Гендерное соотношение кадров: опыт местного самоуправления в России и за рубежом

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГЕНДЕРНОЕ СООТНОШЕНИЕ КАДРОВ: ОПЫТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

Чуб Н.В., Чечере А.М.

Аннотация. Сбалансированное гендерное представительство в органах местного самоуправления способно внести в деятельность муниципального сообщества новые решения социально-экономических проблем, сформировать дополнительные компетенции, усовершенствовать профессиональную конкуренцию. Цель исследования - комплексная характеристика нормативно-правового регулирования реализации гендерных прав в публичных органах власти; анализ муниципальной практики России и зарубежных стран в указанном аспекте; внесение предложений по корректировке законодательства в сфере равенства полов. С этой целью был проведен сравнительный анализ нормативного и судебного регулирования принципа гендерного равноправия в России и зарубежных странах; обобщены сведения более 200 электронных баз данных об итогах муниципальных выборов 2017-2019 гг, представленные на официальных сайтах муниципальных образований РФ, их региональных объединений, избирательных комиссий; изучены показатели государственной статистической отчетности о занятости мужчин и женщин в органах местного самоуправления (2016-2019 гг). На основе исследования аналитических докладов международных органов установлен мировой рейтинг стран в сфере соблюдения гендерного равенства.

Применение в зарубежных моделях гендерного представительства количественного критерия - квоты в 30-40%, осуществление административного мониторинга его соблюдения и эффективной судебной защиты свидетельствуют о высоком уровне гарантированности сбалансированного соотношения полов в публичных структурах власти (Италия, Норвегия, Швеция). Состав муниципалитетов Курской области как субъекта РФ с типичной для ЦФО организацией местного самоуправления и г. Москвы как города федерального значения отражает зависимость степени представительства полов от следующих факторов: типа муниципального образования, удаленности от центра, состояния его материальной базы, численности населения, специфики уклада жизни.

Ключевые слова: кадровый состав; гендерное соотношение; гендерное равноправие; гендерное квотирование; муниципальное образование; органы местного самоуправления; выборный представительный орган; представительство мужчин и женщин.

Введение. Проблемы в социально-экономической, политической, культурной сферах (демографический кризис, религиозные, межэтнические конфликты, миграционная активность, нарушения прав детей, утрата традиционных семейных ценностей, безработица и др.) обуславливают активизацию взаимодействия системы публичных органов власти, ответственных за их решение, с различными социальными институтами, в том числе в их гендерном проявлении.

Обеспечение гендерного соотношения и равноправия в системе местного самоуправления представляет актуальную тему исследования в силу максимальной «приближенности» данного уровня власти к населению и многообразия реализуемых им направлений деятельности (школьное, дошкольное образование, управление собственностью, медицинское, бытовое, жилищно-коммунальное, транспортное обслуживание, формирование бюджета, благоустройство территории), при осуществлении которых необходим учет мнения населения и исторических традиций.

Основная гипотеза исследования: комплексность и повседневная важность вопросов местного значения способствуют развитию одинаковой заинтересованности женской и мужской части населения в их своевременном решении, формированию у гендерных групп общих интересов и сплоченности для выражения социальной и профессиональной идентификации, полноценно осуществить которую возможно в составе муниципальных структур власти на началах оптимального представительства полов. гендерный право равенство пол

По мнению специалистов, современная «концепция строительства местного сообщества предусматривает переход локальных сообществ из состояния объектов управления к состоянию субъектов управления, создание условий для участия отдельных индивидов в жизни всего сообщества, их самоактуализацию и самодетерминацию» (Лыска, 2013, с. 202).

Сохранение и развитие самобытности муниципального образования, решение важнейших трудовых, культурных, образовательных проблем, работа с подрастающим поколением, как правило, проходят при активном участии женского населения в силу более гибких личных, деловых качеств, направленных на сочувствие, понимание, убеждение, готовность к компромиссам. Психологи утверждают, что женщины ставят на первое место отношения между людьми, а мужчины - результат работы, чаще концентрируясь на задачах (см. об этом: Петрова, 2008), «и дело в том, - объясняет Г.Ф. Беляева, - что действуют мужчины и женщины на основании разных культурологических принципов, поэтому они видят проблемы и подходят к их решению по-разному» (2008, с. 148). В своих интернет-блогах общественный деятель и эксперт в данной сфере А. В. Попова (2016) замечает, что женщины привносят в работу органов власти дополнительные компетенции, которые мужчинам не свойственны.

Женщины составляют более половины населения современной России - 54%; от их социального самочувствия во многом зависит уровень социальной напряженности в обществе. В аналитическом докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2016 г. о роли женщины в современной России отмечается важность консолидированных действий женского движения в направлении борьбы с терроризмом, предотвращения вовлечения российской молодежи, в том числе молодых женщин, в террористические организации. Среди актуальных задач женские организации ставят перед собой общественный контроль. Также указывается на обязанность национального правительства создавать механизмы действий по улучшению положения женщин, в том числе на уровне принятия политических решений иДЬ https://eawf.ru/upload/iblock/955/dokIad_1.pdf (дата обращения: 20.10. 2019)..

В этой связи 8 марта 2017 г. Д. А. Медведевым было подписано распоряжение Правительства РФ «Национальная стратегия действий в интересах женщин на 2017-2022 годы» (далее - Стратегия). Термины «гендер» и «гендерное равенство» в Стратегии не упоминаются, вместо этого содержится словосочетание «равенство между мужчиной и женщиной». Содержание документа представляет собой статистическую информацию с широким обзором существующей в стране ситуации и перспектив будущего для женщин к 2022 г., какой ее видят создатели документа (см. об этом: Шумилина, 2017, с. 84). Однако анализ тезисов Стратегии о недостаточно представленной в управленческой сфере женской половине населения подтверждает актуальность проблемы обеспечения гендерно равных политических прав в России.

Так, в Стратегии указано, что «законодательно закрепленная норма о создании являющимся членами политической партии мужчинам и женщинам равных возможностей для представительства в руководящих органах, включения в списки кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления на практике реализуется медленно. При широком участии в избирательных кампаниях (женщины работают в избирательных комиссиях, участвуют в выборах в качестве наблюдателей, включаются в избирательные списки политических партий) представительство женщин в законодательных органах власти сохраняется на низком уровне» Национальная Стратегия действий в интересах женщин на 2017-2022 годы. Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 марта 2017 г. N 410-р. URL: http://static.government.ru/ media/files/njlkIvH7WCvOIYRmcucV4jdNihEmTOUe.pdf (дата обращения: 29.09.2019).. Мерами решения проблем Стратегия называет оказание соответствующей государственной поддержки, реализацию информационно-просветительских программ, содействие женским организациям в международном сотрудничестве.

В сентябре 2019 г. состоялось заседание Совета Евразийского женского форума «Женское лидерство - один из факторов развития экономики». Одним из выступающих стала победительница конкурса «Лидеры России» 2018-2019 гг., которая сообщила о начале проведения серий специальных лекций, где спикерами станут успешные управленцы-женщины. Таким образом, в рамках данного конкурса, ставшего популярным и востребованным в административно-кадровой среде, появился дамский клуб, нацеленный на решение проблем в сфере профессиональной реализации женщин, совмещающих семейные заботы со своим делом URL: https://armenianreport.com/pubs/228994/ (дата обращения: 07.10.2019).. Думается, начало функционирования указанных объединений подтверждает необходимость обобщения и совершенствования опыта женского участия на государственном и муниципальном уровне.

Политика гендерного равенства формируется под влиянием историко-культурных и социально-политических факторов, поэтому векторы ее реализации являются предметом изучения различных научных направлений: социологии, культурологии, психологии, истории, экономики, юриспруденции.

В психолого-социологических исследованиях последнего времени рассматриваются вопросы биологической предрасположенности к гендерному неравенству, гормональные различия как причины преимущественного обладания социальными преференциями мужчин, а не женщин («социальное доминирование») (Шкурко, 2018). Политические социологи указывают на гендерный разрез в механизме кадрового рекрутирования на российскую государственную службу, где на начало 2017 г. 82% административной элиты (служащих высшего звена) состояло из мужчин, но 75% всех государственных служащих - женщины (Борщевский, 2018). Примерно такая же доля женщин среди лиц, замещающих должности муниципальной службы - 78,8% (по состоянию на 8 марта 2017 г.) См. Национальная Стратегия действий в интересах женщин на 2017-2022 годы. URL: http:// eawfpress.ru/about/organizatsiyam/strategia2017.php (дата обращения: 29.09.2019)..

В работе И. О. Тюриной (2002) рассматривается проблема гендерной профессиональной сегрегации - распределение мужчин и женщин по отраслям и профессиям, в должностной иерархии, которое базируется на традициях и обычаях, формально или неформально закрепленных в практике и сознании людей. В своем исследовании Р. Г. Петрова (2008) отмечает, что некоторые женщины смогли прорваться на новые рынки труда, на которых раньше господствовали мужчины (бизнес, управление), однако в целом «большинство женщин трудоустраиваются в следующие отрасли: торговля, банковская сфера, социальное обеспечение, здравоохранение, связь, защита экологии» (с. 83).

При обосновании предмета исследования мы учитывали выводы, представленные в научной статье Г. Ф. Беляевой (2008) о политической активности женщин в России. Автор провела комплексный ретроспективный анализ проблемы реализации политических прав женщин, выявила тенденции, присущие этому периоду государственности, а именно отсутствие механизмов, которые обеспечили бы мужчинам и женщинам равные возможности попадания в списки кандидатов в депутаты, в частности, гендерных квот, не ставших приоритетным шагом в российской политике. Это отражает ориентированную на мужчин организацию управления, в которой не поощряется продвижение женщин. Для поддержания женских инициатив и решения проблем гендерного неравенства в данной работе предлагается, среди прочих мер, создать широкую сеть центров обучения, школ лидерства для женщин-предпринимателей, представительниц общественных организаций и органов власти. Формулируется вывод, что позитивное влияние мер по преодолению гендерного дисбаланса на всех уровнях власти будет способствовать не только созданию более рационального механизма управления в целом, но и позволит учитывать разные социальные интересы, в том числе региональные и местные.

Другие исследователи отмечают, что гендерные группы, имея собственные стремления, могут прибегать к практике лоббирования. Однако большинство общественных организаций гендерного толка находятся не в политическом секторе, а в некоммерческой системе оказания услуг. В этой связи указывается на отсутствие идеологической интеграции в системе «женской» группы, «невлиятельность» женских коллективных инициатив, необходимых для реализации гендерных политических прав (см. об этом: Кашина, 2006; Кардапольцева, 2006).

Научно-практический интерес для рассматриваемой темы представляет сборник статей «Гендерная реконструкция политических систем», в котором авторы обсуждают международные тенденции и региональные особенности реализации принципа равенства полов, указывают на законодательные меры, обеспечивающие продвижение женщин в органы управления, в том числе анализируют опыт внедрения моделей гендерного квотирования (Кочкина, Степанова, Кириченко, 2003).

Широкое представительство женщин, по мнению итальянских ученых Р. Е. Матланда (Matland, 1994), У Аллегретти и др. (Allegretti et al., 2003) и М. Д'Амико (D'Amico, 2017), имеет положительные последствия для государственного механизма и социального взаимодействия: изменение приоритетов в политике; повышение легитимности системы управления; изменение правовой культуры по мере исчезновения старых стереотипов об ограниченных возможностях женской части населения; обеспечение сплоченности и единства администрации.

Отдельное внимание юридической наукой уделяется становлению принципа гендерного равенства. Распространение получили такие направления данного вопроса, как мировой опыт правового регулирования гендерного соотношения; нарушения гендерных прав отдельных категорий лиц (мигрантов, пенсионеров, молодежи); аналогичные нарушения в конкретной сфере (образовании, государственной службе и др.) Данная тема продолжает интересовать ученых-юристов в части эволюции принципа гендерного равноправия (см.: Зайков, 2011); системы его защиты и координации (см.: Максимов, 2014).

Многие российские авторы видят решение проблемы гарантированного равенства полов в принятии федерального закона о гендерном равноправии, который должен предусматривать эффективные механизмы обеспечения равных возможностей мужчин и женщин, прежде всего, гендерные квоты, гендерные экспертизы проектов правовых актов, введение норматива соотношения оплаты труда в бюджетной и внебюджетных сферах (Кочетков, 2009; Поленина, 2012). Критики подобной позиции заявляют, что такая идея уступает профессиональному критерию, требованиям квалификации при замещении должностей и может привести к формальному, а не качественному исполнению должностных обязанностей. Не исключены различные крайности квотирования в виде административно-гендерных «перегибов»: в Норвегии для соответствия гендерным требованиям властей на руководящие должности стали назначать менее опытных, чем раньше, кандидаток, что в целом привело к снижению эффективности деятельности многих компаний. Подобные законы о мерах равноправия могут быть на руку небольшому числу людей (селекторат), которые распределяют еще больше постов (квот) (Сванборг-Шевалль, Санандаджи, 2016).

В последнее время электронные СМИ публикуют исследования о последствиях биологических преобразований «гендера» в случае медицинской смены пола. По мнению западноевропейских авторов, здесь возникают обоснованные вопросы равенства: после изменения официального статуса трансгендеров становится сложно оставить их в стороне от женских квот в некоторых учреждениях (Карре, 2018). Социальная проблема «размывания» гендерных ролей усугубляется неоднозначным правовым регулированием. Так, отечественные аналитики зарубежной практики указывают, что в 2016 г. США приняли законодательную поправку, согласно которой работодателям и государственным служащим Нью-Йорка предписано спрашивать всех, как они предпочитают, чтобы их называли. Чиновники отныне не должны ограничивать количество вариантов самоидентификации только мужским и женским полом (см. об этом: Александрова, 2018).

В России же не только законодательство, но и конституционная судебная практика по делам о дискриминации остаются скованными стереотипами о гендерных ролях и легитимируют патриархальные установки, что позволяет отечественным юристам сделать вывод об отсутствии разработанного конституционно-правового механизма защиты от дискриминации по признаку пола (см., например: Подоплелова, 2018).

В публикациях, отражающих специфику реализации прав женщин в субъектах России, указывается на необходимость разработки программ по защите прав женщин, включая интеграцию последних в деятельность органов местного самоуправления; создание на региональном уровне центра координации их активности, в том числе посредством СМИ (см.: Щербинин, 2013; Якушкина, 2009).

В монографии Л. Г. Швец и Ю. Л. Шепелевой, посвященной проблемам и направлениям развития гендерного аспекта властных отношений, приводится краткий обзор практики участия женщин в органах муниципального управления одного из субъектов РФ (Ростовская область). Изучая кадровый состав муниципальных служащих, ученые указывают на гендерные диспропорции в их замещении: большую часть руководящих должностей занимают мужчины (70%), тогда как женщины (76%) преобладают на нижнем исполнительском уровне. Среди причин такого расхождения названы: профессиональная деятельность женщин без претензии на карьеру, жесткая конкуренция со стороны мужчин в борьбе за значимые посты и др. (2015, с. 69-71). Отметим, что в данной работе сведения о муниципальных должностях приведены по состоянию на 2009 г., поэтому требуется их исследовательская актуализация на основе нового материала. Например, появился интерес у молодых представителей науки к гендерному составу системы органов муниципальных образований (см.: Постнова, 2019).

Вместе с тем специальных исследований по проблеме гендерного соотношения в местных (муниципальных) органах власти, в том числе в комплексном сравнительно-правовом контексте, на наш взгляд, недостаточно. Анализ мирового и зарубежного опыта гендерного представительства, а также особенностей российской муниципальной практики участия женщин в самоуправлении способствует формированию материала, который следует использовать для будущих отечественных преобразований в соответствующей сфере.

Методы исследования. Исследование основано на обобщении содержания национальных нормативно-правовых актов и международных источников, регламентирующих порядок формирования кадров публичной власти на основе гендерного представительства. С помощью данного метода были выявлены и охарактеризованы мировые правовые стандарты, показатели и национальные (региональные) законодательные модели регулирования представительства гражданских полов в органах власти и подведомственных им учреждениях.

Анализ и обработка сведений официальных сайтов муниципальных образований избирательных комиссий РФ позволили установить процентное соотношение представительства мужчин и женщин в депутатском корпусе. Мониторинг изменения гендерного состава местных депутатов по итогам муниципальных выборов разных лет в конкретных субъектах можно отнести к данным, полученным эмпирическим путем.

Сопоставление таких данных с типом и экономическим потенциалом той или иной территории, способами хозяйствования, численностью жите-

лей выявило с использованием структурно-функционального метода определенную зависимость от указанных факторов степени женского участия в сфере управления. Системный анализ института представительной власти местного самоуправления и его кадрового состава в гендерном проявлении позволил определить некоторые особенности представительства полов в разных типах муниципальных образований России.

На основе метода статистического анализа были установлены тенденции общего сокращения муниципальных служащих в России, изменения территориальных основ местного самоуправления, совершенствования его материальной базы. Этот подход позволил оценить актуальность и значимость предпринимаемых преобразований на местах и необходимость равного заинтересованного участия в них локальных гендерных групп.

Сравнительно-правовой анализ формирования, развития и современного состояния принципа гендерного равноправия в муниципальных структурах, в том числе основ судебной практики (опыт Италии, России, других стран Европы), ставил задачу охарактеризовать зарубежные правовые достижения в вопросе соотношения полов в профессиональной и политической сфере, оценить механизм их реализации на примере моделей гендерного квотирования, установить возможности и перспективы использования соответствующего опыта в российской муниципально-правовой действительности.

Выбранная методология исследования позволила, думается, комплексно охарактеризовать проблему гендерного равноправия на местном уровне власти, установив ее стороны, требующие законодательных изменений.

Обобщение мирового опыта в сфере гендерного равноправия

РФ утвердила ряд Конвенций ООН, среди которых Конвенция о политических правах женщин 1952 г. и Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. В международных пактах 1966 г. о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах содержатся гарантии равенства женщин и мужчин в регулируемых сферах.

Международная организация труда (МОТ), объединяющая стремления государств в сфере обеспечения безопасного и равноправного труда, в 2019 г. отмечает столетний юбилей. Особое внимание организация уделяет вопросам борьбы с трудовой дискриминацией по признакам пола. Так, принятие обязательств, касающихся обеспечения гендерного равенства в сфере труда, - одна из главных целей коммюнике, принятого министрами труда и занятости Группы семи на встрече в Париже 6-7 июня 2019 г. по итогам работы в рамках G7 Social URL: https://www.ilo.org/moscow/news/WCMS_716719/lang--ru/index.htm (дата обращения: 22.09.2019).. Для достижения указанной цели Декларация столетия МОТ о будущем сферы труда, принятая в Женеве 21 июня 2019 г., закрепляет, что гендерное равенство в «претерпевающей изменения сфере труда» необходимо подвергать регулярной оценке на предмет достигнутого прогресса Декларация столетия МОТ о будущем сферы труда. URL: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/ ---ed_norm/---rekonf/documents/meetmgdocument/wcms_715175.pdf (дата обращения: 22.09.2019)..

Россия ратифицировала ряд Конвенций МОТ, направленных на предотвращение дискриминации по гендерному принципу и борьбу с ней. Страны Евросоюза приняли свой пакет документов в сфере гендерного равенства. Среди них соглашение «Внедрение равных возможностей для мужчин и женщин во все направления деятельности ЕС» в рамках Амстердамского договора от 2 октября 1997 г.

Специалисты указывают, что проблема обеспечения равенства между мужчиной и женщиной в данном регионе получила название «гендерная интеграция» и направлена на приведение в единство неравно развитых национальных механизмов (Штылева, 2013), а социальная евро-политика в рамках гендерных прав характеризуется переходом от массовой выплаты пособий к содействию в трудоустройстве, т.е. «оказанию помощи в повышении квалификации, поиске работы, интеграции (реинтеграции) в рынок труда» (см. об этом: Соленникова, 2017).

Неоднозначная практика становления принципа гендерного равенства наблюдается в решениях Конституционного совета Франции, общий смысл которых связан с пониманием термина «равные права», означающего «равные права доступа», а не «право на обязательное занятие определенной должности». Конституционные решения долгое время исключали приоритетное значение признака пола перед деловыми качествами лица. Как пишет М. А. Филатова, квоты, льготы могут быть основаны лишь на необходимости компенсировать какие-либо трудности в положении лица либо его ущемленное положение в силу социального или географического происхождения, необходимости развития малоосвоенных или труднодоступных территорий (2015).

Прогрессивные же в этом вопросе страны Северной Европы наряду с декларированием в национальных актах равноправия мужчин и женщин идут по пути использования гендерных квот. Так, в Норвегии и Швеции реализован механизм «составления внутрипартийных списков кандидатов на руководящие должности на муниципальном, региональном и национальном уровнях, согласно которым представительство каждого пола не должно составлять менее 40% и выше 60%» (Кавеев, Пазинич, 2009, с. 212).

Кроме того, в докладе ООН 2019 г. о гендерных перспективах отмечается, что правительства Германии и Великобритании начали вводить для предприятий требования к отчетности о гендерном разрыве в оплате труда. В Соединенном Королевстве Закон о равенстве (вступил в силу 6 апреля 2017 г.) обязывает государственные органы и частные компании, насчитывающие более 250 сотрудников, ежегодно представлять данные о разнице в оплате труда мужчин и женщин. С сентября 2019 г. стали действовать аналогичные правила во Франции URL: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/stats/documents/ece/ces/ge.30/2019/mtg1/WP16_Bamat_ abbrev_RUS.pdf (дата обращения: 22.09.2019).. Низкий рейтинг и отсутствие прогресса в направлении соблюдения гендерного баланса - повод для применения штрафных санкций к работодателям этих стран.

На международном уровне для мониторинга социально-экономического и политико-правового положения мужчин и женщин Всемирный экономический форум в 2006 г. разработал Глобальный индекс гендерного неравенства (Gender Gap Index - GGI), позволяющий отслеживать на основе ранжирования прогресс гендерного развития конкретной страны. В данном рейтинге Россия по итогам 2018 г. занимает 75-е место. При этом страны постсоветского пространства оказались на порядок выше: Украина - на 65-м, Казахстан - на 60-м, Молдавия - на 35-м, Латвия - на 17-м. Ниже России показатели гендерных различий в Киргизии (86-е место), Азербайджане (97-е), Армении (98-е), Грузии (99-е), Таджикистане (123-е место). Всего в рейтинге представлено 149 стран.

Кроме того, в 2009 г. впервые обнародован другой показатель дискриминации по половому признаку в социальной сфере - SIGI. Он отражает различия между женщинами и мужчинами с точки зрения прав и возможностей, отраженных в национальном законодательстве. В 2013 г. ООН опубликовала дополнительный индекс - GII, свидетельствующий об объеме нарушений прав женщин в области здравоохранения, образования, на рынке труда. Всемирный банк ввел новый индекс «Женщины, бизнес и право» (WB) по показателю активности участия женщины в торговоэкономических отношениях. В Таблицах 1 и 2 сравниваются рейтинги по гендерному равенству в соответствии с четырьмя гендерными индексами: SIGI, GII, GGI и индексом Всемирного банка на 2017-2018 гг.

Таблица 1

Самое низкое гендерное неравенство