В'їзний туризм в Україні

Низка міжнародних договорів, конвенцій і декларацій міжнародних організацій формують основи міжнародно-правового регулювання системи туризму і міжнародних подорожей. Стаття 24 Загальної декларації прав людини, прийнята Генеральною Асамблеєю Організації Об'єднаних Націй 10 грудня 1948 р., проголошує: "Кожна людина має право на відпочинок і вільний час, включаючи розумне обмеження робочого часу і періодичні оплачувані відпустки". Стаття 12 "Міжнародного пакту про громадянські і політичні права", прийнятого 6 грудня 1966 р. Генеральною Асамблеєю ООН, закріплює право кожної людини вільно покидати будь-яку країну, враховуючи власну.

Із зростанням обсягів туризму і розширенням його географії, а також з розвитком засобів транспорту і включенням у маршрути декількох країн одночасно, до спрощення туристичних поїздок залучені регіональні організації, перш за все ті, що діють в Європі:

- Євро-Афро-Азіатська академія з туризму (АЄААТ);

- Європейська асоціація директорів готельних шкіл (ЄУХОФА);

- Європейська асоціація пішохідного туризму (ЄРА);

- Європейська асоціація рекреації й відпочинку (ЄЛРА);

- Європейська організація відпочинку (ЄЛО);

- Європейська організація з розвитку кінно-спортивного туризму (ОЄПТЕ);

- Європейська туристська комісія (ЄТК);

- Європейська федерація конгресних міст (ЄФКТ);

- Європейська федерація мотелів (ЄМФ);

- Європейські "супутники" (КЄ);

- Європейський інститут з вивчення та досліджень у сфері туризму (ІЄРЕТ);

- Європейський спілка працівників туризму (ЄУТО);

- Європейська спілка керівників асоціацій (АЄДА).

Важливо також враховувати взаємозв'язок міжнародних організацій в окремих технологічних циклах туристичної діяльності з відповідними регіональними (перевезення, розміщення, анімація тощо).

Наприклад, Міжнародна організація цивільної авіації (International Civil Aviation Organization - IKAO) є основним міжнародним органом, що здійснює багатостороннє регулювання світового повітряного транспорту на міждержавному рівні. У той же час, регіональні міжурядові організації цивільної авіації вирішують проблеми повітряного транспорту відповідних регіонів і координують діяльність відповідних держав, а також авіакомпаній і аеропортів у цих регіонах. Координацію діяльності цих організацій здійснює ІКАО. Основними регіональними організаціями Європи є:

- Європейська конференція цивільної авіації, ЄКАК (European Civil Aviation Conference, ECAC);

- Європейська організація по безпеці аеронавігації, Євро-контроль;

- Міжнародна асоціація повітряного транспорту (ІАТА);

- Міжнародна морська організація (ІМО);

- Міжнародний клуб гідів (ІГК);

- Міжнародна дорожньо-транспортна спілка (ІРУ);

- Міжнародний комітет залізничного транспорту (СІТ);

- Міжнародна спілка залізниць (ЮІК);

- Міжнародна асоціація організаторів екскурсійних та туристичних програм (ІСТА);

- Міжнародна готельна асоціація (МГА).

Усього, як зазначають В. Д. Уваров і К. Г.Борисов, вже на початку 90-х років функціонувало близько 200 міжнародних і регіональних організацій [1].

Розвиток міжнародного туризму стає усе актуальнішим. У таких умовах неминуче виникають проблеми і труднощі, пов'язані з перетинанням кордонів і виконанням прикордонних та інших туристичних формальностей. У цьому зв'язку особливо гостро постає питання про регулювання туризму в рамках не тільки окремо взятої країни і сусідніх з нею держав, а й світового співтовариства взагалі. Значну частину цієї роботи проводить Всесвітня туристична організація (ВТО або ЮНВТО) як основна міжурядова організація в галузі туризму. ВТО представляє інтереси майже 150 країн - дійсних членів; 5 територій - асоційованих членів, а також понад 400 членів, що приєдналися до цієї організації (членів Ділової Ради ВТО).

Датою "народження" ВТО вважають 2 січня 1975 р. (цього дня набули чинності її статутні норми і правила). ВТО утворилася в результаті реорганізації створеного 1925 р. Міжнародного Союзу Офіційних Туристичних Організацій (МСОТО). Статут ВТО - це міждержавний договір, ратифікований 51 державою, офіційні туристичні організації яких були членами МСОТО.

У 1977 р. ООН і ВТО уклали Угоду про взаємне співробітництво, причому, як випливає з тексту договору, "ООН визнає ВТО відповідальною за прийняття таких заходів, що можуть виявитися необхідними для розв'язання проблем у сфері туризму" [1] .

Співробітництво ООН і ВТО здійснюється в галузі обміну відповідними рекомендаціями, інформацією і документами, проведення спільних консультацій і зустрічей, координації роботи, двостороннього представництва на засіданнях органів, співробітництва з питань статистики.

Згідно з п.1 ст.3 Статуту основна мета ВТО - "сприяти розвиткові туризму для внесення вкладу в економічний розвиток, міжнародне взаєморозуміння, мир, процвітання, загальну повагу і дотримання прав людини й основних свобод для всіх людей незалежно від раси, статі, мови і релігії" [1] .

Напрями діяльності ВТО:

- співробітництво з метою розвитку туризму - ВТО надає рекомендації і допомогу урядам з широкого кола питань, що стосуються туризму, включаючи генеральні плани і техніко-економічні обґрунтування, визначення потреби в інвестиціях і передачі технологій, а також маркетингу і просування туризму;

- розвиток людських ресурсів - ВТО має базову структуру для організації системи освіти і професійної підготовки в галузі туризму, короткострокові та заочні курси, а також розширену мережу центрів освіти і професійної підготовки;

- збереження довкілля - ВТО сприяє забезпеченню сталого розвитку туризму і вживанню практичних заходів для розв'язання екологічних проблем;

- забезпечення якості розвитку туризму - ВТО працює над усуненням бар'єрів на шляху розвитку туризму і стимулює лібералізацію торгівлі туристичними послугами, а також вживає заходів з охорони здоров'я туристів та їхньої безпеки;

- збір статистики, здійснення економічного аналізу і дослідження ринку - ВТО є основним центром збору, аналізу і поширення даних з туризму у понад 180 країнах і територіях, постійно спостерігає й аналізує тенденції розвитку туризму у світі;

- забезпечення комунікацій і ведення документації - відділ ВТО із зв'язків із пресою і комунікаціям діє як видавничий підрозділ, у центрі документації ВТО зосереджена значна кількість джерел інформації і різноманітних даних у галузі туризму.

Важливими напрямами діяльності ВТО також є спрощення туристичних обмінів і формальностей; визначення й узгодження законодавчого порядку регулювання туризму, у тому числі, у разі виникнення надзвичайних обставин (епідемій, стихійних лих тощо).

ВТО - єдина міжурядова організація, відкрита для оперативного туристичного сектору (приватних турфірм). У її документах зазначено, що "ВТО діє як важливий форум для зустрічей представників урядів і туристичної індустрії з метою обговорення і вирішення питань, що представляють взаємний інтерес".

Отже, ВТО, не будучи спеціалізованою установою ООН, має, однак, чинні угоди з цією найавторитетнішою міжнародною організацією і низкою її спеціалізованих установ. В її рамках було прийнято низку важливих документів стосовно розвитку міжнародного туризму. Так, перша сесія Генеральної асамблеї Всесвітньої туристичної організації схвалила у 1985 р. Хартію туризму.

Хартія туризму - це програмний документ, що виражає політичні і соціальні вимоги туристів. Хартія туризму включає Кодекс туриста - сукупність правил і норм поводження туриста під час туристичної поїздки. Хартія туризму урочисто проголосила право кожної людини на відпочинок і дозвілля, щорічну оплачувану відпустку і свободу подорожувати без обмежень. Як наслідок гарантування цього права, держави повинні розробити і проводити політику, спрямовану на забезпечення гармонійного розвитку внутрішнього і міжнародного туризму, а також займатися організацією відпочинку на благо усіх, хто ними користається (ст.2 Хартії туризму) [2]. З цією метою державам варто розширювати співробітництво в області туризму як на двосторонній, так і на багатосторонній основі, використовуючи можливості Всесвітньої туристичної організації; приділяти особливу увагу молодіжному туризму, туризму людей похилого віку й осіб з фізичними вадами; захищати в інтересах дійсних і майбутніх поколінь туристичне середовище, що, включаючи людину, природу, суспільні відносини і культуру, є надбанням усього людства; сприяти доступу іноземних туристів до суспільних надбань відвідуваних місць, застосовуючи положення існуючих документів по спрощенню формальностей з урахуванням постійного зниження обмежень на подорожі (ст. 3 та 4 Хартії туризму) [2] .

Кодекс туриста закріпив права й обов'язки іноземного туриста в країні відвідування.

Права туриста. При підготовці туриста до подорожі і під час її здійснення, включаючи транзит, турист має право на:

- необхідну і достовірну інформацію про правила в'їзду в країну (місця) тимчасового перебування і перебування там, про звичаї місцевого населення, релігійні обряди, святині, пам'ятники природи, історії, культури й інші об'єкти туристичного показу, що знаходяться під особливою охороною, стан навколишнього природного середовища;

- свободу пересування, вільний доступ до туристичних ресурсів з урахуванням прийнятих у країні (місці) тимчасового перебування обмежувальних заходів;

- забезпечення особистої безпеки, споживчих прав і цілості свого майна, безперешкодне одержання невідкладної медичної допомоги;

- відшкодування збитків і компенсацію моральної шкоди у випадку невиконання умов договору, роздрібної купівлі-продажу туристичного продукту туроператором чи турагентом у порядку, установленому законодавством;

- сприяння органів влади (органів місцевого самоврядування) країни (місця) тимчасового перебування в одержанні правової та інших видів допомоги;

- безперешкодний доступ до засобів зв'язку.

Обов'язки туриста. Під час здійснення подорожі, включаючи транзит, турист зобов'язаний:

- дотримуватися законів країни (місця) тимчасового перебування, поважати її (його) соціальний устрій, звичаї, традиції, релігійні вірування;

- зберігати навколишнє природне середовище, дбайливо ставитися до пам'ятників природи, історії і культури в країні (місці) тимчасового перебування;

- дотримуватися правил в'їзду в країну (місце) тимчасового перебування, виїзду з країни (місця) тимчасового перебування і перебування там, а також у країнах транзитного проїзду;

- дотримуватися під час подорожі правил особистої безпеки.

2.2 Державна політика в галузі в'їзного туризму

Туристична галузь є специфічним і досить складним об'єктом державного управління. Аналіз, проведений Всесвітньою Туристичною Організацією, свідчить, що в більшості країн світу державна туристична політика впроваджується безпосередньо через центральні органи виконавчої влади - національні туристичні організації, інші інститути, а також опосередковано за допомогою правових важелів, підтримки туристичної інфраструктури і міжнародної політики.

Туризм як соціально-економічне явище все більше набирає всіх ознак самостійної галузі національної економіки. По-перше, його суб'єктами є досить однорідні за призначенням і технологією виробництва товарів і послуг підприємства (туристичні бази, готелі, фірми, транспорт, зв'язок тощо). По-друге, поступово вдосконалюється система управління туризмом, логічним завершенням якої сьогодні є центральний орган виконавчої влади в галузі туризму України. І, по-третє, незважаючи на значну диверсифікацію, у туристичній індустрії створюється однорідна за цільовим призначенням продукція.

Визначаючи наявність значного рекреаційно-туристичного потенціалу в Україні та наявність усіх ознак самостійної галузі національної економіки, актуальною є постановка питання про необхідність вироблення чіткої державної політики у сфері туризму і впровадження дійових механізмів її реалізації. Як свідчить зарубіжний досвід, для отримання максимальної вигоди від в'їзного туризму кожна держава вдається до таких заходів і розробляє туристичну політику, яка є одним із видів соціально-економічної політики держави.

Таким чином, туристична політика держави - це сукупність форм, методів та напрямків впливу держави на функціонування туристичної індустрії для досягнення конкретних цілей збереження та розвитку її соціального-економічного комплексу.

До основних напрямків туристичної політики України належать:

1) захист прав подорожуючих;

2) захист інтересів виробників вітчизняного туристичного продукту;

3) всебічна підтримка внутрішнього та в'їзного туризму, що може проявлятися у формі:

а) прямих інвестицій у формування туристичної інфраструктури;

б) наукового та рекламно-інформаційного забезпечення просування національного туристичного продукту на світовому ринку;

в) податкових та митних пільг, стимулюючих надходження інвестицій.

Пріоритетними напрямами державної політики в галузі в'їзного туризму мають бути:

- удосконалення правових засад регулювання відносин у галузі туризму;

- забезпечення становлення в'їзного туризму як високорентабельної галузі економіки України, залучення національних та іноземних інвестицій у розвиток індустрії туризму, створення нових робочих місць;

- розширення міжнародного співробітництва, утвердження України на світовому туристичному ринку;

- створення сприятливих для розвитку туризму умов шляхом спрощення та гармонізації податкового, валютного, митного, прикордонного та інших видів регулювання [3].

Реалізація державної політики в галузі в'їзного туризму здійснюється шляхом:

- визначення і реалізації основних напрямів державної політики в галузі туризму, пріоритетних напрямів розвитку туризму;

- визначення порядку класифікації та оцінки туристичних ресурсів України, їх використання та охорони;

- спрямування бюджетних коштів на розробку і реалізацію програм розвитку туризму;

- визначення основ безпеки туризму;

- нормативного регулювання відносин у галузі туризму (туристичного, готельного, екскурсійного та інших видів обслуговування громадян);

- ліцензування в галузі туризму, стандартизації і сертифікації туристичних послуг, визначення кваліфікаційних вимог до посад фахівців туристичного супроводу, видачі дозволів на право здійснення туристичного супроводу;

- встановлення системи статистичного обліку і звітності в галузі туризму та курортно-рекреаційного комплексу;

- організації і здійснення державного контролю за дотриманням законодавства в галузі туризму;

- визначення пріоритетних напрямів і координації наукових досліджень та підготовки кадрів у галузі туризму;

- участі в розробці та реалізації міжнародних програм з розвитку туризму [4].

Державна туристична політика базується на відповідній стратегії і тактиці.

Туристична стратегія - це розробка загальної концепції розвитку і цільових програм, для реалізації яких необхідний час і значні фінансові ресурси.

Туристична тактика - це конкретні дії і прийоми досягнення поставленої мети у конкретно визначених умовах.

Основна мета розробки туристичної стратегії полягає у створенні сучасної високоефективної і конкурентоспроможної туристичної індустрії, яка забезпечить широкі можливості для обслуговування українських та зарубіжних громадян, а також значний вклад у розвиток економіки. Для практичної реалізації цієї цілі пропонується перелік заходів (туристична тактика), до яких можна віднести: створення нормативно-правової бази розвитку туризму, що відповідає міжнародній практиці; формування економічних механізмів стимулювання розвитку іноземного та внутрішнього туризму і залучення інвестицій у цю галузь; введення жорсткої системи сертифікації і ліцензування туристичної діяльності тощо.

Таким чином, кожна держава, яка розвиває туризм, намагається досягти від його функціонування максимальної економічної ефективності - отримання економічного ефекту від організації туристичної діяльності у масштабі держави, туристичного обслуговування населення регіону, виробничо-обслуговуючого функціонування туристичної індустрії.

2.3 Система органів управління розвитком в'їзного туризму в Україні

Державне регулювання в'їзного туризму - сукупність форм і методів цілеспрямованого впливу органів державної влади на розвиток туристичної галузі і створення умов для ефективної співпраці органів державної влади, місцевого самоврядування та приватного сектора щодо розвитку туризму через різні механізми: адміністративні, організаційні, економічні, правові, екологічні тощо.

Регулювання розвитку туристичної індустрії на державному рівні необхідне з метою:

- збільшення валового національного доходу від рекреаційно-туристичної діяльності;

- захисту споживача туристичних послуг;

- організації рекреаційно-туристичної діяльності у цивілізованих рамках;

- збереження й охорони рекреаційно-туристичних ресурсів.

Основними цілями державного регулювання в галузі в'їзного туризму є:

- забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, відновлення і зміцнення здоров'я, на безпечне для життя і здоров'я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав;

- безпека туризму, захист прав та законних інтересів туристів, інших суб'єктів туристичної діяльності та їх об'єднань, прав та законних інтересів власників або користувачів земельних ділянок, будівель та споруд;

- збереження цілісності туристичних ресурсів України, їх раціональне використання, охорона культурної спадщини та довкілля, врахування державних і громадських інтересів при плануванні та забудові територій;

- створення сприятливих умов для розвитку індустрії туризму, підтримка пріоритетних напрямів туристичної діяльності [4].

Регулювання в'їзного туризму в Україні здійснюється системою органів, що представляють майже всі гілки та рівні влади (рис. 2.1), причому, до цих процесів мають відношення не лише структури, що спеціалізуються на туризмі, але й інші, що обумовлено його специфікою.

Відповідно до законодавства, регулювання в галузі туризму, у тому числі, в'їзного, здійснюється Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади в галузі туризму, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також іншими органами в межах їх компетенції.

Президент України як гарант дотримання прав і свобод людини і громадянина на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України [5]. До виключних повноважень Верховної Ради України в галузі туризму належать визначення основних напрямів державної політики в сфері туризму, визначення правових засад регулювання відносин у галузі, їх удосконалення та адаптація до загальновизнаних норм міжнародного права, визначення в законі про Державний бюджет України обсягу фінансового забезпечення туристичної галузі. Над розробкою та удосконаленням законодавчої бази туризму, у тому числі і в'їзного, працюють відповідні комітети Верховної Ради та підкомітети у їх складі. До компетенції Кабінету Міністрів щодо регулювання туризму, у тому числі, в'їзного, відноситься загальне управління та реалізація державної політики в галузі туризму; розробка та затвердження програм його розвитку в Україні і їх фінансування відповідно до бюджетного законодавства. Окрім того, Кабінет Міністрів приймає нормативно-правові акти, що регулюють відносини в галузі туристичної діяльності; забезпечує раціональне використання туристичних ресурсів і вжиття заходів для їх збереження; визначає порядок організації рятувальних команд і порядок вжиття рятувальних заходів на випадок нещасних випадків; створює державну систему наукового забезпечення в галузі туристичної діяльності; здійснює міжнародне співробітництво в галузі туризму; вирішує інші питання, віднесені Конституцією та законами України до його повноважень [6].

З метою забезпечення комплексного підходу до вирішення питань управління розвитком туризму в Україні постановою Кабінету Міністрів від 12.08.2004р. була створена Рада з питань туризму, реорганізована з Національної ради по туризму [7].

Рада з питань туризму (далі - Рада) є координаційним органом з питань реалізації державної політики в галузі туризму та утворюється при Кабінеті Міністрів України.

Головою Ради є Віце-прем'єр-міністр України.

До складу Ради входять Голова Державної служби туризму та курортів (заступник голови Ради), заступник Міністра освіти і науки (заступник голови Ради), заступники Міністра аграрної політики, Міністра внутрішніх справ, Міністра економіки та з питань європейської інтеграції, Міністра закордонних справ, Міністра культури і мистецтв, Міністра охорони здоров'я, Міністра транспорту та зв'язку, Міністра фінансів, Міністра у справах сім'ї, дітей та молоді, Міністра з питань надзвичайних ситуацій, Міністра юстиції, Голови Держмитслужби, Голови Держкомнацміграції, Голови Адміністрації Держприкордонслужби, Голови Державної податкової адміністрації, Голови Держспоживстандарту, Голови Держпідприємництва, завідуючий Відділом виставкової діяльності та туризму Секретаріату Кабінету Міністрів України (секретар Ради), представники об'єднань суб'єктів туристичної діяльності та громадських організацій туристичного спрямування та інші особи за призначенням голови Ради.

У своїй діяльності Рада керується Конституцією і законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, міжнародними договорами.

Основними завданнями Ради є:

- координація діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, пов'язаної з реалізацією державної політики в галузі туризму як одного з пріоритетних напрямів розвитку національної культури та економіки;

- розгляд пропозицій щодо визначення перспективи і напрямів розвитку внутрішнього та міжнародного туризму;

- розроблення заходів, спрямованих на захист інтересів держави в галузі туризму;

- підготовка пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правової бази, що регулює діяльність в галузі туризму;

- визначення перспективи створення розвинутої інфраструктури туризму, будівництва нових, реконструкції та модернізації діючих підприємств у галузі туризму;

- здійснення заходів щодо приведення у відповідність з міжнародними стандартами рівня обслуговування туристів у готелях, мотелях, кемпінгах, на туристичних підприємствах, в організаціях, на автомобільному транспорті, а також на міжнародних автомобільних дорогах України;

- попереднє визначення джерел фінансування програм розвитку туризму, підготовка пропозицій щодо залучення національних та іноземних інвестицій в розвиток туристичної галузі;

- підготовка пропозицій щодо створення сприятливого для розвитку туризму податкового, валютного, митного, прикордонного та візового режиму;

- вживання заходів щодо забезпечення безпеки туристів, захисту їх прав, інтересів та майна;

- подання пропозицій щодо розроблення та запровадження системи інформаційної, рекламної та видавничої діяльності з питань туризму, підготовки і відкриття нових туристичних маршрутів;

- підготовка пропозицій щодо формування загальнодержавних цільових програм;

- забезпечення виконання національних і регіональних програм з питань туризму, розробка пропозицій щодо розвитку туризму в регіонах;

- подання пропозицій щодо кадрового забезпечення галузі та створення з цією метою мережі навчальних закладів різного рівня акредитації з метою підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації кадрів для туристичних підприємств і організацій;

- вживання заходів до налагодження співробітництва в галузі туризму з іноземними державами та міжнародними організаціями.

Рада має право:

- одержувати від центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, туристичних підприємств і організацій незалежно від форми власності інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань;

- утворювати тимчасові робочі групи з числа своїх членів і представників інших зацікавлених підприємств, установ та організацій, а також групи експертів, консультантів, учених і фахівців;

- заслуховувати інформацію керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з питань, що належать до її компетенції;

- залучати в установленому порядку керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, суб'єктів підприємницької діяльності, громадських організацій в галузі туризму, які не входять до складу Ради, до участі в її засіданнях [7].

Для реалізації державної політики в галузі туристичної індустрії і регулювання туристичної діяльності був створений центральний орган виконавчої влади в галузі туризму, який діє у складі Міністерства культури і туризму України і йому підпорядковується - Державна служба туризму і курортів. Служба є правонаступницею Державної туристичної адміністрації України. У її веденні усі питання, що стосуються розвитку туризму, у тому числі, і в'їзного, вирішення яких покладається на Міністерство. В структуру Державної служби туризму і курортів окрім відділів, що забезпечують її внутрішню організацію, входять Управління з правової та ліцензійної політики, туристичної політики та з питань підготовки до проведення чемпіонату EURO-2012 з футболу (оскільки це - питання надзвичайної ваги для подальшого розвитку туризму в Україні, формування її туристичного іміджу), а також Управління фінансово-економічною та інвестиційною діяльністю

Центральний орган виконавчої влади в галузі туризму України узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення цього законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України і Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень організовує виконання актів законодавства та здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Основними завданнями центрального органу виконавчої влади в галузі в'їзного туризму України є:

- організація та забезпечення реалізації державної політики в галузі в'їзного туризму, виконання законодавства в галузі в'їзного туризму;

- підготовка проектів нормативно-правових актів у галузі в'їзного туризму, розробка і затвердження нормативно-правових актів, узагальнення зарубіжної та вітчизняної практики застосування законодавства в галузі в'їзного туризму, курортно-рекреаційної сфери, внесення пропозицій щодо його удосконалення;

- забезпечення реалізації програм розвитку в'їзного туризму в Україні;

- визначення перспектив і напрямів розвитку в'їзного туризму, розбудови матеріально-технічної бази туристичної галузі;

- розробка, укладання і виконання міжнародних договорів в галузі туристичної діяльності, представництво країни у міжнародних туристських організаціях і на міжнародних заходах щодо туризму;

- вживання заходів щодо розширення міжнародного співробітництва, утвердження України на світовому туристичному ринку;

- розробка пропозицій щодо збільшення надходжень до бюджету, забезпечення зростання потенціалу туристичних підприємств та обсягів реалізації вітчизняного туристичного продукту на зовнішньому ринку, змін умов оподаткування та валютного регулювання;

- вживання заходів щодо удосконалення зовнішньоекономічної діяльності туристичних підприємств, забезпечення захисту їх інтересів на внутрішньому та зовнішньому ринках, участь у межах своєї компетенції в реалізації міжнародних програм розвитку туристично-рекреаційної сфери;

- внесення в установленому порядку пропозицій щодо спрощення порядку оформлення візових документів для туристів, митних, прикордонних та інших видів контролю;

- вживання в межах своїх повноважень заходів із забезпечення прав іноземних туристів в Україні та громадян України, які здійснюють туристичні подорожі за кордон;

- здійснення інформаційної, рекламної та видавничої діяльності з питань туризму, участь в організації та проведенні вітчизняних і міжнародних туристичних виставок, виставок-ярмарків, методичних і науково-практичних семінарів, конференцій, інших подібних заходів;

- участь в організації роботи з відкриття туристичних представництв за кордоном, вивчення та аналіз досвіду іноземних держав щодо розвитку туристичної індустрії;

- участь у вирішенні питань облаштування мережі міжнародних транспортних коридорів об'єктами туристичної інфраструктури, залучення інвестицій для розвитку туристичної індустрії;

- координація діяльності органів виконавчої влади, суб'єктів підприємницької діяльності, їх об'єднань, що здійснюють діяльність у галузі в'їзного туризму;

- організація та розвиток системи наукового, інформаційно-рекламного забезпечення туристично-рекреаційної сфери;

- комплексний аналіз і прогнозування розвитку туризму в Україні, замовлення наукових, маркетингових та інших аналітичних досліджень, пов'язаних з розвитком туризму;

- виконання інших функцій, необхідних для виконання покладених на неї завдань [6].

Центральний орган виконавчої влади в галузі туризму України щодо розвитку в'їзного туризму має право:

- представляти Кабінет Міністрів України за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладання міжнародних договорів України;

- залучати в установленому порядку спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій для розгляду питань, що належать до її компетенції;

- утворювати в разі потреби за погодженням з іншими заінтересованими центральними та місцевими органами виконавчої влади комісії, експертні та консультативні ради, робочі групи;

- одержувати в установленому законодавством порядку від центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань [6].

Центральний орган виконавчої влади в галузі в'їзного туризму здійснює виконання покладених на нього завдань безпосередньо, а також через підприємства, об'єднання й організації з туризму, що перебувають у сфері управління цього органу. Реалізація широкого кола завдань Державної служби туризму і курортів щодо розвитку в'їзного туризму спирається на взаємодію з місцевими органами влади і проводиться через систему Генеральних агентств Центрального органу виконавчої влади в галузі туризму України, які створені у 23 обласних центрах України.

Крім того, державне управління розвитком в'їзного туризму здійснюють інші центральні органи виконавчої влади (Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, Міністерство економіки, Міністерство закордонних справ, Міністерство транспорту та зв'язку України, Державна митна служба та Державна прикордонна служба тощо). Ці органи в межах своїх повноважень:

- забезпечують реалізацію державної політики в галузі в'їзного туризму;

- здійснюють підготовку пропозицій щодо реалізації державної політики в галузі туризму;

- беруть участь у створенні організаційно-правових та економічних механізмів реалізації державної політики в галузі туризму.

Обласні і районні ради відповідно до їх повноважень затверджують регіональні програми розвитку туризму, у тому числі, і в'їзного, що фінансуються, відповідно, з обласних і районних бюджетів, контролюють фінансування регіональних програм розвитку туризму за кошти обласних і районних бюджетів.

Сільські, селищні, міські ради відповідно до їх повноважень затверджують місцеві програми розвитку туризму, у тому числі, в'їзного; визначають кошти місцевих бюджетів для фінансового забезпечення місцевих програм розвитку туризму; доручають своїм виконавчим органам фінансування місцевих програм розвитку туризму за рахунок коштів місцевого бюджету; вживають заходів для стимулювання суб'єктів господарювання, які здійснюють діяльність з надання туристичних послуг.

Органами управління у сфері в'їзного туризму є також районні, обласні державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад. Відповідно до ст. 26 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", ст. 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" районні, обласні держадміністрації забезпечують розвиток туризму у відповідних районах та областях [8, 9] . Стаття 11 Закону України "Про туризм" застерігає за місцевими державними адміністраціями такі повноваження [10] :

- здійснення виконавчих та організаційно-розпорядчих функцій щодо організації і розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму;

- розробку проектів регіональних програм розвитку туризму та подання їх для затвердження, відповідно, обласним і районним радам;

- вжиття заходів щодо виконання регіональних програм розвитку туризму;

- сприяння туристичній діяльності у своєму регіоні і створенню сучасної туристичної інфраструктури;

- розроблення і впровадження заходів для захисту місцевих туристичних ресурсів;

- видачу дозволів на право здійснення туристичного супроводу;

- аналіз ринку туристичних послуг у межах адміністративно-територіальних одиниць, подання Міністерству культури та туризму України необхідних відомостей про розвиток туризму в адміністративно-територіальних одиницях;

- здійснення соціальної реклами туристичних ресурсів, утворення відповідних інформаційних центрів;

- участь у підготовці, перепідготовці і підвищенні кваліфікації кадрів у галузі туристичної діяльності, що фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету;

- надання суб'єктам туристичної діяльності методичної і консультативної допомоги щодо організації їх діяльності;

- залучення підприємств, установ і організацій, розташованих на підпорядкованій їм території, до розв'язання проблем розвитку туризму в регіонах;

- внесення у встановленому порядку до Міністерства культури і туризму України пропозицій про анулювання ліцензій, виданих туроператорам та турагентам.

Виконавчі органи місцевих рад в межах їх повноважень:

- розробляють проекти місцевих програм розвитку туризму і подають їх для затвердження відповідним місцевим радам;

- вживають заходів щодо виконання місцевих програм розвитку туризму;

- залучають на договірних засадах підприємства, установи і організації, розташовані на відповідній території, до розв'язання проблем розвитку місцевого туризму та підтримки туристичних ресурсів;

- організовують проведення інвентаризації туристичних ресурсів місцевого значення;

- сприяють охороні і збереженню туристичних ресурсів;

- залучають місцеве населення до туристичної діяльності, створюючи нові робочі місця;

- сприяють розвитку на відповідній території різних видів туризму [6].

Крім того, на регіональному рівні створено декілька великих акціонерних товариств та організацій з різним відомчим підпорядкуванням і формами власності, наприклад, Західноукраїнська туристична асоціація (ЗУТА), засновниками і членами якої є генеральні агентства туризму в Закарпатській, Волинській, Рівненській, Львівській, Івано-Франківській, Тернопільській, Чернівецькій та Хмельницькій областях. Асоціація створена з метою об'єднання зусиль і ресурсів та координації дій з питань вироблення стратегії розвитку туризму в західному регіоні України.

Однією із найважливіших проблем розвитку туристичної галузі України є відсутність суттєвої державної підтримки місцевих ініціатив щодо розвитку туризму. Проте зарубіжний досвід свідчить, що максимального ефекту в цій справі можна досягти лише за умов співпраці органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадських і професійних організацій та підприємницьких структур.

Проблематика державного регулювання в'їзного туризму полягає у визначенні основних тенденцій його розвитку та впровадженні відповідних кроків інтеграції України в міжнародний ринок туристичних послуг з урахуванням її реальних можливостей. Актуальними залишаються питання створення нормативно-правової бази державного регулювання в галузі в'їзного туризму, податкової політики, приватизації й акціонування, створення інвестиційних умов, що стимулюють приплив коштів в об'єкти туріндустрії на території України. Насамперед, це стосується готельних і курортно-лікувальних підприємств країни, які можна ефективно розвивати, створюючи нові робочі місця, популяризуючи культурні цінності, багатство флори і фауни, рекреаційний потенціал нашої країни.

Серед інших гострих проблем регулювання в'їзного туризму в Україні необхідно виділити недостатній рівень кадрового забезпечення управління туристичною галуззю за кількісними та якісними параметрами, а також підпорядкованість закладів розміщення, санаторно-курортних та рекреаційних закладів різним відомствам, що ускладнює стандартизацію туристичних послуг, підвищення їх якості та впровадження ефективних механізмів державного регулювання розвитку туристичної галузі.

Зазначимо, що способи та методи впливу, які використовуються сьогодні для регулювання туристичної галузі, далеко не завжди виявляються адекватними сучасним умовам та тенденціям. Тому для зміни ситуації на краще необхідним є вдосконалення механізмів регулювання господарської діяльності з урахуванням досвіду країн з розвиненою туристичною індустрією, формування нових соціально-економічних підходів до стратегії розвитку національного туристичного комплексу і системи управління туристичними процесами як на державному, так і на регіональному рівнях.

Умовою ефективного розвитку в'їзного туризму є чіткий розподіл повноважень між центральними та регіональними галузевими органами влади, а також між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Доцільним є делегування органам місцевого самоврядування повноважень щодо розвитку місцевого туризму: створення регіональних туристичних корпорацій, туристичних інформаційних центрів, розбудови інфраструктури, залучення інвестицій тощо. Ефективному здійсненню делегованих повноважень може сприяти створена на рівні центрального органу виконавчої влади в галузі туризму робоча група фахівців, що на основі нормативно-правової бази України з урахуванням зарубіжного досвіду розроблятиме конкретний план заходів для кожного окремого туристичного регіону та дасть змогу втілити його в життя.

Заходами щодо удосконалення системи регулювання розвитку туризму, у тому числі, і в'їзного, можуть також стати:

- створення служби обліку й охорони туристичних ресурсів, в компетенцію якої б входило складання карт туристичних ресурсів кожної області, оцінка їх у балах, визначення першочерговості їх освоєння, розробка системи заходів щодо охорони природних ресурсів і відновлення пам'ятників культури;

- створення регіональних служб визначення попиту та реклами (особливості географічного положення, природних умов, унікальність культурної спадщини тощо зумовлюють необхідність визначення попиту і рекламування у кожному конкретному регіоні);

- вирішення питанн я підготовки управлінських кадрів в галузі туризму [11].



2.4 Нормативно-правове регулювання в'їзного туризму

Законодавство в галузі туризму носить комплексний характер. Тому до систематизації нормативно-правових актів в галузі туризму може бути застосовано декілька підходів. За юридичною силою нормативно-правових актів законодавство, що регулює туризм, представляє собою вертикальну ієрархічну систему, структура якої обумовлена структурою органів законодавчої та виконавчої влади, що мають нормотворчі повноваження з регулювання питань у сфері туризму. Відповідно до цього може бути виділено три рівні нормативно-правових актів: конституційні, законодавчі та підзаконні.

За предметом регулювання нормативно-правові акти України в сфері туризму можна поділити на загальні й спеціальні. Загальні характеризуються тим, що предмет їх регулювання досить широкий та охоплює як туристичні, так і інші суспільні відносини. Спеціальні - акти, які цілком присвячені питанням туризму.

За характером правового регулювання - на матеріальні та процесуальні. Нормативно-правові акти України в сфері туризму матеріального характеру - акти, що містять матеріальні норми права: встановлюють права й обов`язки, а також відповідальність учасників відповідних відносин. Джерела системи законодавства України про туризм процесуального характеру регулюють процесуальні відносини в сфері туризму: надання дозволів на право здійснення туристичного супроводу, ліцензування діяльності в сфері туризму, сертифікацію турпослуг, порядок в`їзду та виїзду громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства з метою туризму, захист прав і свобод людини та громадянина в сфері туризму тощо.

Поряд з цим, усю сукупність нормативно-правових актів з питань туризму можна об'єднати в чотири групи: Конституція України, законодавство України про туризм загальної дії, спеціальне законодавство України про туризм та міжнародно-правові акти в сфері туризму. До першої групи належить Конституція України, що є основою законодавства про туризм, норми якої регламентують найважливіші відносини в сфері туризму. Другу групу становить законодавство, яке регулює як туристичні, так і інші суспільні відносини, тобто так зване законодавство загальної дії, та створює умови для реалізації людиною і громадянином права на свободу пересування, відпочинок та інших суміжних прав і свобод у туристичних подорожах. До третьої групи віднесено спеціальне законодавство України про туризм, що охоплює Закон України "Про туризм", постанови Верховної Ради України з питань туризму, Укази Президента України та постанови Кабінету Міністрів України щодо туризму, відомчі акти державних компетентних органів з питань туризму. За роки існування туризму міжнародним співтовариством були напрацьовані принципи й норми, що регулюють питання у сфері туризму. Четверта група включає в себе міжнародні договори (двосторонні) України в сфері туризму; міжнародні конвенції, що регламентують порядок надання турпослуг, здійснення туристичних формальностей; рішення міжнародних недержавних організацій з питань туризму тощо [12].

Для регулювання в'їзного туризму особливе значення має дотримання міжнародно-правових актів в галузі туризму, якими керується більшість країн світу. Основними з них є [2]:

1. Загальна декларація прав людини, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН у 1948р. В її преамбулі визначається, що цей документ - це "...завдання, до виконання якого повинні прагнути всі народи і всі держави з тим, щоб кожна людина і кожний орган суспільства завжди, маючи на увазі цю Декларацію, прагнули шляхом освіти сприяти поважанню цих прав і свобод і забезпеченню, шляхом національних і міжнародних прогресивних заходів, загального і ефективного визнання і здійснення їх як серед народів держав-членів Організації [Об'єднаних Націй - Авт.], так і серед народів територій, що перебувають під їх юрисдикцією."

2. Статут Всесвітньої Туристичної Організації (ВТО), прийнятий у Мехіко у 1970р. з приводу створення даної організації, основною метою якої є сприяння розвитку туризму для внеску в економічний розвиток, міжнародне взаєморозуміння, мир і процвітання, всезагальну повагу та дотримання прав людини та основних свобод для усіх людей не залежно від раси, статі, мови та релігії.

3. Манільська декларація по світовому туризму, прийнята Всесвітньою конференцією по туризму, яка проходила в Манілі (Філіппіни) з 27.09. по 10.10. 1980р. Документ визнає туризм як діяльність, що відіграє важливе значення в житті народів, одну з основних галузей світової економічної діяльності, позитивний та постійний фактор, що сприяє взаємному пізнанню і розумінню, одну з основ для досягнення більш високого рівня поваги і довіри між усіма народами світу. У зв'язку з цим у Декларації зазначено, що обов'язок суспільства - надавати своїм громадянам реальні, ефективні і недискримінаційні можливості доступу до туризму, а міжнародне співробітництво в області туризму повинно бути таким, при якому поважаються індивідуальні особливості народів та основні інтереси держав. Ці тези закладають принципи розвитку іноземного (в'їзного та виїзного) і внутрішнього туризму.

4. Гаазька декларація по туризму, котра була прийнята на міжпарламентській конференції в Гаазі, 14 квітня 1989р. Результатом її діяльності стало прийняття основних принципів, на яких повинен основуватись подальший розвиток туризму, до чого і були закликані парламенти, уряди, державні та приватні організації, асоціації та установи, що відповідають за туристичну діяльність, професіонали в галузі туризму, а також самі туристи. Сформульовані Декларацією принципи полягають в наступному:

- оскільки туризм став повсякденним явищем, усім урядам слід прагнути до зміцнення миру та безпеки на національному, регіональному та міжнародному рівнях, що є найважливішою умовою розвитку внутрішнього та міжнародного туризму;

- за умов реалізації різноманітних заходів, спрямованих на забезпечення належних умов для розвитку туризму, він може стати ефективним засобом сприяння соціально-економічного зростання усіх країн;

- основною умовою розвитку туризму є незіпсоване природне, культурне та людське оточуюче середовище;

- яскраво виражений гуманний характер туризму передбачає приділення уваги специфічним проблемам самих туристів, не зважаючи на те, резидентами якої країни вони є;

- право кожної людини на відпочинок і вільний час, право вільно подорожувати, що підлягає розумним обмеженням, повинно отримати загальне визнання;

- розвиток туризму вимагає спрощення процедури поїздок;

- обов'язковою умовою розвитку туризму є безпека і захист туристів, повага їх гідності;

- тероризм являє собою реальну загрозу туристам та їх пересуванням, а тому повинен переслідуватись і каратись без терміну давності;

- якість туризму залежить від якості послуг, що надаються, тому необхідно приділяти увагу забезпеченню галузі висококваліфікованими кадрами;

- туризм повинен плануватися державною владою на комплексній та послідовній основі, у зв'язку з чим необхідно розширяти права і обов'язки туристичних адміністрацій, створювати справжню туристичну політику, розвивати міжнародне співробітництво.

5. Балійська декларація по туризму, прийнята на Другому міжнародному форумі "Парламенти та місцеві органи влади - відповідальні за розробку туристичної політики", що відбувся на о.Балі (Індонезія ) у вересні 1996р. В декларації вказано на основоположні принципи розробки туристичної політики, серед яких: націленість на підтримку добробуту місцевого населення та охорону довкілля; збалансованість інтересів туристів та місцевих громад; ретельне планування; збільшення доходів та поліпшення якості життя місцевого населення; паритетна участь в розвитку туризму центральної і регіональної влади, приватного сектору, місцевого населення, підтримка усіх ініціатив; поєднання принципів централізації та децентралізації; сприяння формуванню економічних зв'язків між країнами; тісне співробітництво між державними органами та приватним сектором.

6. Сеульська декларація "Мир і туризм", прийнята на чотирнадцятій Генеральній асамблеї Всесвітньої туристичної організації в м.Сеул 27.09.2001р. проголошує практичні принципи, що сприяють встановленню миру у всьому світі на основі розвитку міжнародного туризму.

7. Міжнародна готельна конвенція стосовно укладання контрактів власниками готелів та турагентами від 15.06.1979 р. - регулює порядок перебігу даних процесів на міжнародному рівні, встановлюючи для членів міжнародних та національних готельних асоціацій та асоціацій туристичних агентств загальні правила.

8. Директива ЄЕС від 13.05.1995 щодо підписання турагентом та клієнтом типового контракту.

9. "Розвиток туризму" - резолюція конференції ООН по міжнародному туризму і подорожам, яка пропонує урядам країн ряд заходів щодо удосконалення організації туризму, технічного співробітництва між країнами в цій сфері, контролю за діяльністю туристичних агентств, лібералізації питання стосовно надання іноземної валюти для подорожей, прав іноземних туристів, зниження міжнародних тарифів для усіх видів транспорту, забезпечення права вільного пересування, заохочення та сприяння подорожам з освітніми, науковими, культурними та спортивними цілями тощо.

Відкриття руху на регулярних міжнародних маршрутах регламентується двосторонніми урядовими угодами, а транзит через треті країни вимагає дозволу Комітету з транспорту при Європейській економічній комісії ООН (ЄЕК). Для спрощення договорів на міжнародні перевезення в рамках Женевської конвенції від 1 березня 1973 р. прийнята Конвенція про договір міжнародного автомобільного перевезення пасажирів і багажу. Подальші спрощення міжнародних перевезень зафіксовані Гаазькою (1989 р.) декларацією по туризму і Шенгенскою угодою для членів Європейського союзу.

Організація туристських перевезень у рамках країн СНД регулюється постановою Міжпарламентської асамблеї держав - учасниць СНД "Про основні принципи співробітництва держав - учасниць СНД в області туризму" від 29 жовтня 1994 р. і іншими актами.

Відповідно до Європейської угоди про нерегулярні міжнародні перевезення пасажирів автобусами (АСОР), прийнятої у Дубліні 26 травня 1982 р., для нерегулярних міжнародних пасажирських перевезень у країнах Східної і Західної Європи використовується контрольний документ (листи поїздок), що повинен знаходитися на борту автобусу.

Вищевказані документи закладають основоположні принципи розвитку міжнародного туризму в країнах-членах міжнародних організацій. Керується ними у своїй законотворчій діяльності і Україна, для якої міжнародні договори та декларації становлять правову основу міжнародного співробітництва в галузі туризму.

Окрім того, базисом для поточного законодавства, у тому числі, в галузі туризму, виступає Конституція України. Усі закони та інші нормативні акти, що приймаються в нашій державі, мають випливати з Конституції та не суперечити їй.

Правову базу розвитку туризму країни, у тому числі, і в'їзного, закладено Законом України "Про туризм". Він є основоположним законодавчим актом, що визначає загальні правові, організаційні, виховні та соціально-економічні засади реалізації державної політики в галузі туризму, всебічно регламентує туристичну діяльність в Україні, створює умови для стимулювання ділової активності суб'єктів туристичного підприємництва, забезпечує оптимальний рівень державного регулювання процесу розвитку вітчизняного туризму. Законом України "Про туризм" в'їзний туризм, а також розширення міжнародного співробітництва та утвердження України на світовому туристичному ринку проголошуються одними з основних пріоритетних напрямів державної політики у цій сфері [10]. Закон декларує наміри щодо створення сприятливих для розвитку туризму умов шляхом спрощення та гармонізації податкового, валютного, митного, прикордонного та інших видів регулювання, приведення законодавчої бази розвитку туризму у відповідність міжнародним стандартам.

Хоча Закон України "Про туризм" відповідає стандартам правового регулювання туризму в Європі, ряд експертів відмічає, що в ньому відсутні процедури і механізми його застосування у підзаконних нормативно-правових актах, розробки потребують норми щодо фінансових гарантій діяльності туроператорів і турагентів, статусу індивідуальних засобів розміщення, ліцензійних умов діяльності тощо. Водночас Закон регулює туристичну діяльність загалом, не враховуючи особливостей окремих її сфер (зокрема і в'їзного туризму). Є нагальна потреба розробки законів щодо розвитку окремих видів туризму, серед яких особливо актуальними є в'їзний та сільський.

...