития стационарных учреждений социального обслуживания являются разукрупнение многоместных домов-интернатов и за счет этого улучшение условий организации жизненного пространства пожилых людей и инвалидов.

Сформирована сеть домов-интернатов малой вместимости для престарелых и инвалидов (на 10-20 мест), которые по большей части открываются в сельской местности, что позволяет приблизить стационарные социальные услуги к нуждающимся в них гражданам пожилого возраста, не отрывать их от привычной обстановки.

Несмотря на значительные достижения, проблему обеспечения нуждающихся граждан социальными услугами в стационарных условиях нельзя считать решенной в полной мере.

Характерной особенностью современных стационарных учреждений социального обслуживания является поступление в дома-интернаты лиц пожилого возраста, которые по состоянию своего здоровья могли бы продолжить независимое существование вне институциональных учреждений, однако вынуждены таким образом решать свои социально-экономические проблемы. В их числе граждане, пострадавшие в результате недобросовестных действий на рынке жилья.

В указанных учреждениях трудно обеспечить процессы адаптационного и реабилитационного характера, нормальный образ жизни людей, особенно в период, непосредственно следующий за поступлением в дом-интернат.

Наряду с мероприятиями, направленными на отсрочку перехода пожилых людей в дома-интернаты, следует сделать все возможное для того, чтобы минимизировать обоснованную очередность, в том числе путем:

-- разработки системы индивидуальной оценки нуждаемости;

-- открытия учреждений социального обслуживания малой вместимости, учреждений социального обслуживания временного проживания;

-- содействия развитию сети негосударственных (ведомственных и иных) учреждений социального обслуживания;

-- оказания содействия субъектам Российской Федерации в строительстве и реконструкции учреждений социального обслуживания.

Для рационального использования государственных инвестиций следует сосредоточить средства на введении в действие койко-мест на ключевых объектах (геронтологические центры, выполняющие функцию межрегиональных центров по обмену опытом, дома-интернаты общего типа, подлежащие перепрофилированию в геронтологические центры, геронтопсихиатрические центры) в регионах со значительной очередностью.

Важное место в организации социальных услуг пожилым и инвалидам отводится нестационарным и полустационарным формам социального обслуживания. Подавляющее большинство пожилых людей и инвалидов предпочитают получать и получают социальные услуги в формах нестационарного (надомного) и полустационарного социального обслуживания, а также срочной социальной помощи. Количество пожилых людей, обслуженных вне стационарных учреждений, составляет более 15 млн человек (около 45% всего пожилого населения страны). Численность граждан старшего возраста, проживающих в домашних условиях и получающих от социально-геронтологических служб услуги различного вида, превышает численность пожилых граждан -- жильцов стационарных учреждений социального обслуживания почти в 90 раз.

Основным типом нестационарных социозащитных служб муниципального сектора являются центры социального обслуживания, реализующие нестационарную, полустационарную формы социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов и срочную социальную помощь.

В последние годы отмечаются сравнительно невысокие темпы прироста сети центров социального обслуживания (менее 5% в год). Как показывает анализ, основная причина состоит в отсутствии у регионов необходимых финансовых средств и материальных ресурсов. В определенной степени по этой же причине существующие центры социального обслуживания стали преобразовываться в комплексные центры социального обслуживания населения, предоставляющие целый ряд социальных услуг всем категориям малообеспеченных и социально уязвимых граждан.

Надомная форма социального обслуживания, предпочитаемая пожилыми людьми, наиболее эффективна по соотношению “ресурсы - результаты”. Надомное социальное обслуживание пожилых людей и инвалидов реализуется через отделения социального обслуживания на дому и специализированные отделения социально-медицинского обслуживания на дому, которые чаще всего являются структурными подразделениями центров социального обслуживания. Там, где таких центров нет, отделения функционируют в составе органов социальной защиты населения и реже -- в структуре стационарных учреждений социального обслуживания.

Надомное обслуживание является приоритетным в соответствии с законодательством, предусматривающим максимально возможное продление пребывания пожилых людей в привычной обстановке и социальном окружении, поддержание социального статуса, защиту их прав и законных интересов. Услуги по социальной адаптации сочетаются с оказанием срочной социальной (с учетом социальных показаний) и социально-правовой помощи.

Благодаря указанным услугам решается ряд проблем, в том числе:

-- продление независимого проживания граждан в привычных домашних условиях с целью отсрочить в возможных пределах переход в институциональные учреждения и поддержать качество жизни;

-- содействие в разрешении трудных жизненных ситуаций пожилых людей с целью предупреждения бедности и человеческих страданий, предотвращения социальной изоляции, дискриминации по возрасту, конфликтов поколений;

-- снижение социальных и экономических последствий старения населения как объективного социально-демографического процесса для устойчивого развития страны.

Значительное место в системе социального обслуживания занимают услуги, оказываемые семье и детям.

Одним из приоритетов Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу в области социальной поддержки населения является укрепление и развитие системы учреждений социального обслуживания семьи и детей, центров планирования семьи и репродукции, а также социальных служб для молодежи.

Анализ свидетельствует, что за последние полтора десятилетия было открыто свыше 3,2 тыс. учреждений социального обслуживания семьи, в Российской Федерации удалось создать обширную систему социальных услуг.

По данным Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, численность граждан, которым была оказана помощь в этих учреждениях, превышает 10 млн человек, в том числе они смогли оказать услуги более 4,5 млн несовершеннолетних.

Ведущие места среди оказанных услуг занимают социальномедицинские (40,3% общего объема оказанных услуг), социальнопедагогические (24,4%), социально-бытовые (20,5%) услуги. В последние годы увеличивается количество оказываемых социально-педагогических и социально-правовых услуг.

Все более активно используется такая форма работы, как социальный патронаж неблагополучных семей, детей из групп риска, которым оказываются не разовые услуги, а постоянная поддержка. Число семей, охваченных социальным патронажем, составляет более полумиллиона.

Семьям также предоставляется материальная помощь в экстремальных ситуациях; помощь из благотворительных вещевых фондов. Нуждающиеся могут получить бесплатные юридические и психологические консультации, помощь при решении вопросов об усыновлении ребенка. Осуществляется поддержка выпускников детских домов. Работают школы подготовки молодежи к семейной жизни. Для детей, нуждающихся в поддержке, в учреждениях социального обслуживания семьи и детей работают кружки, клубы по интересам, творческие детские студии; осуществляется подготовка детей из социально незащищенных семей к школе; оказывается содействие в организации отдыха и оздоровления детей. Проводится работа в рамках программ профилактики насилия в семье, алкоголизма, наркомании и распространения ВИЧ-инфекции.

Работа учреждений социального обслуживания семьи и детей среди прочего направлена на профилактику безнадзорности несовершеннолетних, разработку соответствующих превентивных технологий, создание условий для предупреждения насилия в отношении детей и подростков, обеспечение защиты их прав. Учреждения социального обслуживания занимаются социальной реабилитацией, жизнеустройством несовершеннолетних, попавших в сложную жизненную ситуацию. Таких детей пытаются вернуть в семью, а если проживание в родной семье невозможно, учреждения социального обслуживания семьи и детей оказывают помощь органам опеки (попечительства) в направлении их в семью под опеку, на усыновление или в интернатные учреждения.

Целью системы социального обслуживания семей должна быть ориентированность на активизацию факторов, стимулирующих высокоэффективный производительный труд их членов, повышение на этой основе материального и духовного благополучия каждой семьи и выполнение следующих задач:

-- достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни каждого человека и в целом всех семей;

-- переориентация социальной политики на семью, обеспечение прав и социальных гарантий семье, женщинам, детям и молодежи;

-- нормализация и улучшение демографической ситуации, снижение смертности населения, особенно детской и граждан в трудоспособном возрасте;

-- обеспечение необходимых условий для реализации семьей ее экономической, репродуктивной, воспитательной и культурно-психологической функций, повышение качества жизни семей;

-- обеспечение прав детей на их полноценное физическое, интеллектуальное, нравственное и социальное развитие;

-- создание работникам, имеющим детей, благоприятных условий для сочетания трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей;

-- кардинальное улучшение охраны здоровья семьи, усиление помощи семье в воспитании детей;

-- укрепление правовой защиты детства, поддержка семьи как естественной среды жизнеобеспечения детей, обеспечение безопасного материнства и охраны здоровья детей, улучшение питания, воспитания, образования и развития детей, поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоятельствах.

В Российской Федерации, как и в других странах, постоянно возрастает численность инвалидов. Как показывает статистика, в структуре населения они занимают более 10%. Начиная с 1993 года, успешно развивается сеть учреждений социального обслуживания, оказывающих реабилитационные услуги инвалидам. Ведущее место среди них отводится реабилитационным центрам.

Учреждения такого плана, как правило, являются многопрофильными, комплексными, в их структуре представлены все виды реабилитации: медицинская, социальная и профессионально-трудовая. Такие крупные многопрофильные, многофункциональные, комплексные учреждения с охватом реабилитацией всех категорий инвалидов должны быть межрегиональными и общая их численность в России не должна быть большой.

Реабилитационные отделения, оказывающие более узкий объем реабилитационных услуг, являющиеся структурными подразделениями больниц восстановительного лечения, учебных заведений для инвалидов, домов-интернатов, центров социального обслуживания, других учреждений медико-социального или профессионального профиля, являются наиболее рациональными в плане организации и функционирования и должны находиться в большинстве населенных пунктов областного подчинения.

Кабинеты реабилитации являются менее масштабными по числу реабилитационных услуг, однако потребность в них достаточно высока.

В настоящее время в России функционируют десятки реабилитационных учреждений различных профилей (медицинской, профессиональной, социальной реабилитации инвалидов), а также специализированных реабилитационных учреждений (для инвалидов с нарушениями функций опорно-двигательного аппарата, страдающих патологией слуха, зрения, интеллектуальной недостаточностью). Независимо от профиля и специализации реабилитационного учреждения в нем представлены подразделения социальной реабилитации (отделения социальной реабилитации, кабинеты социальной реабилитации).

Отделение социальной реабилитации организуется в составе различных учреждений медицинского, образовательного и социального профилей для проведения социальной реабилитации инвалидов с различными заболеваниями и физическими дефектами.

Отделение социальной реабилитации инвалидов организуется в виде структурного подразделения:

-- больницы восстановительного лечения;

-- учебного заведения для инвалидов;

-- дома-интерната;

-- центра социального обслуживания;

-- иного учреждения медицинского, профессионального, социального профилей.

Здесь осуществляется комплексная система мероприятий по социальной реабилитации инвалидов для устранения или компенсации с помощью различных социальных мер и технических средств ограничений в их жизнедеятельности и интеграции в общество.

Основными задачами отделения являются:

-- определение потребности инвалида в различных видах социальных услуг;

-- участие в составлении индивидуальной программы реабилитации инвалида;

-- реализация индивидуальных программ реабилитации инвалидов.

Анализ деятельности ряда специализированных реабилитационных учреждений в системе социальной защиты показал, что среди них особенно активно задействуются реабилитационные центры для умственно отсталых лиц, предназначенные для профессионального и трудового обучения, социальной адаптации, медицинского обслуживания, бытового и рационального трудового устройства инвалидов трудового возраста с интеллектуальной недостаточностью, не приспособленных или ограниченно приспособленных к самостоятельной жизни в обществе.

В ряде регионов России функционируют реабилитационные центры для инвалидов, являющиеся учреждениями, предназначенными для профессионального образования и трудового обучения, социальной адаптации, медицинского обслуживания, устройства инвалидов молодого возраста, не приспособленных или ограниченно приспособленных к самостоятельной жизни в обществе.

В подобных центрах предусматриваются отделения для постоянного, пятидневного и дневного пребывания инвалидов.

Основными задачами центра являются:

-- определение реабилитационного потенциала инвалида;

-- разработка и реализация индивидуальных программ реабилитации;

...