Влияние механизма законодательного регулирования на развитие системы социального обслуживания населения в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Влияние механизма законодательного регулирования на развитие системы социального обслуживания населения в Российской Федерации

З.П. Замараева

Доктор социологических наук, доцент,

зав. кафедрой социальной работы и конфликтологии

Пермский государственный национальный исследовательский университет

России, г. Пермь

Введение

В статье проводится сравнительный анализ правовых норм и форм организационно-функционального развития современной системы социального обслуживания в Российской Федерации. Рассмотрены некоторые особенности существующих систем за рубежом. Современное состояние социального обслуживания населения в России свидетельствует о существенном влиянии правовой системы страны на специфику ее развития. Законодательное регулирование системы социального обслуживания началось с разработки законов федерального значения, а также создания целого комплекса правовых норм, способствующих формированию основ ее деятельности. В рамках данного правового механизма создавались необходимые нормативно-правовые регуляторы и в субъектах Российской Федерации. Отмечается влияние принятых законодательных документов разного уровня на формирование нормативных и функциональных регламентов в работе учреждений социального обслуживания. Институциональное формирование системы социального обслуживания рассматривается поэтапно: с начала 90-х гг. XXстолетия до 2005 г.; с 2005 по 2015 г. и с 2015 г. по настоящее время. Основой данной периодизации стало законодательное регулирование деятельности системы. Цель: обосновать роль механизма законодательного регулирования и его влияния на организационное, функциональное развитие современной системы социального обслуживания в Российской Федерации. Методы: системный и социально-правовой анализ. Результаты: выявлены особенности влияния механизма законодательного регулирования на развитие современной системы социального обслуживания в Российской Федерации. Вывод: развитие современной системы социального обслуживания в Российской Федерации существенно связан с особенностями механизма законодательного регулирования.

Ключевые слова: законодательное регулирование; правовой механизм; социальное обслуживание; социальные услуги; федеральный закон; качество социальной услуги; эффективность; результативность; независимая общественная оценка

Introduction

INFLUENCE OF THE LEGISLATIVE REGULATION MECHANISM ON THE DEVELOPMENT OF THE SOCIAL SER VICE SYSTEM IN THE RUSSIAN FEDERATION

Z.P. Zamaraeva

Perm State University

Perm, Russia

The article provides a comparative analysis of legal norms and forms of organizational and functional development of the modern social service system in the Russian Federation. As part of research, there is given an overview of some features of such systems existing in other countries. The current state of social services in Russia indicates a significant impact of the country's legal system on the character of their development. Legislative regulation of the social service system began with the development of federal laws, the creation of a whole range of legal norms that laid the foundation of its operation. Within the framework of this legal mechanism, the necessary laws and regulations were created in the constituent entities of the Russian Federation. The adopted legislative documents of various levels influence the formation of normative and functional regulations in the work of social service institutions. The article considers the institutional formation of the social service system in stages: from the beginning of the 1990s to 2005, from 2005 to 2015, and from 2015 to the present. The periodization is based on the legislative regulation of the system 's operation. Рurpose: to substantiate the role of the legislative regulation mechanism and its influence on the organizational and functional development of the modern social service system in the Russian Federation. Methods: systemic analysis and socio-legal analysis form the basis of the research method. Results: the research revealed how the mechanism of legislative regulation influences the development of the modern social service system in the Russian Federation. Conclusion: development of the modern social service system in the Russian Federation is significantly affected by the peculiarities of the legislative regulation mechanism.

Keywords: legislative regulation; legal mechanism; social services; federal law; quality of social services; efficiency; effectiveness; independent public assessment

Современный процесс реформирования и модернизации российского общества предполагает решение сложных политических, социально-экономических и правовых задач, среди которых особое место принадлежит созданию стройной системы нормативно-правовых актов, обеспечивающих полноту законодательного регулирования в сфере социального обслуживания населения. Это обусловлено необходимостью воплощения в жизнь основных принципов социального государства, закрепленных в пункте 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации, связанных с созданием условий для достойной жизни и свободного развития человека.

Социальное обслуживание в России имеет длительный период становления и развития. Его систематическое преобразование прежде всего следует связать с механизмом законодательного регулирования на разных уровнях исполнения государственных полномочий в данной сфере.

В то же время необходимо отметить, что социальное обслуживание, как одна из актуальных сфер организации жизнедеятельности населения, являясь подсистемой социальной защиты населения и одновременно самостоятельной системой, имеет свое правовое поле. Федеральные законы, ставшие законодательной основой формирования новых требований для государственной сферы социального обслуживания, оказали существенное влияние на ее организационное, структурно-функциональное, профессиональное состояние.

В настоящее время данная система приобретает все большее значение для разных категорий населения - пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми - в связи с созданием для них профильных социальных услуг.

Качество, эффективность, результативность, адресность и комплексность становятся существенными принципами деятельности социальных учреждений. Вводятся все новые критерии оценки ее результатов. Нормой становятся государственный контроль и формы общественного контроля с участием общественных советов, которые создаются при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Механизм законодательного регулирования оказывает существенное влияние и на развитие инфраструктуры социальных учреждений государственного, общественного и частного характера. В то же время следует отметить недостаточную разработанность категориального аппарата, противоречивость в научных воззрениях на содержание понятия «социальное обслуживание». социальное обслуживание население российский

Теоретическое осмысление социального обслуживания как научной проблемы и как специфической социальной деятельности

В правовой научной литературе по проблеме социального обслуживания населения ведутся активные дискуссии, но до сих пор нет однозначного толкования категории «социальное обслуживание».

По мнению многих авторов, социальное обслуживание является правовым или социальным институтом, системой, сектором социальной сферы, сферой; одни сравнивают его с процессом, другие, довольно узко, - с технологией.

Спорным является представление социального обслуживания в качестве института. Для исследования содержания понятия «институт» в контексте социального обслуживания обратимся к научной концепции Герберта Спенсера, который рассматривает социальные институты как механизмы самоорганизации совместной жизни людей [17, с. 47].

На основе данной позиции некоторые авторы предлагают рассматривать эти институты через устойчивые формы организации совместной деятельности людей, исторически обусловленные, регулируемые посредством традиций, обычаев и направленные на удовлетворение основных потребностей общества [5, с. 503].

П. Блау, который внес существенную лепту в понимание сути категории «институт», значительно обогатил научные представления исследователей тем, что сформулировал виды классификации и сущностные характеристики понятия «институт» [3, с. 93-105].

При классификации институтов он использовал подход, согласно которому ценности являются основой нормативной структуры. Институты названы им как интегративные, дистрибутивные, организационные. П. Блау ставит институт в определенную зависимость от характера выполняемых им функций для общества, а именно от того, какие потребности он призван удовлетворять. Потребности в «скрыто- сти» должны быть удовлетворены через интегративные институты, на удовлетворение адаптационных потребностей ориентированы дистрибутивные институты, а потребности в интеграции и достижении целей реализуются через организационные институты [3, с. 93-105].

В отношении сферы социального обслуживания у некоторых авторов сложилось мнение, что социальное обслуживание как институт необходимо представить через комплекс установок, правил и норм, на основе которых регулируются отношения в этой области [12].

Среди представителей научного юридического сообщества существует также точка зрения, согласно которой социальное обслуживание является правовым институтом, а следовательно, обладает обособленным комплексом юридических норм, регулирующих общественные отношения по предоставлению социальных услуг различным категориям граждан [17].

Известно, что нормы, правила, установки, стандарты и другие акты права социального обслуживания сформированы в Российской Федерации только в середине 90-х гг. в связи с принятием системообразующих федеральных законов и иных нормативов; однако с 2013 г. система вновь была подвергнута серьезным изменениям в связи с принятием нового федерального закона.

Складывается убеждение, что представление о социальном обслуживании как институте не только правовом, но и социальном в научной литературе еще не сформировалось - прежде всего по причине отсутствия целого ряда составляющих его признаков. Поэтому было бы правильнее назвать процесс формирования этого института институционализацией.

Известно, что институционализация - это процесс определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, а также приведение их в систему, направленную на удовлетворение определенной общественной потребности. Институционализация включает в себя несколько этапов. Первый этап предполагает определение общественной потребности, для удовлетворения которой требуются совместные организованные действия. Формирование общих целей происходит на втором этапе. Для третьего этапа характерно то, что в стихийном социальном взаимодействии формируются социальные нормы и правила и др. [22, с. 143].

Учитывая вышеперечисленные позиции, следует отметить, что социальное обслуживание ближе к пониманию сути институционализации, поскольку в данной сфере происходят регулярные законодательные, структурные, функциональные изменения, ориентированные на потребности общества, но устойчивых характеристик, закрепления норм и развитых социальных практик не сложилось.

Рассмотрим социальное обслуживание в качестве правовой или социальной системы.

Как известно, системный подход предполагает выявление целостности объекта, определение взаимосвязей и объединение их в общую теоретическую конструкцию. В поле зрения исследователей находятся все элементы системы, взаимосвязи - как внутри ее, так и внешние по отношению к ней; также подвергается оценке то, на каком уровне выполняются целевые функции данной системой. Между тем социальная подсистема имеет схожее значение в исследовании различных социальных явлений, но в то же время имеются и некоторые отличия, ориентированные на высокую степень организации, строгую определенность участия и действий участников.

В научной литературе сложилось представление, что социальное обслуживание на современном этапе еще не сформировалось в самостоятельную систему, а представляет одну из подсистем социальной защиты населения. Именно данная подсистема, деятельность которой имеет специфическое значение, направлена на предоставление услуг населению, находящемуся в трудной жизненной ситуации (ФЗ от 1995 г.)1 или нуждающемуся в социальном обслуживании (ФЗ от 2013 г.) Об основах социального обслуживания населения в Рос-сийской Федерации: Федер. закон от 10 дек. 1995 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 30, ст. 3033. Об основах социального обслуживания граждан в Рос-сийской Федерации: Федер. закон от 28 дек. 2013 г. № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) // Российская газета. 2013. 30 дек..

В то же время важно подчеркнуть, что подсистема «социальное обслуживание» как часть системы изучается самостоятельно и сама обладает системными качествами. Уточним данный вывод, используя отдельные теоретические воззрения, в которых социальное обслуживание выступает подсистемой социальной политики России, функционирование которой направлено на обеспечение социальной безопасности членов общества и их семей в определенной жизненной ситуации [19].

Е. Н. Тимошина называет социальное обслуживание «как системную целостность», обращая внимание на тот факт, что данная система представлена на федеральном, региональном, муниципальном и организационном уровнях. Она имеет свои принципы, правовые нормы, стандарты развития.

Полагаем, что не стоит возражать данной позиции. Убедительными аргументами является и то, что, как любая система, социальное обслуживание имеет свои подсистемы. Мы можем назвать только некоторые из них: социальное обслуживание семьи и детей, социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, т. е. разделение подсистем по объектному или категориальному признаку, разделение по типу учреждений или виду социального обслуживания и т. д.

В отличие от отечественной практики системы социального обслуживания во всем мире стремятся не к всеобщности, а к большей индивидуализации [27, р. 28].

Рассмотрим подходы современных авторов к содержанию понятия «социальное обслуживание» с точки зрения нормативного и научного определения. Важно отметить, что мнения зачастую не только не совпадают, но иногда противоположны. Так, социальное обслуживание характеризуется как социальная деятельность, целью которой является адаптация, социальная реабилитация и абилитация отдельной личности, семьи или сообщества [20]. Также социальное обслуживание представляют как совокупность услуг, оказываемых различным категориям населения, находящимся в зоне социального риска [21, с. 400].

Существует мнение, согласно которому социальное обслуживание является комплексом мер, направленных на оказание социальной помощи нуждающимся гражданам, с целью сохранения общественного здоровья, стабилизации жизнедеятельности, разрешения кризисных ситуаций, развития самообеспечения и взаимопомощи [23, с. 47].

Практически аналогичная точка зрения принадлежит еще одному автору, который отмечает, что социальное обслуживание - это конкретные социальные услуги людям для удовлетворения потребностей, необходимых для их нормального развития, людям, зависящим от других (тем, кто не может сам о себе позаботиться) [1, с. 113].

На наш взгляд, трактовка категории, в которой социальное обслуживание представлено как «система организаций и лиц, обеспечивающих поддержание жизнедеятельности людей, которые не способны удовлетворять свои повседневные потребности без посторонней помощи», является типичной; ее авторы отмечают только ее пассивную функцию [24, с. 36-37].

Социальное обслуживание мы отмечаем как правовую, так и социальную категорию. Большая часть приведенных выше мнений, как видим, предлагает формулирование понятия с позиции социальной науки.

Обратимся к авторам, которые рассматривают социальное обслуживание как правовую категорию, а социальное обслуживание связывают, в частности, с охраной права человека на достойную жизнь, идентифицируя ее с оказанием услуг [11].

Согласно другой позиции социальное обслуживание отнесено к родовому понятию, объединяющему в себе две группы отношений: оказание социальной помощи и удовлетворение потребностей граждан в социальных услугах. В режимах правового регулирования таких отношений есть ряд различий. Они, по мнению исследователя, регламентируются нормами, составляющими соответственно «социальную поддержку» и «социальное содействие» [2].

Существует еще одна точка зрения: социальное обслуживание - деятельность специальных организаций по предоставлению различного рода услуг бесплатно или безэквивалентно в соответствии с установленными государственными стандартами по социальной реабилитации и адаптации для лиц, находящихся по не зависящим от них обстоятельствам в ситуациях, нарушающих их жизнедеятельность, которые они не могут преодолеть самостоятельно (или с помощью лиц, обязанных по закону их содержать) [4, с. 56-58, 60].

Обобщая изложенные выше научные взгляды на содержание понятия «социальное обслуживание», отметим, что оно характеризуется по-разному. Прежде всего, это вид социальной деятельности, или деятельность специальных организаций, или форма предоставления социальных услуг в ответ на запрос, потребность, нужду, или система организаций и лиц, или совокупность мер; комплекс услуг; возможность охраны права человека на достойную жизнь и др.

Для уточнения сути категории обратимся к нормам федеральных законов, в которых современная система социального обслуживания населения в Российской Федерации получила свое содержательное обоснование. Федеральный закон от 1995 г. ввел в правовое русло такое важное понятие, как «социальное обслуживание» (ст. 1), где оно обозначено как деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Федеральным законом от 2013 г. были предложены не только формулировка понятия «социальное обслуживание», где оно обозначено как деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам (ст. 3), но и принципиально иные подходы к системе социального обслуживания населения в России Об основах социального обслуживания граждан в Рос-сийской Федерации: Федер. закон от 28 дек. 2013 г. № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019)..

Безусловно, многие важные положения, указанные в федеральных законодательных актах, уже получили свое развитие в правовой и социальной практике.

Следует также отметить, что социальное обслуживание как динамично развивающаяся система не может рассматриваться вне международного опыта и национальных традиций. Она должна развиваться в рамках изменений самого общества и его институтов в условиях постиндустриального общества [36, рр. 81-89].

Необходимо признать, что не во всех странах социальное обслуживание понимается одинаково, оно имеет свою философию и явно выраженные практические действия [6, с. 26]. Наблюдаются расхождения в понимании сути научного обоснования, системе ценностей, целей и функций. Различаются подходы и к формированию стандартов. В содержание понятий зачастую вкладывается разный смысл.

Так, особенностью современной системы социального обслуживания в Великобритании стал переход от традиционного к либеральному типу управления, при котором роль государства в реализации социальных услуг не снижалась, но значительное место в ней отводилось рынку [37, рр. 634-649]. В законодательстве Великобритании всегда происходила борьба между неоконсервативным и неолиберальным подходами к социальному обслуживанию населения [28, р. 479].

В английской научной литературе критика современной системы социального обслуживания отмечает: общее снижение качества работы, переход к оказанию социальных услуг на основе контракта, предоставление одних и тех же услуг многими поставщиками, организация оценки системы предоставления услуг [32, р. 369]. Несмотря на то, что сами по себе некоторые факторы не имеют негативного значения, отмечается, что в рамках организации системы социального обслуживания они сыграли негативную роль [25, р. 304].

В некоторых английских источниках социальное обслуживание сравнивается с процессом, который направлен на оказание разносторонней помощи индивидам и группам [34, р. 76]. В этом контексте внимание акцентировано на оказание практический помощи. Большая часть подходов к содержанию понятия «социальное обслуживание» связано с тем, что оказание социальной помощи требует наличия специализированной профессии - социального работника [31, рр. 3-21].

Важно также подчеркнуть, что система социального обслуживания в Великобритании в первую очередь определяется через понятие «социальное страхование». В этом заключается ее специфика [8, с. 12].

В 60-е гг. в Закон о социальной защите населения США были внесены существенные поправки, которые оказали серьезное влияние на дальнейшее развитие системы предоставления государственных социальных услуг. Большую роль здесь сыграл курс на расширение прав общин [39, рр. 45-63]. В поправках оговаривались вопросы разделения функций государственных и негосударственных служб помощи. Основные поправки касались вопросов разделения функций государственных и негосударственных служб помощи. Благодаря тому, что государственным службам было разрешено получение услуг от других агентств, появилась возможность подписывать контракты с частными и добровольческими организациями для обеспечения услуг. Во многих случаях содержать большой штат работников в государственных службах оказалось существенно дороже, чем нести расходы по договорам. Кроме того, работники добровольческого сектора обладали опытом, которого не было у государственных служащих. В США покупка услуг на основе контракта в настоящее время является обычной практикой работы социальных служб.

Основными факторами возникновения практики предоставления социальных услуг на контрактной основе в США стали интенсивный рост расходов на социальные цели и неспособность государственной службы справиться с тем объемом обязанностей, которые возлагались на нее в связи с реализацией программ помощи [10, с. 64]. При этом в начале 2000-х гг. все чаще стали говорить о расколе в американском обществе в отношении законодательства о предоставлении социальных услуг [26, р. 175].

В законе Финляндии о социальном обслуживании (1982 года) социальное обслуживание определяется как совокупность социальных услуг, средств поддержки за счет социальных пособий, а также действий, которые призваны служить укреплению социальной обеспеченности и способствовать развитию отдельного человека, семьи, сообщества. Отмечается, что в 1980-х и 1990-х гг. система законодательных мер была нацелена на активизацию тех граждан, у которых не было серьезных проблем, кроме безработицы [35, р. 264]. В настоящее время система мер охватывает более широкие категории получателей помощи: женщин, молодых и пожилых граждан, мигрантов, молодых матерей, неквалифицированных лиц, инвалидов; поэтому нагрузка на бюджет растет, а требования ужесточаются [30, рр. 1-5].

В большинстве экономически развитых стран в социальном обслуживании действуют многочисленные ассоциации. Они образованы с целью защиты своих членов. Так, в США развита практика социального обслуживания, которая обеспечивает общины в соответствии со специальными программами. Особо показательным в этой связи является социальное обслуживание в Швейцарии. Страна разделена на двадцать шесть кантонов, в каждом из них разработано свое законодательство. В этой стране для преодоления системной бедности используются ресурсы как общин, так и государства [29, р. 570].

В развивающихся странах пытаются не только копировать опыт развитых стран, но и использовать собственные ресурсы и технологии, которые являются доступными.

Отмечается, что в западных странах обязательная социальная защита и социальное обслуживание касаются практически всего населения, а в развивающихся странах распространяются на лиц, занятых в формальной экономике [38, р. 39]. В рамках дискуссий постоянно обсуждается вопрос об объеме социальных услуг населению развивающихся стран: помогать всем или только особо нуждающимся [33, р. 8].

Различия в понятийном аппарате и организации практики социального обслуживания, как мы полагаем, обусловлены следующими факторами: во-первых, это различия, существующие в культуре и традициях, связанные с историческим опытом функционирования государства, а также особенностями организационного и политического устройства; во-вторых, уровень экономического развития страны, особенности социальной политики, степень демократизации общественных отношений и соблюдение конституционных прав человека.

Однако такие специфичные условия развития опосредованы, с одной стороны, разным подходом к отбору социально-демографических групп населения, а с другой - формированием системы правовых механизмов социального обслуживания и источников финансирования. Отечественный и международный опыт свидетельствует о том, что все это находится в тесном взаимодействии.

Проведенный нами анализ позволяет сформулировать вывод о недостаточности теоретического обоснования содержания понятия «социальное обслуживание населения», а также о противоречивости представленных позиций.

Законодательное регулирование системы социального обслуживания населения в России (1991-2012 гг.)

В правовом обеспечении системы социального обслуживания значительная роль отводится механизму законодательного регулирования. Основные составляющие такого механизма формулируют так:

а) создание единого комплекса федеральных законов, касающихся сферы социального обслуживания;

б) формирование правового поля субъектов Российской Федерации, выражающих нормы правообеспечения социального обслуживания;

в) создание и реализация подзаконных нормативных актов, устанавливающих порядок управления системами и подсистемами социального обслуживания;

г) отработка системы нормативных регламентов деятельности отдельных учреждений и категорий специалистов социальных служб и др. [17].

Рассмотрим, какое значение имеет механизм законодательного регулирования деятельности системы социального обслуживания относительно практики.

Во-первых, успешное функционирование системы социального обслуживания возможно только при условии реального и систематического применения сформировавшейся совокупности юридических средств.

Во-вторых, правовые нормы должны обеспечивать управление этой системой и ее подсистемами, способствовать координации деятельности различных ведомственных социальных служб, упорядочивать их взаимодействие на одной территории. Реализация этих условий является основой для развития системы социального обслуживания, так как именно юридические нормы позволяют создавать и поддерживать соответствующие организационно- функциональные характеристики межведомственных систем управления социальным обслуживанием [17].

При формировании механизма правового регулирования сферы социального обслуживания в Российской Федерации предлагается рассматривать три уровня: международный, федеральный и уровень субъектов РФ.

На международном уровне, как известно, правовая система в России опирается на документы регламентирующего и рекомендательного характера, применяемые в мировом сообществе, - декларации, конвенции, резолюции и др. На федеральном уровне в основе правового регулирования социального обслуживания следует отметить Конституцию и кодексы РФ, а также законы и подзаконные акты внутригосударственного значения. На уровне субъектов Российской Федерации - региональные законы и нормативно-правовые акты, направленные на реализацию федеральных и региональных законов [15, с. 82].

В международном масштабе значение нормативных документов в толковании понятия «социальное обслуживание» может быть проанализировано с двух точек зрения. Во- первых, они закрепляют социальные стандарты, в соответствии с которыми в идеале должны быть сформированы законодательные документы всех стран. Во-вторых, такого уровня документы способствуют унификации (интернационализации) законодательства.

В то же время следует отметить, что есть определенные трудности в приведении действующего законодательства на уровне Российской Федерации в соответствие с международными стандартами. Основная причина этого заключается в том, что Россия не ратифицировала ни одну из конвенций, содержащих универсальные положения по социальному обслуживанию населения. Однако в пункте 4 статьи 15 Конституции РФ прямо предусматривается действие на территории России общепризнанных принципов и норм международного права, поэтому отсутствие акта признания конкретных норм не делает невозможным их включение в федеральные законы или законы субъектов РФ [7, с. 71].

На наш взгляд, отсутствие необходимых дефиниций, произвольное применение терминов, разные толкования одних и тех же понятий негативно влияют на качество документов. Все это свидетельствует о необходимости формирования единого правового поля для разработки терминологии и понятийного аппарата при формулировании и такого понятия, как «социальное обслуживание».

К середине 90-х гг. в Российской Федерации были заложены основы законодательного регулирования системы социального обслуживания на федеральном уровне. Это были документы двух типов: первый - законы как акты, обладающие высшей юридической силой (Конституция Российской Федерации, федеральные законы); второй - подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и инструкции министерств и ведомств).

На основе данных документов система социального обслуживания определяется как государственная сфера, включающая в себя органы власти различных уровней, обеспечивающие государственную поддержку разным категориям населения, а также предприятиям и учреждениям.

Правовые нормативные акты, принимаемые субъектами Российской Федерации, выступают инструментами правового регулирования социального обслуживания на локальном уровне, являясь производными от федеральных законов. Следует отметить, что сфера применения данных правовых нормативных актов ограничена.

Законодательное регулирование современной системы социального обслуживания населения в Российской Федерации складывается с начала 90-х гг., т. е. с момента принятия Конституции РФ Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г.) (с учетом поправок, внесен-ных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398..

В Конституции РФ провозглашается построение социального государства, которое призвано обеспечить достойную жизнь и свободное развитие личности, гарантии права на труд, социальное обеспечение и защиту, медицинское обслуживание, жилье, образование, охрану семьи, материнства, отцовства и детства. В 1993 г. также была принята Концепция развития социального обслуживания населения в Российской Федерации, которая содержит положения о том, что практическое становление этой отрасли, понимаемой как совокупность социальных услуг и поддержки насел е- ния средствами к существованию, позволяет приблизить Россию к общеевропейскому пониманию содержания ее деятельности [9, с. 40-41].

Кроме того, как мы уже отмечали, были разработаны федеральные законы «О социальной защите граждан пожилого возраста и инвалидов» и «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (1995 г.). Следует отметить и другие нормативные акты федерального уровня, где в той или иной степени рассматриваются вопросы социального обслуживания. Так, например, федеральные законы «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (1995 г.)1, «О ветеранах»2 и др.

Значительным событием стала разработка и реализация национальной программы социальных реформ в Российской Федерации на 1996-2000 гг. Ее принятие серьезно повлияло на развитие существующей системы социального обслуживания и на характер произошедших в ней изменений. Указанная программа предусматривала развитие новых социальных технологий, формирование сети специальных учреждений социального обслуживания, увеличение объема и расширение перечня оказываемых социальных услуг. Одновременно осуществлялось формирование новых элементов социальной инфраструктуры, учреждений социального обслуживания граждан. При этом реорганизация системы проводилась с учетом приоритета предоставления каждому конкретному человеку установленных государством социальных норм и гарантий его жизнеобеспечения.

Для реализации программы была создана соответствующая нормативная база, приняты федеральные законы «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» О внесении изменений в Федеральный закон «О про-житочном минимуме в Российской Федерации»: Федер. закон от 3 дек. 2012 г. № 233-ФЗ // Российская газета. 2012. 7 дек. и «О государственной социальной помощи» О государственной социальной помощи: Федер. закон от 17 июня 1999 г. № 178-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 29, ст. 3699.. Эти законы заложили основу для правоприменения категории прожиточного минимума.

Актуальность данные законы приобрели и для субъектов РФ, поскольку почти каждый регион страны относительно обособленно разрабатывал социальные стандарты, систему важнейших социальных индикаторов жизнедеятельности населения. Это обстоятельство обусловило разработку специальной нормативной базы для решения вопросов социального обслуживания населения на региональном уровне [7, с. 73].

В то же время появилась потребность в новом механизме государственного правового регулирования, который позволил бы обеспечить баланс между федеральным и региональным законодательством. Предстояло активнее задействовать все уровни (федеральный, региональный), определить для каждого из них задачи, полномочия, механизмы реализации, источники финансирования системы социального обслуживания. Упорядочению данного процесса способствовало внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (пред-ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Федер. закон от 4 июня 2003 г. № 95-ФЗ // Там же. 2003. № 40, ст. 3822.. В результате система социальной защиты и социального обслуживания населения была выведена из сферы компетенции органов местного самоуправления, основная финансовая, социальная нагрузка и ответственность возложены на властные региональные структуры.

Однако нормативные документы, принятые в регионах, часто построены по единому образцу, они фиксируют право жителей регионов на получение разовой или постоянной помощи в случае, если совокупный душевой до

ход семьи находится ниже установленного на территории прожиточного минимума.

В этой ситуации следует отметить, что не во всех субъектах Российской Федерации сформировалось правовое поле сферы действия права в системе социального обслуживания применительно к конкретной социальноэкономической ситуации.

Механизм законодательного регулирования оказал влияние не только на правовые, но и на организационно-структурные изменения в системе социального обслуживания населения Российской Федерации. В то же время анализ становления и развития системы на региональном уровне позволяет сделать вывод о тенденции, которая относительно устойчиво формируется и свидетельствует о росте количества социальных учреждений, имеющих разнообразную номенклатуру услуг и различное число обслуживаемых граждан.

Рассмотрим данные ведомственной статистики, представленные Министерством здравоохранения и социального развития РФ. Анализ предполагал учет показателей, характеризующих систему социального обслуживания населения в разные периоды, начиная с 1992 по 2004 г. (рис. 1-5) .

Следует обратить внимание на то, что до 2005 г. социальное обслуживание по темпам роста рабочих мест входило в группу наиболее генерирующих сфер деятельности во всех субъектах Российской Федерации. Система социального обслуживания своеобразно мультиплицировала рабочие места в смежных социальных сферах занятости.Государство стало создавать новые типы социальных учреждений, тем самым отвечая на потребности различных категорий населения, в первую очередь людей пожилого возраста, инвалидов и семей с детьми.

Рис. 1. Развитие системы социального обслуживания в Российской Федерации (1992-2004 гг.), стационарные учреждения

В соответствии с федеральным законодательством активно развивается система стационарных учреждений для пожилых граждан (дома милосердия, геронтологические центры, дома малой вместимости - специальные жилые дома), были созданы нестационарные учреждения - центры социального обслуживания населения, комплексные центры социального обслуживания. С одной стороны, создание социальных учреждений позволило улучшить условия проживания в них и привлечь больше внимания к клиентам за счет повышения качества обслуживания. С другой стороны, рост количества социальных учреждений и диверсификация их типов предопределили расширение амплитудного диапазона предоставляемых социальных услуг населению.

Не менее важно и то, что в 90-е гг. начинает формироваться личностно ориентированная разветвленная система учреждений социального обслуживания семьи и детей (центры помощи семье и детям, социальные реабилитационные центры для несовершеннолетних детей, приюты, центры реабилитации для детей- инвалидов и т.д.), что стало принципиально новым вектором в развитии системы социального обслуживания.

Рис. 3. Развитие системы социального обслуживания в Российской Федерации (1992-2004 гг.), центры социального обслуживания

Основная функция новой системы учреждений социального обслуживания семьи и детей заключалась в профилактике семейного неблагополучия, предоставлении индивидуальной помощи семье и детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, оказании помо щи в социальной реабилитации и адаптации детям с девиантным поведением, детям-инва- лидам и детям-сиротам. Новые формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предполагали жизнеустройство детей в семейной среде.

Рис. 4. Развитие системы социального обслуживания в Российской Федерации (1992-2004 гг.), полустационарные учреждения (отделения временного проживания), количество отделений

В результате создания государственной медико-социальной службы реабилитации для инвалидов был реализован современный социально-медицинский подход в реабилитации инвалидов. Государственная медико-социальная служба реабилитации инвалидов подразумевала создание реабилитационных центров для инвалидов молодого возраста, а также перепрофилирование и реструктуризацию многих ранее входящих в нее служб (например, ВТЭК в МСЭ) [7, с. 74].



Рис. 5. Развитие системы социального обслуживания в Российской Федерации (1992-2004 гг.), нестационарные учреждения (отделения дневного пребывания)

Анализируя тенденции в развитии сети социальных учреждений за весь период статистического наблюдения в целом по Российской Федерации, следует отметить, что количество учреждений социального обслуживания людей пожилого возраста и инвалидов с 1992 по 2004 г. выросло до 2025 тыс. Ежегодно в таких учреждениях социальные услуги получали около 15 млн пожилых граждан (46,5 % общего числа граждан пожилого возраста). Также в последние годы была полностью создана новая комплексная система социальной поддержки семьи, которая включает более 3200 учреждений.

Развитие системы социального обслуживания населения в Российской Федерации наблюдалось до 2005 г., пока система находилась в ведении муниципальных органов власти. С момента передачи полномочий по управлению и законодательному регулированию системы социального обслуживания на региональный уровень отмечается некоторая стагнация в ее развитии.

Новый вектор преобразований система социального обслуживания населения в России приобрела в результате принятия Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации.

Нормативное и структурно- функциональное состояние системы социального обслуживания населения в Российской Федерации с 2013 г.

Система социального обслуживания населения в России с 2013 г. приобрела новое правовое и социальное назначение. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ установил основы государственной политики и основы правового регулирования в сфере социального обслуживания на федеральном уровне и на уровнях субъектов Российской Федерации в пределах полномочий, установленных данным федеральным законом. Правовое регулирова ние социального обслуживания граждан в настоящее время реализуется на основании, прежде всего, этого закона, других федеральных и региональных законов, нормативно-правовых актов.

В нормативной и структурно-функциональной модели современной системы социального обслуживания, в соответствии со статьей 5 настоящего Закона, обозначена деятельность, которая осуществляется на уровне федерального органа исполнительной власти и органа власти субъекта Российской Федерации. Главная их задача заключается в осуществлении функции по выработке и реализации государственной политики и в нормативноправовом регулировании действующей системы. Кроме того, в отличие от предыдущих законов, в данной статье указывается, что в структуру системы входят негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации, в том числе социально ориентированные, а также индивидуальные предприниматели. В предыдущем законе (№ 195 от 10 декабря 1995 г.) отмечается, что социальное обслуживание государственной системы социальных служб осуществляется также предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Если проводить сравнение с ранее принятым федеральным законом о социальном обслуживании населения (1995 г.)1, то закон (2013 г.)Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации: Федер. закон от 10 дек. 1995 г № 195. Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации: Федер. закон от 28 дек. 2013 г. № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019). ввел не только новые механизмы правового регулирования системы, он положил начало преобразованию всей нормативно-правовой базы, уточнил содержание целого ряда норм и понятий.

На наш взгляд, важным представляется замена категории «клиент, находящийся в трудной жизненной ситуации», на категорию «получатель услуг, нуждающийся в социальном обслуживании». Проведем сравнение этих понятий, которые получили развернутое правовое обоснование в перечисленных нами федеральных законах (таблица).

Сравнение норм федеральных законов №195 от 10.12.1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и №442 от 28.12.2013г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» о признания граждан, нуждающимися в получении социальных услуг

Ст. 15, п. 1.3	наличие ребенка или детей (в том числе, находящихся под опекой, попечительством), испытывающих трудности в социальной адаптации;	Гл. II, ст. 10	Социальное обслуживание в стационарных учреждениях ... осуществляется путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе, и обеспечивает создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга.
Ст. 15, п. 1.4	отсутствие возможности обеспечения ухода (в том числе временного) за инвалидом, ребенком, детьми, а также отсутствие попечения над ними;	Гл. II, ст. 11	Предоставление временного приюта .предоставляется детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, безнадзорным несовершеннолетним, детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, гражданам без определенного места жительства и определенных занятий, гражданам, пострадавшим от физического или психического насилия, стихийных бедствий, в результате вооруженных и межэтнических конфликтов, другим клиентам социальной службы, нуждающимся в предоставлении временного приюта.
Ст. 15, п. 1.5	наличие внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами, страдающими психическими расстройствами, наличие насилия в семье;	Гл. II, ст. 12	Организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания .предоставляется социально-бытовое, социально-медицинское и иное обслуживание сохранившим способность к самообслуживанию и активному передвижению гражданам преклонного возраста и инвалидам, а также другим лицам, в том числе несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации.
Ст. 15, п. 1.6	отсутствие определенного места жительства, в том числе у лица, не достигшего возраста двадцати трех лет и завершившего пребывание в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;	Гл. II, ст. 13	Консультативная помощь . предоставляются консультации по вопросам социально-бытового и социально-медицинского обеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи, социально-правовой защиты.
Ст. 15, п. 1.7	отсутствие работы и средств к существованию;	Гл. II, ст. 14	Реабилитационные услуги .оказывают помощь в профессиональной, социальной, психологической реабилитации инвалидам, лицам с ограниченными возможностями, несовершеннолетним правонарушителям, другим гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию и нуждающимся в реабилитационных услугах.
С. 15, п. 1.8	наличие иных обстоятельств, которые нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации признаны ухудшающими или способными ухудшить условия жизнедеятельности граждан.
Федеральный закон № 442 от 28.12.2013 г.	Федеральный закон № 195 от 10.12.1995 г.
Ст. 3, п. 3	Получатель социальных услуг - гражданин, который признан нуждающимся в социальном обслуживании и которому предоставляются социальная услуга или социальные услуги	Ст. 3, п. 2	Клиент социальной службы - гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации, которому в связи с этим предоставляются социальные услуги.
Ст. 15, п. 1	Гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании в случае, если существуют следующие обстоятельства, которые ухудшают или могут ухудшить условия его жизнедеятельности:	Глава II, ст. 7,п. 1	Государство гарантирует гражданам право на социальное обслуживание в государственной системе социальных служб по основным видам, определенным настоящим Федеральным законом в порядке и на условиях, которые устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Ст. 15, п. 1.1	полная или частичная утрата способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности;	Гл. II, ст. 8	Материальная помощь: предоставляется: ...гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, в виде денежных средств, продуктов питания, средств санитарии и гигиены, средств ухода за детьми, одежды, обуви и других предметов первой необходимости, топлива, а также специальных транспортных средств, технических средств реабилитации инвалидов и лиц, нуждающихся в постороннем уходе.
Ст. 15, п. 1.2	наличие в семье инвалида или инвалидов, в том числе ребенка-инвалида или детей-инвалидов, нуждающихся в постороннем уходе;	Гл. II, ст. 9	Социальное обслуживание на дому предоставляется: ...одиноким гражданам и гражданам, частично утратившим способность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, предоставляется помощь на дому в виде социальнобытовых, социально-медицинских услуг и иной помощи.

Сравнение норм (таблица) показывает не только разницу в концепциях законов, но и структурные и содержательные изменения. Важно отметить, что в федеральном законе 1995 г. обстоятельства нуждаемости в социальном обслуживании сформулированы через виды услуг, формы социальной помощи и уже затем перечисляются категории граждан и детей, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации. В федеральном законе 2013 г. обстоятельства нуждаемости описаны более четко.

Обращает на себя внимание и тот факт, что приведенные обстоятельства предусматривают поддержку в первую очередь тех граждан, которые нуждаются в социальной помощи и социальных услугах. Отметим, что в законе 1995 г. практически ничего не сказано о создании условий для граждан трудоспособного возраста в реализации их трудового потенциала.

В то же время следует отметить, что в федеральном законе 2013 г. содержание понятия «социальная услуга» имеет иной контекст. Оно сформулировано как «социальная услуга - действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, срочной помощи гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности» Об основах социального обслуживания граждан в Рос-сийской Федерации: Федер. закон от 28 дек. 2013 г. № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019)..

Указанное положение закона поддержано исследователями.

Е.Н. Тимошина при описании социальной услуги делает акцент на условия, способствующие развитию самопомощи, самообеспечению. Это означает, что в рамках механизма правового регулирования социального обслуживания гражданин становится больше субъектом, чем объектом социальной услуги [18].

В развитие данной темы следует рассматривать индивидуальный подход и социальное сопровождение, которое в результате применения правильно подобранных процедур также может способствовать изменению жизненной ситуации, увеличению степени самостоятельности граждан, семей с детьми.

Индивидуальная программа (ст. 16 Закона) составляется исходя из потребности гражданина в социальных услугах. В ней определены виды, объем, периодичность, условия, сроки предоставления социальных услуг, перечень рекомендуемых поставщиков, а также мероприятия по социальному сопровождению Там же.. Индивидуальная программа подкрепляется заключением договора с поставщиком услуг.

Таким образом, проблема соблюдения прав гражданина, учет его нуждаемости в социальных услугах, при этом индивидуальный и адресный подход, являются ключевой темой в новом федеральном законе. Важны и другие аспекты механизма законодательного регулирования системы социального обслуживания с целью реализации запроса и потребности гражданина на оказание качественной социальной услуги.

...