Социальное обеспечение ветеранов

1.1 Понятие ветеран и его основные категории

Субъектами материального правоотношения по предоставлению социальной поддержки ветеранам и связанных с ним процедурных правоотношений являются физическое лицо (ветеран) и орган социальной защиты населения. Понятие «ветераны» - собирательное и объединяет в себе лиц, имеющих особые заслуги по защите Отечества, прошедших безупречную военную службу или отмеченных знаками отличия за продолжительный добросовестный трудовой стаж.

Как следует из ст.1 Закона о ветеранах, в основу деления ветеранов на различные группы заложен характер и степень личного вклада ветерана в обеспечении благосостояния народа и обороноспособности российского государства. Соответственно этому выделяются четыре группы ветеранов:

1) ветераны Великой Отечественной войны;

2) ветераны боевых действий;

3) ветераны военной службы;

4) ветераны труда. В первую группу ветеранов в соответствии со ст. 2 Закона о ветеранах входят ветераны Великой Отечественной войны.

По критерию участия в боевых действиях ветераны Великой Отечественной войны делятся на военнослужащих и приравненных к ним лиц, участвовавших в боевых действиях (подп. «а» - «ж», «и» п. 1 ч. 1 ст.2 Закона о ветеранах) и военнослужащих и граждан, не принимавших в них участия и не входивших в состав действовавшей армии (подп. «з» п. 1 ч. 1 ст. 2, п. 2 - 4 ч. 1 ст. 2 Закона о ветеранах).

Другим критерием для деления ветеранов Великой Отечественной войны является степень участия в Великой Отечественной войне. По этому критерию в соответствии со ст. 2 Закона о ветеранах ветераны Великой Отечественной войны делятся на четыре подгруппы:

1) участники Великой Отечественной войны;

2) лица, работавшие на объектах военной инфраструктуры в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств;

3) лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;

4) труженики тыла и лица, награжденные орденами или медалями СССР за труд в период Великой Отечественной войны. С теоретической точки зрения такое положение в научной литературе представлено как состояние «правового модуса».

В частности, В.А. Патюлин полагал, что стадия правового модуса (готовности к реализации) является промежуточной между общей (абстрактной) нормой и правомочием субъекта в конкретном правоотношении. Степень и мера конкретности субъективного права и его субъектов становится определеннее: не граждане вообще, а те из них, кто обладает специфическими признаками, которые характеризуют их принадлежность к определенной социальной группе.

Такие специфические признаки можно увидеть в содержании ст. 2 Закона о ветеранах. Г.Г. Пашкова подчеркивает, что специальный правовой статус (модус) выражается в особых правах, обязанностях и правоспособности граждан. При этом модусными правами указываются не элементы правоспособности, а субъективные права, возникающие на основе специальной правоспособности и обусловленные определенными юридическими фактами. Специальными правами наделяются только граждане, принадлежащие к той или иной социальной группе, принадлежность к которой получила правовое оформление (например, инвалиды и ветераны боевых действий).

Анализ ст. 14, 15, 17 - 21 Закона о ветеранах показывает, что содержание правоспособности ветерана Великой Отечественной войны зависит от принадлежности к той группе лиц, о которых говорилось выше. Иными словами, речь идет о том, в каком качестве ветераны принимали участие в обороне страны в период Великой Отечественной войны. Объем социальной поддержки лиц, не принимавших участия в боевых действиях и не входивших в состав действовавшей армии, меньше в силу объективного фактора - степени риска для жизни, которому подвергались военнослужащие, принимавшие участие в боевых действиях и приравненные к ним лица. Об этом свидетельствует содержание ст. 15 Закона о ветеранах, п. 1 которой не предусматривает меры поддержки ветеранов, указанных в подп. «з» п. 1 ст. 2 (военнослужащие, не входившие в состав действовавшей армии), меры социальной поддержки которым установлены ст. 17.

Как указал Конституционный Суд РФ, различия в уровне мер социальной поддержки участников Великой Отечественной войны свидетельствуют об особой государственной поддержке фронтовиков и других лиц, принимавших участие в боевых действиях, а также проживавших и работавших в годы войны в тяжелейших условиях блокадного Ленинграда, а разрешение вопросов, связанных с определением оснований разграничения ветеранов войны на отдельные категории, а также с дифференциацией объема предоставляемых им прав и льгот, как не получивших разрешения в Конституции, является прерогативой законодателя.

К лицам, принимавшим участие в боевых действиях, относятся ветераны из числа граждан, указанных в подп. «а» - «ж», «и» п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах. Их разграничение, надо полагать, основано на том, в каком качестве они принимали участие в боевых действиях в период Великой Отечественной войны. Об этом свидетельствует выделение в п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах в отдельные группы сотрудников разведки, контрразведки, выполнявших специальные задания в воинских частях, входивших в состав действовавшей армии, в тылу противника или на территориях других государств (подп. «г»), работников предприятий и военных объектов, наркоматов, ведомств, переведенных в период Великой Отечественной войны на положение лиц, состоящих в рядах Красной Армии, и выполнявших задачи в интересах армии и флота в пределах тыловых границ действующих фронтов или операционных зон действующих флотов, работников учреждений и организаций, корреспондентов центральных газет, журналов, ТАСС, Совинформбюро и радио, кинооператоров кинохроники, командированных в период войны в действующую армию (подп. «д»), лиц, принимавших участие в операциях по боевому тралению в подразделениях, не входивших в состав действующего флота, а такжепривлекавшиеся организациями Осоавиахима СССР и органами местной власти к разминированию территорий и объектов, сбору боеприпасов и военной техники в период с 1 февраля 1944 г. по 9 мая 1945 г. (подп. «е»), лиц, принимавших участие в боевых действиях против фашистской Германии и ее союзников в составе партизанских отрядов, подпольных групп, других антифашистских формирований в период Великой Отечественной войны на территориях других государств (подп. «ж»).

Как видно из ст. 2 Закона о ветеранах, при установлении круга лиц из числа ветеранов Великой Отечественной войны, имеющих право на меры социальной поддержки, законодатель принял во внимание необходимость ликвидации последствий вражеской оккупации территории СССР. В подп. «е» п. 1 ст. 2 данного закона установлено, что к участникам Великой Отечественной войны относятся: военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, бойцы и командный состав истребительных батальонов, взводов и отрядов защиты народа, принимавшие участие в боевых операциях по ликвидации националистического подполья на территориях Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии и Эстонии в период с 1 января 1944 г. по 31 декабря 1951 г. Изложенное выше дает основания предложить внести изменения в подп. «е» п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах, изложив его в следующей редакции: «военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, бойцыи командный состав истребительных батальонов, взводов и отрядов защиты народа, принимавшие участие в боевых операциях по борьбе с десантами противника и боевых действиях совместно с воинскими частями, входившими в состав действующей армии, в период Великой Отечественной войны, а также принимавшие участие в боевых операциях по ликвидации националистического подполья на территориях Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии и Эстонии в период с 1 января 1944 года по 31 декабря 1951 года. Лица, принимавшие участие в операциях по боевому тралению в подразделениях, не входивших в состав действующего флота, в период Великой Отечественной войны, а также привлекавшиеся организациями Осоавиахима СССР и органами местной власти к разминированию территорий и объектов, сбору боеприпасов и военной техники в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года;лица, участвовавшие в операциях при выполнении правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 года по 31 декабря 1951 года, в том числе, в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945 года по 31 декабря 1957 года». Такая редакция подп. «е» п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах позволит относить лиц, участвовавших в операциях при выполнении правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1951 г., в том числе, в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1957 г. к участникам Великой Отечественной войны.

Юридические факты, лежащие в основе признания гражданина ветераном определенной категории, могут быть разделены на факты, связанные с деятельностью гражданина по защите Отечества и участия в иных боевых действиях и вооруженных конфликтах, либо иметь связь с его трудовой деятельностью или военной службой. В Законе о ветеранах указаны две категории ветеранов, статус которых связан с фактом участия в вооруженных конфликтах: ветераны Великой Отечественной войны и ветераны боевых действий (исходя из приложения к Закону о ветеранах, это - боевые действия, произошедшие после окончания Великой Отечественной войны).

В Законе о ветеранах указаны две категории ветеранов, статус которых связан с фактом участия в вооруженных конфликтах: ветераны Великой Отечественной войны и ветераны боевых действий (исходя из приложения к Закону о ветеранах, это - боевые действия, произошедшие после окончания Великой Отечественной войны).

Существующее правовое регулирование статуса данных категорий вызывает проблемы, связанные с определением юридических фактов, лежащих в основе признания принадлежности гражданина к ветеранам. Прежде всего, это касается ветеранов боевых действий. В соответствии с п. 3 ст. 3 Закона о ветеранах перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан России приведен в приложении к данному закону. Изменения в указанный перечень вносятся федеральным законом. В данный перечень не включены некоторые боевые действия, в которых принимали участие граждане СССР и России в иные периоды времени.

В частности, речь идет о боевых действиях: - в Анголе с декабря 1992 г. по 1994 г.; - во Вьетнаме во время конфликта с Китаем в феврале - марте 1979 г.; - в Египте в 1956 г. («Суэцкий кризис») и др. Представляется, что невключение перечисленных периодов ведения боевых действий в Приложение к Закону о ветеранах несправедливо по отношению к участникам этих боевых действий, умаляет престиж службы в Вооруженных Силах РФ, не согласуется с целями, закрепленными преамбулой данного закона.

Другим недостатком Закона о ветеранах является формальная неопределенность понятия «боевые действия». Понятие «боевые действия» широко используется как в данном законе, так и в иных нормативных правовых актах различного уровня в целях правового регулирования отношений по социальной защите ветеранов, однако его значение в этих источниках не раскрывается. Советская военная энциклопедия определяет боевые действия как «организованное применение сил и средств для выполнения поставленных боевых задач частями, соединениями, объединениями всех видов вооруженных сил». Военной наукой дано определение боевых действий, однако в целях правового регулирования оно не используется, формальные критерии отнесения событий к боевым действиям в законодательстве РФ не содержатся. В итоге отсутствует механизм правовой защиты интересов лиц, участвовавших в иных боевых действиях, не указанных в разделе 3 Приложения к Закону о ветеранах. Попытка юридического определения понятия «боевые действия» была предпринята в 2000 г. в проекте Федерального закона «О статусе участников вооруженных конфликтов и участников боевых действий».

Так, в ст. 1 законопроекта к боевым действиям были отнесены организованные действия частей, соединений и объединений всех видов Вооруженных Сил России, других войск, воинских формирований и органов при выполнении боевых или служебно-боевых задач. Однако данный законопроект так и не был принят. Вместе с тем, проблема определения правового статуса лиц, участвовавших в боевых действиях, не указанных в разделе 3 Приложения Закона о ветеранах, осталась и не утратила своей остроты до настоящего времени. Правоприменительная и судебная практика свидетельствует: перечень боевых действий, указанный в Приложении к Закону о ветеранах, носит закрытый характер и не может распространяться на лиц, участвовавших в боевых действиях, не указанных в нем.

Таким образом, лица, принимавшие участие в боевых действиях, оказались искусственно разделены на ветеранов боевых действий, указанных в разделе 3 перечня и пользующихся соответствующими мерами социальной поддержки, и лиц, фактически участвовавших в иных боевых действиях, но такого статуса не имеющих.

В настоящее время у некоторых из них есть право на социальные гарантии, предусмотренные Законом РФ от 21 января 1993 г. № 4328-I «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи по защите конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах».

Вместе с тем, п. 2 постановления Правительства РФ от 31 марта 1994 г. № 280 «О порядке установления факта выполнения военнослужащими и иными лицами задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах и предоставления им дополнительных гарантий и компенсаций»106 предусматривает возможность предоставления гарантий и компенсаций, установленных Законом РФ о дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим не ранее дня введения на соответствующей территории чрезвычайного положения или отнесения местности к зоне вооруженного конфликта решением Правительства РФ. В дополнение к сказанному следует отметить, что Закон РФ о дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим носит специальный характер, его нормы не распространяются на вольнонаемный (гражданский) персонал Вооруженных Сил, принимавший участие в боевых действиях (вооруженных конфликтах).

Решение проблемы статуса лиц, участвовавших в боевых действиях, не включенных в раздел 3 Перечня, видится в нормативном определении понятия боевых действий в Законе о ветеранах. Предлагается в ч. 1 ст. 3 данного закона внести следующее определение: под боевыми действиями понимается организованное выполнение боевых или специальных задач Вооруженными Силами Российской Федерации, воинскими или иными специальными формированиями (органами) в условиях военного времени, военного положения, вооруженного конфликта, чрезвычайного положения и контртеррористической операции, поместив его перед словами: «К ветеранам боевых действий относятся». Такое определение позволило бы избежать несправедливого разделения участников боевых действий по техническому признаку - включению тех или иных периодов боевых действий в перечень, действующий в настоящий момент.

В четвертую и наиболее многочисленную подгруппу ветеранов Великой Отечественной войны в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 2 Закона о ветеранах входят труженики тыла. К ним относятся лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, а также лица, награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в ст. 20 Закона о ветеранах были внесены изменения, в соответствии с которыми меры социальной поддержки данной категории ветеранов стали определяться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Таким образом, правовое регулирование и финансовое обеспечение мер социальной поддержки тружеников тыла теперь отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Анализ региональных законодательных актов показывает, что в настоящее время труженики тыла имеют разный уровень социальной поддержки в зависимости от места жительства.

Например, в соответствии со ст. 4 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 г. № 63-ЗРТ «Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан» труженики тыла имеют право на ежемесячную денежную выплату в размере 300 руб., а также на бесплатное зубопротезирование (изготовление и ремонт зубных протезов, кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) и слухопротезирование.

Получается, что при одинаковых основаниях приобретения статуса тружеников тыла, но в силу разного уровня финансовой обеспеченности региональных бюджетов эти граждане получают различный объем социальной поддержки в зависимости от места проживания. Полагаем, что уровень социальной поддержки тружеников тыла не может зависеть от места их проживания, так как это нарушает принцип запрета различного обращения с лицами, находящимися в сходных ситуациях, поскольку независимо от места проживания все эти граждане принадлежат к одной категории, выделенной по единым критериям.

Сравнение мер социальной поддержки различных категорий ветеранов, предоставлявшихся до 1 января 2005 г. в соответствии с Законом о ветеранах, показывает, что по уровню обеспечения наиболее близкой к труженикам тыла подгруппой ветеранов Великой Отечественной войны являются военнослужащие, проходившие военную службу не менее 6 месяцев в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. в воинских частях, учреждениях, военно - учебных заведениях, не входивших в состав действовавшей армии, а также военнослужащие, награжденные орденами и медалями СССР за службу в указанный период (ст.17 Закона о ветеранах в редакции от 29 июня 2004 г.).Общими критериями, позволяющими сопоставить эти две подгруппы ветеранов Великой Отечественной войны, являются срок военной службы или трудовой деятельности (не менее 6 месяцев военной службы или работы в тылу), а также отсутствие фактора риска для жизни, связанного с непосредственным участием в военных действиях. Поэтому считаем, что труженикам тыла необходимо предоставлять социальную поддержку наравне с военнослужащими, проходившими военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действовавшей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев, а также военнослужащими, награжденными орденами или медалями СССР за службу в указанный период. В связи с этим целесообразно исключить из Закона о ветеранах ст. 20, а наименование ст. 17 после слов «Меры социальной поддержки военнослужащих, проходивших военную службу в воинских частях, учреждениях, военно - учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащих, награжденных орденами или медалями СССР за службу в указанный период» дополнить словами «, тружеников тыла».

Четвертую группу ветеранов составляют ветераны труда, к которым в соответствии с ч. 1 ст. 7 Закона о ветеранах относятся лица: 1) имеющие удостоверение «Ветеран труда»; 2) награжденные орденами или медалями СССР или РФ, либо удостоенные почетных званий СССР или РФ, либо награжденные почетными грамотами Президента РФ или удостоенные благодарности Президента РФ, либо награжденные ведомственными знаками отличия за заслуги в труде (службе) и продолжительную работу (службу) не менее 15 лет в соответствующей сфере деятельности (отрасли экономики) и имеющие трудовой (страховой) стаж, учитываемый для назначения пенсии, не менее 25 лет для мужчин и 20 лет для женщин или выслугу лет, необходимую для назначения пенсии за выслугу лет в календарном исчислении; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой (страховой) стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин. Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 388 - ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости» ст. 7 Закона о ветеранах дополнена п. 1.1, предусматривающим, что порядок учреждения ведомственных знаков отличия, дающих право на присвоение звания «Ветеран труда», федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и награждения указанными знаками отличия определяется Правительством РФ.

Порядок учреждения ведомственных знаков отличия, дающих право на присвоение звания «Ветеран труда», иными федеральными государственными органами, государственными корпорациями и награждения указанными знаками отличия определяется указанными органами, организациями, если иное не установлено законодательством РФ. Определение категории «Ветеран труда», содержащееся в ч. 1 ст. 7 Закона о ветеранах, практически не изменилось после вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, за исключением того, что данную категорию ветеранов дополнили лица, имеющие удостоверение «Ветеран труда».

Новыми явились положения ч. 4 ст. 7, а также ст. 20 закона, в соответствии с которыми условия и порядок присвоения звания «Ветеран труда», а также меры социальной поддержки ветеранов труда и граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., стали определяться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В настоящее время сложилась противоречивая ситуация: с одной стороны, ст. 7 Закона о ветеранах устанавливает круг лиц, являющихся ветеранами труда. С другой стороны, регионы вправе самостоятельно определять условия и порядок присвоения почетного звания «Ветеран труда» и тем самым определять круг лиц, относящихся к данной категории. На практике нередко возникали ситуации, когда субъекты РФ, устанавливая собственное правовое регулирование по вопросам социальной поддержки ветеранов труда, произвольно сужали круг лиц, относящихся к данной категории граждан.

В некоторых регионах предпринимались попытки установить различный объем мер социальной поддержки для ветеранов труда в зависимости от даты присвоения этого звания. Такого рода ограничения признавались незаконными в процессе конституционного судопроизводства и абстрактного нормоконтроля.

Другой проблемой в правовом регулировании отношений по социальной поддержке ветеранов труда является неопределенное положение лиц, награжденных ведомственными знаками отличия в труде. До вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ единого перечня ведомственных знаков отличия в труде не существовало, несмотря на неоднократные попытки его принятия.

В письме Минсоцзащиты России от 9 августа 1995 г. № 2996/1-34 сообщалось о проводимой работе по составлению единого перечня ведомственных знаков отличия в труде, однако он так и не был подготовлен. Совместное письмо Минсоцзащиты и Минтруда России от 10 ноября 1995 г. «О ведомственных знаках отличия в труде, учитываемых при присвоении звания «Ветеран труда» не содержало всех имеющихся ведомственных знаков отличия в труде и не прошло регистрацию в Минюсте России.

Принимавшиеся позже письма Минтруда России по данному вопросу также не содержали полного перечня ведомственных знаков отличия в труде. После вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в Государственную Думу РФ вносился законопроект, предусматривавший внесение изменения в ст. 7 Закона о ветеранах с целью возложения обязанностей по нормативному закреплению перечней ведомственных знаков отличия в труде федерального и регионального значения на Правительство РФ и органы государственной власти субъектов РФ соответственно. Однако он не получил поддержки со стороны Правительства РФ. В заключении по законопроекту говорилось, что вопрос отнесения граждан, награжденных ведомственными наградами, к ветеранам труда, урегулирован и дополнительного нормативно - правового регулирования не требует. Отмечалось также, что в случае принятия законопроекта возникает несоответствие: одними и теми же полномочиями будут наделены Правительство РФ и субъекты РФ, поскольку в рамках имеющихся полномочий органы государственной власти субъектов РФ вправе самостоятельно принимать решения о присвоении гражданам звания «Ветеран труда».

Полагаем, что изменения, предлагавшиеся в проекте Федерального закона № 441677-4 «О внесении изменений в статью 7 Федерального закона «О ветеранах» необходимы, поскольку в настоящее время отсутствует ясность по вопросу об отнесении некоторых наград к числу ведомственных знаков отличия в труде, что приводит к ущемлению прав лиц, имеющих трудовые заслуги перед обществом. Например, апелляционное определение Тульского областного суда от 23 августа 2013 г. по делу № 33-2105/2013 по иску Проценко Г.В. к ГУ ТО «Управление социальной защиты населения г. Тулы» содержит вывод, что несмотря на отсутствие в региональном законодательстве значка ЦК ВЛКСМ «За активную работу в комсомоле» среди ведомственных знаков отличия в труде, дающих право на присвоение звание ветерана труда, по своим сущностным признакам он может быть признан таковым, поскольку присвоен за долголетний добросовестный труд в период осуществления трудовой деятельности, а изменение порядка применения п. 1 ст. 7 Закона о ветеранах в смысле его ограничительного толкования носит дискриминационный характер по отношению к лицам, обращающимся в органы социальной защиты в целях присвоения звания «Ветеран труда» в настоящее время, поскольку ставит их в неравное положение с лицами, ранее уже получившими данное звание по тем же основаниям. Считаем, что нормативное закрепление перечней ведомственных знаков отличия в труде на федеральном уровне будет способствовать установлению более четких критериев для определения круга лиц как ветеранов труда, имеющих право на социальную поддержку.

1.2 Правовые основы льготного обеспечения отдельных категорий граждан