Социальное обеспечение ветеранов

Например, ст. 22 Закона о ветеранах (в редакции от 24 июня 2004 г.) предусматривала бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов, бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта. И если Законом города Москвы от 3 ноября 2004 г. № 70 предусмотрено сохранение данных мер социальной поддержки для этой категории ветеранов в прежних видах и формах (ст. 6 Закона), то Законом Вологодской области от 25 мая 2005 г. № 366 такие меры не предусмотрены (ст. 3 областного Закона предусматривает для ветеранов труда лишь ежемесячную денежную выплату в размере 750 руб., а также 50 % компенсацию расходов на оплату жилого помещения и жилищно-коммунальных услуг).

В другом случае труженикам тыла до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ на основании ст. 20 Закона о ветеранах (в редакции от 4 июля 2004 г.) предусматривались следующие меры социальной защиты, предоставлявшиеся на всей территории России: 1) льготы по пенсионному обеспечению и налогообложению в соответствии с законодательством РФ; 2) получение от кредитных организаций разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков в соответствии с законодательством РФ; 3) преимущество при вступлении в садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, бесплатное получение земельных участков в размерах, определяемых законодательством РФ, для жилищного строительства; 4) бесплатное пользование при выходе на пенсию поликлиниками, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджетов соответствующих уровней и средств обязательного медицинского страхования, к которым указанные лица были прикреплены в период работы, бесплатное оказание медицинской помощи в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения; 5) оплата в размере 50 % стоимости лекарств, приобретаемых по рецептам врачей в порядке, определяемом субъектами РФ, не ниже норм, устанавливаемых Правительством РФ; 6) бесплатные изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения по месту жительства, а также бесплатное обеспечение другими протезами и протезноортопедическими изделиями;7) бесплатный проезд лиц, указанных в настоящей статье, на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места их жительства, на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов (внутрирайонных, внутриобластных, внутрикраевых, внутриреспубликанских или при их отсутствии межобластных, межкраевых, межреспубликанских) независимо от места жительства указанных лиц в порядке и на условиях, которые определяются органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ; 8) оплата в размере 50 % стоимости проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения; 9) использование ежегодного отпуска в удобное для них время и предоставление отпуска без сохранения заработной платы сроком до 14 рабочих дней в году; 10) преимущество при приеме в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания, внеочередной прием на обслуживание отделениями социальной помощи на дому.

В настоящее время труженики тыла обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законодательством субъектов РФ, большинство из которых отказались от предоставления таких мер в натуральной форме, а денежные выплаты этой категории граждан в рамках оказания социальной поддержки существенно варьируются от региона к региону, что следует рассматривать как нарушение принципа равноправия на социальное обеспечение.

Ограничение социальной поддержки исключительно видами, предоставляемыми в неденежной форме, в настоящее время нецелесообразно, так как в стране сложились рыночные экономические отношения, и развитие мер социальной поддержки, оказываемых в денежной форме, представляется логичным. Следует развивать такую систему социальной поддержки, в которой бы сочетались как денежная, так и неденежная формы ее оказания. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в Закон о ветеранах введена ст. 23.1, предусматривающая ежемесячную денежную выплату для данной категории граждан в дифференцированном размере от 927 руб. для военнослужащих, проходивших военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев, военнослужащих, награжденных орденами или медалями СССР за службу в указанный период, лиц, работавших в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, членов экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, членов семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также членов семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда до 3088 руб. для инвалидов войны. В литературе отмечается относительная самостоятельность этой меры социальной поддержки, её отличие от компенсационных выплат и субсидий.

Конституционный Суд РФ в определении от 27 декабря 2005 г. № 502-О указал, что по своей правовой природе ежемесячная денежная выплата представляет собой элемент механизма восполнения потерь для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий, и направлена на обеспечение гарантирования стабильности юридического статуса этой категории граждан. Тем самым, ежемесячная денежная выплата как вид социальной поддержки, компенсируя льготы в натуральной форме, предоставлявшиеся до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, выполняет функцию поддержания уровня доходов отдельных категорий населения, нуждающихся в особой социальной защите.

В отличие от пособий, размеры которых устанавливаются с учетом районного коэффициента к заработной плате, что в определенной мере компенсирует дополнительные расходы, связанные с проживанием в регионах с особыми климатическими условиями, размеры ежемесячной денежной выплаты в настоящее время от районного коэффициента не зависят, что, по нашему мнению, негативно влияет на достижение цели выравнивания материального положения ветеранов по сравнению с остальными членами общества. Поэтому предлагается изменить п. 5 ст. 23.1 Закона о ветеранах, изложив его в следующей редакции: «Размер ежемесячной денежной выплаты подлежит индексации один раз в год с 1 апреля текущего года исходя из установленного федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период прогнозного уровня инфляции. В районах и местностях, в которых в установленном порядке применяются районные коэффициенты к заработной плате, размеры ежемесячной денежной выплаты определяются с учетом этих коэффициентов.», а п. 7 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации,135 предусматривающий соответствующую выплату без учета указанных коэффициентов - исключить. В отдельных регионах страны ежемесячная денежная выплата также предусмотрена в качестве меры социальной поддержки ветеранов.

Например, Закон Воронежской области от 14 ноября 2008 г. № 103-ОЗ «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Воронежской области»136 устанавливает дифференцированную ежемесячную денежную выплату: для тружеников тыла (386 руб.), ветеранов труда и приравненных к ним лиц (326 руб.), реабилитированных лиц (439 руб.), лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий (386 руб.). В ст. 11 данного Закона указано, что денежные выплаты осуществляются в следующих видах: ежемесячная денежная выплата, материальная помощь, пособие, субсидия, денежная компенсация, иные денежные выплаты. При этом в п. 8 ч. 1 ст. 37 рассматриваемого Закона предусмотрена ежемесячная денежная выплата за проезд в пассажирском транспорте городского сообщения в размере 66 руб. для членов семьи погибшего военнослужащего, которая по своим признакам более соответствует субсидии, то есть имеющей целевое назначение полной или частичной оплаты предоставляемых гражданам социальных услуг.

В отличие от упоминавшегося Закона Воронежской области от 14 ноября 2008 г. № 103-ОЗ «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Воронежской области», п. 8 ч. 1 ст. 37 которого предусматривает ежемесячную денежную выплату за проезд как одну из видов денежной формы социальной поддержки, в Законе Республики Татарстан подобная выплата именуется субсидией (п. 2 ст. 8 Закона).Однако принятое во исполнение данного Закона Республики Татарстан Положение о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан (утверждено постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 17 декабря 2004 г. № 542 в ред. от 15 апреля 2015 г.) в целях материальной поддержки некоторых категорий населения в части транспортных расходов регулирует порядок предоставления таких мер, как ежемесячная денежная выплата на проезд (раздел 9 Положения) и ежемесячная субсидия на проезд (разделы 5 - 6 Положения).

Конституционный Суд Республики Татарстан в постановлении от 4 июля 2012 г. № 49-П сделал акцент на отличии в правовой природе ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной п. 50 вышеуказанного Положения и иных ежемесячных денежных выплат, полномочия на установление которых были переданы Российской Федерацией ее субъектам в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ, указав, что данная денежная выплата основывается не на нормах федерального законодательства, а является дополнительной мерой социальной поддержки, установление которой является правом, а не обязанностью Республики Татарстан, и определяется ее финансовыми возможностями.

Самостоятельное и обособленное положение в системе мер социальной поддержки населения занимают целевые единовременные или периодические денежные выплаты. К таковым в рамках социальной поддержки ветеранов можно отнести субсидии (например, на приобретение жилого помещения или на оплату жилого помещения и жилищно-коммунальных услуг) и компенсационные выплаты (например, компенсация стоимости протеза, пп. 10 п. 1 ст. 16 Закона о ветеранах). В отраслевой литературе содержатся различные мнения относительно правовой природы субсидии.

В рамках системы социальной поддержки населения субсидии могут предоставляться не только малоимущим, но и другим категориям граждан без учета уровня их доходов. В частности, как уже отмечалось выше, многие регионы, реализуя полномочия, предоставленные ст. 23.2 Закона о ветеранах, установили субсидию на оплату коммунальных услуг для некоторых категорий ветеранов. В ст. 13 Закона о ветеранах, определяющей основные направления социальной поддержки всех категорий ветеранов, закрепляется поддержка государства, направленная на получение и содержание ветеранами жилых помещений, оплату коммунальных услуг. Получение жилья остается серьезной проблемой, напрямую влияющей на качество жизни большинства граждан, поскольку их собственные доходы в большинстве случаев не позволяют приобрести жилье самостоятельно без поддержки государства. Ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, закрепляя право каждого на жилище, в ч. 3 указанной статьи содержит положение, согласно которому малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилом помещении, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. В ст. 14 - 19, 21 Закона о ветеранах, конкретизирующих меры социальной поддержки в рамках направлений, закрепленных в ст. 13, нуждаемость ветеранов в жилом помещении указана в качестве основания получения жилого помещения (например, пп. 4 п. 1 ст. 14, пп. 3 п. 1 ст. 15).

Нынешняя редакция Закона о ветеранах предусматривает обеспечение жильем категорий ветеранов, вставших на учет до 1 января 2005 г., за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном ст. 23.2 указанного Закона. В соответствии с данной статьей полномочия по обеспечению ветеранов жильем передаются РФ ее субъектам, а осуществляются ими исходя из числа лиц, имеющих право на данные меры социальной поддержки, нормы общей площади жилья, установленной законодательством в дифференцированных размерах в зависимости от категории ветеранов, и рыночной стоимости 1 квадратного метра в субъекте РФ. Ветераны, вставшие на учет после 1 января 2005 г., обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством РФ. Конкретные формы обеспечения, в соответствии с п. 6 ст. 23.2 Закона о ветеранах, определяются нормативными правовыми актами субъектов РФ. Полагаем, что технический признак (дата постановки ветерана на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий) не может являться основанием для дифференциации прав этой категории граждан, связанных с обеспечением их жилыми помещениями.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 ноября 2009 г. № 17- П, признавая аналогичные по содержанию нормы п. 2 ч. 1 ст. 14, п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о ЧАЭС не соответствующими ч. 2 ст. 19, 40, 42, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, указал на отсутствие механизма обеспечения правового равенства участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС в вопросах их обеспечения жилыми помещениями, поскольку действующим жилищным законодательством основания и порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма гражданам из числа пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, равно как и их право на внеочередное или первоочередное бесплатное обеспечение жильем непосредственно не предусмотрены.

Аналогичным образом в Жилищном кодексе РФ отсутствуют специальные нормы, регулирующие предоставление жилья ветеранам. Издание Указа Президента РФ от 7 мая 2008 г. № 714 «Об обеспечении жильем 98 ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов»146 несколько улучшило положение данной категории ветеранов, поскольку первоначально данный указ предусматривал до 1 мая 2010 г. завершить обеспечение всех нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов Великой Отечественной войны.

С другой стороны, ветераны, вставшие на учет как нуждающиеся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 г., столкнулись с необходимостью доказывать факт своей необеспеченности, что ставило их в ущемленное положение. Только в 2009 г. был принят Федеральный закон от 21 декабря 2009 г. № 327147, внесший изменения в Закон о ветеранах, оговаривающий, что ветераны обеспечиваются жилыми помещениями вне зависимости от их имущественного положения.

В субъектах РФ наиболее распространено предоставление ветеранам субсидий на приобретение жилья. Размеры субсидий в среднем по субъектам РФ составляют 1 млн. руб. В ранее действовавших нормах Закона о ветеранах предусматривалось обеспечение жильем отдельных категорий ветеранов путем безвозмездного (бесплатного) предоставления жилых помещений. В соответствии с пп. 2 - 3 п. 3 ст. 23.2 указанного Закона размер субсидии, предназначенной для приобретения жилого помещения, рассчитывается исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; общей площади жилья 36 кв. м. и средней рыночной стоимости 1 кв. м. общей площади жилья по субъекту РФ, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.

На практике сложилась ситуация, при которой размер выплачиваемых субсидий может оказаться меньше стоимости жилья, предоставляемого ветеранам. Это связано с тем, что субсидии выплачиваются исходя из средней рыночной цены 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту РФ, поскольку рыночные цены на жилье в столице субъекта и на его периферии могут существенно отличаться. По нашему мнению, денежная субсидия на приобретение жилого помещения должна в полной мере покрывать затраты на жилье с тем, чтобы заслужившие его ветераны не были вынуждены доплачивать из своих собственных средств его полную стоимость.

Возможно предложить внести изменения в пп. 2 - 3 п. 3 ст. 23.2 Закона о ветеранах, заменив слова «средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации» словами «средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья в пределах единиц административно - территориального деления субъекта Российской Федерации».

Более десяти лет проводится масштабная реформа жилищно-коммунального хозяйства, целями которой в соответствии с концепцией реформы, утвержденной Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», являются поэтапный переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания. Вступивший в силу с 1 марта 2005 г. Жилищный кодекс РФ и принятые в его развитие Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме (утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 г. № 491150) установили новые права и обязанности собственников квартир в многоквартирном доме. Наряду с правами на общее имущество многоквартирного дома собственники квартир стали обязаны следить за состоянием дома и своевременно проводить его капитальный ремонт. Однако в реальности значительное число жилых многоквартирных домов на момент принятия данных нормативных правовых актов находились в ветхом или аварийном состоянии. Их ремонт требовал значительных средств, которыми собственники квартир не располагали. Параллельно этому процессу продвигалась реформа единой энергосистемы, итоги которой неоднозначны.

Из негативных последствий этой реформы специалистами были выделены снижение надежности энергосистемы вследствие ликвидации специализированных ремонтных организаций и непрофессионализма управленцев, пришедших в отрасль в результате реформирования, рост управленческих издержек и потерь энергии в сетях, непрозрачность ценообразования. В этих условиях социально - экономическое положение уязвимых групп населения (а к таким, к сожалению, относятся и ветераны) требует выработки особых мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг. Закон о ветеранах предусматривает в качестве такой меры оплату в размере 50 % коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных в соответствии с законодательством РФ), распространяя ее действие в отношении четырех категорий ветеранов: 1) инвалидов войны (в том числе совместно с ними проживающие члены семьи); 2) участников Великой Отечественной войны из числа лиц, указанных в пп. «а» - «ж» и «и» пп. 1 п. 1 ст. 2 данного Закона; 3) лиц, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда», ставших инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и иных причин; 4) нетрудоспособных членов семьи погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, состоявших у него на иждивении и получающих пенсию по случаю потери кормильца (либо имеющие право на ее получение), а также членов семей военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно - исполнительной системы и органов государственной безопасности, погибших при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей).

Сама формулировка нормы о 50 % оплате стоимости коммунальных услуг в законе о ветеранах практически не претерпела существенных изменений в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ. Однако после его введения в действие в отношении некоторых ветеранов и членов их семей было допущено произвольное ухудшение условий использования данной мерой социальной поддержки. В частности, в соответствии с п. 17 Положения о льготах для инвалидов Отечественной войны и семей погибших военнослужащих (утвержденного Постановлением Совмина СССР от 23 февраля 1981 г. № 209152) инвалидам Отечественной войны и проживающим совместно с ними членам семьи предоставлялась скидка 50 % при оплате жилищно-коммунальных услуг, которая в случае смерти инвалида сохранялась за его женой. П. 3 ст. 11 Закона о ветеранах в редакции от 29 июня 2004 г. закреплял норму, согласно которой права и льготы, а также другие меры социальной защиты ветеранов и членов их семей, ранее установленные законодательством СССР и законодательством Российской Федерации, не могут быть отменены без равноценной замены.

Таким образом, вышеупомянутое Положение о льготах применялось во взаимосвязи с нормами Закона о ветеранах, а действие льготы по 50 % оплате жилищно-коммунальных услуг, установленной ст. 14 Закона о ветеранах, распространялось на членов семьи инвалида войны, проживающих совместно с ним. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, исключив норму п. 3 ст. 11 Закона о ветеранах, ухудшил положение проживающих с инвалидами Великой Отечественной войны членов их семей. Организации, оказывающие жилищно-коммунальные услуги, стали отказывать в предоставлении 50 % скидки по оплате жилищно-коммунальных услуг указанной категории граждан, а суды признавали такой отказ правомерным. Примером служит постановление Президиума Ярославского областного суда от 13 декабря 2006 г. по делу № 44г-182/06, отменившего решение Заволжского районного суда г. Ярославля, в соответствии с которым был признан незаконным отказ муниципального учреждения по управлению жилищным фондом «Дирекция единого заказчика» Заволжского района г. Ярославля в предоставлении меры социальной поддержки по оплате 50 % жилищно-коммунальных услуг члену семьи ветерана Великой Отечественной войны.

В данном случае недостатки Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ были исправлены лишь в 2010 г., когда Федеральным законом от 2 июля 2010 г. № 149-ФЗ156 были внесены изменения в пп. 9 п. 1 ст. 14 Закона о ветеранах, прямо устанавливающие право совместно проживающих с инвалидами войны членов их семей на меру социальной поддержки в виде 50 % оплаты коммунальных услуг. В ст. 14 - 19, 21 Закона о ветеранах закреплено право отдельных категорий ветеранов на 50 % оплату коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных в соответствии с законодательством РФ).

Таким образом, уровень социальной поддержки ветеранов как потребителей коммунальных услуг зависит от величины установленных нормативов потребления коммунальных услуг и тарифов, определяемых ресурсоснабжающими организациями.

В настоящее время ведется работа по введению социальных норм потребления коммунальных услуг. В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышении качества жилищно-коммунальных услуг» на Правительство РФ была возложена обязанность до сентября 2012 г. разработать комплекс мер, направленных на переход к установлению социальной нормы потребления коммунальных ресурсов. Распоряжением Правительства РФ от 10 сентября 2012 г. № 1650-р162 утвержден комплекс мер, направленных на переход к установлению социальной нормы потребления жилищно-коммунальных услуг, среди которых осуществление пилотных проектов в ряде регионов России с целью апробации действия новой системы. На основании постановления Правительства РФ от 22 июля 2013 г. № 614 «О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)» объем поставки электроэнергии в пределах социальной нормы потребления устанавливается органами государственной власти субъектов РФ и должен составлять не менее 70 % от объема поставки электроэнергии населению и приравненных к нему категорий потребителей. При этом величина социальной нормы потребления для субъектов РФ, на территории которых будут реализовываться пилотные проекты по введению социальной нормы, составляет менее 150 кВт•ч на одного человека в месяц.

Результаты реализации пилотных программ по введению в регионах социальных норм потребления показали недостаточную их проработанность по вышеуказанным показателям. Поэтому распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2014 г. № 645-р165 в комплекс мер по введению социальной нормы потребления коммунальных услуг были внесены изменения, исключавшие положения, предписывавшие введение социальной нормы потребления коммунальной услуги по водоснабжению, услуг по отоплению и газоснабжению. Отдельные виды социальной поддержки ветеранов, осуществляемой в форме предоставления благ нематериального характера, такие, как предоставление преимуществ при вступлении в жилищные, жилищно - строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан следует признать не получившими должного развития, поскольку законодательство соответствующих кооперативах и объединениях не указывает на конкретные преимущества таких граждан, связанные с осуществлением такого права.

Таким образом, в настоящее время на региональном уровне отсутствует единый подход к определению форм и видов социальной поддержки ветеранов, что в ряде случаев приводит к снижению достигнутого ранее уровня их социального обеспечения.

2.2 Проблемы и перспективы социальной поддержки ветеранов

ветеран социальный обеспечение

Поскольку система социальной поддержки объединяет в себе различные по формам, видам и целевому предназначению меры, реализуемые на разных уровнях (федеральном, региональном), осуществление мер социальной поддержки имеет определенные особенности. Рассматривая социальную поддержку ветеранов как часть системы государственного социального обеспечения, следует остановиться на анализе материальных и процедурных правоотношений по поводу ее оказания. В науке постепенно эволюционировали взгляды на материальные отношения по социальному обеспечению.

Ст. 28 Закона о ветеранах устанавливает правило, в силу которого реализация мер социальной поддержки ветеранов осуществляется по предъявлении ими удостоверений единого образца, установленного для каждой категории ветеранов Правительством СССР (до 1 января 1992 г.) либо Правительством РФ.

Постановлением Минтруда России от 11 октября 2000 г. № 69180 утверждена Инструкция о порядке и условиях реализации прав и льгот ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, иных категорий граждан, установленных законом о ветеранах. К сожалению, данной Инструкцией не установлена процедура предоставления мер социальной поддержки, а закреплены, в основном лишь требования к документам (удостоверениям) ветеранов, предоставляемым в органы социальной защиты.

Обратимся к анализу правовых норм, содержащихся в иных нормативных правовых актах. В соответствии с п. 7 ст. 23.1 Закона о ветеранах ежемесячная денежная выплата производится в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития. Такой порядок установлен приказом Минтруда России от 30 октября 2012 г. № 353н. Для назначения ежемесячной денежной выплаты ветеран обращается в территориальный орган Пенсионного Фонда России по месту жительства (месту пребывания либо по месту своего фактического проживания) с заявлением и документами, подтверждающими такой статус. Ежемесячная денежная выплата начисляется с учетом волеизъявления гражданина об отказе от получения набора социальных услуг (социальной услуги) или о возобновлении предоставления набора социальных услуг (социальной услуги), предусмотренных Законом о государственной социальной помощи.

При этом в соответствии с п. 1.5.1 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан (утвержден приказом Минздравсоцразвития России от 29 декабря 2004 г. № 328) заявление об отказе от набора социальных услуг подается до 1 октября действий, иных категорий граждан, установленных текущего года на период с 1 января года, следующего за годом подачи такого заявления. На практике заявители сталкиваются с ситуацией, при которой гражданин, получавший ежемесячную денежную выплату и отказавшийся от набора социальных услуг, при обращении за назначением ежемесячной денежной выплаты в более высоком размере (либо по иному основанию) не сможет получить её в полном объёме в год обращения без вычета стоимости набора социальных услуг, так как этому препятствует правило п. 1.5.1 вышеуказанного Порядка, устанавливающее возможность отказа лишь на следующий за обращением год. Тем самым возможность таких граждан распоряжаться денежными средствами ежемесячной денежной выплаты ограничивается, поскольку часть данной выплаты принудительно списывается на финансирование набора социальных услуг

В п. 1.10 Порядка предоставления набора социальных услуг необходимо сделать дополнение, согласно которому изменение основания для назначения ежемесячной денежной выплаты не влечет за собой прекращение действия ранее поданного заявления об отказе от получения набора социальных услуг. Отдельные проблемы реализации мер социальной поддержки возникают при превышении полномочий субъектами РФ.

В частности, некоторые регионы устанавливают правила осуществления мер социальной поддержки, обеспечиваемых за счет средств федерального бюджета, что не входит в их полномочия. Например, в соответствии с абз. 4 - 6 п. 4, а также п. 17 Положения о порядке предоставления ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающих в Республике Марий Эл, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 24 июня 2008 г. № 157183, для начисления ежемесячной денежной компенсации граждане представляют копии правоустанавливающих документов на жилое помещение, копии квитанций об оплате коммунальных услуг, а также документы о фактически предоставленных услугах за год, на основании которых орган социальной защиты населения производит перерасчет размера начисленной ежемесячной денежной компенсации за истекший год.

В определении Верховного Суда РФ от 11 января 2012 г. № 12-Г11-9, признавшего вышеуказанные положения недействующими, указано, что передача Российской Федерацией своих полномочий по осуществлению некоторых мер социальной поддержки субъектам РФ не свидетельствует о правомерности установления иных, чем предусмотрено федеральным законодательством, условий их предоставления, а предоставление мер социальной поддержки определенной категории граждан является публично - правовой обязанностью органов государственной власти, заключающейся вустановлении такого порядка их реализации, который обеспечивал бы социально незащищенным гражданам получение законных льгот в полном объеме без возложения дополнительных обязанностей и введения каких-либо ухудшающих их положение условий, способных создать препятствия для реализации социальных прав184.

Принадлежность гражданина к определенной категории населения сама по себе не достаточна для реализации некоторых мер социальной поддержки. В частности, при обеспечении ветеранов жильем Закон о ветеранах указывает на критерий нуждаемости в улучшении жилищных условий. Соответственно, в целях реализации этой меры социальной поддержки заявитель должен представить документы, подтверждающие такого рода нуждаемость.

Огрехи правового регулирования и правоприменителей на данной стадии приводят к необходимости защиты нарушенных прав получателей социальной поддержки. Так, множество решений судов касаются защиты 118 нарушенного права на социальную поддержку ветеранов труда, имеющих право на пенсию по выслуге лет. В ст. 22 Закона о ветеранах в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, льготы лицам, имеющим звание «Ветеран труда», предусматривались после установления (назначения) им пенсии в соответствии с федеральными законами «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Согласно действующей редакции ст. 22 Закона о ветеранах меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Принятые в субъектах РФ в обеспечение указанной нормы законы по - разному регулируют вопрос о социальной поддержке ветеранов труда.

Изложенное позволяет предложить дополнить ст. 23 Федерального закона от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ «О донорстве крове и ее компонентов» ч. 5 следующего содержания: «Предоставление лицам, награжденным почетным знаком «Почетный донор России» мер социальной поддержки, предусмотренных частью 1 статьи 23 настоящего Федерального закона, не может служить основанием для отказа от предоставления данным лицам мер социальной поддержки, установленных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации по иным основаниям».

К недостаткам регионального законодательства, определяющего порядок реализации обеспечения жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов в виде субсидий на приобретение жилого помещения, по нашему мнению, следует отнести нечеткость определения сроков такого обеспечения. В большинстве случаев нормативными правовыми актами субъектов РФ конкретный срок перечисления субсидий на лицевые счета граждан не установлен.

В целом, обязанности получателей мер социальной поддержки (материальных благ) немногочисленны. Например, Порядок осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан Российской Федерации, утвержденный постановлением Минтруда России от 22 января 2015 г. № 35н (далее - Порядок от 22 января 2015 г.) в п. 25 предусматривает единственную обязанность граждан, имеющих право на ежемесячную денежную выплату, которая состоит в безотлагательном уведомлении территориального органа Пенсионного Фонда России об обстоятельствах, влекущих изменение размера ежемесячной денежной выплаты, или прекращение оснований для ее выплаты. По нашему мнению, формулировка данной обязанности в п. 25 Порядка от 22 января 2015 г. неудачна, поскольку в ней используется оценочная категория «безотлагательно».

Кроме того, полагаем, что должен быть сформулирован исчерпывающий перечень обстоятельств, о наступлении которых получатель ежемесячной денежной выплаты обязан известить территориальный орган Пенсионного Фонда РФ, так как существующая формулировка «обстоятельствах, влекущих изменение размера ежемесячной денежной выплаты или прекращения оснований для ее выплаты» является оценочной и оставляет возможности для субъективной трактовки заинтересованных лиц. Представляется, что с целью избежать неопределенности п. 25 Порядка от 22 января 2015 г. нуждается в изменении, при котором получатель ежемесячной денежной выплаты будет обязан известить территориальный орган Пенсионного Фонда России о наступлении обстоятельств, вследствие которых гражданином утрачено право на данную выплату. Это необходимо, поскольку наступление иных обстоятельств, влияющих на изменение размера ежемесячной денежной выплаты (например, установление другой группы инвалидности, приобретение получателем ежемесячной денежной выплаты нового статуса, дающего право на выплату в большем размере), во - первых, подтверждается решениями уполномоченных государственных органов, а во - вторых, в большинстве случаев зависит от волеизъявления самого гражданина, располагающего возможностью выбора оснований предоставления социальной поддержки. Изменение обязанности по предоставлению социальной поддержки связано с возникновением обстоятельств, указанных в законодательстве, с наступлением которых обязательство в прежнем виде не может быть сохранено.

Применительно к видам социальной поддержки, оказываемой ветеранам, такого рода изменение возможно в отношениях по осуществлению денежных выплат. В соответствии с п. 12 Порядка от 22 января 2015 г. изменение размера ежемесячной денежной выплаты возможно в результате волеизъявления гражданина - получателя, выразившего намерение воспользоваться либо отказаться от использования набора социальных услуг, предусмотренного главой 2 Закона о государственной социальной помощи. В этом случае основанием изменения обязанности территориального органа Пенсионного Фонда России по ежемесячной денежной выплате будет являться соответствующее заявление гражданина - получателя. Такое заявление может быть им подано до 1 октября текущего года. Сама же выплата в измененном размере будет производиться, начиная с января года, следующего за годом подачи заявления.

Другим основанием для изменения размера ежемесячной денежной выплаты в соответствии с п. 9 - 11 Порядка от 22 января 2015 г. является изменение группы инвалидности получателя. В этом случае основаниями для перерасчета размера выплаты являются выписка из акта освидетельствования в федеральном учреждении медико-социальной экспертизы в совокупности с решением территориального органа Пенсионного Фонда России. В иных видах социальной поддержки ветеранов изменение обязанностей органа, ее осуществляющего, невозможно. В большинстве случаев прекращение оказания социальной поддержки связано с утратой гражданином права на ее получение, вызванной его смертью (объявления судом умершим или безвестно отсутствующим). П. 17 Порядка от 22 января 2015 г. говорит и об иных обстоятельствах, вследствие которых 128 гражданин утрачивает право на ежемесячную денежную выплату, но не называет их. По нашему мнению, к таким обстоятельствам, прежде всего, следует отнести утрату гражданином правового статуса, дающего право на социальную поддержку. Закон о ветеранах не предусматривает возможности лишения гражданина звания ветерана. Вместе с тем, лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград в качестве санкции за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления предусмотрено ст. 48 Уголовного кодекса РФ. Такая санкция является факультативной и применяется по усмотрению суда с учетом личности виновного, так как санкции статей Особенной части Уголовного кодекса РФ этот вид наказания не устанавливают. В случае ее применения основанием для прекращения социальной поддержки гражданина будет являться вступивший в законную силу приговор суда, лишающий гражданина специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград. В данном случае законодательством предусмотрена лишь возможность прекращения оказания социальной поддержки ветеранов в связи с лишением по приговору суда специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.

Таким образом, основаниями прекращения социальной поддержки ветерана определенной категории являются не только его смерть (признание судом умершим или безвестно отсутствующим), но и утрата им права на ее получение по основаниям, предусмотренным действующим законодательством РФ.

Заключение