Організація і методика аудиту ефективності виконання бюджетних програм економічного та соціального розвитку

У більшості країн державний аудитор виконує не тільки роль контролера, а й консультанта - активного учасника процесу вдосконалення управління бюджетними ресурсами [11;с.14].

Державний аудитор у країнах Європейського Союзу не лише досліджує фінансові звіти й бухгалтерські документи, перевіряє законність витрачання коштів урядовими структурами, але й проводить контрольні заходи, які називаються державним аудитом ефективності, що є аналогом державного фінансового аудиту в Україні. Цей вид діяльності державних аудиторів, запроваджений у багатьох країнах, належить до сфери аудиту урядових структур, державних підприємств та неприбуткових організацій, а часом поширюється і на приватні фірми та корпорації.

Державний аудитор відповідно до стандартів і положень державного офісу обліку уряду Франції досліджує фінансово-господарську діяльність, ефективність управління і витрачання бюджетних коштів, дотримання режиму економії ресурсів.

Контролем охоплюються органи законодавчої та виконавчої влади, судова гілка влади, державні департаменти та їх місцеві представництва, агентства та їх рахунки, бюджетні програми.

Державні аудитори у країнах Європейського союзу орієнтуються на перевірку використання бюджетних ресурсів відповідно до трьох ключових критеріїв, тісно взаємопов'язаних між собою

економічності;

ефективності;

продуктивності.

Що стосується зарубіжного досвіду проведення аудиту ефективності, то він свідчить про значну увагу фахівців, науковців і громадськості до проблем ефективності в урядових структурах, державному секторі та повинен мати такі головні завдання рис.3.3.

Рис.3.3.Основні завдання аудиту ефективності згідно досвіду Європейського Союзу

Ощадливість платників податків, інтереси яких відстоює законодавча влада демократичних країн світу, є головним стимулом постійного удосконалення підходів до проведення аудиту ефективності.

Зокрема, у США і Великій Британії потреба у проведенні аудиту ефективності у державному секторі виникла через те, що платники податків і політики вимагали більшої відповідальності від уряду і бюджетних організацій за витрати коштів.

Також, стосовно особливостей проведення аудиту ефективності виконання бюджетних програм за кордоном, то в Канаді він здійснює для парламенту оцінку ефективності діяльності; забезпечує інформацією, спостереженням і рекомендаціями, призначеними для підтримки відповідального, чесного та продуктивного управління і заохочення відповідальності та впровадження найкращої практики [45,с. 214].

Багатий і корисний досвід аудиту ефективності нагромаджено у ряді економічно розвинених країн світу, де цей вид аудиту успішно використовується вже багато років і дозволяє підтримувати конкурентоспроможність державного сектора економіки.

Найбільш тривалі традиції аудиту ефективності, який часто називають управлінським аудитом, існують у таких країнах як США, Велика Британія, Швеція, Японія та Австралія.

У Швеції аудит ефективності також є одним з ключових видів аудиту у державному секторі. Шведське національне управління аудиту почало здійснювати аудит ефективності ще у 1970 році. З самого початку головним завданням національного управління аудиту було визначення ефективності вирішення урядовими агенціями встановлених для них завдань. Сьогодні аудит ефективності у Швеції - це перевірка роботи урядових агенцій та оцінка ефективності використання ресурсів.

В Японії Комітет з аудиту, відповідальний за проведення ревізії рахунків центрального уряду, отримав повноваження (закріплені у законодавстві) на здійснення перевірок ефективності ще у 1889 році. Нормативи дослідження на об'єкті перевірки, датовані 1891 роком, розширили традиційний фінансовий аудит, вимагаючи від штатного (внутрішнього) аудитора виконання процедур перевірки доцільності здійснених витрат.

Для порівняння з країнами Європейського союзу,можна сказати,що в Австралії інтерес до аудиту ефективності переважно проявляється у державному секторі, хоча аналогічні дії, що виконуються у межах аудиту ефективності чи управлінського аудиту, представлені також у приватному секторах економіки.

Отже, для того, щоб досягти високих результатів, потрібно не тільки володіти високим рівнем доходів, але й вміти ефективно розподіляти кошти на різні потреби. Це правило діє і на державному рівні: добробут суспільства багато в чому залежить від ефективності використання бюджетних коштів. Відповідно, все більшого значення набуває державний фінансовий контроль, в тому числі його нова форма - аудит ефективності.

3.3 Аудит ефективності виконання бюджетних програм в США

Перші кроки з розробки та впровадження державного бюджетування, вдалися США понад півстоліття тому. В США можна виділити такі етапи розвитку концепції, й практики застосування бюджетування за результатами, кожному у тому числі встановлювалися особливі процедури, котрі пов'язують державні витрати з очікуваними результатами:

програмно-цільовий бюджет (1949-1962 роки);

система «Планування-бюджетування (1962-1971роки);

управління з цілям (1972-1975роки);

розробка бюджету на нульовій основі (1977-1981роки);

закон «Про оцінку результатів діяльності уряду» (1993-2014 роки).

На основі GPRA діє сьогоднішня американська система бюджетування. Закон визначає кілька проблем, відповідно до що ними будується державна бюджетна політика, серед яких: вдосконалення процедур вироблення програмних цілей, виміру соціально-економічної ефективності реалізації програм, вдосконалення звітності про виконання; підвищення соціально-економічної ефективності програм; посилення відповідальності державних органів за результати їх здійснення; підвищення якості законодавчих рішень.

У систему планів і звітів входять такі документи:

стратегічний план на п'ять років, річний план робіт,

звіт про виконання річного плану робіт.

Відповідно до вимог GPRA , кожне відомство зобов'язане розробити стратегічний план принаймні на п'ять років .

Цей план має включати у собі:

формулювання головної мети (місії), заради якої відомство і працює;

головні соціально значимі завдання на довгостроковий період,опис того, як саме й з допомогою яких ресурсів відомство має намір досягти зазначені соціально значимі завдання.

Стратегічний план є підставою визначення цілей на рік і для виміру соціально-економічної ефективності досягнутих результатів.

У процесі складання стратегічних планів відомства мають проводити консультації з законодавцями, вирішення яких формують державну політику, представниками громадськості, виражають інтереси споживачів державних послуг, та інші зацікавленими особами. Стратегічний план коригується раз на три роки.

У цілому цей план входять цільові показники обсягів запланованих робіт(надання послуг), соціально-економічної ефективності кожного виду програмної діяльності, зафіксованої у бюджеті відомства [62].

На базі річних планів відомств Адміністративно-бюджетне управління становить федеральний план роботи з рік, який передається до Конгресу разом із проектом бюджету.

Щорічний звіт про результати діяльності відповідно до вимогами GPRA , кожне відомство готує звіт про результатах своєї діяльності у попередній фінансовий рік, у якому повинно утримуватися порівняння достигнути показників соціально-економічної ефективності з запланованими. Заходи, необхідних досягнення поставленої мети,можуть полягати у прийнятті нових законів,нових відомчих інструкцій, проведенні організаційних реформувань. І, нарешті, до звіту мають додаватися основні висновки з оцінці результатів виконання програм за звітний рік.

Відповідальність керівників програм за досягнуті результати передбачає, керівники користуються свободу вибору конкретних шляхів досягнення цих результатів. Так було в відповідність до GPRA , керівники вправі перерозподіляти ресурси між різними статтями витрат у рамках виділеною їм кошторису. Проте у своїх щорічних звітах зобов'язані перелічити всі випадки такого перерозподілу і обіцяв показати, з яким ефективністю ними було використано.

Адміністративно-бюджетне управління оцінює ефективності роботи відомств щодо реалізації федеральних програм з допомогою спеціально розроблених цих цілей інструмента рейтингової оцінки програм -PART (Program Assessment Rating Tool ).

PART допомагає визначити сильні й слабкі боку тій чи іншій програми розвитку й є способом інформаційного забезпечення бюджетних і адміністративних рішень. Оскільки PART містить послідовний ряд аналітичних питань, він надає нагоду спостерігати які програми кращі і зіставляти між собою подібні програми (дод. Б).

До оцінки програм залучаються, крім співробітників Адміністративно-бюджетного управління, представники федеральних відомств, котрі займаються розробкою та реалізацією відповідних програм, і навіть незалежні відомства вправі із законодавчу ініціативу, хоча результат ініціативи відомству не підконтрольний. Якщо законодавці відкидають ініціативу, запропоновану відомством, виникає привід вкотре повернутися погоджувати цілей державної політики.

До завдань одних експертів входить розробка системи критеріїв оцінки, до обов'язків інших експертів (респондентів) - власне оцінка програми з заданим критеріям з обґрунтування її об'єктивності. Використання бюджетної структури доцільно ще й тому, що бюджетні документи використовуються, щоб наочним чином довести результати PART до всіх зацікавлених сторін, включно з органами виконавчої влади і законодавчої влади й громадськість.

За узгодженням між адміністративно-бюджетним управлінням і відомствами програми, відібрані для оцінки із застосуванням PART, можуть визначатися як агрегації видів програмної діяльність у бюджетних звітах чи інших форм уявлення бюджету представникам виконавчої і законодавчої влади.

Оцінка програми з методиці PART передбачає виконання таких основних кроків: підготовчий етап; концептуалізація програми; розробка концепції оцінки програми з урахуванням її особливостей; заключний етап; підготовка остаточного діагнозу про ефективність програми; вироблення рекомендацій з удосконалення програми [1].

Досвід США свідчить у тому, що об'єктивну оцінки аудиту ефективності бюджетних програм, поєднана з значними труднощами і вимагає підходу. З огляду на розмаїтість функцій і областей діяльності уряду у сучасних соціально орієнтованих державах зі змішаною економікою, неможливо розробити універсальну систему показників (індикаторів), з допомогою якій можна б можливо адекватно оцінити ефективність реалізації програм. Кожне напрям діяльності уряду, кожна програма вимагають врахування їх особливостей.

Як уже відзначалося вище, структура федерального бюджету США дозволяє виділяти й оцінювати різні одиниці аналізу - діяльність відомства, сукупність програм, окремі програми розвитку й підпрограми.

Для кожного типу програм є своя варіант PART.

Говорячи про науково-дослідні програми, слід зазначити, що у США розрізняють оцінку ефективності програми (що виробляється з допомогою PART) й оцінку результатів досліджень.

Кожен PART включає у собі чотири розділи, в кожному із яких існує певна питома вага в підсумковій оцінці програми рис.3.4.



мета і конструкція програми ( Program Purpose and Design) - 20%
якість планування ( Planning ) - 10%
якість управління програмою (Management) - 20%
досягнуті результати ( Results ) - 50%

Рис.3.4 Чотири розділи, в яких існує певна питома вага в підсумковій оцінці програми

Оцінка результатів досліджень здійснюється методом експертного аналізу з допомогою трьох критеріїв якості, значимості і лідерства. До оцінці результатів досліджень методом експертного аналізу залучаються представники промислових кіл, неурядових організацій корисною і федеральних відомств - споживачів результатів досліджень, здатних оцінити значимість досліджень задля досягнення власних цілей. Критерії і складні процедури оцінки до методики PART є анкети, що складаються із серії питань з метою оцінки різних аспектів реалізації програм.

Підсумкова оцінка аудиту ефективності виконання бюджетних програм складається від суми оцінок з кожного з названих розділів з урахуванням їхньої частки [65;с.43].

Кожен розділ включає певну кількість питань. За умовчанням кожному питання всередині розділу присвоюються рівні, сума яких становить 100% кожному за розділу. Однак на запрошення респондента, коли він зуміє довести доцільність цього, відсоткове співвідношення питань то, можливо змінено, аби підкреслити ключові чинники програми.

Програма вважається ефективної, коли його чисельна оцінка перебуває у діапазоні 85 - 100 балів, помірковано ефективної - 70 - 84 бала, адекватної - 50 - 69 балів, неефективною - 0 - 49 балів. Якщо затверджена методику оцінки не виявляє результати фінансованої програми, то бальна оцінка програми відсутня, і її набуває статусу програми, не що проявив результатів.

Виставляючи оцінку із кожного питання, респондент роз'яснює умови та вимоги, що підтверджують його позицію. У ролі доказів, які обґрунтовують позицію респондента, можуть бути приведені, наприклад, статистичні дані чи аналітичні матеріали, надані третьою стороною, т. е. підготовлені не самим респондентом чи відомством, чия програма піддається оцінці. Як уже відзначалося вище, формулювання окремих запитань і їхніх удільні ваги можуть змінюватися залежно від типу програми її конкретних особливостей.

Ведучи мову про федеральні програми США треба сказати, що програми, націлені на підтримку та розвитку інноваційного і наукомісткого бізнесу, і навіть на стимулювання досліджень, і розробок на корпоративному секторі, зазвичай, не ставляться за формальними ознаками до науково-дослідним. Частіше ці програми потрапляють у категорію програм виділення грантів на основі(Competitive Grant Programs).

Зокрема, до цієї категорії потрапляють дві добре відомі програми, реалізовані Департаментом торгівлі: ATP (Advanced Technology Program) і SBIR ( Small Business Innovation Research).

Основною метою програми ATP проголошується підтримка розробки та комерціалізації високоризикових технологій у приватний сектор економіки з використання механізмів державного партнерства.

Ефективність програми оцінюється за методикою PART як адекватна. У той водночас незалежні оцінка та аналіз програми показали, у тому що собі необхідність програмних засобів під сумнівом

Важливим обставиною є також те, що з оцінці програм, у США чітко розмежовуються чотири аспекти оцінки, оцінка якості розробки програми не змішується з оцінкою якості його реалізації.

Розглянуті підходи безсумнівно дозволяють об'єктивніше оцінювати діяльність відомств і окремих посадових осіб, це важливо підвищення аудиту ефективності бюджетних програм і, власне ширше, підвищення якості управління.

Американський досвід свідчить і у тому, що систематична, періодична оцінка аудиту ефективності реалізації програм є важливим частиною їхнього життєвого циклу.

Саме результати оцінки програми, ув'язнення й рекомендації експертів багато в чому визначають, було б програма реалізуватися далі у наявному вигляді, було б вона реалізовуватися в зміненому вигляді, то її реалізація припиниться.

Отже, в США постійно вдосконалюється методологія визначення ефективності і результативності використання бюджетних коштів, здійснюється аналіз стану виконання бюджетних програм. Протягом бюджетного періоду застосовується система оцінки та аналізу бюджетних програм за п'ятибальною шкалою: ефективна, помірно ефективна, адекватна, неефективна, неможливість оцінки результатів. Даний інструмент спрямований на поліпшення результатів функціонуючих програм і на реформування або закриття неефективних програм.

РОЗДІЛ 4. АНАЛІЗ РЕЗУЛЬТАТИВНИХ ПОКАЗНИКІВ ДЕРЖАВНОЇ ЦІЛЬОВОЇ ЕКОНОМІЧНОЇ ПРОГРАМИ РОЗВИТКУ ВНУТРІШНЬОГО РИНКУ

4.1 Аналіз фінансового забезпечення державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку

Концепцією Державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку на період до 2012 року орієнтовний обсяг коштів, необхідний для виконання Програми, визначено у загальній сумі 322,6 млн. грн.

Водночас Державною програмою у редакції з дня набрання чинності прогнозні обсяги фінансування визначено лише на суму 146,99 млн. грн., які передбачено спрямувати на виконання 4-х із 14-ти завдань, визначених Державною програмою, а саме:

приведення законодавчих актів у сфері технічного регулювання у відповідність з вимогами СОТ та Європейського Союзу;

реформування системи технічного регулювання та захисту прав споживачів згідно з практикою Європейського Союзу;

проведення незалежної експертизи якості зразків товарів, сировини, матеріалів, напівфабрикатів та комплектувальних виробів, відібраних під час перевірки суб'єктів господарювання у сфері торгівлі і послуг, зокрема ресторанного господарства;

організація виробництва наборів тест-систем для визначення якісного та кількісного вмісту генетично модифікованих організмів у харчових продуктах та сільськогосподарській сировині.

Виконавцями зазначених завдань визначено Міністерство економічного розвитку та Державна інспекція з питань захисту справ споживачів.

Надалі змінами до Програми, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 05.10.2011 № 1018, прогнозні обсяги фінансування зменшено до 135,4 млн. грн. [49].

Однак результативні показники від його виконання, такі як кількість виготовлених наборів тест-систем, кількість створених випробувальних лабораторій, кількість розроблених методик визначення якісного та кількісного вмісту генетично модифікованих організмів у харчових продуктах та сільськогосподарській продукції, залишено без змін.

З огляду на це, аналізом показників затрат охоплено бюджетні програми, які окремо відкривались для фінансування завдань Державної програми, виконавцями яких визначено Міністерство економічного розвитку та Державна інспекція з питань захисту справ споживачів.

Так, бюджетні призначення на виконання Державної програми затверджувались за 5-ма бюджетними програмами (Міністерство економічного розвитку - КПКВК 1201220, Державна інспекція з питань захисту справ споживачів - КПКВК 1202060, 1202140, 1202030, 1202070) та впродовж 2010-2012 років становили лише 33 313,9 тис. грн. (24,6% від передбаченого Державною програмою), профінансовано 7 251,7 тис. грн., що становить 21,8% від затверджених бюджетних призначень та 5,35% від передбаченого Державною програмою рис.4.1.

Рис.4.1.Фінансове забезпечення державної програми на 2010-2012 роки

Порівняння розрахованої розпорядниками коштів потреби в коштах, планових та фактичних обсягів фінансування в розрізі бюджетних програм та років наведено(дод. В).

Так, у 2010 році фінансування заходів Програми здійснювалось за КПКВК 1202140 «Проведення незалежної експертизи (випробувань) якості товарів, сировини, матеріалів, напівфабрикатів та комплектуючих виробів», розпорядником коштів за яким на той час був Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики, далі - Держспоживстандарт, нині - Державна інспекція з питань захисту справ споживачів При визначених Державною програмою на 2010 рік обсягах фінансування у сумі 29351,4 тис. грн. бюджетним запитом визначено потребу в коштах у сумі 10000 тис. грн., що становить лише третину від передбаченого Програмою. Водночас, кошторисні призначення становили лише 1800 тис. грн. (6,1% від передбаченого Державною програмою та 18% від потреби), які фінансуванням забезпечені не були.

У зв'язку з відсутністю фінансування територіальні органи у справах захисту прав споживачів Держспоживстандарту України у 2010 році практично не проводили відбору зразків продукції та їх експертизи. Таку роботу (відібрано та проведено експертизу 25 зразків продукції) здійснено лише Головним Харківським управлінням у справах захисту прав споживачів, проте враховуючи відсутність фінансування на кінець звітного року утворилась кредиторська заборгованість у сумі 4,7 тис. гривень.

У 2011 році фінансування заходів Програми здійснювалось за 3-ма бюджетними програмами (КПКВК 1202140, 1202070, 1202030), розпорядником коштів за якими був Держспоживстандарт. При визначених Державною програмою на 2011 рік обсягах фінансування у сумі 58466,3 тис. грн. бюджетними запитами за вказаними бюджетними програмами визначено потребу в коштах в загальному обсязі 60065 тис. грн. Поряд з тим, кошторисні призначення становили лише 13334,6 тис. грн. (22,8% від передбаченого Державною програмою та 22,2% від потреби), які були забезпечені фінансуванням лише на рівні 12,7% (1701,6 тис. грн.).

Зокрема, за КПКВК 1202140 із запланованих на 2011 рік 1710 тис. грн., профінансовано 1477 тис. грн., з яких 1299,9 тис. грн. використано на проведення незалежної експертизи, 4,7 тис. грн. - на погашення кредиторської заборгованості за 2010 рік, а 172 тис. грн. а повернуто до бюджету.

За КПКВК 1202070 «Гармонізація національних стандартів з міжнародними та європейськими» заплановані бюджетною програмою на 2011 рік асигнування у сумі 11400 тис. грн. не виділялися.

За КПКВК 1202030 «Прикладні, наукові та науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням у сфері стандартизації, метрології та еталонної бази» у 2011 році на реалізацію завдань ряду державних програм передбачався обсяг видатків у сумі 4731 тис. грн., з яких 224,6 тис. грн. передбачались та фактично виділено на реалізацію завдань досліджуваної Державної програми [69].

Таким чином, із 13334,6 тис. грн., передбачених на 2011 рік за вищезазначеними 3-ма бюджетними програмами, профінансовано 1701,6 тис. грн., а фактично використано розпорядником коштів - 1529,2 тис. грн.

У 2012 році фінансування заходів Програми здійснювалось за 2-ма бюджетними програмами (КПКВК 1202060, 1201220), розпорядниками коштів за якими були Державна інспекція з питань захисту справ споживачів та Мінекономіки. При визначених Державною програмою на 2012 рік обсягах фінансування у сумі 59177,3 тис. грн. бюджетними запитами за цими бюджетними програмами визначено потребу у загальному обсязі 65037 тис. грн. Поряд з тим, кошторисні призначення становили лише 18179,3 тис. грн. (30,7% від передбаченого Державною програмою та 27,9% від потреби), які були забезпечені фінансуванням на рівні 30,52% (5550,1 тис. грн.).

Так, з передбаченого Державна інспекція з питань захисту справ споживачів за КПКВК 1202060 «Здійснення державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів» фінансування у сумі 6779,3 тис. грн., профінансовано 5550,1 тис. грн., водночас 3375,1 тис. грн. з них не було використано та повернуто до державного бюджету. Проте, не проведення органами Держказначейства платежів за наданими платіжними документами (касові видатки становили 2175 тис. грн., фактичні - 4002,1 тис. грн.,) зумовило створення на кінець 2012 року кредиторської заборгованості за цим КПКВК у сумі 1827,1 тис. грн., з яких заборгованість у сумі 1543,1 тис. грн. не погашена і на сьогодні (станом на 01.06.2013) в зв'язку з ускладненою ситуацією з доходною частиною державного бюджету (станом на 01.06.2013 профінансовано у сумі 1884,3 тис. грн.).

За КПКВК 1201220 «Збереження та функціонування національної еталонної бази, забезпечення функціонування державних служб, прикладні наукові і науково-технічні розробки. виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням у сфері стандартизації, метрології та еталонної бази, гармонізація національних стандартів з міжнародними та європейськими» заплановані асигнування у сумі 11400 тис. грн. Міністерству економіки не виділялись[70].

Таким чином, загалом при передбаченому прогнозному обсягу фінансового забезпечення Державної програми у сумі 146995 тис. грн. (а з урахуванням змін - 135422 тис. грн.) та практично при такій же потребі в коштах, визначеній у бюджетних запитах, державним бюджетом передбачалось спрямувати впродовж 2010-2012 років на виконання заходів Програми лише 33313,9 тис. грн., що становить чверть від потреби.

Отже, фактичний обсяг фінансового забезпечення (за виключенням повернутих коштів) впродовж досліджуваного періоду склав 3704,2 тис. грн. (7251,7 тис. грн. - 3547,5 тис. грн. = 3704,2 тис. грн.), що не сягає й 3% від потреби та прогнозних обсягів фінансування, визначених Державною програмою. Все це свідчить про недофінансування державної програми,що в майбутньому не принесе бажаних результатів.

4.2 Оцінка показників продукту державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку

На внутрішньому ринку формується і використовується значна частина доходів домогосподарств та підприємств, задовольняється їх попит на вітчизняні та імпортовані товари і послуги, формуються ринкові чинники структурних зрушень в економіці. Обсяги, структура та ефективність внутрішнього ринку є визначальними факторами конкурентоспроможності національної економіки та забезпечення сталого економічного зростання. З метою створення сприятливих умов для розвитку внутрішнього ринку, наповнення його якісними та безпечними товарами у 2009 році прийнято Державну цільову економічну програму розвитку внутрішнього ринку на період до 2012 року

Так, за 2009 - 2012 роки виконання Державної програми із 14 завдань виконано - 6 (42,9%), виконано частково - 7 (50%), не виконано - 1 (7,1%). У тому числі із 29 заходів виконано - 10, частково виконано - 9, не виконано - 10. За інформацією Міністерство економічного розвитку про виконання Державної програми встановлено, що із 26 результативних показників фактично досягли планових значень - 7 (26,9%), не досягли планових значень (виконані частково) - 9 (34,6%), зі значеннями «0» - 10 (38,5%).

Так, за даними Державного комітету статистики України, протягом 2009 - 2012 років простежується стала тенденція зменшення загальної частки продажу споживчих товарів, які вироблені на території України у загальному обсязі продажу товарів через торгову мережу підприємств. Наприклад, якщо у 2009 році частка вітчизняних товарів становила 67,4%, то до кінця 2012 року цей показник зменшився до 58,9% (рис.4.2.)

Рис. 4.2.Частка продажу вітчизняних споживчих товарів через торгову мережу підприємств протягом 2009-2012 років.

Передбачалося, що виконання Державної програми дасть змогу збільшити частку вітчизняних споживчих товарів у роздрібному товарообороті до 73-75% (показник 2000 - 2003 рр.). Проте, як доводить аналіз, зазначений показник протягом 2009-2012 років не збільшився, а навпаки, зменшився на8,5 відсоткових пунктів до рівня 58,9%. При цьому вітчизняні виробники втрачають свої позиції як у сегменті продовольчих товарів (з 87,2 до 86,3%), так і непродовольчих (з 47,2 до 41,9%) [63].

Відставання обсягів виробництва викликало дисбаланс між попитом і пропозицією на внутрішньому ринку України та, як наслідок, збільшення імпорту. Зазначена негативна тенденція, яка простежується у період виконання Державної програми 2009 - 2012 роки, призвела до збільшення від'ємного сальдо зовнішньої торгівлі з 5,7 млрд. дол. США до 15,9 млрд. дол. (рис. 4.3.).



Рис. 4.3. Сальдо товарної структури зовнішньої торгівлі за 2009 - 2012 роки

Зокрема, відповідно до показників Державний комітет статистики України, які характеризують обсяги та структуру експорту-імпорту промислових товарів, відстежується негативна тенденція у зовнішній торгівлі товарами. Згідно із цими даними, у 2009-2012 роках відбувається збільшення від'ємного сальдо імпорту товарів з високою доданою вартістю, зокрема, машинобудівної, хімічної та легкої промисловості рис. 4.4.

Рис. 4.4. Баланс зовнішньої торгівлі товарами за 2009-2012 роки

Враховуючи динаміку та обсяги експорту й імпорту товарів по високотехнологічним групам, очевидним є посилення імпортозалежності внутрішнього ринку.

Отже, в рамках Державної програми невиконаними залишились заходи щодо прийняття національних стандартів, гармонізованих з міжнародними, зокрема європейськими (із 2000 стандартів гармонізовано «0»), виготовлення наборів тест-систем (із 1000 запланованих виготовлено «0»), прийняття міждержавних стандартів як національних у сфері енергозбереження та енергоефективності (із 100 стандартів прийнято «0»).

4.3 Аналіз показників ефективності та якості державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку

Аналіз ефективності виконання Програми здійснено через оцінку результативності, тобто досягнення мети Державної програми. Мета полягає у підвищення функціонування внутрішнього ринку, збільшення частки конкурентоспроможної вітчизняної продукції, вдосконалення механізму регулювання внутрішнього ринку в умовах інтеграції до світового ринку, а також його наповнення високоякісними та безпечними товарами.

Для оцінки зазначених складових мети використано дані державних статистичних спостережень щодо частки вітчизняних споживчих товарів у роздрібному товарообороті, частки інноваційної продукції, динаміки виробництва окремих видів промислової продукції, очікування промислових підприємств щодо перспектив розвитку їх ділової активності, товарної структури зовнішньої торгівлі, індексу споживчих цін на внутрішньому ринку.

Оцінку ефективності функціонування внутрішнього ринку у період виконання Програми здійснено шляхом аналізу статистичної інформації про частку вітчизняних споживчих товарів у роздрібному товарообороті, обсягів виробництва окремих видів промислової продукції, товарної структури зовнішньої торгівлі.

Зокрема, у періоді виконання Державної програми скорочувалась питома вага вітчизняних товарів кінцевого споживання, тобто товарів з високим ступенем обробки і відповідно високою доданою вартістю, у сукупній пропозиції продукції на внутрішньому ринку(дод. Г).

Так, у 2009 - 2012 роках у роздрібному товарообороті зменшилась частка вітчизняного одягу зі шкіри, хутра та інших виробів з них - на 19,2 відсоткових пунктів, автомобілів та авто-товарів - на 11,7 відсоткових пунктів, комп'ютерної та іншої обчислювальної техніки - на 10,5 відсоткових пунктів, засобів для миття, чищення та догляду - на 9,5 відсоткових пунктів, меблів на 7,9 відсоткових пунктів, килимів, покриттів для підлоги та стін на - 5,6 відсоткових пунктів, парфумерно-косметичних товарів на - 5 відсоткових пунктів, приладів електропобутових - на 4,1 відсоткових пунктів, взуття шкіряного, текстильного, комбінованого, включаючи спортивне на - 3,6 відсоткових пунктів.

Найбільш значно за підсумками 2012-го року скоротилася частка продажів українських текстильних товарів (з 42,7 до 34,2%), посуду (з 30,4 до 24,6%), макаронних виробів (з 79,3 до 75,5%), а також міцних спиртних напоїв (з 87,1 до 83,9%).

Від'ємна динаміка в переробній промисловості була пов'язана зі скороченням виробництва - коксу, продуктів нафто перероблення на 21,3%, хімічних речовин і хімічної продукції - на 21,8%, гумових і пластмасових виробів, іншої неметалевої мінеральної продукції - на 3,7%, машинобудування, крім ремонту і монтажу машин і устаткування - на 14,9%, металургійного виробництва та виробництва готових металевих виробів, крім машин і устаткування - на 7,8%, виробництва меблів, іншої продукції, ремонт і монтаж машин і устаткування - на 9,5%, текстильного виробництва, виробництво одягу, шкіри, виробів зі шкіри та інших матеріалів - на 3,6%.

Однією з основних причин цього є відставання темпів промислового виробництва порівняно зі зростанням попиту на внутрішньому ринку. Наприклад, за даними державних спостережень щодо індексів обсягів промислового виробництва у 2011 - 2012 роках та січні-лютому 2013 року зафіксовано уповільнення темпів промислового виробництва рис.4.5.

Рис.4.5. Темпи приросту (зниження) обсягів промислового виробництва

Так, за даними Державного комітету статистики України, у 2012-му порівняно з 2011 роком обсяги промислового виробництва скоротились на 1,5%. За підсумком січня-березня 2013 року зниження індексу промислової продукції становило 5,0%. Спад у промисловій діяльності пов'язаний, насамперед, зі спадом виробництва в переробній промисловості - на 6,9%.

Тоді як, основною експортно-орієнтованою продукцією залишається сировинна складова, а саме: недорогоцінні метали та вироби з них (чорні метали, вироби з чорних металів), продукти рослинного походження (зернові культури, насіння і плоди олійних рослин, продукція борошномельно-круп'яної промисловості). Це призводить до високої залежності внутрішнього ринку України від зовнішніх економічних коливань, зокрема, мінливої кон'юнктури міжнародних ринків сировинних ресурсів та зміни попиту рис. 4.6



Рис. 4.6. Динаміка експортного попиту на продукцію за 2009 - 2012 роки

Так, за даними Національного банку України (Монетарний огляд за 2012 рік) зовнішні умови функціонування економіки України у 2012 році були несприятливими.

Так, протягом 2009-2012 років простежується збільшення імпорту продукції високотехнологічного та наукоємного виробництва, зокрема: машини, обладнання та механізми, електротехнічне обладнання із 1 242,7 млн дол. США до 6 152,0 млн дол. США, продукції хімічної та пов'язаних з нею галузей із 2 804,1 млн до 3 527,4 млн, полімерні матеріали, пластмаси та вироби з них із 2 100,5 млн до 3 467,6 млн, засоби наземного транспорту, літальні апарати, плавучі засоби із 567,4 млн. до 2 103,6 млн., текстильні матеріали та текстильні вироби із 704 млн. до 1 780 млн.

За домінування рецесивних тенденцій у світовій економіці знижувалися попит і ціни на традиційну українську експортну продукцію. Це відповідним чином позначалося на показниках економічного розвитку України. Збільшення реального ВВП у 2012 році становило 0,2% порівняно з 5,2 % у 2011 році рис. 4.7.

Рис. 4.7. Валовий внутрішній продукт України за 2009-2012 роки

Негативна тенденція зафіксована також в області інновацій, у період виконання Державної програми це позначилося на частці конкурентоспроможної вітчизняної продукції. Як підтверджується даними Державний комітет статистики України про впровадження інновацій на промислових підприємствах, у 2009 - 2012 роках зафіксовано зменшення частки реалізованої інноваційної продукції на 1,5% (із 4,8 до 3,3%), незважаючи на те, що кількість підприємств, які впроваджували інновації у зазначеному періоді, збільшувалась із 10,7 до 13,6% рис.4.8.

Рис. 4.8. Частка інноваційної продукції від загального обсягу реалізованої промислової продукції

Недостатньо дієвим виявився механізм регулювання внутрішнього ринку в умовах інтеграції до світового ринку. Оцінку ефективності цього механізму здійснено за даними Державний комітет статистики України щодо індексів споживчих цін на товари та послуги у 2009 - 2012 роках, оскільки динаміка зміни цін на споживчі товари залежить від ефективності методів рівноваги попиту та пропонування на внутрішньому ринку рис. 4.9.

Рис. 4.9. Індекси споживчих цін на товари та послуги за 2009-2012 роки

Так, у 2009-2011 роках зафіксовані значні коливання споживчих цін, однак у 2012 році порівняно з 2011 роком підтримувалося низько інфляційне середовище - приріст індексу споживчих цін за цей період становив «мінус» 0,2%. Однак, як свідчать дані державних статистичних спостережень, збалансування попиту і пропонування на внутрішньому ринку здійснюється в основному за рахунок збільшення імпорту продукції без посилення конкурентних позицій вітчизняних виробників [18;с.45].

Концепцією передбачалося збільшення частки інноваційної продукції у результаті виконання Державної програми до 15 - 20%, однак в Державній програмі цей показник не визначено.

Отже, основні проблеми, на розв'язання яких була спрямована Державна програма, залишаються невирішеними. Передусім, це послаблення конкурентних позицій вітчизняних товаровиробників на внутрішньому ринку, зменшення частки продукції вітчизняних товаровиробників у сукупному пропонуванні товарів, зокрема, скорочення частки продажу вітчизняних споживчих товарів у структурі роздрібного товарообороту.

РОЗДІЛ 5. ОРГАНІЗАЦІЯ ТА МЕТОДИКА ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО АУДИТУ ВИКОНАННЯ ДЕРЖАВНОЇ ЦІЛЬОВОЇ ЕКОНОМІЧНОЇ ПРОГРАМИ РОЗВИТКУ ВНУТРІШНЬОГО РИНКУ

5.1 Організація і планування державного фінансового аудиту виконання державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку

Аудит виконання державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку проведено відповідно до Порядку проведення Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.08.2004 № 1017, зокрема, шляхом аналізу [47]:

нормативно-правової бази з питань розвитку внутрішнього ринку;

даних фінансової, статистичної та оперативної звітності учасників бюджетного процесу;

ознайомлення з матеріалами засобів масової інформації з проблемних питань розвитку внутрішнього ринку.

Державний фінансовий аудит проведено на основі посадової інструкції головного державного аудитора, яка визначає функціональні обов'язки, права та відповідальність державного аудитора (дод. Д).

Посадова особа Державна фінансова інспекція, її територіального органу зобов'язана пред'явити керівнику суб'єкта господарювання направлення на проведення аудиту, скріплене печаткою відповідного органу, та розписатися в журналі реєстрації перевірок (у разі його наявності) (дод. Е).

Відповідно до Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.08.2004 № 1017 [47], була розроблена програма державний фінансовий аудит виконання державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку на період до 2012 року (дод. Ж)

Головною метою аудиту виконання державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку, є оцінка ефективності використання державних ресурсів, спрямованих на виконання заходів з реалізації Державної програми, досягнення її мети в частині створення інституційного середовища для розвитку добросовісної конкуренції, покращення підприємницького клімату, підвищення конкурентоспроможності вітчизняних споживчих товарів, удосконалення організаційно-економічних засад функціонування внутрішнього ринку та торгівлі; визначити причини, які не дали змогу повністю або частково виконати передбачені Державною програмою заходи, досягнути її мети та отримати позитивний ефект від вкладення державних ресурсів; розробити дієві пропозиції щодо подальшого розвитку вітчизняного внутрішнього ринку.

Завдання і заходи з виконання Програми спрямовані на створення інституційного середовища для розвитку добросовісної конкуренції, покращення підприємницького клімату, підвищення конкурентоспроможності вітчизняних споживчих товарів, удосконалення організаційно-економічних засад функціонування внутрішнього ринку та торгівлі.

Перед початком аудиту керівнику об'єкта аудиту було надіслано за десять календарних днів відповідне повідомлення із зазначенням строку аудиту та відповідальних за його проведення посадових осіб.

Під час проведення перевірки, проводився аналіз фінансового забезпечення державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку, аналіз показників ефективності та якості державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку також проводилася оцінка показників продукту державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку, в результаті чого підтвердилось, що на внутрішньому ринку простежується відставання темпів виробництва вітчизняної продукції кінцевого споживання порівняно з темпами зростання платоспроможності суб'єктів ринку, що спричиняє дисбаланс між попитом та пропозицією, зростання цін на певні товарні групи та в остаточному підсумку призводить до збільшення обсягів імпорту порівняно з обсягами експорту за основними товарними позиціями.

На основі отриманих даних, державні аудитори склали по кожному із факторів ризику аудиторський висновок, на основі якого було сформовано загальний аудиторський звіт(дод.З).

Даний аудиторський звіт, був направлений керівникам та спеціалістам Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та іншим органам державної влади.

Отже, як встановлено аудиторським дослідженням, основною причиною низької результативності виконання заходів Державної програми було незабезпечення потреби в бюджетних коштах та тривалий процес реорганізації, і як наслідок затримка із затвердженням порядків використання коштів та паспортів бюджетних програм.

5.2 Проведення державного фінансового аудиту виконання державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку

Державний фінансовий аудит проведено на виконання п. 6 Основних напрямів контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції та її територіальних органів на 2013 рік, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.02.2013 № 101-р, відповідно до ст. 113 Бюджетного кодексу України, Порядку проведення Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 10.08.2004 № 1017 [47], та Методичних рекомендацій щодо проведення органами державної фінансової інспекції аудиту ефективності виконання бюджетних програм, затверджених наказом ГоловКРУ України від 15.12.2005 № 444 [55].

Для проведення аудиту ефективності, як правило, створюється аудиторська група. Аудитори, що входять до складу цієї групи, повинні мати навички проведення аналізу, написання звітів зі складних питань, що вимагають логічного і ретельного обґрунтованого викладу. Крім того, аудит ефективності може вимагати додаткової підготовки в таких галузях знань як державне управління, економіка та соціальні науки.

У разі необхідності до проведення аудиту ефективності можуть залучатись фахівці підприємств, установ та організацій, оскільки в окремих випадках тільки їхня кваліфікація та компетентність у специфічних питаннях дозволяють зробити відповідні висновки та підготувати аудиторський звіт і обґрунтовані пропозиції. Питання щодо залучення до аудиту таких фахівців, залежно від конкретних обставин, вирішує керівник органу ДКРС з направленням відповідного звернення. Залучені фахівці по питаннях, які входять до їх компетенції, мають надати письмово відомості для використання їх при складанні аудиторського звіту.

Проведення державного фінансового аудиту виконання державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку спрямоване на створення інституційного середовища для розвитку добросовісної конкуренції, покращення підприємницького клімату, підвищення конкурентоспроможності вітчизняних споживчих товарів, удосконалення організаційно-економічних засад функціонування внутрішнього ринку та торгівлі.

Проведення аудиту ефективності складається з таких стадій рис.5.1.



збір даних, їх узагальнення та аналіз з метою підтвердження або спростування висунутих гіпотез аудиту

підготовка висновків та пропозицій, реалізація яких підвищила б рівень виконання бюджетної програми

обговорення результатів з учасниками аудиту ефективності

Рис.5.1. Стадії проведення аудиту ефективності

Загалом Державною програмою визначено 14 завдань у складі 29 заходів, до виконання яких залучено 15 центральних органів виконавчої влади (Мінекономрозвитку, Мінфін, Агентство держмайна, Мінагрополітики, Мінерговугілля, Мінінфраструктури, Мінрегіон, Мін'юст, Антимонопольний комітет, Держмитслужба, Держспоживінспекція, НКРЕ, НКРЗІ, НКЦПФР та Держземагентство).

Учасниками проведення державного фінансового аудиту виконання державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку були (рис. 5.2.)



Рис.5.2. Учасниками проведення державного фінансового аудиту

Для того, щоб підвищити ефективність функціонування внутрішнього ринку, збільшення частки конкурентоспроможної вітчизняної продукції на ньому, удосконалення механізму його регулювання в умовах інтеграції до світового ринку розпорядженням Кабінету Міністрів від 17.09.2008 № 1249 було схвалено Концепцію Державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку на період до 2012 року.

Аудит ефективності проводиться шляхом аналізу даних інтерв'ювання, анкетування, опитування громадян і збирання інформації від юридичних осіб (дод. К).

Результати обговорення проекту звіту (інформації) оформляються протоколом (дод. Л)

Створення сприятливих умов для розвитку внутрішнього ринку, наповнення його якісними та безпечними товарами у 2009 році прийнято Державну цільову економічну програму розвитку внутрішнього ринку на період до 2012 року. Джерелом фінансового забезпечення Державної програми визначено кошти державного бюджету у сумі 146,99 млн. грн, а з урахуванням змін, внесених постановою Кабінету Міністрів України від 05.10.2011 № 1018 - 135,4 млн грн. [49]. Розмір бюджетних призначень, у 2010 - 2012 роках становив 33 313,9 тис. грн, або 24,6% від передбаченого Державною програмою прогнозного обсягу фінансування. Проте, фактично на виконання заходів Державної програми протягом 2010 - 2012 років спрямовано лише 7,3 млн грн, що становить 21,8% від затверджених бюджетних призначень або 5,35% від передбаченого Державною програмою фінансування.

В незначній мірі було профінансовано лише 2 із 12 заходів для яких Державною програмою були визначені прогнозні обсяги фінансування, а саме: проведення аналізу міждержавних стандартів, прийнятих до 1992 року, та розроблення національних стандартів на їх заміну у 2011 році за КПКВК 1202030 на суму 224,6 тис. грн (0,88 % від прогнозного), а також проведення незалежної експертизи на суму 7027,1 тис. грн (21,29 % від прогнозного), у тому числі: 2011 рік за КПКВК 1202140 - 1477 тис. грн, 2012 рік за КПКВК 1202060 - 5550,1 тис. гривень.

Так, із 12 заходів, які передбачалося фінансувати в рамках Державної програми, зовсім не виконувались 7 заходів, частково виконано захід 2 завдання 4 - на 11,7 %, захід 3 завдання 4 - на 7 %, захід 1 завдання 5 - на 36,1 % захід 3 завдання 5 - на 0,84 % та завдання 6 - на 17,65 %. Загалом за 2009 - 2012 роки із 14 завдань Державної програми виконано - 6 (42,9%), виконано частково - 7 (50%), не виконано - 1 (7,1%). У тому числі із 29 заходів виконано - 10, частково виконано - 9, не виконано - 10.

Зокрема, не проводились роботи по розробці національних стандартів, гармонізованих з міжнародними зокрема європейськими, практично не проводилась розробка національних стандартів, прийнятих на заміну міждержавних стандартів прийнятих до 1992 року, прийняття міждержавних стандартів як національних у сфері енергозбереження та енергоефективності, не створено систему системи оперативного взаємного сповіщення про продукцію, що становить серйозний ризик.

Програмою передбачалося збільшити частку вітчизняних споживчих товарів у роздрібному товарообороті до 73-75 %, однак, протягом 2009-2012 років зазначений показник зменшився на 8,5 відсоткових пункти до рівня 58,9 %.

Разом з цим, у 2009 - 2012 роках зафіксовано зменшення частки реалізованої інноваційної продукції на 1,5% (із 4,8 до 3,3%), тоді як, кількість підприємств що впроваджували інновації у зазначеному періоді, збільшувалась із 10,7 до 13,6%.

Протягом 2009 - 2012 років відбувалась негативна тенденція у зовнішній торгівлі товарами, яка характеризується збільшенням від'ємного сальдо зовнішньої торгівлі товарами з 5,7 млрд. дол. США до 15,9 млрд. дол., внаслідок збалансування попиту і пропонування на внутрішньому ринку за рахунок імпорту продукції.

Отже, дослідивши дану програму можна сказати, що загалом стан виконання Державної програми оцінено як неефективний, тому що програма не фінансувалася на достатньому рівні, і тому не досягнуто очікуваних результатів та поставленої мети.

5.3 Узагальнення та реалізація результатів державного фінансового аудиту виконання державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку

За результатами Державного фінансового аудиту виконання Державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку на період до 2012 року, яку у 2008 році розроблено Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, як державним замовником, встановлено низку чинників, які не дали змогу досягнути поставлених цілей та забезпечити максимальну віддачу від використання державних ресурсів. По-перше, декларативність Державної програми, недостатність результативних показників та втрата актуальності деяких завдань і заходів обмежили можливості досягнення поставлених цілей.

Так, 17 із 29 заходів Державної програми передбачали розробку нормативно-правових актів, з них 9 - розробку та супроводження законопроектів у Верховній Раді України без визначення кінцевого результату від їх прийняття. Решта 12 заходів були спрямовані на реформування системи технічного регулювання та захисту прав споживачів згідно з практикою Європейського Союзу, 9 з яких передбачали розробку та затвердження нормативних документів у сфері технічного регулювання. Із 22 шляхів і способів розв'язання проблем розвитку вітчизняного внутрішнього ринку,запропонованих Концепцією Державної цільової економічної програми розвитку внутрішнього ринку на період до 2012 року, враховано лише 10. При цьому, Державною програмою не передбачено низки заходів, спрямованих на вирішення актуальних проблем, а саме: розвиток сільської місцевості; запровадження процедури продажу з аукціону квот на експорт сільськогосподарської сировини та продовольчих товарів; страхування сільськогосподарської діяльності; створення ринкової інфраструктури в агропромисловому комплексі .Також, Державною програмою не визначено низки очікуваних результатів, передбачених Концепцією, як то збільшення інноваційної продукції до 15-20 відсотків; мінімізація негативних тенденцій у зовнішній торгівлі та уповільнення процесу зростання індексу споживчих цін на внутрішньому ринку [32].

Деякі заходи Державної програми, зокрема, стосовно реформування податкової системи з метою активізації підприємницької діяльності, удосконалення механізму регулювання ціноутворення у сфері природних монополій та активізації інноваційно-інвестиційної діяльності підприємств, через зміни у чинному законодавстві втратили свою актуальність [66].

По-друге, в умовах обмеженості ресурсів Міністерство економічного розвитку не забезпечено належну організацію роботи із своєчасного складання та затвердження паспортів бюджетних програм, прийняття відповідних порядків використання коштів, що, в свою чергу, унеможливило своєчасність та повноту розробки нормативних документів у сфері стандартизації та спричинило невиконання більшості заходів щодо гармонізації національних стандартів з вимогами СОТ та законодавством Європейського Союзу. Фактично прийнято лише 55 із 3724 запланованих для прийняття нормативних документів, що не сприяє впровадженню нових технологій та інновацій і є об'єктом постійної критики з боку торгових партнерів України [52]. Крім того, не створено систему оперативного взаємного сповіщення про продукцію, що становить серйозний ризик, що збільшує ймовірність масового потрапляння неякісної та небезпечної продукції до кінцевого споживача та обмежує права громадськості на доступ до відповідної інформації.

...