Государственно-частное партнерство в сфере физической культуры и спорта в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития

Размещено на http://www.allbest.ru//

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет права

«Государственно-частное партнерство

в сфере физической культуры и спорта в Российской Федерации:

современное состояние и перспективы развития»

Выпускная квалификационная работа

Ганин Георгий Иванович

ВВЕДЕНИЕ

партнерство спорт соглашение

Актуальность темы исследования. На сегодняшний день спорт становится не только социальным, но и политическим явлением. Вовлечение широких масс населения в регулярные занятия физической культурой и спортом, распространение стандарта здорового образа жизни, успехи отдельных спортсменов и спортивных сборных команд на международной арене выступают как доказательство жизнеспособности и духовной силы любой нации. При этом область физической культуры и спорта многогранна: она включает в себя детский спорт, массовую физическую культуру и спорт, подготовку спортивного резерва и спортивных сборных команд Российской Федерации и т.д. Комплексным фактором, обеспечивающим развитие отрасли по всем направлениям, является наличие в достаточном количестве развитой спортивной инфраструктуры, способной, в частности, удовлетворять потребности населения в занятиях физической культурой и спортом и обеспечивать проведение тренировочных процессов и спортивных состязаний. Однако вследствие кризисных экономических явлений, инфляционных процессов государство не может обеспечить развитие инфраструктурной составляющей в спорте в достаточной мере. В связи с этим на первое место встает вопрос привлечения внебюджетных источников финансирования строительства и реконструкции спортивных сооружений, в том числе с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Стоит отметить, что Федеральной целевой программой «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы» предусмотрено создание 14 объектов спорта в рамках государственно-частного (муниципально-частного) партнерства. Постановление Правительства РФ от 21.01.2015 N 30 (ред. от 25.07.2018) «О федеральной целевой программе «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016 - 2020 годы» // «Собрание законодательства РФ», 02.02.2015, N 5, ст. 810.

Цель данной работы: изучить современное состояние института государственно-частного партнерства в сфере физической культуры и спорта в Российской Федерации.

Задачи исследования: для достижения изложенной цели ставятся следующие задачи:

Определение понятие и признаков такого явления как государственно-частное партнерство.

Установление возможных форм государственно-частного партнерства и их описание путем анализа соответствующей законодательной базы, посвященной нормативно-правовому регулированию механизмов государственно-частного партнерства. Особый интерес представляют формы, нашедшие практическое распространение в области физической культуры и спорта.

Определения понятия и правового режима объекта спорта как составляющей спортивной инфраструктуры с перечислением возможных видов таких объектов.

Исследование практических примеров реализации проектов государственно-частного партнерства в сфере физической культуры и спорта в Российской Федерации на современном этапе.

Предложение комплекса мер (организационных, правовых и пр.) по развитию и совершенствованию государственно-частного партнерства в области физической культуры и спорта на основе проведенного исследования.

Объект настоящего исследования: общественные отношения, складывающиеся в процессе подготовки и реализации проектов государственно-частного (муниципально-частного) партнерства в сфере физической культуры и спорта.

Предмет исследования: правовые нормы, содержащиеся в законодательных актах, регулирующих сферу государственно-частного партнерства, а также правовые нормы спортивного законодательства, посвященные правовому режиму спортивной инфраструктуры (объектов спорта).

Методы исследования: в настоящей работе будут использоваться следующие методы исследования - анализ, синтез, формально-юридический, дедуктивный и индуктивный методы умозаключения, аналогия, сравнение, а также статистический метод.

Теоретическая база данной работы: использовались научные труды таких специалистов, как Авилова Ж.Н., Алексеев С.В., Бедняков А.С., Борщевский Г.А., Герасименко О.А., Захарова Ж.А., Ламазов Э.З., Михайлова Н.С., Раднаев Б.В., Савченко Я.В., Сазонов В.Е., Севастьянова В.В., Стрелкова В.В., Урывский А.И., Фильченкова М.В., Хамитова Ю.Б., Холодкова Ю.С., Чернов С.С.

Практическая база научного исследования: ее составляют Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные законы («О физической культуре и спорте в Российской Федерации», «О концессионных соглашениях», «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и т.д.), подзаконные акты (постановления Правительстве Российской Федерации, приказы Министерства спорта Российской Федерации), иные материалы, взятые из информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Структура данной работы включает в себя введение, основную часть (три главы: первая состоит из четырех параграфов, во вторую и третью входят по два параграфа), заключение и список использованных источников.

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СФЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Государственно-частное партнерство как механизм взаимодействия бизнеса и власти: теоретический аспект

Механизм взаимодействия государства с частным предпринимателем, то, что известно сейчас как «государственно-частное партнерство», имеет давнюю историю возникновения и становления.

Так, уже в Древнем Риме практиковалось заключение соглашений о передаче частным лицам в управление объектов инфраструктуры, находящихся в собственности государства, на условиях внесения определенной платы. Передаче подлежали почтовые станции, порты, объекты сферы услуг (городские бани), объекты торговли (рынки). Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. М.: Издательство Юрайт, 2019. С.45. По сути, такое соглашение являлось прообразом концессии (от лат. concessio - уступка, разрешение) - специального договора государства с частным лицом-предпринимателем.

Дальнейшее институциональное развитие государственно-частного партнерства приходится на период Нового времени и именно в форме концессионных соглашений. В экономически наиболее развитых странах (США, Испания, Франция) на уровне высших органов власти складывается понимание необходимости развития предприятий и инфраструктуры, востребованных среди населения, даже если они не приносят доходов в казну. У государства не всегда хватало средств на осуществление такого строительства, в этой связи привлечение частных вложений на основании концессионных договоров находит практическое воплощение. Например, в США в период конца XVIII - XIX вв. большинство крупных дорог строилось и эксплуатировалось частными компаниями. Во Франции по концессионным соглашениям в XVI-XVII вв. осуществлялось строительство каналов и связанных с ними объектов (мостов, дамб). Около 1600г. король Генрих IV передал функции по очистке городских улиц столицы частному лицу за установленную плату, что тоже можно считать концессией. Сазонов В.Е. История государственно-частного партнерства // «Бизнес, менеджмент и право», 2013, №1. С.108.

В XIX-XX веке концессии находят широкое применение в сферах железнодорожного строительства, освоения месторождений полезных ископаемых, строительства объектов коммунальной инфраструктуры, сетей телефонной и телеграфной связи, дорожного строительства. Яркий пример - постройка тоннеля под Ла-Маншем в 1980-е гг., осуществленная на основании трехстороннего соглашения с участием правительств Великобритании, Франции и компании Eurotunnel. [Электронный ресурс] URL: https://ru.wikipedia.org/wikiЕвротоннель (дата обращения: 28.03.2019г.).

Вместе с тем, в указанный период появляются иные формы взаимодействия государства и инвесторов, помимо концессионных соглашений. В конце XIX - первой половине XX вв. в силу усиления роли государства в экономике начинают учреждаться «совместные предприятия» - юридические лица с одновременным участием в их уставном капитале государства и частных лиц. Сазонов В.Е. История государственно-частного партнерства // «Бизнес, менеджмент и право», 2013, №1. С.107. А в США в 1980-90гг. была осуществлена широкомасштабная приватизация государственного имущества (электростанций, объектов федеральной почтовой связи, систем контроля и управления за воздушным авиасообщением, некоторых тюрем), что допустимо рассматривать в качестве реализации проекта государственно-частного партнерства.

На сегодняшний день можно констатировать, что институт государственно-частного партнерства в том или ином виде сложился в большинстве государств мира. Нужно сказать, что в одних странах (Хорватия, Япония, Филиппины) сложилась нормативно-правовая база, регулирующая государственно-частное партнерство, в виде специальных законов (законы о государственно-частном партнерстве и/или о концессиях), в других правовое регулирование осуществляется на основании общих законов (например, в Испании это Закон о публичных контрактах). В странах Северной Европы, а также в государствах англосаксонской правовой системы (Великобритания, Австралия, Канада) такое законодательство в принципе отсутствует. Там стороны государственно-частного партнерства руководствуются общими положениями договорного права, типовыми контрактами и «лучшими практиками реализации». Государственно-частное партнерство: мировой опыт и правовое регулирование в Российской Федерации / А.С. Бедняков. М.: «Креативная экономика», 2017. С.30-31.

В России зачатки государственного-частного партнерства можно увидеть на примере приглашения иностранных специалистов - итальянских зодчих на рубеже XV-XVI вв., осуществлявших строительство стен Кремля и московских соборов. Прообразом концессии следует считать передачу сибирских земель купцам Строгановым, активно осуществлявшим ее заселение и обустройство. Следует сказать, что первая железная дорога в России была построена в 1837 г. на основании концессионного соглашения между царским правительством и акционерным обществом.

В дореволюционный период государственно-частное партнерство развивается в двух формах: концессионные соглашения и участие иностранцев в российских компаниях. Основные сферы взаимодействия - железнодорожное строительство, добыча полезных ископаемых, прокладка телеграфных линий. Передача государственного имущества в концессию иностранным предприятиям широко практиковалась также в годы НЭПа Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. М.: Издательство Юрайт, 2019. С. 57-60..

Перспективы и возможности осуществления государственного-частного партнерства вновь приобрели свою актуальность в первой половине 90-х гг. в связи с распадом СССР, тяжелой экономической ситуацией и необходимостью привлечения внебюджетного финансирования. В первую очередь, требовалось разработать с нуля соответствующую нормативно-правовую базу. Первые законопроекты о концессиях отклонялись Государственной думой или Президентом. И только в 2005 г. после долгих обсуждений был принят Федеральный закон №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон о концессионных соглашениях). А спустя десятилетие, в 2015 г. был разработан и вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о ГЧП). Это основные нормативно-правовые акты, регулирующие сферу государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Стоит сказать, что отдельные формы взаимодействия власти и бизнеса предусмотрены в иных законах, о чем подробнее пойдет речь в других главах данной работы.

Таким образом, кратко рассмотрев историю зарождения и развития государственно-частного партнерства, следует выделить следующие его характерные черты:

- стороны партнерства - государство и частные лица (предприниматели и организации);

- механизм взаимодействия строится на основе договора (концессионное соглашение, инвестиционный контракт и т.д.), в котором определяются права, обязанности, ответственность сторон;

- очевидно, что если в основу государственно-частного партнерства положено соглашение, то отношения его сторон носят партнерский, равноправный характер;

- цели сторон партнерства: для государства - привлечение дополнительных средств на развитие инфраструктуры; для частного предпринимателя - извлечение прибыли;

- долгосрочный характер сотрудничества;

- разнообразие форм взаимодействия государства и частного партнера.

О.А. Герасименко указывает еще на такие признаки государственно-частного партнерства, как наличие у партнеров общих общественно значимых целей, ради достижения которых они объединяют свои вклады и распределение между партнерами рисков и расходов при осуществлении соответствующего совместного проекта Государственно-частное партнерство: проблемы и перспективы развития: монография / О.А. Герасименко, Ж.Н. Авилова. Белгород: Изд-во БГТУ, 2017г. С.6..

Все перечисленные выше признаки нашли отражение в определении государственно-частного партнерства, легально закрепленном в Законе о ГЧП:

«Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство (далее - ГЧП) - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «Российская газета», N 156, 17.07.2015. .

Выше было указано, что ГЧП реализуется в различных формах, одной из них является концессионное соглашение (концессия) - как выяснилось, самая первая исторически сложившаяся форма ГЧП и, пожалуй, наиболее часто используемая и востребованная. Это подтверждается наличием специального Закона о концессионных соглашениях. Что касается Закона о ГЧП, то он определяет другую форму партнерства, основанную на так называемом соглашении о государственно-частном партнерстве (соглашении о муниципально-частном партнерстве, далее - соглашение о ГЧП) и не регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений (часть 2 статьи 3 Закона о ГЧП).

Если анализировать российское законодательство, то стоит обратить внимание на то, что признаками ГЧП обладают и другие формы взаимодействия государства (или муниципального образования) и частного партнера. Так, Ж.А. Захарова, помимо соглашения о ГЧП и концессионного соглашения в качестве таких форм партнерства выделяет:

- государственный (муниципальный) контракт;

- аренду государственного (муниципального) имущества;

- соглашение о разделе продукции;

- совместные предприятия (совместное участие публичного и частного партнера в уставном капитале юридического лица);

- особые экономические зоны;

- специальный инвестиционный контракт Захарова Ж.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика: учебное пособие. Владимир: Владимирский филиал РАНХиГС, 2018. С.53-54..

А.С. Бедняков выделяет такие формы партнерства, как контракт жизненного цикла и государственные (муниципальные) закупки, регулируемые Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - ФЗ-44) Государственно-частное партнерство: мировой опыт и правовое регулирование в Российской Федерации / А.С. Бедняков. М.: «Креативная экономика», 2017. С.41.. В этой связи формой ГЧП также можно считать закупку товаров, работ и услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, публично-правовыми компаниями, унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, хозяйственными обществами с долей участия публично-правовых образований свыше пятидесяти процентов в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - ФЗ-223).

Ряд авторов (в том числе Г.А. Борщевский) полагают, что с точки зрения нормативно-правового регулирования следует выделять две формы ГЧП: соглашение о ГЧП и концессионное соглашение. Прочие механизмы взаимодействия (контракт жизненного цикла, аренда с инвестиционными обязательствами и т.д.) являются «контрактными формами, близкими к ГЧП (квази-ГЧП)». Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. М.: Издательство Юрайт, 2019. С. 78. Похожую классификацию предлагает Урывский А.И. Он выводит понятие «формы реализации инфраструктурных проектов с государственным (муниципальным) участием» и классифицирует их на три группы: формы ГЧП (соглашение о ГЧП и концессия); иные договорные формы привлечения внебюджетных средств в развитие общественной инфраструктуры (то, что Г.А. Борщевский называет «квази-ГЧП»), а также корпоративные формы привлечения внебюджетных средств в развитие инфраструктуры (создание хозяйственных обществ с совместным участием государства и частных лиц). Урывский А.И. Государственно-частное партнерство: стандартные формы и новые решения // «Стратегические инициативы социально-экономического развития хозяйствующих субъектов региона в условиях внешних ограничений»: материалы международной научно-практической конференции. Липецк: ООО «Издательство Ритм», 2017. С. 348.

С учетом сложившегося законодательного подхода и того факта, что львиную долю проектов ГЧП составляют концессии (2 496 договоров) и соглашения о ГЧП (74 договора - все цифры приведены по состоянию на 2017 г.), Проект национального доклада о привлечении частных инвестиций в развитие инфраструктуры и применении механизмов государственно-частного партнерства в Российской Федерации. [Электронный ресурс] URL: http://www.pppi.ru/region-rating (дата обращения: 31.03.2019г.). в настоящей работе предлагается выделять два подхода к пониманию форм ГЧП. В узком понимании к ГЧП относятся только концессионные соглашения и соглашения о ГЧП - договорные конструкции, регулируемые специальными законами, обладающие всеми ранее выделенными признаками партнерства и наиболее часто применяемые на практике. ГЧП в широком понимании - это, помимо уже названных, иные формы (способы) взаимодействия государства и бизнеса, имеющие отдельные признаки ГЧП и закрепленные в законодательных актах, не направленных напрямую на регулирование сферы ГЧП (например, в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ), в ФЗ-44 и т.д.). Представить исчерпывающий перечень всех форм «квази-ГЧП» довольно затруднительно, принимая во внимание принцип свободы договора и возможность сторон заключить как смешанный договор, так и договор, не предусмотренный нормативно-правовыми актами (пункты 2 и 3 статьи 421 ГК РФ). «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // «Парламентская газета», N 136-137, 05.08.2005.

Таким образом, были определены понятие и признаки ГЧП, приведен краткий исторический обзор становления и развития института ГЧП, а также перечислены возможные формы такого партнерства. Далее рассмотрим их более подробно.

1.2 Концессионное соглашение: понятие, особенности, порядок заключения, исполнения, изменения и прекращения

Как уже отмечалось ранее, концессия представляет собой наиболее распространенную договорную форму взаимодействия публичного партнера и частного инвестора. Сфера физической культуры и спорта не является исключением. Согласно статистическим данным Национального центра государственно-частного партнерства, по состоянию на 2019 г. в Российской Федерации из 90 проектов ГЧП в сфере физической культуры и спорта, реализуемых или находящихся на стадии окончательного утверждения и подписания, 50 реализуются или будут реализовываться в форме концессионного соглашения. База проектов «РОСИНФРА» [Электронный ресурс] URL: http://www.pppi.ru/projects (дата обращения: 01.04.2019г.).

Все аспекты, связанные с заключением, исполнением, изменением и расторжением концессионных соглашений, установлением гарантий прав и законных интересов их сторон, урегулированы Законом о концессионных соглашениях.

В части 1 статьи 3 указанного закона дается определение концессионного соглашения. «По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит либо будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный данным соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности». Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О концессионных соглашениях» // «Российская газета», N 161, 26.07.2005.

Основная суть концессионного соглашения по российскому законодательству - передача частному партнеру во владение и пользование государственного (муниципального) имущества в целях строительства, реконструкции и (или) модернизации, дальнейшего использования (эксплуатации) с последующим возвращением объекта государству (муниципальному образованию). Таким образом, у концессионера права собственности на передаваемый объект не возникает. В свою очередь, права владения и пользования концессионера в отношении недвижимого имущества, передаваемого по концессионному соглашению, подлежат государственной регистрации в качестве обременения права собственности концедента (часть 15 статьи 3 Закона о концессионных соглашениях).

Стоит указать, что Закон о концессионных соглашениях под реконструкцией объекта концессионного соглашения подразумевает мероприятия по переустройству переданного по концессии имущества на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым, более производительным оборудованием, изменению технологического или функционального назначения объекта концессионного соглашения или его отдельных частей, иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта концессионного соглашения (часть 3 статьи 3). Перечень конкретных мероприятий по реконструкции определяется в тексте концессионного соглашения.

В части 1 статьи 4 Закона о концессионных соглашениях приведен перечень объектов, которые могут передаваться в концессию (автомобильные дороги, аэродромы, объекты жилищно-коммунального хозяйства, морские и речные суда и пр.). Объекты спорта (как разновидность имущества социальной инфраструктуры) указаны в пункте 14 части 1 названной статьи. Перечень объектов концессионных соглашений является исчерпывающим. При этом допускается заключение концессионного соглашения в отношении нескольких объектов концессии, если такие действия (бездействие) не нарушает нормы антимонопольного законодательства (часть 5 статьи 4 Закона о концессионных соглашениях).

По концессии публичный партнер (публично-правовое образование) именуется концедентом, а частный партнер - концессионером. В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона о концессионных соглашениях концедентом могут являться:

а) Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти;

б) субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) муниципальное образование, от имени которого выступает соответствующий орган местного самоуправления.

При этом отдельные права и обязанности концедента могут осуществлять уполномоченные им органы и юридические лица, об этом концедент сообщает концессионеру.

В свою очередь, частным партнером (концессионером) по концессионному соглашению может выступать юридическое лицо (как российская, так и иностранная организация), физическое лицо - индивидуальный предприниматель, либо два и более юридических лица, действующих на основании договора простого товарищества. Любопытно, что при этом Законом о концессионных соглашениях не предусмотрено участие на стороне концессионера двух и более индивидуальных предпринимателей.

Из сказанного следует, что концессионное соглашение - двусторонний договор. Исключением является случай, предусмотренный частью 2 статьи 40 Закона о концессионных соглашениях, когда при наличии определенных условий в концессионных соглашениях, заключенных концессионером с концедентом - муниципальным образованием в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, обязательным является участие третьей стороны - субъекта Российской Федерации, обладающего собственным набором прав и обязанностей. Стоит подчеркнуть, что концессионное соглашение представляет собой смешанный договор, содержащий отдельные элементы различных договоров, предусмотренных федеральным законодательством (часть 2 статьи 3 Закона о концессионных соглашениях), в частности, элементы договоров подряда и аренды. Холодкова Ю.С. Понятие и правовая природа концессионных соглашений // «Вестник Томского государственного университета», 2016, №405. С. 185. Правила ГК РФ о соответствующих видах договоров применяются к отношениям концедента и концессионера, если иные положения не установлены Законом о концессионных соглашениях.

Концессионное соглашение должно содержать существенные условия, перечень которых дан в части 1 статьи 10 Закона о концессионных соглашениях:

- срок действия концессионного соглашения (законом не установлен, определяется в самой концессии);

- срок передачи концессионеру объекта концессионного соглашения;

- цели и срок использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения;

- описание, в частности, технико-экономические показатели, объекта концессионного соглашения;

- обязательства концессионера по созданию и (или) реконструкции объекта концессии, соблюдению сроков его создания и (или) реконструкции;

- обязательства концессионера по осуществлению деятельности, предусмотренной соответствующей концессией;

- порядок предоставления концессионеру земельных участков, необходимых для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, и срок заключения с концессионером договоров аренды (субаренды) этих земельных участков, размер арендной платы (ставки арендной платы) за пользование земельным участком в течение срока действия концессии;

- обязательства одной из сторон концессионного соглашения по подготовке территории, необходимой для создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения и (или) для осуществления деятельности, предусмотренной этим соглашением;

- размер концессионной платы, форму, порядок и сроки ее внесения;

- способы обеспечения исполнения концессионером обязательств по концессионному соглашению, размеры предоставляемого обеспечения и срок, на который оно предоставляется;

- порядок возмещения расходов сторон при условии досрочного расторжения концессионного соглашения;

- объем валовой выручки, получаемой концессионером в рамках реализации концессионного соглашения, в том числе на каждый год срока действия концессионного соглашения (если по концессии передаются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем либо объекты, на которых осуществляются обработка, накопление, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов);

- иные предусмотренные федеральным законодательством существенные условия. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О концессионных соглашениях» // «Российская газета», N 161, 26.07.2005.

При отсутствии одного из вышеназванных условий концессионное соглашение будет считаться незаключенным. Разумеется, Закон о концессионных соглашениях предусматривает отдельные исключения и изъятия (например, дополнительные обязательные условия, если предметом концессии являются объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения и т.д.). Но на концессию, заключенную в отношении объектов физической культуры и спорта, распространяются общие правила закона.

Концессионные соглашения могут включать иные условия, примерный, но не исключительный перечень которых дается в части 2 статьи 10 Закона о концессионных соглашениях (дополнительные условия). В частности, объем инвестиций, вкладываемых частным партнером в строительство и реконструкцию объекта концессионного соглашения; величину, порядок, условия и сроки выплаты неустойки за нарушение одной из сторон обязательств по концессионному соглашению; срок сдачи в эксплуатацию созданного и (или) реконструированного объекта концессионного соглашения с установленными концессией технико-экономическими показателями и т.д. Там же.

При анализе перечня обязательных и дополнительных условий концессионного соглашения обращает на себя внимание тот факт, что установление концессионной платы - платы, вносимой концессионером концеденту в период использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения - является обязательным. Это, в свою очередь, отрицательно влияет на инвестиционную привлекательность концессионного проекта. Стоит согласиться с Б.В. Раднаевым, что «строительство объекта за счет собственных средств и его последующая безвозмездная передача собственнику-концеденту уже являются достаточно разумной платой за концессию». Раднаев Б.В. Некоторые проблемы применения Закона о концессионных соглашениях // «Вестник СПбГУ», 2014, №1. С.68. В этой связи представляется целесообразным отнесение концессионной платы в число дополнительных, а не существенных условий концессионного соглашения.

В Законе о концессионных соглашениях (статья 8) также перечислены права и обязанности сторон соглашения - концедента и концессионера. Так, концедент вправе осуществлять контроль за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения. Порядок осуществления контрольных мероприятий (периодичность, документация и т.д.) оговариваются в соответствующей концессии с соблюдением положений статьи 9 Закона о концессионных соглашениях. Обязанностью публичного партнера является передача в установленный соглашением срок концессионеру объекта концессионного соглашения и (или) иного передаваемого по концессии имущества (часть 4 статьи 8 Закона о концессионных соглашениях). Однако в отношении концессионера закреплен более широкий перечень прав и обязанностей. Так, частный партнер вправе: передавать с согласия концедента объект соглашения в пользование третьим лицам на срок, не превышающий срока использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения по концессионному соглашению (по сути, право субаренды с согласия арендодателя); привлекать к исполнению концессии других лиц в соответствии с условиями концессионного соглашения; пользоваться на безвозмездной основе (при соблюдении установленных концессией условий конфиденциальности) исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, полученными концессионером за свой счет при выполнении концессионного соглашения, для исполнения обязательств по концессионному соглашению. В свою очередь, исполняя концессию, концессионер обязан:

осуществить создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения и приступить к его использованию (эксплуатации) в сроки, указанные в концессионном соглашении;

использовать объект концессии в целях и в порядке, которые предусмотрены концессионным соглашением;

осуществлять деятельность, предусмотренную концессионным соглашением, и не прекращать (не приостанавливать) эту деятельность без согласия концедента;

обеспечивать при осуществлении концессионной деятельности возможность получения потребителями тех или иных товаров, услуг, работ;

предоставлять потребителям установленные законами и иными нормативно-правовыми актами льготы, в том числе льготы по оплате товаров, работ, услуг, в порядке и в случаях, которые установлены концессией;

заключить с ресурсоснабжающими организациями договоры поставки энергетических ресурсов, потребляемых при исполнении концессионного соглашения, и оплачивать указанные энергетические ресурсы;

поддерживать объект концессионного соглашения в исправном состоянии, осуществлять за свой счет текущий ремонт и капитальный ремонт, нести расходы, направленные на содержание этого объекта, если иное не оговорено сторонами в концессионном соглашении. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О концессионных соглашениях» // «Российская газета», N 161, 26.07.2005.

Ранее уже отмечалось, что Закон о концессионных соглашениях не оговаривает минимальные и (или) максимальные сроки концессионного соглашения. Срок действия соглашения определяется в самой концессии с учетом срока создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, объема инвестиций, срока окупаемости таких инвестиций, срока получения концессионером объема валовой выручки, срока исполнения других обязательств концессионера и (или) концедента по концессии (часть 1 статьи 6 Закона о концессионных соглашениях). Продление срока концессионного соглашения допускается с учетом следующих ограничений:

- действие концессии продлевается не более чем на 5 лет;

- продление осуществляется при наличии соответствующего решения высшего исполнительного органа власти публично-правового образования-концедента по соглашению (Правительства Российской Федерации, высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или местной администрации муниципального образования);

- наличие определенных обстоятельств (оснований) для продления. Исчерпывающий перечень таких оснований установлен Правительством Российской Федерации. В частности, ими являются: возникновение обстоятельств непреодолимой силы; вступление в силу нормативно-правовых актов, в связи с которыми стороны концессии оказываются неспособными исполнить взятые на себя обязательства или положение концессионера ухудшается по сравнению с тем положением, в котором он пребывал на дату заключения концессионного соглашения, в результате чего концессионер в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении такого соглашения и т.д.; Постановление Правительства РФ от 24.04.2014 N 368 (ред. от 15.11.2016) «Об утверждении Правил предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения» // «Собрание законодательства РФ», 05.05.2014, N 18 (часть IV), ст. 2209.

- наличие согласования территориального органа Федеральной антимонопольной службы России на продление срока концессии (если концедентом выступает субъект Российской Федерации или муниципальное образование).

Анализируя положения Закона о концессионных соглашениях, стоит выделить другие особенности данной формы ГЧП:

- передаваемое по концессии имущество всегда находится в государственной (муниципальной) собственности - как по окончании срока действия концессии, так и до момента ее заключения (части 1 и 4 статьи 3);

- запрещается отчуждение объекта концессионного соглашения концессионером и (или) передача его в залог (часть 6 статьи 3);

- все получаемые в ходе концессионной деятельности продукция и доходы переходят в собственность концессионера, если концессионным соглашением не установлено иное (часть 7 статьи 3);

- передача концедентом концессионеру объекта концессионного соглашения осуществляется на основании подписываемого сторонами концессионного соглашения акта приема-передачи (часть 4.1 статьи 3);

- риск случайной гибели или случайного повреждения объекта концессии возлагается на концессионера, если концессией не предусмотрено иного (часть 8 статьи 3);

- концеденту, в свою очередь, принадлежат исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, которые получены концессионером за свой счет при исполнении концессионного соглашения (правда, концессионным соглашением можно предусмотреть иное) (часть 11 статьи 3);

- вместе с объектом концессионного соглашения концессионеру может передаваться имущество, образующее единое целое с объектом и (или) предназначенного для использования в целях создания условий осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением (иное передаваемое концедентом концессионеру по концессии имущество) (часть 9 статьи 3);

- Закон о концессионных соглашениях разрешает судьбу движимого и недвижимого имущества, созданного или приобретенного концессионером в процессе исполнения концессии. Движимое имущество и созданное с согласия концедента недвижимое имущество является собственностью концессионера, если концессионным соглашением не предусмотрено право собственности концедента на такое имущество. Однако недвижимое имущество, созданное концессионером без согласия концедента, переходит в собственность последнего, а его стоимость возмещению не подлежит (часть 10 статьи 3). Отметим, что закон не оговаривает, каким может быть согласие публичного партнера - предварительным или последующим;

- объект концессионного соглашения и иное имущество, переданные в рамках концессионного соглашения, обособляются от прочего имущества концессионера: в отношении таких объектов ведется самостоятельный учет (часть 16 статьи 3);

- концессионным соглашением может предусматриваться также плата концедента. Закон о концессионных соглашениях прямо не дает определение этого понятия, хотя в тексте несколько раз упоминает о ней (часть 13

статьи 3; пункт 9 части 2 статьи 10; пункт 1 части 3.1 статьи 13). Исходя из содержания указанных норм, плата концедента может осуществляться в следующих формах:

а) принятие концедентом на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения;

б) принятие концедентом на себя части расходов на использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения;

в) иные выплаты концедента концессионеру (единовременные или периодические) в период действия концессионного соглашения.

Такая широкая трактовка того, что считать платой концедента, встречается и в работах ряда специалистов. См., например: Холодкова Ю.С. Права и обязанности концедента по российскому законодательству // «Наука и образование на современном этапе развития: опыт, проблемы и пути их решения»: материалы Международной (заочной) научно-практической конференции. Нефтекамск: научно-издательский центр «Мир науки», 2017. С. 367. Так или иначе, форма, размер и сроки внесения платы концедента определяются концессионным соглашением;

- концессией может быть предусмотрено предоставление государственных (муниципальных) гарантий со стороны публичного партнера. Их можно классифицировать на два вида:

1) государственные (муниципальные) гарантии, предоставляемые на условиях и в порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

2) государственные (муниципальные) гарантии, предусмотренные Законом о концессионных соглашениях. Например, право концессионера на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов или их должностных лиц (часть 2 статьи 18); право свободно распоряжаться инвестициями и полученными в результате осуществления предусмотренной концессией деятельности продукцией и доходами (статья 19); обязанность публичного партнера увеличить размер платы концедента по концессионному соглашению и (или) срок концессионного соглашения с согласия концессионера в случае увеличения налоговой нагрузки на концессионера (часть 1 статьи 20) и т.д. Концессионным соглашением можно предусмотреть и иные формы гарантий публичного партнера, в частности, обязанность концедента обеспечить концессионеру ежегодное получение определенной выручки в период использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения.

Безусловно, большее число устанавливаемых гарантий со стороны концедента, их конкретизация делают концессионный проект более привлекательным для вложения инвестиций, позволяя обеспечить их возвратность и окупаемость. В то же время такие гарантии должны быть практически исполнимы: планирование бюджета соответствующего публично-правового образования должно осуществляться с учетом расходных обязательств, вытекающих из концессионного соглашения.

По общему правилу, заключение концессионного соглашения осуществляется путем проведения конкурса - открытого или закрытого (часть 1 статьи 13; часть 1 статьи 21 Закона о концессионных соглашениях). Процедуре проведения конкурса посвящены статьи 21-36 Закона о концессионных соглашениях, она достаточно подробно урегулирована. В частности, определены требования к составу конкурсной документации (статья 23); содержанию сообщения о проведении конкурса (часть 3 статьи 26); сроки и порядок представления заявок на участие в конкурсе (статья 27); процедуры проведения предварительного отбора участников, представления, рассмотрения и оценки конкурсных предложений (статьи 29, 30, 32); порядок определения победителя конкурса и заключения с ним концессионного соглашения (статьи 33 и 36). Тем не менее, Законом о концессионных соглашениях предусмотрены случаи, когда концессия заключается без проведения конкурса. Например, если конкурс объявлен несостоявшимся (представлено менее двух заявок на участие в конкурсе; представлено или признано соответствующими требованиями конкурсной документации менее двух конкурсных предложений); если возможным концессионером является лицо, который владеет и пользуется имуществом (потенциальным объектом концессионного соглашения) на основании договора аренды, заключенного до 1 июля 2010г. Особняком стоит выделить случай заключения концессии по инициативе частного лица, которое самостоятельно разрабатывает и направляет в адрес уполномоченного органа соответствующего публично-правового образования предложение о заключении концессионного соглашения с приложением проекта такого концессионного соглашения (части 4.1 - 4.2 статьи 37), по сути, инициируя конкурсные процедуры. При отсутствии иных заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения на условиях, предусмотренных в таком предложении, концессионное соглашение заключается без проведения конкурса с лицом, выступившим с частной инициативой (часть 4.10 статьи 37).

Изменение условий концессии возможно по взаимному согласию концедента и концессионера (часть 3 статьи 13 Закона о концессионных соглашениях). Стоит отметить, что для изменения существенных условий соглашения требуется наличие определенных оснований, устанавливаемых Правительством Российской Федерации (тех же, что и для продления срока действия концессии - они были рассмотрены выше), а также согласования антимонопольного органа - если в качестве концедента выступает субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О концессионных соглашениях» // «Российская газета», N 161, 26.07.2005. Кроме того, концессионное соглашение может быть изменено по требованию одной из сторон концессии на основании решения суда по основаниям, предусмотренным ГК РФ, в частности, в случае существенного нарушения условий концессионного соглашения другой стороной (пункт 2 статьи 450

ГК РФ).

Частью 5 статьи 13 Закона о концессионных соглашениях предусмотрен исчерпывающий перечень оснований прекращения концессии:

истечение срока действия концессионного соглашения;

взаимное соглашение сторон о расторжении концессионного соглашения;

досрочное расторжение концессии на основании судебного решения по требованию одной из сторон в случае существенного нарушения условий концессионного соглашения другой стороной, существенного изменения обстоятельств, из которых стороны концессионного соглашения исходили в процессе его заключении, а также по иным основаниям, предусмотренным федеральным законодательством или самим концессионным соглашением. Перечень существенных нарушений условий концессионного соглашения концессионером и концедентом приведен в законе (части 2 и 2.1 статьи 15 Закона о концессионных соглашениях). При этом в концессии стороны могут определить и иные действия (бездействие) концедента или концессионера, являющиеся существенными нарушениями условий концессионного соглашения (часть 3 статьи 15). Также дополнительным основанием для расторжения концессии по судебному решению является несоответствие реорганизованного или возникшего в результате реорганизации юридического лица - концессионера требованиям к участникам конкурса, установленным Законом о концессионных соглашениях и конкурсной документацией. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О концессионных соглашениях» // «Российская газета», N 161, 26.07.2005. Здесь еще важно отметить наличие в законе указания о необходимости соблюдения досудебного претензионного порядка урегулирования споров стороной концессии, собирающейся обратиться в суд с требованием об изменении или о досрочном расторжении концессионного соглашения (часть 1.1 статьи 15 Закона о концессионных соглашениях);

в концессии может быть предусмотрен случай ее досрочного расторжения на основании решения уполномоченного органа соответствующего публично-правового образования - концедента, если неисполнение (ненадлежащее исполнение) концессионером обязательств по данному концессионному соглашению повлекло за собой причинение вреда жизни или здоровью людей либо имеется угроза причинения такого вреда. Это представляет собой один из вариантов одностороннего отказа от исполнения договора управомоченной стороной (статья 450.1 ГК РФ).

При прекращении концессионного соглашения концессионер осуществляет передачу объекта концессионного соглашения и иного переданного имущества концеденту на основании акта приема-передачи. Кроме того, подлежит государственной регистрации прекращение прав владения и пользования концессионера объектом концессионного соглашения и иным переданным в рамках концессии недвижимым имуществом (части 3 и 5 статьи 14 Закона о концессионных соглашениях).

Примерные концессионные соглашения в отношении указанных в Законе о концессионных соглашениях объектов концессии утверждаются Правительством Российской Федерации. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.02.2007 N 90 (ред. от 20.01.2015) утверждено примерное концессионное соглашение в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения (далее - Постановление №90). Приведенное соглашение состоит из преамбулы и 19 разделов. Преамбула имеет стандартную форму, характерную для гражданско-правового договора: здесь указываются дата, место заключения концессии, наименование концедента и концессионера и основание установления их полномочий на подписание соглашения. В разделе I «Предмет Соглашения» указываются основные обязательства сторон. По концессии, заключенной в отношении объекта физической культуры и спорта, концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное недвижимое имущество (объект соглашения), право собственности на которое принадлежит (будет принадлежать) Концеденту, и осуществлять деятельность в области спорта или деятельность спортивных объектов или прочую деятельность в области спорта с использованием объекта соглашения, а Концедент, в свою очередь, обязуется предоставить Концессионеру на срок, установленный концессией, права владения и пользования таким объектом в целях осуществления указанной деятельности. Постановление Правительства РФ от 09.02.2007 N 90 (ред. от 20.01.2015) «Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения» // «Собрание законодательства РФ», 19.02.2007, N 8, ст. 1009.

Раздел II примерного концессионного соглашения посвящен объекту концессии: прописываются наименование и местонахождение недвижимого имущества - объекта соглашения; реквизиты правоустанавливающих документов собственника; действия сторон по осуществлению государственной регистрации прав собственности концедента на создаваемое имущество и прав владения и пользования концессионера; сроки государственной регистрации и т.д. В разделе III описывается процедура создания и (или) реконструкции объекта соглашения: какие именно работы обязуется выполнить концессионер, устанавливается плата концедента (если это предусмотрено решением концедента о заключении концессионного соглашения). Раздел IV регулирует порядок и сроки предоставления концессионеру земельных участков, на которых располагается (будет располагаться) объект концессии. Раздел V, по сути, определяет права, обязанности и ограничения концессионера в процессе использования (эксплуатации) переданного ему имущества. Раздел VI закрепляет процедуру передачи (возврата) объекта соглашения Концеденту, обязательства сторон по осуществлению государственной регистрации прекращения прав владения и пользования концессионера в отношении недвижимого имущества. Раздел VII примерного соглашения в чем-то схож с разделом V: он касается периода использования (эксплуатации) объекта соглашения концессионером и конкретизирует обязанность последнего осуществлять деятельность, предусмотренную разделом I соглашения, в частности, даты начала и окончания осуществления такой деятельности. В разделе VIII фиксируются все концессионные сроки: период действия концессионного соглашения, срок создания и (или) реконструкции объекта концессии, срок его использования (эксплуатации) и пр. Раздел IX посвящен концессионной плате: в нем стороны устанавливают ее порядок, форму, размер и периодичность внесения. Раздел X определяет правовой режим результатов интеллектуальной деятельности, полученных концессионером за свой счет в ходе исполнения концессионного соглашения. В разделе XI закреплен порядок осуществления контроля концедентом в отношении соблюдения концессионером условий концессии: права и обязанности сторон при проведении контрольных мероприятий, сроки, необходимая документация, фиксирующая результаты контроля. Раздел XII примерного соглашения регулирует вопросы ответственности сторон в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) взятых на себя обязательств: как концедент, так и концессионер имеют право на возмещение понесенных убытков, и стороны также могут установить неустойку за нарушение конкретных обязательств контрагента по концессии. В разделе XIII определяются действия сторон при наступлении обстоятельств непреодолимой силы. Разделы XIV и XV закрепляю основания и порядок изменения и прекращения концессионного соглашения. Раздел XVI касается разрешения споров, возникающих в связи с исполнением концессии: прописывается порядок направления претензии и сроки для ответа на нее. Определяется подведомственность спора при разрешении его в суде: как правило, споры по концессионному соглашению рассматривает и разрешает арбитражный суд, однако в определенных случаях это может быть суд общей юрисдикции, либо же стороны избирают третейский суд (статья 17 Закона о концессионных соглашениях). Далее, в разделе XVII устанавливается порядок размещения информации о подписанном концессионном соглашении, которое публикуется в печатном средстве массовой информации и (или) размещается в сети Интернет на официальном сайте концедента. Раздел XVIII содержит заключительные положения, также характерные для типичного гражданско-правового договора: обязательство сторон уведомлять друг друга о смене местонахождения и реквизитов в установленные сроки; число подписанных экземпляров концессионного соглашения, имеющих равную юридическую силу; количество экземпляров для каждой из сторон. Наконец, в разделе XIX примерного соглашения заполняются адреса и реквизиты концедента и концессионера.