Видит ли миграционная политика России человека? (антропологическое измерение российской миграционной политики)

Размещено на http://allbest.ru

Видит ли миграционная политика России человека? (антропологическое измерение российской миграционной политики)

С.В. Рязанцев

Введение

Актуальность и цели исследования. После распада СССР Россия стала активно принимать иммигрантов из бывших союзных республик. В большинстве своем это были «возвратные иммигранты» - этнические русские и их потомки, многие из которых вернулись как вынужденные мигранты в Россию. В 2000-е гг. иммиграция в Россию трансформировалась и приобрела форму трудовой миграции, в которую уже включились представители различных этнических групп из бывших советских республик. Несмотря на то, что иммиграция компенсировала снижение численности населения России на протяжении длительного времени, а также включала в себя значительную долю этнических русских и трудоспособных людей, сами иммигранты и иммиграция в целом в российском обществе до сих пор воспринимаются как неоднозначное, а порой как негативное явление.

Хотя политиками на самом высшем уровне, в том числе президентом России, неоднократно поднимается вопрос о необходимости увеличения численности населения и демографического потенциала страны, о привлечении соотечественников и высококвалифицированных специалистов в Россию. И, казалось бы, в этой связи в российском обществе уже должно было сложиться понимание об иммиграции как ресурсе развития. Однако, до сих пор многие политики, политические партии, представители силовых структур, лидеры профсоюзов, простые люди считают иммиграцию, в том числе трудовую, негативным явлением и даже угрозой национальной безопасности, а иммигрантов рассматривают как конкурентов на рынке труда для российских граждан, нарушителей правопорядка и преступников. Причем негативное отношение к иммигрантам и иммиграции усиливается в периоды выборов разных уровней и экономических кризисов. А порой даже создается впечатление, что со стороны некоторых сил предпринимаются небезуспешные попытки путем переключения внимания на иммиграцию и иммигрантов отвлечь население от других насущных проблем.

К сожалению, во всех этих ситуациях страдают простые люди, которые участвуют в миграции. Например, последний взрыв в Магнитогорске в жилом доме спровоцировал проверки и задержания полицией трудящихся-мигрантов из Центральной Азии. Зачастую в Москве и Санкт-Петербурге можно наблюдать как полицейские патрули останавливают людей в метро, на вокзалах и в аэропортах для проверки документов, которые выглядят, по их мнению, как мигранты. И хотя полицейские наверняка знают, что это трудовые мигранты, они проверяют их документы, пытаясь найти какие-то нарушения, чтобы подвергнуть штрафу или задержанию. Смотря какая задача перед ними стоит. Еще один пример: центр по выдаче документов мигрантам в Москве вынесен за пределы городской черты, в отдаленный поселок Сахарово. Туда мигрантам нужно долго добираться общественным транспортом.

По свидетельству людей, обращавшихся к услугам центра, там весьма специфическая, психологически напряженная атмосфера. Она обусловлена наличием излишней охраны, зачастую возникают конфликтные ситуации и напряжение между мигрантами и работниками центра из-за того, что документы принимаются с большими придирками, при этом не разъясняются процедуры и правила оформления документом, что вызывает справедливое недовольство людей.

Российское государство в этом случае своими действиями как будто бы демонстрирует: «Мигранты - это другая категория населения, отличная от российских граждан», хотя при этом постоянно говорится и пишется о необходимости адаптации и интеграции мигрантов в российское общество. И было бы вполне разумно и рационально принимать у них документы в многофункциональных центрах, открытых в разных районах Москвы. Ведь адаптация мигрантов начинается ни после получения документов и ни в «миграционных гетто», а в обычной жизни, через повседневные практики общения иммигрантов с местным населением и взаимодействия с государственными сервисами. Который год в России планируется принять специальный закон об адаптации и интеграции мигрантов. Но закон почему-то упорно не принимается и скорее всего не будет принят никогда. А если даже и будет принят, то не обеспечит автоматически успешной интеграции иммигрантов в российское общество. Главная причина заключается в том, что нет объективных оснований и интеграционной инфраструктуры в стране, в которой большинство государственных структур, пытающихся управлять миграцией, рассматривают ее как угрозу, а иммигрантов - как чужеродный элемент или источник для зарабатывания денег. И речь идет не только о коррупционной компоненте, распространенной на низовом уровне, а на уровне управленцев, которые видят в продаже патентов и других миграционных документов источник пополнения бюджетов.

Российская миграционная политика упорно рассматривает иммиграцию исключительно в силовом контексте. Последним нерациональным действием государства была передача функций управления иммиграцией силовому министерству: в 2016 г. практически самостоятельная Федеральная миграционная служба России была трансформирована в Управление по делам миграции в составе Министерства внутренних дел России. Хотя задача полиции совершенно иная - сохранение общественного порядка, предотвращение и борьба с преступностью. Этим действием российское государство априори показало, что считает миграцию опасным явлением, а мигрантов если даже не преступниками, то потенциальными нарушителями закона. Не случайно основными категориями, применяемыми в документах МВД, являются: «пресечение незаконной (нелегальной) миграции», «рейды по проверке миграционного режима», «нарушение правил регистрации и постановки на миграционный учет», «резиновые квартиры». Более того, в России было введено уголовное наказание за нарушения в вопросах регистрации иностранных граждан, и даже состоялось несколько показательных процессов в регионах России над обычными людьми, которые из благих намерений просто оказывали помощь иностранным гражданам в регистрации в своих квартирах.

Почему же российская миграционная политика по- прежнему лежит в силовом пространстве? Почему миграционная политика, особенно в части практики реализации на низовом уровне (полиция, миграционные сервисы и пр.), вступает в явное противоречие с демографическими и социально-экономическими интересами российского государства? Почему российская иммиграционная политика практически лишена гуманитарной составляющей и практически не считается с интересами отдельного человека? На эти вопросы пытается ответить настоящая статья.

Целью данного исследования была гуманитарная оценка миграционной политики России через призму соблюдения прав и интересов человека как составной части государственных интересов России. Концептуальной идей автора является то, что соблюдение интересов государства в миграционной политике невозможно без обеспечения прав и интересов отдельного человека. А учитывая специфику миграционной ситуации на постсоветском пространстве, это вдвойне актуально. Во-первых, потому что многие мигранты в России являются этническими русскими, представителями этнически смешанных семей, происходят из единого государства (бывшего СССР), владеют русским языком, рассматривают Россию как первую или вторую родину, хотят и готовы работать и жить в российском обществе. Это замечательный демографический ресурс, которого нет у других стран мира. Во-вторых, российское общество испытывает депопуляцию, старение населения, сокращение трудовых ресурсов, падение рождаемости, сокращение численности молодежи. В этом социально-демографическом контексте миграция скорее должна рассматриваться как ресурс развития общества и «подушка демографической безопасности» страны, а не как угроза национальной безопасности.

Изложение основного материала

Демографический контекст иммиграции в России

Депопуляция в России продолжалась почти два десятилетия и характеризовалась ухудшением большинства демографических показателей. В общей сложности за 1991-2017 гг. Россия потеряла 13,2 млн человек за счет значительного превышения смертности над рождаемостью (естественной убыли). По справедливому определению Л.Л. Рыбаковского, эта цифра примерно равна потерям военного и гражданского населения России в годы Великой Отечественной войны. В периоды 1996-2000 и 2001-2005 гг. потери России за счет естественной убыли составляли 4,1 и 4,4 млн человек соответственно. Фактически Россия подошла к необратимой черте демографического развития и находилась накануне «демографического коллапса». Единственным источником компенсации демографических потерь стал миграционный прирост, а именно иммиграция. За 1991-2017 гг. за счет миграционного прироста страна получила 9,5 млн человек, что практически на 72% компенсировало потери в результате естественной убыли населения [1. С. 106].

Свой вклад в формирование населения России внесли два основных потока иммигрантов. Первый поток - иммигранты на постоянное место жительства. Это люди, которые переехали или остались жить в России по разным социально-экономическим причинам. Многие жители республик бывшего СССР целенаправленно приезжают жить в Россию, а кроме того, многие временные трудовые и образовательные мигранты остаются жить в России переходят в другой правовой статус, превращаясь в постоянных мигрантов. Максимальные значения миграционного прироста пришлись на вторую половину 1990-х гг., когда в Россию активно возвращались этнические русские и русскоязычные из государств бывшего СССР, в которых осталось после распада страны примерно 28-29 млн русских. Иммиграция не только вносила существенный вклад в формирование численности населения, но и увеличивала численность трудовых ресурсов.

Роль миграции была особенно велика в первое десятилетие после распада СССР. Например, в 19911995 гг. Россия получила за счет миграции на постоянное место жительства около 2,6 млн человек, а в следующем пятилетии (1996-2000 гг.) - еще 2,1 млн человек. В 2001-2005 гг. отмечалось сокращение миграционного прироста до 1,3 млн человек, в 2006-2010 гг. - прибыло 1,6 млн, а в 2011-2015 гг. - до 1,4 млн человек [1. C. 107]. Миграционные потоки в Российскую Федерацию главным образом шли из стран бывшего СССР - Украины, Казахстана, Центральной Азии и Закавказья. Роль отдельных стран менялась в разные годы, но в целом в 1990-е гг. это была возвратная миграция этнических русских и представителей российских народов в Россию, а с середины 2000-х гг. по мере исчерпания миграционного потенциала этнических русских в странах СНГ усилился приток представителей титульных народов бывших союзных республик в Россию. В результате в России сформировались крупные диаспоры из стран бывшего СССР. На протяжении 2001-2017 гг. около 2,2 млн человек из стран бывшего СССР получили российское гражданство [Там же. C. 108]. Многие из них перешли из категорий трудовых и учебных мигрантов в число постоянных жителей Российской Федерации, пополнив демографический и трудовой потенциал страны. Благодаря миграции на постоянное место жительства из стран бывшего СССР в Российской Федерации были в значительной мере «погашены» масштабы депопуляции.

Второй поток - временные трудовые мигранты - люди, которые приезжают на работу в Россию. Временная трудовая миграция стала востребованным ресурсом российской экономики в 1990-е гг. по мере усугубления проблемы с трудовыми ресурсами. Своего «пика» численность трудовых мигрантов в России достигла в 2000-е гг. [2. С. 23]. В настоящее время российский рынок труда является привлекательным для трудоспособного населения из стран Центральной Азии, Закавказья, некоторых стран Азии и Восточной Европы. Официальная численность трудящихся- мигрантов в России основана на данных количества разрешительных документов, выданных ФМС (теперь главным управлением по делам миграции МВД России). В 2014 г. было выдано 3,7 млн разрешительных документов, в том числе 2,4 млн патентов и 1,3 тыс. разрешений на работу [3. С. 35]. Однако последний экономический кризис снова сократил число выданных разрешительных документов на работу в России в 2017 г. до 1,9 млн, в том числе 1,7 млн патентов и 148 тыс. разрешений на работу [1. С. 107]. Несмотря на то, что трудовые мигранты приезжают в Россию на временную работу, их вклад в демографическое развитие весьма ощутим.

Исследования показывают, что несмотря на «временность» пребывания в России трудовые мигранты вносят существенный вклад как в рождаемость, так и смертность. Около 1% детей в России и до 10% детей в крупных российских мегаполисах рождены матерями - иностранными гражданками, т. е. иммигрантками. Например, в Москве каждый седьмой ребенок рождается у женщин, которые имеют отношение к внутренней или международной миграции и не являются постоянными жительницами столицы, а участие иностранных мужчин в рождении детей в России не поддается учету из-за отсутствия данной статистики. Основной вклад в рождаемость в категории иностранных граждан вносят мамы из стран СНГ, т.е. оттуда происходит большинство трудовых мигрантов в России (страны Центральной Азии и Южного Кавказа) [4. C. 43]. И хотя трудовые мигранты происходят из мусульманских стран с довольно традиционными установками на рождение большого числа детей исключительно в официальном браке. Но очевидно, что массовое вовлечение в трудовую миграцию как мужчин, так и женщин разрушает эти стереотипы. Распространяется феномен «гостевых» и «параллельных» браков, в которых участвуют трудовые мигранты. Еще одним социальным последствием данного процесса можно назвать рост числа отказов от рожденных детей женщинами - трудовыми мигрантками в России. Согласно данным Департамента семейной и молодежной политики Москвы, около трети всех брошенных детей в столице приходится на детей именно трудовых мигрантов [5. C. 102]. В некоторых населенных пунктах на фоне потерь местного населения трудовые мигранты становятся заметной группой населения, дети мигрантов пополняют контингент школьников. То есть демографическое влияние трудовой миграции весьма ощутимо для России.

В настоящее время Российская Федерация является страной, принимающая наибольшее количество иммигрантов. Она занимает в рейтинге ООН третье место: в 2015 г. численность населения США, родившегося за границей, составила 46,6 млн человек; в Германии - 12 млн, а в России - 11,6 млн человек.

В 2015 г. за пределами России были рождены 8,2% российских жителей. И хотя нам еще далеко до лидеров этого списка: ОАЭ (88,4%), Катар (75,5%), Кувейт (73,6%), Швейцария (29,6%), Австрия (17,4%), Швеция (16,9%), Германия (14,5%), темпы прироста числа иммигрантов в России (+0,4% в 2010-2015 гг.) были на уровне некоторых европейских стран (аналогичные темпы в Германии и

Болгарии, во Франции (+0,5%), в Бельгии (+0,7%). Более значительными темпами росла численность иммигрантов в Норвегии (+3,6%), Швейцарии (+2,9%), Нидерландах (+2,7%), Австрии (+2,2%), Швеции (+2,1%)) [6. P. 25-28]. Это свидетельствует о том, что Россия постепенно превращается в иммигранте значимую страну в сравнении с бывшим СССР.

Кардинальным отличием российской ситуации является этнодемографическая структура иммиграционных потоков: в 1990-2000-е гг. они в большей степени состояли из этнических русских (по данным Росстата, в 1993-2000 гг. их доля составила 60,8% в потоке иммигрантов на постоянное место жительства), во-второй половине 2000-х и 2010-е гг. - из «титульных» народов республик бывшего СССР (в 2007 г. доля русских составила только 33,4% иммигрантов) [3. C. 36]. С 2008 г. данные об этническом составе иммигрантов в Россию перестали собираться, поэтому можно опираться только на наблюдения и экспертные оценки. В иммиграционном потоке в Россию постепенно сокращается доля этнических русских, людей хорошо владеющих русским языком, особенно среди молодежи. Но все-таки очевидно, что большинство иммигрантов имеют представление о России, ориентированы на приезд именно сюда, способны осваивать русский язык, могут адаптироваться в российском обществе при условии развития адаптационно-интеграционных программ и доступа к курсам русского языка.

Исторический и международный контекст иммиграции в России

История миграции показывает, что некоторые страны благодаря привлечению иммигрантов смогли нарастить демографический потенциал, стимулировать свое социально-экономическое развитие, освоить отдаленные территории. Странами классической иммиграции являются США, Канада, Бразилия, Аргентина, Австралия, Новая Зеландия, Южная Африка, Израиль. Они в разные периоды своей истории активно привлекали иммигрантов на основе специальных программ, обеспечивая им возможности интеграции, извлекая при этом выгоды и обеспечивая стимулы для развития национальной экономики. США стимулировали освоение Дикого Запада благодаря бесплатной раздаче земли иммигрантам из Европы. Бразилия и Аргентина развили промышленность и освоили сельские районы благодаря привлечению европейских переселенцев. Привлечение иммигрантов из бывшего СССР и других регионов мира в Израиль обеспечивает демографический потенциал государства и соответствующий этнодемографический баланс населения.

Наиболее масштабным привлечением иммигрантов в Россию можно считать приглашение европейских переселенцев в период правления Екатерины II. В этот период Российская империя значительно увеличила свою территорию, присоединив Крым, Причерноморье, часть Речи Посполитой. Для заселения и хозяйственного освоения новых плохо заселенных территорий империи был подписан манифест «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых губерниях они пожелают и о дарованных им правах» (1763 г.). Он был переведен на французский, немецкий и английский языки и через российских дипломатов распространялся в европейских странах, преследуя целью привлечение переселенцев в Россию. Иммиграционный поток в Россию из Европы вырос, прежде всего, за счет выходцев из юго-восточной Германии. Позднее были подписаны манифест «О даруемых иностранным переселенцам авантажных и привилегиях» и указ «Об учреждении опекунства иностранных переселенцев».

В этих документах были даны невиданные преференции иностранным переселенцам в России: личную свободу и поселение на выбор в любой местности; освобождение от любых налогов до пяти лет в городах и до тридцати лет в сельской местности; организовавшим производство, разрешалось торговать и вывозить товары за пределы страны беспошлинно в течение десяти лет; предоставлялись ссуди без процентов на срок до десяти лет для обустройства на новом месте. По выражению историка Шлецера, началось настоящее бегство европейцев в Россию. Меры дали очень хороший результат: было увеличено население и освоены регионы Нижнего Поволжья, появились сотни немецких поселений, развивалось передовое сельское хозяйство.

В силу исторических, социокультурных, экономических факторов, Россия пока остается достаточно привлекательной в миграционном отношении страной в евразийском и постсоветском пространстве. Во- первых, еще не до конца исчерпан потенциал этнических русских и желающих переселиться в силу разных причин в Россию из стран бывшего СССР. Во-вторых, в некоторых российских регионах и отраслях российской экономики существует объективная потребность в населении в целом и трудовых ресурсах в частности. В настоящее время отрасли экономики и отдельные предприятия в России нуждаются в некоторых категориях иностранных рабочих и специалистов, система образования - в иностранных студентах, а реализация идеи «инновационного развития» страны невозможна без привлечения высококвалифицированных специалистов из-за рубежа.

К сожалению, в российском обществе иммигранты по-прежнему воспринимаются как «чужеродный элемент». Причем этнические русские из Центральной Азии также часто воспринимаются настороженно и не принимаются обществом. Сильны предубеждения в отношении иммигрантов не только среди представителей правоохранительных и силовых структур, чиновников разного уровня, но и среди некоторых социальных слоев населения.

По данным опросов «Левада-центра», отношение россиян к мигрантам за последние десять лет ухудшилось [7]. Например, опрос 2017 г. показал, что 32% респондентов полагают, что мигранты, как правило, - малообразованные люди, способные только на неквалифицированный труд, а десять лет назад так считали 28% респондентов. При этом сократилось число тех, кто называет мигрантов трудолюбивыми людьми, готовыми много работать (с 30 до 26%), и кормильцами, заботящимися о своих семьях (с 38 до 25%). Около 67% россиян считают, что правительству необходимо попытаться ограничить приток приезжих - максимума этот показатель достигал в октябре 2013 г. (78%) и в марте 2016 г. (80%).

Изменилось и отношение к выходцам из конкретных стран: так, число респондентов, плохо относящихся к мигрантам с Украины, выросло с 9 до 19%, из Белоруссии - с 8 до 13%, из республик Центральной Азии - с 31 до 38%, зато немного улучшилось отношение к трудовым мигрантам из стран Закавказья. У каждого второго россиянина отмечается нетерпимое отношение к какой-либо категории трудовых мигрантов, другая половина опрошенных относится к ним толерантно. Хуже всего россияне относятся к мигрантам с Северного Кавказа и из стран Центральной Азии, за десять лет значительно выросла неприязнь к приезжим с Украины [7].

Иммиграционные резервы и возможности России в приеме иммигрантов

Россия находится в уникальной ситуации: демографические резервы присутствуют уже в самой стране и их не нужно приглашать или привозить из-за рубежа. В силу разных причин их нет в статистике, но они фактически находятся в стране и могут сравнительно быстро пополнить численность населения. Прежде следует сказать, что Росстат продолжает упорно работать с категорий «постоянного населения» и в значительной степени недоучитывают категорию «наличное население» в стране. В результате возникают огромные разрывы между данными текущего учета и переписями. Например, в результате переписей населения 2002 и 2010 гг. были обнаружены по 2 млн. неучтенных людей. В большинстве своем это было мигранты различных категорий, которые присутствовали в стране на момент проведения переписи. Хотя в то же время в самих переписях был как минимум 10%-й недоучет наличного населения [8. С. 45]. О точности этих цифр можно спорить. Однако, безусловно, многих из этих людей можно рассматривать как демографический ресурс пополнения российского населения. Это так называемая внутренняя иммиграционная компонента, которая включает две основных категории иммигрантов.

Во-первых, иностранные студенты, обучающиеся в российских вузах. В настоящее время их около 200 тыс. человек [2. С. 25]. Это немного, но все они молодые, обучаемые, адаптированные к российскому рынку труда. Именно такие иммигранты нужны стране. Их надо не только приглашать в Россию на учебу, их надо всеми возможными способами пытаться удерживать в стране после окончания обучения. Самый лучший и простой способ - вместе с дипломом об окончании университета им следует предлагать российское гражданство. Они могут пополнить демографический капитал, трудовые ресурсы, интеллектуальный потенциал российского общества. Процедуры их натурализации следует довести до автоматизма. Однако российская миграционная политика инертна и неуклюжа. Закончил вуз - надо выехать из России, получать рабочую визу, если найдешь работодателя. Бывшие студенты теперь получить гражданство в упрощенном порядке не могут.

Во-вторых, трудовые мигранты, которых в России, по официальным данным, насчитывается около 23 млн человек (ежегодное количество разрешений на работу и патентов, выдаваемых иностранным гражданам для доступа на российский рынок труда, а также граждане стран ЕАЭС, для которых не нужны разрешительные документы). Возможно, еще около 3-5 млн человек находятся в стране без необходимых видов документов [9. С. 6]. Они происходят из стран бывшего СССР, некоторые хорошо говорят по-русски, ориентированы на жизнь в России, разделяют социокультурные ценности местного населения. Конечно, многие из них нуждаются в прохождении интеграционных программ, прежде всего, в части изучения русского языка, повышения общего культурного уровня. Но затраты на эти программы вполне посильны для страны, потому что это или близкое в этнокультурном отношении население к местным жителям России. И если бы Россия имела разумную политику интеграции мигрантов и реально развивали каналы обучения трудовых мигрантов русскому языку, то могла бы получить сравнительно дешево значительную категорию «новых граждан».

Однако пока категория трудовых мигрантов рассматривается властями разного уровня как временная группа, которая «поработает и уедет из России». А зря, потому что, это не только дешевая в плане заработной платы и интеграции группа мигрантов, но и достаточно близкая россиянам в социокультурном отношении группа населения, а также группа, имеющая общие экономические интересы и стремление жить в России.

Между тем в мировой экономике будет обостряться конкурентная борьба за трудовые ресурсы. Уже сейчас мигранты из Центральной Азии активно осваивают рынки труда Ближнего Востока, Восточной Азии, Европы и Северной Америки.

В этой ситуации Россия может проиграть в конкурентной борьбе и лишиться притока иммигрантов из стран Центральной Азии. Уже сейчас сократился приток трудовых мигрантов из КНР, Закавказья, Украины, Молдовы и Беларуси. Им выгоднее ехать в Европу или на Ближний Восток, но не в Россию. В КНР выросла заработная плата, и китайцам стало просто не выгодно ехать на работу в Россию.

Кроме того, в России присутствуют и другие группы временных мигрантов, которых можно сравнительно быстро и беззатратно интегрировать в российское общество (образовательные, семейные, квалифицированные трудовые мигранты, вынужденные мигранты из Украины). Если снять бюрократические препоны на пути приобретения желающими из числа этих мигрантов разрешения на временное проживание, вид на жительства и гражданство, то можно увеличить население России сравнительно быстро на 10-15 млн человек [2. С. 27].

Достаточно много эксперты в России говорят о необходимости миграционной амнистии, которая может легализовать миллионы человек, превратив их в добропорядочных трудящихся-мигрантов или российских граждан. Подобный подход уже был реализован в отношении граждан Таджикистана, Молдовы, Кыргызстана.

Оказалось, что многие мигранты проживали и работали в России по 10-15 лет, но не могли приобрети жилье, получить регистрацию, разрешительные документы на трудовую деятельность, вступить в процедуры гражданства. Фактически жесткая миграционная политика их поставила в безвыходные условия.

Кроме того, за пределами России можно выделить определенные резервы для пополнения численности населения России. Это можно назвать «внешней миграционной компонентой».

Она представлена категорий, которая определяется в российском законодательстве как «соотечественники». Они очень разные. Около 30 млн человек, а может и более, русскоговорящего населения живут за пределами России [10. С. 45].

Причем не только этнические русские, по и другие общины близкие населению России (например, адыгские народы). Есть такие группы русскоговорящего населения, которые мифологизируют Россию и считают своей этнической родиной.

Как, например, староверы в Америке и Австралии. А есть мигранты последних волн, которые весьма прагматично смотрят на ситуацию в России и могут вернуться в нее только при улучшении социально-экономической ситуации. Многие живут на две страны, имеют два паспорта, в том числе сохраняют российское гражданство (как правило, для того, чтобы проще путешествовать в Россию). Благодаря эмиграции и инвестициям из России сформировалась «русскоязычная экономика» за рубежом, масштабы которой могут быть сопоставимы с ВВП самой России [11. С. 50].

Эти группы надо привлекать в Россию на основе более долгосрочного партнерства. Мотивацию сохранения у них гражданства следует стараться развивать в сторону социально-экономического сотрудничества с Россией. «Соотечественники» могут внести значительный вклад в приток инвестиций, открытие бизнесов, формирование позитивного имиджа России за рубежом [12. С. 94]. Например, в настоящее время староверы стали целевой группой для работы Министерства по развитию Дальнего Востока, которое пытается стимулировать процесс их переселения на российский Дальний Восток. Нет никакого смысла усложнять жизнь российским эмигрантам, сохраняющим российское гражданство, напротив, их нужно привлекать льготными режимами налогообложения, простотой открытия и ведения бизнеса в России, снижением бюрократических процедур при выдаче документов и пр.

В условиях депопуляции Россия должна активно привлекать своих соотечественников и не должна бояться своих бывших, настоящих и будущих сограждан. При лояльном и прагматичном подходе государства можно получить дополнительные иммиграционные и экономические ресурсы в виде соотечественников и русскоговорящих сообществ, которые являются, по разным оценкам, вторыми или третьими по численности в мире после китайских и индийских диаспор, находящимися за пределами материнской страны [13. С. 501; 14. P. 160].

Российская Федерация занимает первое место по площади территории и только девятое место по численности населения в мире. В настоящее время здесь живет только 147 млн человек, что гораздо меньше, чем в США. В то время как успешно развивающиеся страны в мировой экономике опираются на мощный демографический потенциал и трудовые ресурсы, а также имеют восходящую демографическую динамику (КНР, Индия, США, Бразилия).

Плотность населения во многих регионах России - меньше одного человека на один квадратный километр, а среднее расстояние между населенными пунктами достигает 200 км. По сути Россия является слабозаселенной страной с огромной территорией, удержать которую без населения невозможно. Отсутствие населения и нехватка трудовых ресурсов становятся все более ощутимыми в некоторых регионах страны. А в ближайшей перспективе это будет препятствовать экономическому развитию территорий и населенных пунктов.

Для России остается актуальной проблема отрицательной демографической динамики в стране в целом и значительные потери населения («демографическое сжатие») восточной части страны (Сибири и Дальнего Востока) в частности. Из-за Урала происходит интенсивный отток населения, которое стремится в европейскую часть, прежде всего, в крупные города.

Для оптимизации расселения в России может быть применена канадская модель: система более рационального расселения населения и размещения трудовых ресурсов с концентрацией в комфортных для проживания регионах южной части страны с одновременным использованием вахтовой миграции для освоения ресурсных регионов в северной части. Приблизительные расчеты показывают, что на территории России могли бы расселиться около 300 млн человек даже с учетом сложностей климатических условий [15. C. 65].

Гуманитарная составляющая концепции миграционной политики и миграционных практик в России

Как было отмечено выше, несмотря на положительный вклад иммиграции в социально-демографическое развитие, миграционная политика России крайне далека от совершенства. Многие российские и зарубежные ученые и правозащитники на протяжении последних лет отмечали и критиковали непоследовательность российской миграционной политики (принцип «Шаг вперед - два шага назад»), а также ее жесткость и антигуманность. Например, в работах и выступлениях ученых (Ж. Зайончковская, И. Ивахнюк, О. Воробьева, Л. Рыбаковский, В. Малахов, В. Дятлов, В. Мукомель, Ю. Флоринская, К. Шенк, А. Кубал, Б. Даве), журналистов (Л. Графова), правозащитников (Г. Джураева, Р. Керимов, С. Ганнушкина, В. Чупик и др.) неоднократно отмечались эти недостатки российской миграционной политики.

Вместе с тем за относительно короткий исторический отрезок времени в России на государственном уровне было утверждено несколько концептуальных документов, в которых задается абсолютно разумный подход: отмечается позитивная роль иммиграции в формировании населения страны, необходимость привлечения некоторых категорий иммигрантов в интересах демографического развития, важность развития адаптационно-интеграционных программ для иммигрантов в российское общество. В частности, в 2007 г. была утверждена Концепция демографической политики, в ней миграция рассматривалась как компонента наращивания демографического потенциала страны [16].

В 2012 г. в унисон вышеназванному документу была утверждена Концепция государственной миграционной политики до 2025 г., в которой миграция рассматривалась впервые не только как фактор риска, но и как важный компонент социально-экономического и демографического развития страны: «Миграционные процессы играют значимую роль в социальноэкономическом и демографическом развитии Российской Федерации. За последние два десятилетия миграционный прирост в значительной степени компенсировал более половины естественной убыли населения» (п. 6, раздел II) [17].

В Концепции 2012 г., которой были заложены идеи привлечения иммигрантов на постоянное место жительства в Россию для пополнения численности населения страны в целом и ее регионов, привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития (. 7, раздел II) [17].

Концепция также утверждала необходимость создания «условий для адаптации и интеграции мигрантов...» (п. 17, раздел III); «условий и стимулов для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов... для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства» (п. 24, раздел III); «условий для миграции в Российскую Федерацию предпринимателей и инвесторов»(п.24, раздел III); «условий и механизмов для привлечения востребованных экономикой высококвалифицированных и квалифицированных специалистов разного профиля на долгосрочной основе» (п. 8, раздел III) [17].

Наконец, в 2018 году утверждается новая Концепция государственной миграционной политики. В ней иммиграция определяется в качестве дополнительного источника (после «естественного воспроизводства») «восполнения населения Российской Федерации и обеспечения национальной экономики трудовыми ресурсами» [18]. А миграционная политика называется «вспомогательным средством для решения демографических проблем и связанных с ними экономических проблем. Она должна быть направлена на создание благоприятного режима для добровольного переселения в Россию лиц, которые способны органично включиться в систему позитивных социальных связей и стать полноправными членами российского общества» [Там же].

В новой Концепции также декларируется «облегчение процедур предоставления российского гражданства, получения права на пребывание (проживание) в Российской Федерации, в том числе в целях осуществления трудовой деятельности; совершенствование механизмов реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в том числе корректировка условий добровольного переселения востребованных специалистов (в том числе научных и педагогических работников, инженеров, врачей), фермеров, предпринимателей, инвесторов и выдающихся деятелей культуры и искусства с учетом их ожиданий и запросов, а также поддержка российских организаций, привлекающих таких лиц» [Там же]. россия иммиграция регистрация демографический

Все это представляло собой важный посыл и давало шанс российскому обществу и государственной системе управления трансформировать российскую миграционную политику в правильном направлении.

Прежде всего, необходимо было идеологически и технически встроить миграционную политику в общую экономическую и демографическую стратегию развития российского государства, а также ликвидировать разрывы между концептуальными и практическими аспектами миграционной политики. Если демографическая политика ставит целью стабилизацию и рост численности населения России, то совершенно разумно в этом контексте сделать все возможное, чтобы миграция стала реальным компонентом увеличения численности и улучшения половозрастной структуры населения страны.

К сожалению, нужно признать, что многие правильные идеи, изложенные в концепциях демографической политики и государственной миграционной политики, только декларированы, но не реализованы на практике. Более того, государственные миграционные сервисы работают зачастую в диаметрально противоположном направлении положениям концепции миграционной политики.

Например, люди сталкиваются со сложностями при регистрации по месту пребывания, получении разрешений на работу и проживание в России, российского гражданства. Сильно распространены коррупция, бюрократия, затягиваются сроки обработки и выдачи документов, создаются искусственные барьеры при получении миграционных документов.

Например, чтобы подать документы на разрешение на временное проживание или вид на жительство через миграционный центр в Сахарово, нужно приезжать несколько раз.

Вместо четких консультаций и инструкций по заполнению документов, сотрудники специально ищут недостатки и ошибки в документах соискателей и отказывают им по формальным причинам. Как отмечают интервьюируемые мигранты, прошедшие эти процедуры, им приходилось подавать документы более десяти раз. А многие так и не смогли подать документы, несмотря на все имеющиеся у них основания и желание, они просто «опустили руки» и отказались от подачи документов в принципе. Недавно журналистами была описана история мигранта из Донбасса, который умер, не дождавшись разрешения на временное проживание в России, предоставление которого затягивалось из-за бюрократических процедур.

Таким образом, ключевыми проблемами миграционной политики России являются, с одной стороны, сложившийся катастрофический разрыв между концептуальными положения и практическими инструментами реализации миграционной политики в России, а с другой - несоответствие практик реализации миграционной политики в частности подходов к работе с иммигрантами государственных сервисов современным демографическим и социально-экономическим реалиям, а также перспективам развития России.

Кроме того, ситуация усложнена широким распространением коррупционных практик, прежде всего, на низовом уровне. Нужно заметить, что данные проблемы не только унижают человеческое достоинство и порой прямо отталкивают людей от России, но чреваты обострением социальной напряженности и ростом недоверия иммигрантов к российскому государству и властям.

Направления оптимизации и гуманизации миграционной политики России

Миграционная политика России нуждается в оптимизации в части приведения миграционных практик и процедур в соответствии с концептуальными документами. И основными направлениями оптимизации миграционной политики должны стать направления на основе гуманизации миграционных практик, приближение их к потребностям общества и людей.

Во-первых, в настоящее время миграционная политика России имеет пассивный характер: государство скорее фиксирует миграционные потоки, а не управляет ими в национальных интересах. Единственной крупной государственной миграционной программой остается привлечение в страну соотечественников из-за рубежа.

Но, во-первых, это не единственная категория иммигрантов, которую следует привлекать. А во- вторых, не все соотечественники ориентированы на переезд в Россию. Да и к самой программе остается много проблемных вопросов (обеспечение жильем, регистрация по месту жительства, получение разрешительных документов и пр.). Ограниченный характер имеет образовательная миграция. Хотя Россотрудничество через российские дипломатические представительства набирает иностранных студентов для обучения в России, количество мест очень ограничено. Потоки трудовых мигрантов происходят в Россию стихийно и практически отсутствует организованный набор (за исключением трудовой миграции из КНДР). В части трудовой миграции это приводит к тому, что большинство иммигрантов не подготовлены с точки зрения профессионально-квалификационных требований, не имеют достаточных компетенций для жизни в крупных городах России, состояние их здоровья оставляет желать лучшего. Для высококвалифицированных специалистов хотя и имеются специальные условия въезда и получения разрешительных документов, тем не менее сохраняется множество бюрократических препятствий при оформлении документов.

В последнее время между Россией и миграционными партнерами начали формироваться каналы организованного набора образовательных и трудовых мигрантов в странах-донорах. Пока они носят «точечный» характер и реализуются отдельными университетами и предприятиями, иногда подписываются соглашения на уровне регионов.

Однако требуется системная и масштабная работа государства по направлению внешней миграционной политики. Это позволит снизить издержки на адаптацию и интеграцию мигрантов внутри России, поскольку большинство из них будут приезжать подготовленными к жизни в России. Необходимо «вынести форпосты миграционной политики России за ее пределы» [1. С. 110].

В сфере внешней миграционной политики ключевыми направлениями должна стать работа с правительствами посылающих мигрантов стран с точки зрения развития двусторонних соглашений о регулируемой миграции, расширение сферы распространения и использования русского языка среди потенциальных мигрантов, предвыездная подготовка профессии и социальным навыкам, развитие режима облегченного предоставления гражданства этническим русским и народам России, расширение программ привлечения зарубежной молодежи в Россию по каналам учебной миграции и культурного обмена. Необходимо целенаправленно создавать и развивать сеть опорных пунктов для рекрутинга и подготовки трудовых и учебных мигрантов. Прежде всего, эти направления работы должны быть активизированы в геополитических и экономических партнерах.

Это страны Центральной и Передней Азии (Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан, Иран, Сирия), Восточной Европы (Молдова, Украина, Беларусь, Польша, Болгария), Южного Кавказа (Армения, Грузия), Юго-Восточной Азии (Вьетнам, Камбоджа, Лаос, Филиппины, Таиланд), Латинской Америке (Куба, Венесуэла, Бразилия, Аргентина). Многие из этих стран исторически и политически ориентированы на Россию, являются устойчивыми или перспективными миграционными партнерами.

Во-вторых, в 2016 г. неожиданно для всего экспертного сообщества Федеральная миграционная служба была ликвидирована и функции управления миграцией были переданы Главному управлению по делам миграции МВД России. Это стало наглядным примером перевода управления миграцией в силовое поле. И хотя ранее действия ФМС также критиковались за отсутствие человеческого подхода, новая ситуация еще более усугубила данную проблему. МВД имеет совершенно другие цели, функции и подходы к управлению миграцией.

В нашей социально-экономической и демографической ситуации миграцией должно управлять самостоятельное гражданское, не силовое ведомство.

Более эффективно миграцией будет управлять Министерство иммиграции и гражданства, которое могло бы обеспечить весь комплекс управления миграционными процессами: работу с потенциальными мигрантами и соотечественниками за пределами страны, пограничный контроль, регистрацию внутри страны, выдачу разрешительных документов на работу, оценку потребности в иностранной рабочей силе, организационный набор трудовых ресурсов, предоставление вида на жительства и гражданства. Очевидно, что нужна системная подготовка кадров в миграционной сфере, специалисты должны владеть знаниями в области экономики, права, демографии, социологии. Миграция в концептуальных документах и признана в России ресурсом развития, но в нынешней конфигурации государственного управления на уровне практических инструментов она скорее ограничивается, что препятствует социально-экономическому и демографическому развитию России [19. P. 82].

В-третьих, миграционные процедуры должны отвечать стандартам и требованиям по времени и качеству оказания услуг, прежде всего быть ориентированными на людей. Человек и удовлетворение его интересов и потребностей должны быть в основе этих сервисов.

Недопустимо создавать очереди, чинить препятствия, унижать человеческое достоинство, отталкивать людей, которые имеют все основания получить документы, им нужно помогать, а не требовать от них невозможного перечня документов и создавать им искусственные барьеры на пути получения документов на пребывание, работу, учебу и проживание в России. В условиях, когда наше правительство декларирует создание в стране цифровой экономики, миграционные сервисы должны быть подлинно цифровыми - они не должны зависеть от мнения отдельного чиновника и его некомпетентности. Необходим единый портал, в котором бы решения принималась прозрачно и документы рассматривались в четко установленные сроки.

В-четвертых, требуется изменение сознания и ответственности перед людьми, а также формирование гражданской позиции государственных служащих, которые реализуют миграционную политику на местах, т. е. оказывают миграционные услуги населению. В аэропортах США за спиной иммиграционного офицера висит слоган: «Иммиграционный офицер - лицо американской нации».

Государственные служащие в глазах иммигранта - часть российского государства. И от того, насколько вежливым, человечным, корректным будет обращение государственного служащего с человеком, во многом будет зависеть и имидж российского государства в глазах иммигрантов. Следовательно, его лояльность и уважение к российскому государству будут формироваться в том числе в ходе общения с чиновниками.

В-пятых, практически для всех категорий иммигрантов в России сохраняется серьезная проблема доступа к регистрации по месту пребывания, которая периодически ужесточается. Российское государство упорно пытается административным инструментом регистрации, свойственным совершенно другим социально-экономическим условиям, регулировать миграционные потоки в условиях рыночных отношений.

Это невозможно сделать! Главная цель регистрации - получение государством объективной информации о месте пребывания (жительства) иммигрантов - не может быть достигнута таким способом. Люди хотят, но не могут объективно проживать там, где зарегистрированы (так, сдавая жилье, собственник не хочет регистрировать человека), предприятие, университет не могут предоставлять регистрацию в своих общежитиях. И как бы бюрократическая машина не пыталась наказать работодателей и мигрантов, у них просто нет других альтернатив при регистрации. И они продолжают нарушать закон не от нежелания его соблюдать, а от безысходности. Проблема стала приобретать уже политический характер, поскольку люди депортируются из страны и им закрывается въезд в Россию на длительные сроки за нарушение регистрации.

Это чревато даже осложнением отношений с некоторыми странами (например, периодически возникает напряжения по этим вопросам с Таджикистаном и Кыргызстаном). И абсолютно негуманно не только по отношению к иностранцам, но и к собственным гражданам. Уже было несколько показательных дел против россиян, которые, зарегистрировав иностранцев в своей квартире, получили не только штрафы, но и были подвергнуты уголовному преследованию. Закон о «резиновых квартирах» совершенно античеловечен, поскольку вводит уголовную ответственность практически за то, чего нельзя не нарушить. Регистрация в настоящее время стала скорее инструментом наказания и взимания взяток с мигрантов со стороны полицейских, чем средством реального контроля над их пребыванием в России. Отмена регистрации в нынешней ее форме никак не ухудшит безопасности страны. Ведь уже сейчас до пяти дней иностранец может не регистрироваться на территории России.

Получается, что какая бы то ни было логика в нынешней системе регистрации в принципе отсутствует, система зиждется на мифе о том, что регистрация мигрантов обеспечивает безопасность страны и местного населения. На самом деле, никакой связи между современной формой регистрации и безопасностью нет.

В-шестых, российскому обществу жизненно необходимы адаптационно-интеграционные программы, которые будут иметь реальное и достаточное финансирование из федерального, регионального и местного бюджетов. Власти разных уровней должны осознать, что приезд на работу и учебу, тем более на постоянное место жительства иностранных граждан должен сопровождаться развитием культурных и образовательных программ для них и местного населения. Обе группы населения, живя на одной территории, должны хотя бы иметь представление о культуре, быте, религии, питании, традициях друг друга.

Прежде всего, мигранты должны иметь доступ для бесплатного и повсеместного изучения русского и другого местного языка (например, в Татарстане - татарского). Это должно стать социальным, а не коммерческим проектом для России [20]. Конечно же, необходимо отменить экзамен на знание русского языка, основ законодательства и истории России для трудовых мигрантов. Гораздо важнее создать инфраструктуру для изучения языка, вовлечь в этот процесс работодателей. Необходимо выделять гранты культурным обществам и неправительственным организациям, осуществляющим культурные, спортивные, социальные проекты с привлечением мигрантов и местных жителей.

Подобный подход позволит избежать формирования «этнических анклавов», которыми обычно пугают местное население и сделать интеграцию иммигрантов в общество успешной и менее проблемной [21. P. 140].

Крайне негуманная и несовершенная миграционная политика России становится своеобразным «камнем преткновения» для социально-экономического и демографического развития российского общества. Изменение подхода к управлению миграцией от контрольно-административного к социально-экономическому прагматизму на основе гуманитарной составляющей позволит ходит стране совершить рывок в развитии.

Социокультурные риски, которые несет миграция для России, пока минимальны, поскольку большинство мигрантов происходит из стран бывшего единого политического и социального пространства, владеет русским языком, имеет трудовую мотивацию и желание быть частью российского социума. И этот шанс Россия должна использовать в интересах своего развития.

Литература